Del 2
Utgangspunkter for utvalgets vurderinger

5 Innledning

Alle mennesker er i utgangspunktet frie individer som beskyttes av et sett med grunnleggende rettigheter. Blant disse er retten til personvern og rettssikkerhet. For at staten skal kunne gjøre inngrep i disse rettighetene, må den kunne vise til et legitimt behov og påvise at dette behovet er så tungtveiende at inngrepet kan rettferdiggjøres. Behovet for å bekjempe kriminalitet kan være et slikt legitimt hensyn.

Disse tre hensynene har dannet utgangspunktet for Metodekontrollutvalgets arbeid. Den videre analysen av de respektive hensynene vil begynne med en redegjørelse for hvorfor disse hensynene er viktige i det samfunnet vi lever i. Deretter redegjøres det for hvordan hensynene er reflektert i Norges internasjonale forpliktelser, og hvilke positive forpliktelser og negative skranker disse innebærer for de reglene som utvalget har vurdert. Avslutningsvis utdypes disse hensynenes stilling i norsk rett, før utvalget trekker opp noen linjer eller prinsipper for hvordan avveiningen av disse hensynene best kan foretas.

6 Personvern

6.1 Innledning

Personvernkommisjonen avleverte 13. januar 2009 sin utredning, NOU 2009: 1 Individ og integritet, hvor det er redegjort grundig for bakgrunnen for personvernbegrepet og behovet for personvern i et moderne samfunn. Kommisjonen definerer på side 32 personvern som «ivaretakelsen av personlig integritet; ivaretakelsen av enkeltindividers mulighet til privatliv, selvbestemmelse (autonomi) og selvutfoldelse».

Kommisjonen har valgt å skille «personopplysningsvernet» ut som en egen kategori, og definerer dette som «regler om standarder for behandling av personopplysninger som har ivaretakelse av personvern som hovedmål». Kommisjonen legger til grunn at formålet med slike regler er å sikre enkeltindivider oversikt og kontroll over behandling av opplysninger om dem selv, og at enkeltpersoner med visse unntak skal ha mulighet til å bestemme hva andre skal få vite om hans eller hennes personlige forhold.

Metodekontrollutvalget bygger i hovedsak på Personvernkommisjonens forståelse av disse to begrepene. Utvalget legger imidlertid til grunn at det ikke er fullstendig sammenfall mellom «personvernet» og «den personlige integritet», jf. nedenfor. Utvalget har heller ikke hatt behov for å trekke et helt klart skille mellom begrepene «personvern» og «personopplysningsvern», men har betraktet personopplysningsvernet som en del av det mer omfattende personvernbegrepet. 1

Utvalgets mandat berører hensynene til personvern og personopplysningsvern på en rekke måter. Politiets bruk av skjulte tvangsmidler vil medføre inngrep i enkeltmenneskers personvern, og selv eksistensen av regler som åpner for slik tvangsmiddelbruk vil utgjøre inngrep overfor alle som kan rammes av dem, uavhengig av om reglene faktisk brukes. Videre skjer inngrep i personvernet ikke bare ved innhenting av opplysninger ved bruk av skjulte tvangsmidler, men ved all behandling av personopplysninger, 2 altså når politiet bearbeider innhentet informasjon, 3 når politiet innhenter informasjon som allerede er registrert av andre, når informasjonen lagres og når politiet videreformidler informasjon de besitter til andre. 4 Beslag av personlig informasjon vil dermed også utgjøre inngrep i enkeltmenneskers personvern, og det samme gjelder der andre gis innsyn i det materialet politiet har innhentet, eller der innhentet informasjon brukes som bevis i retten.

De reglene utvalget er satt til å evaluere og gjennomgå bygger alle på avveininger av hensynet til personvern, rettssikkerhet og behovet for kriminalitetsbekjempelse. Utvalget har likevel tatt ut­gangspunkt i at personvernet, i form av vern om enkeltmenneskets innerste private sfære og personlige opplysninger, er en verdi som bør søkes opprettholdt så langt som mulig både i lovgivning og praksis. 5 De grunnleggende hensyn som ligger bak personvern som ideal blir det redegjort for i punkt 6.2.

Personvernet som ideal reflekteres også ved at retten til privatliv er en menneskerettighet etter EMK artikkel 8. Konvensjonen er inkorporert i norsk rett og skal ved motstrid gå foran annen norsk lovgivning. Begrepene «personvern» og «privatliv» sammenfaller bare delvis, men i den grad virkeområdet er felles, utgjør det vern EMD har oppstilt en minstestandard for hvilke inngripende tiltak utvalget kan foreslå. Personvernet, og da særlig personopplysningsvernet, har fått en selvstendig beskyttelse innenfor EU, blant annet gjennom flere direktiver som er vedtatt som en del av fellesskapsretten, og som således også gjelder for Norge. EUs personverndirektiv 6 fikk for eksempel stor betydning ved utformingen av den norske personopplysningsloven. EUs rammebeslutning om beskyttelse av personopplysninger i straffesaker ble vedtatt 27. november 2008 (2008/977/JHA). Rammebeslutningen er ikke bindende for Norge, men utvalget er i mandatet uttrykkelig bedt om å ta hensyn til de prinsippene som nedfelles i den. I punkt 6.3 redegjøres det derfor for privatlivsbegrepet i EMK og personvernet som rettighet i EØS-retten.

Norge står imidlertid fritt til å gå lenger i vernet av privatlivet enn det som kreves av EMK artikkel 8 og våre EØS-rettslige forpliktelser. 7 Blant annet fordi personvern som rettslig verdi i norsk rett er manifestert i en rekke lovbestemmelser og i ulovfestet rett, kan det være grunn til både å definere personvernhensynet som mer omfattende og til å stille strengere vilkår for inngrep i personvernet enn det som kreves av våre internasjonale forpliktelser. I punkt 6.4 redegjøres det for beskyttelsen av personvernet etter norsk rett.

Av Norges menneskerettslige og EØS-rettslige forpliktelser er det utledet flere grunnleggende prinsipper omtalt som de europeiske personvernprinsippene. 8 Disse har tilslutning på det internasjonale plan så vel som i det norske rettsystemet, ved at de ligger til grunn for personopplysningsloven og forslaget til ny politiregisterlov. Utvalget har valgt å bygge sine vurderinger av forholdet mellom hensynet til personvern og politiets bruk av tvangsmidler og behandling av informasjon rundt utgangspunktene som følger av de europeiske personvernprinsippene. Ikke alle prinsippene gjør seg gjeldende i forhold til de spørsmål som utvalgets mandat reiser, men de fleste av dem har etter utvalgets oppfatning stor overføringsverdi til de regler som bør ligge til grunn for politiets bruk av skjulte tvangsmidler og behandling av informasjon i straffesaker.

Til grunn for alle prinsippene ligger et krav om at personopplysninger skal behandles «fairly and lawfully». 9 Dette innebærer at all behandling av personopplysninger må ha hjemmel i lov, og at denne lovhjemmelen må være tilstrekkelig presis (punkt 6.5). Formålsbestemthetsprinsippet innebærer at personopplysninger skal behandles med spesifikke, uttrykkelig angitte og legitime formål, og kun brukes i samsvar med disse formålene (punkt 6.6). 10Nødvendighetsprinsippet medfører at mengden innsamlede opplysninger skal begrenses til det som er nødvendig for å realisere formålene med innsamlingen og den videre behandlingen av opplysningene (punkt 6.7). 11 Videre tilsier sensitivitetsprinsippet at enkelte typer opplysninger som anses mer sensitive enn andre skal underkastes en strengere regulering enn andre personopplysninger (punkt 6.8). 12Prinsippet om informasjonssikkerhet tilsier at det skal etableres tiltak for å sikre personopplysninger mot uautorisert eller utilsiktet tilgang, videreformidling, endring og sletting (punkt 6.9). 13 Videre tilsier prinsippet om opplysningskvalitet at personopplysninger skal ha den kvalitet som formålet med behandlingen av opplysningene tilsier, 14 de skal være relevante, adekvate og fullstendige i forhold til sine bruksformål (punkt 6.10). 15 Til sist skal kravet om forholdsmessighet behandles (punkt 6.11). 16

6.2 Personvern som ideal

Alle enkeltmennesker har i utgangspunktet behov for en privat sfære, et «eget rom», der man kan være i fred for innblanding fra utenforstående, det være seg myndighetene eller andre enkeltmennesker. 17 Ettersom behovet for en privat sfære alltid vil måtte veies opp mot andre interesser, kan omfanget av en eventuell rett til en slik sfære ikke defineres som et fysisk område, men må etableres etter en vurdering av de hensyn som ligger til grunn for den, jf. nedenfor. 18

Behovet for en slik privat sfære er den sentrale begrunnelsen for personvernet. Personvernet bygger imidlertid ikke bare på et behov for å være i fred fra andre, men innebærer også en rett til å ha kontroll over opplysninger om en selv, særlig opplysninger som oppleves som personlige. 19 Dette personopplysningsvernet kan være sentralt for å beskytte individers mulighet til fritt å utvikle og opprettholde sosiale relasjoner upåvirket av informasjon gitt i andre kontekster. 20

Behovet for en privat sfære utgjør også kjernen i den personlige integritet.21 Den personlige integritet omfatter i tillegg individets selvbestemmelse over egen kropp, eiendom og tanke. Både retten til en privat sfære og til personlig integritet for øvrig er forankret i individets menneskeverd, det vil si en anerkjennelse av hvert individ som en unik personlighet og som likeverdig med andre mennesker.

Selv om personvernet og den personlige integritet har en felles kjerne, har de også til dels ulike virkeområder. 22 Sistnevnte retter seg mot friheten til å kunne tenke og bevege seg fritt innenfor sin private sfære, mens personvernet sikter til frihet fra å bli observert eller overvåket i denne sfæren. 23 Enkelte av straffeprosesslovens bestemmelser om tvangsmidler har dermed en side til integritetsvernet, for eksempel reglene om pågripelse, varetektsfengsling eller besøksforbud. Reglene om politiets skjulte tvangsmidler som utvalget skal evaluere, omhandler imidlertid observasjon, innsamling og behandling av opplysninger om individer, og angår dermed personvernet i større grad enn integritetsvernet. Det er likevel et åpenbart samspill mellom de ulike elementene i de to rettighetene.

Ytringsfrihetskommisjonen ga i NOU 1999: 27 side 28 uttrykk for følgende om forholdet mellom den private sfære, personlig utvikling og selvbestemmelse:

«Den private sfære, eller intimsfæren, er sfæren der man omgås med dem man kjenner som personer. Den er, og bør være, en frihetssfære i den forstand at den i omfattende grad er beskyttet mot reguleringer og inngrep fra det offentlige.

[...]

Privatsfæren er, og bør være, en frihetssfære også i den forstand at den er beskyttet mot innsyn så vel fra det offentlige som fra offentligheten. Disse to friheter, mot inngrep og innsyn, er en forutsetning for dannelsesprosessen og identitetsutviklingen frem mot det myndige menneske. Dannelsesprosessen vil ikke kunne fylle dette myndiggjøringsformål om man ikke var sikker på at man ikke ble overvåket av det offentlige slik det i prinsippet skjer i de lukkede samfunn. Man kan bare utvikles som menneske ved at man har et rom der man kan føle seg fri fra å måtte stå til ansvar for hva man gjør eller sier overfor ytre, ukjente kontrollører.»

Uttalelsen illustrerer bindeleddet mellom personvernet og den personlig integritet: En privat sfære der man ikke observeres verken av det offentlige eller offentligheten er en forutsetning for menneskets dannelsesprosess og myndiggjøring, og dermed også en forutsetning for reell personlig autonomi og selvbestemmelsesrett. Som også Personvernkommisjonen på side 39 fremhever, bør personvernet gis «en selvstendig begrunnelse i menneskerettslige prinsipper om verdighet og moralsk respekt». Myndighetenes inngrep i den private sfære vil således både kunne utgjøre krenkelser av den enkeltes personvern og av den personlige integritet.

I forlengelsen av privatsfæren som en forutsetning for menneskets personlige autonomi, blir det tydelig at den samme sfæren danner en viktig del av grunnlaget for et reelt demokrati. Uten et privat rom der individet fritt kan drøfte, utdype og teste sine tanker og oppfatninger, vil det ikke ha grunnlag for å utøve sin rolle som deltaker i de demokratiske prosessene. 24 Som Ytringsfrihetskommisjonen uttrykte det på side 28, har den offentlige samtale i et fritt samfunn «sitt utgangspunkt i slike frie og utvungne prosesser, den springer frem fra den beskyttede privatsfære».

Motstykket til et samfunn der borgerne har en vernet privat sfære, er et samfunn der offentlige myndigheter har utstrakt tilgang til kunnskap om enkeltpersoners privatliv. Både ved innsamling av informasjon og ved å sette sammen informasjon fra ulike kilder vil det offentlige kunne få stor kunnskap om enkeltmenneskets liv. Juridisk teori har identifisert ett aspekt ved personvernet som «det maktfokuserte personvernet», og det har vært uttalt at «hvis «kunnskap er makt» vil kanskje også kunnskap om andre mennesker gi makt, både i alminnelighet og spesielt over de mennesker kunnskapen gjelder». 25 Dersom det offentliges kunnskap om borgernes privatliv øker, for eksempel ved at statens mulighet til å overvåke borgerne utvides, vil mulighetene til maktmisbruk øke. Dette vil kunne påvirke den tillit borgerne har til de offentlige myndigheter og vil også kunne forstyrre maktbalansen mellom borgerne og myndighetene, noe som igjen vil kunne virke ødeleggende for demokratiet.

Den private sfære er altså et sentralt element i den personlige integritet og personvernet, og en forutsetning for menneskets dannelsesprosess og myndiggjøring, samt for demokratiet og maktbalansen. Dette tilsier at denne sfæren i utgangspunktet bør være fri både for regulering og innsyn fra det offentlige.

6.3 Internasjonale forpliktelser

Retten til respekt for privatlivet er blant annet vernet i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17 og EMK artikkel 8. Personvernet og personopplysningsvernet er også gitt en sterk stilling i EU-retten, jf. EU- Charteret for fundamentale rettigheter artikkel 7. 26

Ifølge EMK artikkel 8 har enhver krav på respekt for sitt privatliv, familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Inngrep i denne rettigheten er bare tillatt dersom det har hjemmel i lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn blant annet til nasjonal sikkerhet eller forebygging av uorden eller kriminalitet.

EMD har påpekt at det er vanskelig å gi noen uttømmende definisjon av begrepet «privatliv», 27 men begrepets innhold er likevel penslet ut i domstolens praksis. Det fremgår at privatlivsbegrepet tolkes vidt og er ment å konsumere de tre andre begrepene «familieliv, hjem og korrespondanse». Disse blir stående som eksempler på elementer som omfattes av privatlivet. 28

I von Hannover mot Tyskland 24. juni 2004 (saksnummer 59329/00) avsnitt 50 uttalte domstolen følgende: 29

«[...] private life, in the Court’s view, includes a person’s physical and psychological integrity; the guarantee afforded by Article 8 of the Convention is primarily intended to ensure the development, without outside interference, of the personality of each individual in his relations with other human beings [...]. There is therefore a zone of interaction of a person with others, even in a public context, which may fall within the scope of «private life» [...].»

Av dette kan utledes tre elementer som er sentrale i EMDs vurdering av hva som hører til retten til respekt for privatlivet etter EMK artikkel 8: Privatlivsbegrepet omfatter en persons fysiske og psykiske integritet, herunder retten til å utvikle sin personlighet uten andres innblanding. Artikkelen gir også rett til å etablere og utvikle relasjoner til andre mennesker, altså vedkommendes sosiale identitet.30 Dette gjelder ikke bare innenfor den rent private sfære, men også til en viss grad i offentlig sammenheng.

Som nevnt sammenfaller begrepene «personvern» og «privatliv» bare delvis, og det er først og fremst utviklingen av enkeltmenneskets psykiske integritet og sosial identitet som også vil omfattes av personvernet.

EMD definerer psykisk integritet som utviklingen av enkeltmenneskets personlighet. Friheten til å utøve sin religion og til å uttrykke sine meninger er viktige deler av den psykiske integritet som er gitt særlig vern i EMK artiklene 9 og 10. Artikkel 8 fanger opp aspekter ved den psykiske integritet som faller utenfor disse spesialbestemmelsene. 31 En sentral del av den psykiske integritet er retten til å være i fred når man ønsker det. Denne retten gjelder først og fremst i hjemmet, som også er blitt kalt privat- og familielivets hovedkvarter. 32 I Moreno Gómez mot Spania 16. november 2004 (saksnummer 4143/02) avsnitt 53 ble det uttalt at hjemmet «will usually be the place, the physically defined area, where private and family life develops. The individual has a right to respect for his home, meaning not just the right to the actual physical area, but also to the quiet enjoyment of that area». Ransaking av private hjem er et eksempel på et fysisk inngrep i hjemmet, 33 mens overvåking, for eksempel ved romavlytting, 34 er et eksempel på inngrep i retten til å nyte sitt hjem i fred.

En persons rett til respekt for sitt hjem og privatliv er av EMD ansett også å omfatte arbeidsplasser. I Niemietz mot Tyskland 16. desember 1992 (saksnummer 13710/88) avsnitt 29 la EMD til grunn at ransaking av en arbeidsplass var et inngrep i retten til respekt for privatlivet, og uttalte blant annet:

«There appears [...] to be no reason of principle why this understanding of the notion of «private life» should be taken to exclude activities of a professional or business nature since it is, after all, in the course of their working lives that the majority of people have a significant, if not the greatest, opportunity of developing relationships with the outside world.»

En persons rett til å utvikle sitt forhold til andre mennesker begrunner altså en utvidende tolkning av begrepene «hjem» og «privatliv». I dommen Société Colas Est m.fl. mot Frankrike 16. april 2002 (saksnummer 37971/97) avsnitt 40 til 42 kom EMD til at begrepet «hjem» måtte tolkes dit hen at også juridiske personer kunne gjøre krav på vern om sine lokaler etter artikkel 8.

Utviklingen av menneskers forhold til andre og derigjennom deres sosiale identitet skjer i hovedsak gjennom kommunikasjon. EMK artikkel 8 fremhever dette ved eksplisitt å nevne retten til respekt for korrespondanse. Skriftlig korrespondanse omfattes dermed av privatlivsbegrepet, det være seg brev, telefaks eller e-post. 35 Det er lagt til grunn at avlytting av telefonsamtaler utgjør et alvorlig inngrep i denne retten, jf. Klass mot Tyskland 6. september 1978 (saksnummer 5029/71) avsnitt 41. 36 Dette gjelder også der avlyttingen skjer med samtykke fra en av samtalepartene, jf. A mot Frankrike 23. november 1993 (A 22–B 1994). Informasjon om tidspunkt og lengde på telefonsamtaler og om hvilke telefonnummer man har ringt til og fra regnes som en «integral element» av telekommunikasjon, og slik informasjon omfattes således av korrespondanse-begrepet, jf. Malone mot Storbritannia 2. august 1984 (saksnummer 8691/79) avsnitt 83 og P.G. og J.H. mot Storbritannia 25. september 2001 (saksnummer 44787/98) avsnitt 42. Det samme gjelder tilsvarende informasjon om internettbruk. 37 Dette gjelder enten myndighetene selv foretar registreringen eller innhenter slik informasjon fra teleselskaper.

Om vurderingen av hva som omfattes av retten til respekt for privatlivet utover det som foregår i en persons innerste sfære, uttalte EMD i P.G. og J.H. mot Storbritannia avsnitt 57 blant annet:

«There are a number of elements relevant to a consideration of whether a person’s private life is concerned by measures effected outside a person’s home or private premises. Since there are occasions when people knowingly or intentionally involve themselves in activities which are or may be recorded or reported in a public manner, a person’s reasonable expectations as to privacy may be a significant, although not necessarily conclusive, factor.»

Et sentralt element i vurderingen av om det i det enkelte tilfellet foreligger et inngrep i retten til respekt for privatlivet er dermed om personen har en rimelig forventning om beskyttelse av sitt privatliv i det aktuelle tilfellet, jf. også Halford mot Storbritannia 25. juni 1997 (saksnummer 20605/92) avsnitt 45, der det ble uttalt at klageren hadde rimelig grunn til å forvente at hun kunne ringe fra kontortelefonen uten å bli avlyttet. 38 Overvåking ved hjelp av kamera eller lignende på et offentlig sted, der vedkommende nødvendigvis vil kunne iakttas av andre, vil dermed i utgangspunktet ikke utgjøre et inngrep i retten til respekt for privatlivet. 39

Dette vil imidlertid være annerledes dersom bildene fra overvåkingskameraet lagres. Lagring av informasjon som vedrører enkeltmenneskers privatliv vil nemlig utgjøre et inngrep i retten til respekt for privatlivet, jf. blant annet Leander mot Sverige 26. mars 1987 (saksnummer 9248/81) avsnitt 48. EMD har i flere avgjørelser de siste årene fastslått at artikkel 8 også innebærer en rett til personopplysningsvern og uttalt at privatlivsbegrepet i denne sammenheng skal tolkes vidt i lys av Europarådets konvensjon om elektronisk behandling av personopplysninger, som omfatter all informasjon med forbindelse til et identifisert eller identifiserbart individ. I tillegg til lagring av personopplysninger, vil utlevering eller videreformidling av slik informasjon til andre utgjøre et inngrep i retten til respekt for privatlivet, fordi det innebærer at flere får tilgang til opplysningene. 40 Dette gjelder uavhengig av om innsamlingen av informasjonen utgjør et inngrep i seg selv, slik som for eksempel ved telefonavlytting, eller om det er offentlig tilgjengelig informasjon som lagres og systematiseres, jf. P.G. og J.H. mot Storbritannia og Rotaru mot Romania 4. mai 2000 (saksnummer 28341/95) avsnitt 43. Det gjelder uavhengig av om det organet som mottar opplysningene er underlagt taushetsplikt. 41

Inngrep i retten til respekt for privatlivet etter EMK artikkel 8 er bare tillatt dersom det har hjemmel i nasjonal lovgivning og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til nasjonal sikkerhet eller forebygging av uorden eller kriminalitet. Disse kravene er nærmere behandlet i kapittel 7 om rettssikkerhet.

I tillegg til de forpliktelser som følger av EMK, har Europarådet vedtatt konvensjoner og retningslinjer for å styrke personvernet og personopplysningsvernet til signaturstatenes innbyggere, jf. blant annet Europarådets konvensjon om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger (1981). Norge ratifiserte Europarådskonvensjonen i 1984, og den er dermed folkerettslig bindende for Norge. Europarådet har utviklet retningslinjer som angår behandling av personopplysninger i politi- og påtalemyndighet. Blant disse er Ministerkomiteens anbefaling R(87)15 om bruk av personopplysninger i politisektoren, som igjen er referert til i en rekke andre europeiske instrumenter, blant annet i konvensjonene om Schengen og Europol. 42

EU-Charteret for fundamentale rettigheter artikkel 7 fastslår at alle har rett til respekt for sitt privat- og familieliv, hjem og kommunikasjon, mens artikkel 8 gir alle rett til beskyttelse av private opplysninger. Charteret er ikke i seg selv rettslig bindende, men utgjør et viktig utgangspunkt for utvikling av EUs politikk og regelverk. 43 Også EU-domstolen har, med henvisning til EMD-praksis, generelle prinsipper i fellesskapsretten og de ovennevnte direktivene, lagt til grunn et sterkt personopplysningsvern, jf. for eksempel sakene Rundfunk mot Østerrike 20. mai 2003 (C-465/00) og Lindqvist mot Sverige 6. november 2003 (C-101/01).

Personopplysningsvernet er også omhandlet i EUs direktiv om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger (1995) 44 og direktiv om behandling av personopplysninger og beskyttelse av personvern i «the electronic communictions sector» (2002). 45 Instrumentene har til hensikt å styrke vernet om personopplysninger i EUs medlemsland, samt å forenkle utvekslingen av personopplysninger mellom landene. Direktivene ble innlemmet i EØS-avtalen i 1999 og gjelder dermed også for Norge.

EUs rammebeslutning om beskyttelse av personopplysninger i straffesaker 27. november 2008 (2008/977/JHA) inneholder en rekke forpliktelser vedrørende behandling av personopplysninger i straffesaker, både internt i hver enkelt medlemsstat og ved utveksling av opplysninger mellom landene og mellom landene og internasjonale institusjoner og systemer. Rammebeslutningen er ikke bindende for Norge, men utvalget er i mandatet bedt om å se hen til de prinsipper som er nedfelt der.

6.4 Beskyttelsen etter norsk rett

Noen legaldefinisjon av personvernbegrepet finnes ikke i norsk lovgivning. Derimot finnes flere bestemmelser som tar sikte på å beskytte personvernet og retten til privatliv og ikke minst verne om personopplysninger. Her vil det redegjøres for de bestemmelsene som er mest relevante for utvalgets arbeid.

Grunnloven § 102 beskytter mot at myndighetene foretar undersøkelser av private hjem, bortsett fra ved mistanke om begåtte kriminelle handlinger. Bestemmelsen verner om «hjemmets fred og ukrenkelighet», jf. Rt. 2004 side 1723. Dette er et sentralt aspekt ved personvernet og privatlivets fred, se også kapittel 13 og utredningens vedlegg nr. 2 og 3.

Straffeloven §§ 390 og 390 a beskytter personvernet ved å gjøre det straffbart å krenke privatlivets fred. Det samme gjelder straffeloven § 145 a som forbyr avlytting med tekniske midler av samtale man ikke selv deltar i. Også etter straffeprosessloven er personvernhensyn ivaretatt gjennom begrensninger i politiets adgang til å bruke etterforskingsmetoder som utgjør inngrep i privatlivet.

Størst fokus på personvernhensynet har imidlertid personopplysningsloven, som har til formål å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Loven implementerer EUs direktiv om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av sådanne opplysninger (1995), og gjennomfører også i stor grad Europarådets konvensjon om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger (1981).

I norsk rett er personligheten og privatlivets fred også gitt et allment vern på ulovfestet grunnlag gjennom rettspraksis. Se særlig Rt. 1952 side 1217 (To mistenkelige personer), der Høyesterett viste til det «alminnelige rettsvern for personlig­heten», og Rt. 1977 side 1035 (Journaldommen). Se også Rt. 1991 side 616 (Gatekjøkkenkjennelsen), hvor Høyesterett avskar et ulovlig ervervet bevis under henvisning blant annet til hensynet til personlig integritet og personvern. Disse domstolskapte prinsippene supplerer norsk lov, men kan også gi rett til personvern og personopplysningsvern på selvstendig grunnlag. 46

I norsk juridisk teori har personvern blitt definert som en samlebetegnelse på enkelte ideelle interesser som tilligger enkeltmennesket (og eventuelt juridiske personer). 47 Den såkalte interessemodellen identifiserer et sett ideelle interesser som knytter seg både til enkeltmenneskets behov for kontroll med opplysninger om egen person og interesser i et samfunn der slike opplysninger behandles på forsvarlig vis. Vurderingen av om en personvernkrenkelse foreligger må etter dette bero på en samlet vurdering av hvor sterkt interessene gjør seg gjeldende i den aktuelle situasjonen, opp mot vekten av de motstridende interesser. 48

Som personverninteresser regnes for det første diskresjon (personens mulighet til å kontrollere hvilke opplysninger om ham eller henne som samles inn, hvem som får tilgang til opplysningene, hva de brukes til osv.), fullstendighet (personens interesse i at de avgjørelser som treffes på grunnlag av personopplysninger blir truffet på et fullstendig og korrekt grunnlag), innsyn (personens interesse i å orienteres om virksomhet og informasjonsbruk som kan få konsekvenser for ham eller henne) og privatlivets fred (personens interesse i å være i fred fra andre). De mer samfunnsorienterte interessene utgjøres av interessen i et borgervennlig samfunn (ønsket om at forvaltningen skal framstå med et menneskelig ansikt), et robust samfunn (sikkerhet rundt samfunnsviktig informasjonsbehandling) og et begrenset overvåkingsnivå (behovet for vern mot maktmisbruk og urimelig kontroll). 49

6.5 Krav om lovregulering

At det gjelder et krav om lovregulering for de etterforskingsmetoder som innebærer direkte inngrep i den personlige sfære følger både av legalitetsprinsippet, EMK og de europeiske personvernprinsippene. 50 Det samme gjelder de inngrep politiets videre behandling av de innsamlede opplysningene medfører. De krav til bestemmelsenes utforming som følger av disse reglene behandles nærmere under kapittel 7 om rettssikkerhet.

6.6 Krav om formålsbestemthet

Et krav om formålsbestemthet innebærer at informasjonsinnhenting og videre behandling av slik informasjon bare kan skje i tråd med nærmere bestemte saklige formål. 51 Utvalget har lagt til grunn at det overordnede formålet med politiets bruk av tvangsmidler er «effektiv kriminalitetsbekjempelse». Mer konkret er de legitime formål for politiets informasjonsinnhenting gjennom tvangsmidler angitt i straffeprosessloven § 226: Å avgjøre spørsmålet om tiltale, å tjene som forberedelse for rettens behandling av spørsmålet om straffeskyld og eventuelt spørsmålet om fastsettelse av reaksjon, å avverge eller stanse straffbare handlinger eller å fullbyrde straff og andre reaksjoner. Etter politiloven § 17d kan PST også bruke tvangsmidler i forebyggingen av straffbare handlinger. 52 Videre vil de opplysninger som inngår i politiets registre kunne brukes i tråd med de regler som gjelder for disse.

Kravet til formålsbestemthet kan problematiseres i tilknytning til politiets innhenting av personlig informasjon som allerede er registrert hos andre kilder, for eksempel fra offentlige registre, private overvåkingskameraer eller liknende. I slike tilfeller har kriminalitetsbekjempelse sannsynligvis ikke vært oppgitt som noe formål med den opprinnelige innhentingen av opplysningene. Dette tilsier at det bør kreves at politiet har rettslig grunnlag også for innhenting av slike opplysninger.

Formålet med reglene om innsyn i straffesaker er blant annet å bidra til at saken blir best mulig opplyst og å sikre mistenktes rettssikkerhet.

Utvalget legger til grunn at informasjon innhentet som ledd i etterforsking og forebygging av straffbare handlinger aldri vil kunne brukes til andre formål enn disse, med mindre den personen informasjonen omhandler har samtykket eller det er fastsatt i lov. Kravet innebærer ikke bare at selve tvangsmiddelbruken må være i tråd med disse formålene, men at hver enkelt innsamling og behandling av den personlige informasjonen må skje med ett av disse formålene for øye. Det innebærer også at innsyn i de delene av straffesaksdokumentene som inneholder personlige opplysninger bare kan gis i den grad det er nødvendig for å fremme den materielle sannhet eller mistenktes rettssikkerhet.

6.7 Nødvendighetsprinsippet

Både politiets informasjonsinnhenting og videre informasjonsbehandling bør skje ut fra et minimalitetsprinsipp eller et nødvendighetsprinsipp. 53 Dette innebærer for det første at man ikke skal åpne for større tilgang til bruk av skjulte tvangsmidler i etterforsking enn det som er nødvendig ut fra de legitime formålene som er angitt ovenfor. Mistenktes innsynsrett bør heller ikke være mer omfattende enn nødvendig for å ivareta hensynet til materiell sannhet og rettssikkerhet.

For det andre innebærer prinsippet at reglene må utformes på en slik måte at politiets informasjonsinnhenting blir mest mulig målrettet og i minst mulig grad omfatter informasjon som ikke er relevant for etterforskingen.

Nødvendighetsprinsippet tilsier at metodene bør brukes på en måte som rammer færrest mulig personer som ikke er mistenkte for straffbare handlinger. Tvangsmiddelbruk som bare rammer en person som er mistenkt for en straffbar handling er mindre inngripende enn bruk som rammer utenforstående tredjepersoner. Jo flere som rammes av informasjonsinnhentingstiltaket, desto strengere mener utvalget at inngrepsvilkårene bør være. Dette prinsippet gjenspeiles for eksempel i straffeprosessloven § 216c tredje ledd, hvor det stilles krav om at det foreligger «særlige grunner» for å avlytte telefoner som er tilgjengelige for et større antall personer. På samme måte bør det for eksempel stilles strengere krav for å innhente informasjon om alle telefonsamtaler foretatt i et område i en periode, enn for å innhente informasjon om samtaler ført av en navngitt person på bakgrunn av mistanke om at vedkommende har begått en kriminell handling. 54

Prinsippet tilsier videre at et tvangsmiddel bare kan anvendes dersom mindre inngripende tvangsmidler ikke kan antas å ville lede til samme resultat. Dette reflekteres for eksempel i det såkalte subsidaritetskravet som fremgår blant annet av straffeprosessloven § 216c første ledd i.f.

Nødvendighetsprinsippet tilsier også at innsamlet informasjon ikke bør videreformidles til flere personer eller virksomheter enn det som er nødvendig. Dette innebærer etter utvalgets mening at det bør stilles krav til at politiets datasystemer utformes på en måte som begrenser ansattes tilgang til etterforskingsmateriale. Prinsippet medfører i utgangspunktet også at informasjon som ikke er nødvendig i et straffeforfølgings- eller kriminalitetsbekjempelsesperspektiv ikke bør lagres og at relevante opplysninger ikke bør lagres lengre enn nødvendig.

Under etterforskingen er det imidlertid ikke alltid mulig å praktisere et strengt nødvendighetsprinsipp. Innledningsvis fordi det er vanskelig for politiet å vite hva som er relevant. Informasjon som på et tidspunkt ikke anses relevant, kan vise seg å være relevant på et senere tidspunkt. Videre forutsetter innsynsreglene at den innsamlede informasjonen skal videreformidles til mistenkte og hans forsvarer for derved å underkastes en selvstendig relevansvurdering. For at innsynsretten skal være reell, kan materialet ikke slettes. Muligheten for gjenåpning av straffesaker tilsier også at informasjonen lagres. Se nærmere om utvalgets vurderinger av disse spørsmålene i kapittel 24.

6.8 Sensitivitetsprinsippet

Vurderingen av hvor stort inngrep innsamling og behandling av personlig informasjon utgjør overfor den enkelte, beror i utgangspunktet på hvilken sammenheng informasjonen samles inn og brukes i. Politiregisterlovutvalget la i NOU 2003: 21 på side 29 til grunn at de fleste vil oppleve det som særlig sensitivt at personopplysninger behandles nettopp av politiet. Utvalget slutter seg til dette. Selv om det åpenbart vil variere fra person til person hvor inngripende politiets informasjonsinnhenting oppleves, har utvalget forståelse for at mange vil oppleve det som ekstra inngripende at politiet, som samfunnets eneste makthåndhevende organ, får tilgang til personlig informasjon om dem. Dette er noe av bakgrunnen for at det generelt må stilles strenge krav til politiets informasjonsinnhenting og -behandling.

Sensitivitetsprinsippet innebærer at enkelte typer opplysninger anses som særlig personlige. Innsamlingen og behandlingen av disse utgjør derfor et særlig stort inngrep i individets rett til privatliv, og bør dermed underkastes strengere regulering enn mindre sensitiv informasjon. 55 Innenfor den informasjonsmengden politiet samler inn må det også i noen grad kunne trekkes et skille mellom mer og mindre sensitiv informasjon. Graden av sensitivitet må i hovedsak avgjøres ved en konkret vurdering av informasjonens innhold og i hvilken grad individet opplever andres tilgang til denne som et inngrep i sin personlige sfære.

I EUs personverndirektiv og i personopplysningsloven er enkelte typer opplysninger generelt definert som sensitive. Dette gjelder opplysninger om rase, politisk eller religiøs oppfatning, at en person har vært mistenkt, tiltalt eller dømt for straffbare forhold, helseforhold, bruk av rusmidler eller seksuelle forhold. Det gjelder også andre opplysninger om familieforhold enn slike som gjelder slektskap eller familiestatus, formuesordning mellom ektefeller og forsørgelsesbyrde. Gjennom bruk av tvangsmidler vil politiet jevnlig få tilgang til slike opplysninger, og disse må etter utvalgets oppfatning regnes som sensitive også i denne sammenhengen.

Det er imidlertid ikke mulig å gi noen uttømmende definisjon av opplysningstyper som generelt er sensitive. Sensitivitet er ingen fast størrelse, men vil påvirkes av flere ulike faktorer. For det første er det ikke gitt at myndighetenes oppfatning av hva som er sensitiv informasjon er den samme som befolkningens. Videre vil både myndighetenes og befolkningens oppfatning kunne endre seg over tid. Hva som anses som sensitivt vil også kunne variere fra person til person – for noen vil opplysninger om vedkommendes religiøse oppfatning for eksempel være mer privat enn for andre.

Når politiet innhenter informasjon, for eksempel gjennom kontroll av kommunikasjon, er det heller ikke mulig fortløpende å vurdere sensitiviteten av den informasjonen som kommer inn. Utvalget vil derfor knytte sine vurderinger av hvor inngripende metodebruken oppleves til sannsynligheten for at de ulike etterforskingsmetodene fanger opp sensitiv informasjon.

Det må for det første trekkes et skille mellom metoder som innebærer innhenting av registrerte opplysninger om kommunikasjon og de som innebærer avlytting av det faktiske innholdet av kommunikasjonen. Det må som et utgangspunkt kunne legges til grunn at innholdet i en samtale er av mer sensitiv karakter enn opplysningene om at samtalen faktisk har funnet sted mv.

Sensitiviteten vil også kunne avhenge av informasjonens form, slik at kontroll av skriftlig informasjon etter utvalgets mening som utgangspunktet må anses mindre inngripende enn opptak av muntlig kommunikasjon, som igjen er mindre inngripende enn visuell overvåking som for eksempel kameraovervåking av privat rom. Inngrepet vil forsterkes dersom disse ulike informasjonsformene sammenstilles, for eksempel ved at man kombinerer kameraovervåking med lydopptak.

Fordi det primært er enkeltmenneskets subjektive opplevelse av privatliv som skal vernes, har vurderingen av styrken av et inngrep i den private sfære tradisjonelt vært formulert som et spørsmål om i hvilken grad personen med rimelighet kan forvente fravær av overvåking eller registrering. 56

I private hjem er vernet sterkest, noe som tydelig reflekteres i Grunnloven § 102. 57 Motsetningsvis må man på offentlig sted i utgangspunktet forvente å bli observert. Offentlig sted er i straffeloven § 7 definert som et hvert for alminnelig ferdsel bestemt eller alminnelig beferdet sted, og omfatter dermed steder alle har adgang til. Jo lenger ut i en slikt allment tilgjengelig sfære man trår, desto mindre inngripende vil overvåking etter utvalgets oppfatning måtte anses. Ettersom grensen mellom privat og offentlig rom ikke alltid er klar, og man til en viss grad må kunne gjøre krav på en privat sfære også i det offentlige rom, kan oppholdsstedet imidlertid ikke være mer enn et utgangspunkt for vurderingen. For eksempel vil man måtte forvente å observeres i sitt eget hjem dersom man har «åpent hus». Motsatt vil man ha grunn til å forvente å kunne føre en privat samtale på en benk i en park.

Der informasjonsinnsamlingen skjer ved tekniske midler er det av betydning hvor langt inn i den private sfære hjelpemiddelet befinner seg eller følger den overvåkede. Jo lenger inn i den private sfære det er plassert, desto større mulighet er det for at sensitiv informasjon vil fanges opp, og desto mer inngripende vil det oppleves for de som rammes. Teknisk sporing av person er dermed mer inngripende enn teknisk sporing av kjøretøy, og plassering av mikrofon på en person er mer inngripende enn romavlytting. På den annen side fører plassering av mikrofon på en person til mer målrettet avlytting enn avlytting av hele rom, og dermed til at faren for å fange opp irrelevant informasjon og ramme uvedkommende tredjepersoner reduseres.

Et sentralt moment i vurderingen av hvor inngripende et informasjonsinnhentingstiltak må anses, vil også være hvilke muligheter man har til å unngå å bli registrert. Personvernnemnda har lagt til grunn at muligheten til å ferdes anonymt har selvstendig verdi, noe som forsterker synspunktet om at skjult informasjonsinnsamling er mer inngripende enn åpen. Utvalget slutter seg til denne vurderingen.

Hva som utgjør henholdsvis privat og offentlig sted kan særlig problematiseres i forhold til hvilken sfære man befinner seg i når man er på Internettet. På den ene siden er man i hjertet av den private sfæren når man sitter foran maskinen hjemme i stuen. På den annen side er Internettet tilgjengelig for mange, og de fleste er kjent med at både maskinen og leverandøren registrerer hvilke nettsteder man besøker. Når man kommuniserer på Internettet er det på det rene at også innholdet i kommunikasjonen registreres, og mye kan tilsi at avlytting av slik informasjon dermed er mindre inngripende enn avlytting for eksempel av en telefonsamtale. Samtidig har man sjelden grunn til å tro at noen faktisk vil gjennomgå den informasjonen som registreres, og man må derfor ha et visst krav på personvern også på Internettet.

Forventningssynspunktet tilsier at registrering av opplysninger man er klar over finner sted anses mindre inngripende enn overvåking av informasjon man ikke har noen grunn til å forvente at registreres. De fleste er i dag kjent med at man gjennom bruk av tekniske hjelpemidler i hverdagen legger igjen en lang rekke elektroniske spor, enten man benytter mobiltelefon, datamaskin, bankkort, passerer en bomstasjon eller lignende. I lys av dette kan det anføres at overvåking og registrering generelt i mindre grad enn tidligere må anses å utgjøre inngrep i den personlige sfære. Selv om de opplysningene politiet innhenter hver for seg ikke anses som sensitive, vil imidlertid opplysningene kunne gi et detaljert og intimt bilde av et individ når de sees i sammenheng. 58 Når opplysninger om en persons bruk av bank- og kredittkort settes sammen med bruken av mobiltelefon og vedkommendes ferdsel på Internettet, vil man kunne danne seg et nokså komplett bilde ikke bare av personens bevegelsesmønstre, men også av vedkommendes preferanser og holdninger. Slike opplysninger vil måtte anses som svært sensitive. I og med at slik analyse og sammensetting av informasjon ligger i kjernen av politiets etterforsking er det derfor grunn til å sette strenge vilkår for politiets innhenting også av informasjon som i utgangspunktet ikke er å anse som sensitiv.

Den økte grad av overvåking og registrering kan også tilsi at det stilles strengere krav til bruken av den innhentede informasjonen. For det første øker muligheten for misbruk parallelt med informasjonsmengden. For det andre innebærer ikke aksepten for at det legges igjen en lang rekke elektroniske spor, en aksept for at informasjonen brukes til hva som helst. Dette er i tråd med personopplysningsrettens formålsbestemthetsprinsipp, som innebærer at bruk av personopplysninger til andre formål enn informasjonen er innhentet for krever samtykke fra den det gjelder eller særskilt hjemmel i lov. 59 Bruk av opplysninger til et annet formål kan dermed utgjøre et betraktelig inngrep i personvernet. Når det gjelder politiets innhenting av allerede registrert informasjon bør det derfor tas i betraktning hva det kan forventes at den registrerte informasjonen blir benyttet til, heller enn i hvilken grad registreringen blir foretatt.

6.9 Krav om informasjonssikkerhet

Ettersom den informasjonen politiet samler inn ofte vil være svært omfattende og som oftest enten vil være av sensitiv eller potensielt sensitiv karakter, er det etter utvalgets syn viktig at det stilles strenge krav til informasjonssikkerheten rundt den innsamlede informasjonen. 60

«Konfidensialitet», «integritet» og «tilgjengelighet» er tre sentrale stikkord som bør ligge til grunn for alle informasjonssikkerhetsregimer. Informasjonssikkerhetsregimet i politiet må sikre at uvedkommende ikke får adgang til informasjonen, og kontroll med at informasjonen ikke kan spres, endres eller slettes på andre måter enn fastsatt i det til enhver tid gjeldende regelverk. Dette gjelder både informasjon som er innhentet i forebyggende øyemed, til bruk i den enkelte straffesak og ved eventuell lagring i ettertid.

I tråd med nødvendighetsprinsippet bør informasjonssikkerhetssystemene også sikre at de innhentede opplysningene ikke er tilgjengelige for flere personer enn nødvendig. Det bør legges opp til at systemet gir tilgang basert på et «need to know»-prinsipp.

Informasjonssikkerhetsregimet bør også være slik innrettet at det muliggjør og forenkler kontroll med at reglene både for gjennomføring av informasjonsinnhenting og bruk av informasjonen overholdes. Dette kan for eksempel gjøres ved at all informasjonsbehandling logges.

Kvaliteten på informasjonssikkerhetsregimet vil trolig også være av betydning for hvor inngripende registreringen oppleves for de som rammes. Dersom de kan føle seg sikre på at informasjonen vil spres til færrest mulig personer og i alle fall ikke til uvedkommende, vil politiets tvangsmiddelbruk ikke oppleves like inngripende. Informasjonssikkerheten vil også være sentral for allmennhetens tillit til politiet.

6.10 Prinsippet om opplysningskvalitet

Prinsippet om opplysningskvalitet innebærer at personopplysninger skal ha den kvalitet som formålet med behandlingen av opplysningene tilsier. 61 De skal være relevante, adekvate og fullstendige i forhold til sine bruksformål. 62 Hvor inngripende et informasjonsinnhentingstiltak må anses å være vil kunne variere med kvaliteten og aktualiteten av den informasjonen som samles inn. Jo større usikkerhet det knytter seg til riktigheten av en opplysning, desto mer inngripende må innsamlingen av denne anses. EMD har også lagt til grunn at lagring av informasjon fra en persons fjerne fortid er mer inngripende enn lagring av nyere informasjon, jf. Rotaru mot Romania.

Prinsippet om opplysningskvalitet tilsier også at det bør fremgå av politiets dokumenter dersom det hefter usikkerhet ved opplysninger, for eksempel om de er basert på fakta eller mer eller mindre pålitelige kilder. 63 Prinsippet kan tilsi at eldre opplysninger bør slettes, og at opplysningenes riktighet kontrolleres jevnlig og eventuelt korrigeres eller suppleres med nye opplysninger.

6.11 Krav om forholdsmessighet

Utvalget legger til grunn at det gjelder et krav om forholdsmessighet for de inngrep informasjonsinnhentingen og den videre behandlingen medfører. 64 Forholdsmessighetsprinsippet er også omtalt i punkt 7.6 i kapittelet om rettssikkerhet. Her tas det utgangspunkt i forholdsmessighet mellom personvernhensynet og politiets bruk av tvangsmidler og behandling av informasjon i en straffesak.

Forholdsmessighetskravet aktualiserer begge aspekter ved utvalgets evaluering. Det retter seg både mot det generelle spørsmålet om hvilken tilgang politiet skal ha til å bruke tvangsmidler og hvordan de skal behandle personlig informasjon, og mot politiets bruk av tvangsmidler og informasjonsbehandling i de enkelte tilfeller.

Det er utvalgets utgangspunkt at politiets tilgang til skjulte tvangsmidler må bero på en vurdering av forholdet mellom alvoret i den eller de enkelte kriminalitetstypene, behovet for å kunne bruke skjulte tvangsmidler i etterforskingen av denne kriminalitetstypen og det inngrep det aktuelle tvangsmiddelet medfører i mistenkte og andres private sfære, jf. punkt 8.7. I vurderingen av inngrepsgraden har utvalget tatt utgangspunkt i de prinsippene som er beskrevet ovenfor. Også kvaliteten på de rettssikkerhetsgarantier som gjelder for politiets tvangsmiddelbruk vil imidlertid kunne påvirke forholdsmessighetsvurderingen.

Politiets videre bruk og oppbevaring av informasjon må bero på en avveining av det inngrep dette medfører for dem informasjonen omhandler, og nytten av bruken og oppbevaringen ved politiets kriminalitetsbekjempelse. Også hensynet til domfeltes rettssikkerhet er av betydning for vurderingen av om fortsatt oppbevaring vil være forholdsmessig.

I hvilken grad det skal gis innsyn i straffesaksdokumenter, må etter utvalgets oppfatning bero på en avveining av sakens opplysning og mistenktes rettssikkerhet på den ene siden og de involvertes personvern og politiets legitime behov for å holde informasjon skjult på den andre.

Når det gjelder vurderingen av forholdsmessigheten ved politiets bruk av skjulte tvangsmidler og informasjonsbehandling i det enkelte tilfellet, vil denne foretas av politiet selv ved begjæring eller beslutning om bruk av tvangsmidler, og domstolen idet begjæringen tas til følge eller bruken blir godkjent i ettertid. Vurderingen må ta utgangspunkt i de ovenfor beskrevne prinsipper, men åpner for fleksibilitet i avveiningen av de ulike elementene. For den konkrete vurderingen innebærer forholdsmessighetsprinsippet for eksempel at en kommunikasjonskontroll som innledningsvis var forholdsmessig, vil kunne bli uforholdsmessig dersom den pågår over lang tid. Dette vil særlig være tilfellet dersom den ikke leder til at relevant informasjon fremkommer. Videre innebærer det at anvendelsen av et i utgangspunktet svært inngripende tvangsmiddel i en kortere periode vil kunne anses som mer forholdsmessig enn et mindre inngripende tvangsmiddel som pågår over lengre tid eller som med mindre sannsynlighet vil fremskaffe relevant informasjon.

7 Rettssikkerhet

7.1 Innledning

Begrepet «rettssikkerhet» er ikke entydig. Begrepet er mye berørt i juridisk teori særlig innen forvaltningsretten, men har bare i mindre grad vært gjenstand for analyse innen straffeprosessen. Mange av de samme forhold gjør seg imidlertid gjeldende innenfor de forskjellige rettsområdene.

Begrepet er i stor utstrekning et honnørbegrep. Det er derfor vanskelig å gi en presis og allment akseptert definisjon av begrepet. Begrepet er som antydet likevel ikke uten innhold. Enkelte elementer i rettssikkerhetsbegrepet vil det derfor være allmenn enighet om. 65

Kjernen i begrepet «rettssikkerhet» er knyttet til krav om at enkeltindividet skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, samtidig som vedkommende skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser.

Det er nær sammenheng mellom rettssikkerhet og personvern. Den grunnleggende verdi som søkes beskyttet i begge sammenhenger er den enkelte borgers integritet og autonomi overfor mektige samfunnskrefter. Mens personvern­reglene skal verne enkeltmenneskets private sfære og personlige forhold mot uønskede inngrep fra staten og andre borgere, tar rettssikkerhetsbegrepet sikte på å beskytte mot vilkårlige inngrep fra statsmakten og å sikre den enkeltes rettigheter i forhold til det offentlige. 66 Sett i sammenheng skal rettssikkerhetsgarantiene dermed blant annet verne mot vilkårlige inngrep i personvernet fra statens side, og mot fare for misbruk og overgrep som følge av at opplysninger om borgerens personlige forhold samles inn, systematiseres og sammenstilles, og brukes uten dennes samtykke. Av og til vil imidlertid personvernhensyn og rettssikkerhetshensyn også kunne stå mot hverandre. Dette kan være tilfellet hvor hensynet til en persons rettssikkerhet tilsier at staten bør få gjøre inngrep i vedkommendes personvern, for eksempel ved oppnevning av advokat uten mistenktes samtykke for å vareta vedkommendes interesser, eller fordi hensynet til en persons rettssikkerhet tilsier inngrep i en annen persons personvern.

På samme måte som for personvernreglene som er behandlet i forrige kapittel, kan rettssikkerhet likevel stilles opp som et ideal som alltid bør søkes opprettholdt og som lovgiver bør strekke seg etter, uavhengig av hvilke motstridende hensyn som måtte gjøre seg gjeldende. Rettssikkerhet som ideal behandles i kapittel 7.2.

Rettssikkerhet er også et hovedelement i ivaretakelsen av enkeltindividets menneskerettigheter og på mange måter en menneskerett i seg selv. Særlig sterke utslag av rettssikkerhetshensynet gjenfinnes i EMK artikkel 6 om retten til en rettferdig rettergang. Noen overordnede sider ved rettssikkerhet som menneskerettighet omhandles i kapittel 7.3.

Rettssikkerhet er et sentralt hensyn som reflekteres i mange deler av norsk lovgivning, og særlig på strafferettens og straffeprosessens område. Rettssikkerhet i norsk rett omtales kort i punkt 7.4.

Rettssikkerhetskravene kan deles i to hovedkategorier; materiell rettssikkerhet som stiller overordnede krav til avgjørelsens innhold og prosessuell rettssikkerhet som angir kravene til hvordan avgjørelsen blir truffet. 67 Innenfor disse kategoriene finnes flere rettssikkerhetsgarantier. Utvalget har valgt å bygge sine vurderinger av rettssikkerhetshensynet på de av rettssikkerhetsgarantiene som er av særlig relevans på straffeprosessens område.

Et sentralt element i det materielle rettssikkerhetsbegrep er hjemmelskravet (legalitetsprinsippet): Inngrepene må ha hjemmel i lov (punkt 7.5). Inngrepshjemmelen danner rammen for hva som er et rettmessig inngrep, og dermed for hva som utgjør «overgrep og vilkårlighet». Hensynet til forutberegnelighet står også sentralt. Også forholdsmessighetsprinsippet er en del av det materielle rettssikkerhetsbegrepet, ved at det utgjør et overordnet vilkår for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler (punkt 7.6).

Prosessuell rettssikkerhet omfatter kravene til saksbehandlingen, herunder saksbehandlingsreglene for iverksetting og kontroll av de aktuelle etterforskingsmetoder. Dette inkluderer regler som har som formål å forhindre at det benyttes tvangsmidler uten materielt grunnlag, slik som regler om rettens samtykke. I denne sammenheng er krav til uavhengighet, objektivitet og saklighet sentrale rettssikkerhetsgarantier (punkt 7.7). Spørsmål om kontradiksjon, innsyn og underretning aktualiseres i forbindelse med de prosessuelle rettssikkerhetskravene (punkt 7.8), og fordi vi her fokuserer på skjulte tvangsmidler blir adgang til bistand og representasjon også sentralt (punkt 7.9). Krav til utforming av avgjørelsen, overprøving og kontroll er videre viktige elementer under den prosessuelle rettssikkerhet (punkt 7.10). Til sist vil utvalget knytte noen kommentarer til offentlighet som rettssikkerhetsgaranti (punkt 7.11).

7.2 Rettssikkerhet som ideal

I sin enkleste form er som nevnt begrepet «rettssikkerhet» knyttet til krav ( rettssikkerhetskrav) om at enkeltindividet (i denne sammenhengen; mistenkte) har en personlig integritet og autonomi som skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, samtidig som vedkommende skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser. I tillegg inkluderes gjerne hensynet til likhet og rettferdighet i rettssikkerhetsbegrepet. 68

Som virkemiddel for å nå disse rettssikkerhetskravene er det i lov og praksis stilt opp flere såkalte rettssikkerhetsgarantier. Rettssikkerhetsgarantiene er enkeltelementer som hver for seg – og samlet – søker å «garantere» at rettssikkerhetskravene blir bedre ivaretatt. Rettssikkerhetskravene gir dermed uttrykk for et rettssikkerhetsideal som rettssikkerhetsgarantiene i større eller mindre grad kan bidra til realiseringen av. 69

I en moderne rettsstat bestemmer folket, gjennom Stortinget, de gjeldende rettsregler. Rettsreglene og rettsanvenderne – domstolene og den utøvende makt (her; politi- og påtalemyndighet) – henter sin legitimitet fra vår demokratiske styreform. 70 Rettsreglene stiller krav til det offentlige og forholdet til rettsstatens borgere slik at det skal være mulig for enkeltindividet å fungere på like vilkår som sine medborgere innenfor et handlingsrom som i minst mulig grad begrenses eller umyndiggjøres av inngrep fra det offentlige. 71

Vernet mot «overgrep og vilkårlighet» er som det fremgår ikke et vern mot «inngrep» i seg selv. Inngrep i enkeltpersoners rettssfære kan ha legitime begrunnelser og er i mange tilfeller til og med nødvendige i et demokratisk samfunn. Den interessen som vernes er at inngrepet skjer innenfor de rettslige rammene for inngrepet, som altså er bestemt gjennom demokratiske prosesser.

At inngrepet må skje innenfor de rettslige rammer som er oppstilt, er også en forutsetning for borgernes mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og dermed innrette seg etter og forsvare seg mot inngrepet. Her ligger en av hovedutfordringene for de tvangsmidler som er gjenstand for utvalgets evaluering. Felles for disse er at gjennomføringen skjer uten at mistenkte får kunnskap om bruken av tvangsmiddelet mens det pågår. Det er tale om såkalte skjulte tvangsmidler, som for eksempel hemmelig ransaking, kommunikasjonsavlytting eller teknisk sporing. Grunnen til at gjennomføringen må foregå skjult er nettopp at mistenkte ikke skal innrette seg i tråd med kunnskapen om gjennomføringen av inngrepet. Mistenktes kunnskap ville svekke tvangsmidlenes effektivitet. Forutberegnelighet i denne sammenhengen kan likevel sikres gjennom klare og tilgjengelige inngrepshjemler. Ettersom mistenkte fratas muligheten til å vite om den konkrete bruken av tvangsmiddelet og selv å forsvare seg mot det konkrete inngrepet, kreves kompenserende tiltak for å ivareta mistenktes interesser på en tilfredsstillende måte, for blant annet å opprettholde rettsstatens legitimitet. Dette, sammen med et ønske om stadig videreutvikling og forbedring av rettssikkerheten for mistenkte, har vært helt sentralt for utvalget i evalueringen av de gjeldende regler for bruken av skjulte tvangsmidler.

Begrepet «rettssikkerhet» kan også brukes i en videre forståelse, som omfatter samfunnets rettssikkerhet og/eller kriminalitetsofrenes (fornærmedes og etterlattes) rettssikkerhet. 72 Om disse interessene skal omfattes av rettssikkerhetsbegrepet eller ses på som mothensyn til ivaretakelsen av rettssikkerhet for mistenkte, kan diskuteres. Den allmenne oppfatning synes å være at rettssikkerhetsbegrepet i straffeprosessen bør reserveres for mistenktes vern mot uriktige avgjørelser. 73 Samfunnets og/eller fornærmede og etterlattes legitime interesser kan langt på vei ivaretas uten at det innebærer en svekkelse av mistenktes rettssikkerhet. 74 Den nærmere regelutforming kan imidlertid måtte finne sin løsning i et balansepunkt mellom disse til dels motstående interessene.

Rettssikkerhetshensynet legger i seg selv ingen begrensninger på hvor langt samfunnet skal strekke seg for å oppfylle de krav som er nevnt ovenfor. Det ligger imidlertid en åpenbar utfordring i hensynet til en effektiv straffeprosess. 75 En effektiv ressursutnyttelse vil kunne innebære en begrensing i hvor langt rettssikkerhetshensynet med rimelighet kan strekkes. Rettssikkerhet koster. Selv om samfunnet må være forsiktig med å holde økonomi og rettssikkerhet opp mot hverandre, går det en grense også her. Videre kan det ikke utelukkes at en effektiv prosess også vil kunne ivareta viktige rettssikkerhetshensyn; for eksempel vil en rask og effektiv, men selvsagt forsvarlig, prosess gjerne være å foretrekke fremfor en langvarig prosess.

I et lovgivningsperspektiv vil et realistisk rettssikkerhetsideal, slik utvalget ser det, dermed bli å finne i et balansepunkt mellom hensynet til mistenktes rettssikkerhet og samfunnets og/eller fornærmede og etterlattes interesser, innenfor rammen av en effektiv ressursutnyttelse.

7.3 Internasjonale forpliktelser

De skjulte tvangsmidlene som er gjenstand for utvalgets evaluering vil alle medføre inngrep i den enkeltes krav på respekt for sitt privatliv, familieliv, sitt hjem eller sin korrespondanse, jf. EMK artikkel 8 nr. 1. Inngrep i disse rettighetene kan bare skje når dette er i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter, jf. nr. 2.

Det stilles dermed opp tre hovedvilkår for inngrep i de beskyttede rettigheter; inngrepet må være foreskrevet ved lov (lovskravet), det må ivareta anerkjennelsesverdige formål og det må være nødvendig i et demokratisk samfunn (forholdsmessighetskravet).

Lovskravet innebærer at inngrepet må ha hjemmel i nasjonal lovgivning. Dette er et innholdsmessig krav, ikke et formelt krav. Det innebærer at inngrepet kan være regulert i lov, forskrift, uskreven rett eller rettspraksis. Det er i første omgang opp til de nasjonale myndigheter å vurdere om inngrepet har hjemmel i nasjonal rett. EMD vil som hovedregel ikke tilsidesette denne vurderingen. Det stilles imidlertid opp visse krav til kvaliteten på lovreglene. At inngrepet skal være foreskrevet ved lov medfører et krav om at de nasjonale regler skal være forenlige med rettsstatsprinsippet («the rule of law»). Dette innebærer at rettsreglene skal være tilgjengelige og forutberegnelige. Rettsreglene må være formulert tilstrekkelig klart og presist til at borgerne har mulighet til å innrette seg. Kravene til tilgjengelighet og forutberegnelighet, og dermed kravet til presisjon, avhenger i betydelig grad av «the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed», jf. blant annet Maestri mot Italia 17. februar 2004 (saksnummer 39748/98) avsnitt 30.

EMD har akseptert at kravet til forutberegnelighet i relasjon til hemmelig overvåking ikke kan praktiseres på en måte som gjør borgerne i stand til å forutse akkurat når myndighetene vil overvåke kommunikasjonen deres, men krever likevel at lovregelen gir enkeltpersoner en tilstrekkelig indikasjon på under hvilke omstendigheter og på hvilke vilkår myndighetene har rett til å anvende virkemidler som gjør inngrep i retten til privatliv, jf. Malone mot Storbritannia 2. august 1984 (saksnummer 8691/79) avsnitt 67. På bakgrunn av at kontroll av kommunikasjon er et kraftig inngrep i retten til privatliv, og fordi hemmelig bruk av politimetoder verken kan kontrolleres av den personen som rammes eller samfunnet for øvrig, har EMD uttalt at «such measures must be based on a law that is particularly precise». Ifølge domstolen gjelder dette særlig i lys av at den tilgjengelige teknologien blir mer og mer sofistikert, jf. Kruslin mot Frankrike 24. april 1990 (saksnummer 11801/85) avsnitt 33.

Domstolen anerkjenner også at regler om hemmelig overvåking ofte vil åpne for en viss grad av skjønnsutøvelse, men har understreket at det vil være «contrary to the rule of law for the legal discretion granted to the executive to be expressed in an unfettered power». Loven må dermed indikere omfanget av det skjønnsmessige spillerommet og hvordan det skal utøves på en måte som er presis nok til å gi individet tilfredsstillende beskyttelse mot vilkårlige inngrep, jf. Malone mot Storbritannia avsnitt 68.

På denne bakgrunn har domstolen stilt følgende minimumskrav til loven for å sikre at prinsippene implementeres på en effektiv måte. Den må angi hvilke typer kriminelle handlinger som kan danne grunnlag for inngrepet, den må definere hvilke kategorier mennesker som kan rammes, den må oppstille en grense for hvor lenge overvåkingen kan vare og den må oppstille prosedyrer for gjennomgangen, bruken og oppbevaringen av de innsamlede opplysningene. Lovgivningen må også stille krav til prosedyrene for når opplysningene kan videreformidles til andre myndigheter og når opplysningene kan eller må slettes, jf. Weber og Saravia mot Tyskland 29. juni 2006 (saksnummer 54934/00) avsnitt 95. 76

De anerkjennelsesverdige formål det kan gjøres inngrep i rettighetene til beskyttelse av, skaper sjelden problemer i EMD-praksis fordi de oppregnede formålene er formulert såvidt bredt at de dekker de fleste tilfeller hvor statene har behov for å foreta inngrep i beskyttede rettigheter. 77 EMD har akseptert at lovgivning som åpner for skjult overvåking av kommunikasjon kan være nødvendig i et demokratisk samfunn for å beskytte nasjonal sikkerhet og forebygge uorden og kriminalitet. 78

Kravet til nødvendighet av hensyn til de anerkjennelsesverdige formålene betyr for det første at inngrepet må være forholdsmessig. Dette innebærer at de nasjonale myndighetenes begrunnelse for å foreta inngrepet i den konvensjonsbeskyttede rettigheten må være relevant («relevant») og tilstrekkelig («sufficient»), jf. blant annet Dudgeon mot Storbritannia 22. oktober 1981 (saksnummer 7525/76) avsnitt 54. Det må altså dokumenteres et behov for at det aktuelle inngrepet skal tillates, og at dette behovet må anses så tungtveiende at inngrepet ikke fremstår som uproporsjonalt. Videre innebærer vilkåret at inngrepet må være formålsmessig. I denne sammenheng betyr dette at de lovhjemlede metodene politiet tillates å bruke må være egnet til å oppnå det aktuelle formålet, nemlig å forbedre politiets muligheter til å ivareta nasjonal sikkerhet eller forebygge uorden eller kriminalitet.

Ved forholdsmessighetsvurderingen innrømmes statene en viss skjønnsmargin («margin of appreciation»). Omfanget av skjønnsmarginen varierer etter karakteren av de rettigheter det gjøres inngrep i, rettighetenes betydning for borgeren, inngrepets intensitet, karakteren av de aktiviteter det gjøres inngrep i og karakteren av de anerkjennelsesverdige formål som søkes ivaretatt ved inngrepet, jf. for eksempel Gillow mot Storbritannia 24. november 1986 (saksnummer 9063/80) avsnitt 55. I tillegg vektlegges om det er en viss grad av ensartethet i rettstilstanden mellom medlemsstatene eller om det er tale om et rettsområde under utvikling, hvor det er forskjell på rettstilstanden mellom de forskjellige stater.

Domstolen er tilbakeholden med å overprøve nasjonale myndigheters vurderinger av i hvilket omfang og på hvilken måte lovgivning som åpner for skjult overvåking av kommunikasjon, kan være nødvendig i et demokratisk samfunn for å beskytte nasjonal sikkerhet og forebygge uorden og kriminalitet. Det er imidlertid lagt til grunn at ettersom EMK artikkel 8 annet ledd åpner for unntak fra en konvensjonsbeskyttet rettighet, så skal den tolkes snevert, jf. Klass mot Tyskland 6. september 1978 (saksnummer 5029/71). I avsnitt 49 understreket domstolen følgende:

«Nevertheless, the Court stresses that this does not mean that the Contracting States enjoy an unlimited discretion to subject persons within their jurisdiction to secret surveillance. The Court, being aware of the danger such law poses of undermining or even destroying democracy on the ground of defending it, affirms that the Contracting States may not, in the name of the struggle against espionage and terrorism, adopt whatever measures they deem appropriate.»

Det ble i avsnitt 42 lagt til grunn at «powers of secret surveillance of citizens, characterising as they do the police state, are tolerable under the Convention only in so far as strictly necessary for safeguarding the democratic institutions».

Heller enn å overprøve nasjonale myndigheters vurderinger av behovet for skjult tvangsmiddelbruk, foretar EMD en grundig vurdering av om det i lovgivningen finnes egnede og effektive garantier mot vilkårlige inngrep og maktmisbruk. Kravene til slik prosessuell rettssikkerhet er særlig strenge i denne sammenhengen, ettersom myndighetenes bruk av hemmelig overvåking ikke er underlagt offentlighetens undersøkelser. Om kravene er oppfylt vil bero på en konkret vurdering av arten, omfanget og varigheten av den aktuelle overvåkingsmetoden, hvilke krav som stilles til grunnlaget for bruken av den, kravene til dem som godkjenner, gjennomfører og kontrollerer slik bruk, samt mulighetene til å klage på bruken. I Klass­saken avsnitt 50 er det uttalt: 79

«The Court must be satisfied that, whatever system of surveillance is adopted, there exist adequate and effective guarantees against abuse. This assessment has only a relative character: it depends on all the circumstances of the case, such as the nature, scope and duration of the possible measures, the grounds required for ordering such measures, the authorities competent to permit, carry out and supervise such measures, and the kind of remedy provided by the national law.»

I samme sak understreket EMD viktigheten av kontroll med tillatelsene til bruken av slike metoder, og pekte på at denne kontrollen kan foregå på tre stadier: Når begjæring om metodebruk fremsettes, mens den gjennomføres eller etter at den er avsluttet. I saken Association for European integration and human rights (AEIHR) og Ekimdzhiev mot Bulgaria 30. januar 2008 (saksnummer 62540/00) la domstolen, i sin beslutning om at bulgarsk rett ikke tilfredsstilte EMKs krav, vekt på at politiets overvåking ikke var underlagt noen ekstern kontroll, verken under gjennomføringen eller i ettertid.

7.4 Beskyttelsen etter norsk rett

Vi har ingen generell lov om rettssikkerhet i Norge, 80 men vi har en lang rekke bestemmelser som ivaretar rettssikkerheten. Bestemmelsene kan være mer generelt utformet, som for eksempel politiloven § 1 annet ledd om at politiet skal fremme og befeste borgernes rettssikkerhet og sikkerhetsloven § 1 bokstav b og § 6 annet ledd om at det ved utøvelsen av forebyggende sikkerhetstjeneste særlig skal tas hensyn til den enkeltes rettssikkerhet. Eller bestemmelsene kan ivareta mer konkrete rettssikkerhetsinteresser, som for eksempel straffeprosessloven § 100a om at det skal oppnevnes offentlig advokat for mistenkte ved bruk av skjulte tvangsmidler som skal ivareta vedkommendes interesser. Hele straffeprosessloven er sterkt preget av rettssikkerhetshensyn, og i det videre vil utvalgets syn på de mest sentrale elementene gjennomgås.

7.5 Legalitetsprinsippet

For å sikre mot overgrep og vilkårlighet og for å gjøre borgerne i stand til å forutberegne sin rettsstilling, er legalitetsprinsippet et sentralt element i det materielle rettssikkerhetsbegrepet.

De strengeste kravene til klarhet gjelder for lovregler som man kan straffes for å bryte (straffebud). Det strafferettslige legalitetskrav følger av Grunnloven § 96. Det er ikke uten videre gitt at det gjelder eller bør gjelde nøyaktig de samme krav om klarhet mv. til bestemmelser som hjemler skjulte tvangsmidler, som til utformingen av straffebud. Utvalget ser imidlertid ingen grunn til at det bør stilles vesentlig mildere krav til tvangsmiddelbestemmelser. 81 Hensynet til demokratisk kontroll er det mest tungtveiende hensyn bak legalitetskravet. Dette hensynet gjør seg like sterkt gjeldende ved tvangsinngrep overfor borgerne som ved straffesanksjonerte atferdsnormer. Videre innebærer lovskravet etter EMK at det må stilles krav til presisjonen i reglene om politiets bruk av tvangsmidler.

Enkelte uttalelser i forarbeidene viser også en lovgiverintensjon om et strengt hjemmelskrav når det gjelder skjulte tvangsmidler, jf. for eksempel Innst. S. nr. 240 (1996–97) side 31, hvor flertallet fant det klart at et «så inngripende tiltak som telefonavlytting i medhold av legalitetsprinsippet var avhengig av klar hjemmel». Videre vises det til Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse KK-2008-1, som gjaldt spørsmålet om straffeprosessloven § 216b ga adgang til kommunikasjonskontroll med sikte på å identifisere ikke et anlegg, for eksempel en bestemt telefon, men også personen som bruker et bestemt anlegg, i dette tilfellet en bestemt mobiltelefon. Høyesteretts ankeutvalg viste til at kravet til klar lovhjemmel må stå sterkt på dette området – både ut fra det generelle legalitetsprinsippet i norsk rett og ut fra lovskravet i EMK artikkel 8. Se nærmere om problemstillingen som var oppe i kjennelsen og utvalgets vurdering under punkt 16.6.

Legalitetsprinsippet bør etter utvalgets oppfatning uansett ikke bare ses på som en rettslig skranke, men like mye som et ideal. Utvalget legger derfor til grunn at de samme kvalitative grunnprinsipper bør anvendes ved reguleringen av skjulte tvangsmidler som ved straffebud.

Legalitetsprinsippet er av stor rettssikkerhetsmessig betydning ved utformingen av regler om politiets tvangsmiddelbruk, fordi det allerede ved utformingen av den aktuelle regel fremtvinger diskusjoner om og vurderinger av hva politiet skal ha rettslig adgang til å gjøre, herunder hvilke etterforskingsmetoder som skal være tillatt i hvilke situasjoner, hvilke faktiske og rettslige handlemåter etterforskingsmetodene omfatter og på hvilke vilkår de skal kunne brukes. I disse vurderingene må det tas i betraktning at metodene kan komme til å bli brukt overfor mistenkte personer som kan være uskyldige. Reglene må derfor ikke åpne for mer vidtgående inngrep enn at det kan forsvares også overfor uskyldige mistenkte. 82

Lovreglene danner rammen for hva som er et rettmessig inngrep, og dermed for hva som utgjør «overgrep og vilkårlighet». Borgerne gis også mulighet til å forutberegne sin rettsstilling. Det fritar imidlertid ikke for diskusjon og kritikk. I Bratholm JV 1979 på side 233 heter det:

«Det er klart at den omstendighet at en etterforskingsmetode er lovhjemlet ikke uten videre fritar den for kritikk. Det er en særlig fare for at krenkende etterforskningsmetoder blir legalisert når lovene kommer som maktpåbud fra f.eks. et ledersjikt i et diktatur og ikke blir til ved en vanlig demokratisk prosess. Men selv i demokratier kan det vedtas lover som mange vil anse som krenkende, og som kanskje senere vil bli opphevet fordi en kritisk innstilling hos et mindretall senere får tilslutning av flertallet.»

Forutberegnelighet er heller ikke tilstrekkelig i seg selv. I Doublet 1995 fremholdes på side 508 blant annet følgende:

«Forutberegnelighet er imidlertid ingen verdi i seg selv. Barbariet kan også være forutberegnelig. Forutberegneligheten må derfor ses i sammenheng med det materielle innhold i retten og de rettslige beslutningene. Dvs. at kravet til forutberegnelighet som et kriterium på rettsstatsstrukturer ikke kan løsrives fra en vurdering av de verdier som retten verner om.»

Utvalget er nok likevel av den oppfatning at forutberegnelighet har en verdi i seg selv, idet borgerne gis anledning til å vite hvordan det faktisk forholder seg, selv om man skulle være uenig i de verdier inngrepshjemlene bygget på. Utvalget er likevel selvsagt enig i at inngrepshjemlene må bygge på rettsstatens verdier, og legger til grunn at inngrep bare kan rettferdiggjøres der de hviler på et sterkt behov som må anses å veie vesentlig tyngre enn hensynet til det individet som rammes.

7.6 Forholdsmessighetsprinsippet

Det gjelder et generelt krav om forholdsmessighet for at politiet skal tillates å bruke etterforskings­metoder som utgjør inngrep i enkeltmenneskers personlige sfære.

Som rettssikkerhetsgaranti har forholdsmessighetskravet størst betydning ved at det stiller krav til bruken av tvangsmidler i de enkelte tilfeller. At tvangsmidler ikke må brukes på en måte som innebærer et uforholdsmessig inngrep, er lovfestet i straffeprosessloven § 170a. Dette gjelder uavhengig av om det er domstolen, politiet eller påtalemyndigheten som treffer beslutningen. Forholdsmessighetsprinsippet har både betydning for spørsmålet om et tvangsmiddel kan brukes og for spørsmålet om hvor lenge et tvangsmiddel skal brukes, eventuelt om det skal opphøre før lengstefristen har løpt ut, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998–99) side 146.

Prinsippet er en minimumsregel. Ved enkelte tvangsmidler er det lovfestet et skjerpet forholdsmessighetsprinsipp, jf. straffeprosessloven § 200a annet ledd (hemmelig ransaking), § 202c annet ledd (teknisk sporing), § 216c første ledd (kommunikasjonskontroll) og § 216m siste ledd, jf. § 216c første ledd (romavlytting). Ved avgjørelser om fortsatt bruk av tvangsmidler må forholdsmessigheten vurderes på nytt. Retten er ikke bundet av tidligere forholdsmessighetsvurderinger, jf. blant annet Rt. 2000 side 310.

Justisdepartementet påpekte i Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) side 141, og har gjentatt i utvalgets mandat, at det ved den evaluering Metodekontrollutvalget nå foretar bør undersøkes om etterforskingsmetodene har den betydning for etterforskingen av alvorlige straffesaker som ble forutsatt, og om hensynene til personvern og rettssikkerhet for den mistenkte og andre berørte er tilstrekkelig ivaretatt. Det ble spesielt understreket at det kan være behov for å kartlegge den samlede effekten av de nye etterforskingsmetodene.

Det kan stilles spørsmål ved om den samlede effekten av tvangsmiddelbruken i et samfunn bør være et moment i forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170a. Tradisjonelt har forholdsmessighetsprinsippet ikke vært forstått på denne måten. Allerede formuleringen i straffeprosessloven § 170a indikerer dette, ved at et tvangsmiddel ikke kan brukes når det «etter sakens art og forholdene ellers» ville være et uforholdsmessig inngrep. Utvalget vil ikke foreslå noen endringer av dette vurderingskriteriet. Etter straffeprosessloven § 100a annet ledd skal den offentlige advokat som skal oppnevnes ved bruk av skjulte tvangsmidler «vareta den mistenktes interesser» i forbindelse med rettens behandling av begjæringen. Dette mener utvalget blir for snevert, se nærmere punkt 15.5. Også andre interesser enn hensynet til mistenkte vil kunne være av betydning ved forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170a. 83

7.7 Uavhengighet, objektivitet og saklighet

For å hindre overgrep og vilkårlighet, og sikre borgernes tillit til beslutningsprosessen, er det viktig at beslutninger om tvangsmiddelbruk treffes med tilstrekkelig grad av uavhengighet, objektivitet og saklighet.

Kravet om uavhengighet og objektivitet innebærer at den som treffer beslutninger må ha den tilstrekkelige distanse til saken til å kunne treffe avgjørelser uten at det tas utenforliggende eller usaklige hensyn. Dette sikres særlig gjennom habilitetsregler 84 og gjennom kompetansebestemmelsene i straffeprosessloven. Det er særlig kompetansespørsmålet utvalget har vært opptatt av under dette punktet.

Det er utvalgets klare oppfatning at den partsprosessen straffeprosessloven i alminnelighet legger opp til, hvor påtalemyndigheten begjærer tillatelse til bruk av skjulte tvangsmidler og retten avgjør spørsmålet, er den prosess som best sikrer kravet til uavhengighet, objektivitet og saklighet.

Utvalget erkjenner imidlertid at det ved opphold kan være stor fare for at etterforskingen vil lide, og at det da kan være behov for at ordre fra påtalemyndigheten trer istedenfor rettens avgjørelse. Dette forutsetter likevel at beslutningen forelegges retten for godkjennelse så snart som mulig. Det vises til at EMD i Klass mot Tyskland aksepterte at domstolsprøvingen kan være forutgående, samtidig eller etterfølgende. 85

7.8 Kontradiksjon, innsyn og under­retning

Borgernes mulighet til å forsvare sine rettslige interesser ivaretas i prosesslovgivningen i alminnelighet gjennom det grunnleggende prinsippet om kontradiksjon, som innebærer et krav på å varsles til rettsmøter, rett til å være til stede under forhandlingene, til å gjøre seg kjent med materialet som brukes og å ta til motmæle mot det. 86 Dette kommer blant annet til uttrykk i straffeprosessloven § 232, jf. § 92.

Når det gjelder bruk av skjulte tvangsmidler ligger det som tidligere antydet i deres natur at mistenkte ikke kan varsles om begjæringen, rettens behandling eller bruken av tvangsmiddelet. Det ville svekket tvangsmidlenes effektivitet. Av samme grunn kan mistenkte ikke gis innsyn i sakens dokumenter på dette stadiet, se nærmere punkt 26.5.2. At en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti som kontradiksjon ikke kan gjøres gjeldende fullt ut innebærer at de øvrige rettssikkerhetsgarantier må styrkes. Særlig viktig blir mistenktes rett til å være representert ved advokat, jf. neste punkt. Mistenkte bør også underrettes om inngrepet i etterkant, for eventuelt å kunne forfølge og gjenopprette sine rettslige posisjoner, se nærmere punkt 15.9. Utvalget viser til at EMD anerkjenner at det i et demokratisk samfunn kan være nødvendig med skjulte inngrep, men at kravene til rettsgrunnlaget da skjerpes. Det skjerpes ytterligere ved inngrep med utsatt underretning. 87

7.9 Bistand og representasjon

Den mistenkte får som hovedregel stilling som siktet når det er besluttet eller gjennomført tvangsmidler mot vedkommende, jf. straffeprosessloven § 82 første ledd. Siktede har rett til å la seg bistå av en forsvarer etter eget valg på ethvert trinn av saken, jf. straffeprosessloven § 94. Ved bruk av skjulte tvangsmidler får mistenkte imidlertid ikke stilling som siktet, jf. straffeprosessloven § 82 tredje ledd første punktum. I slike tilfeller skal retten likevel straks oppnevne offentlig advokat som skal vareta den mistenktes interesser i forbindelse med rettens behandling av begjæringen, jf. straffeprosessloven § 100a.

Oppnevning av advokat etter straffeprosess­loven § 100a innebærer imidlertid klare utfordringer ettersom advokaten av de grunner som fremgår ovenfor ikke må sette seg i forbindelse med den mistenkte, jf. tredje ledd. Advokaten skal dermed representere en mistenkt som man ikke vet om ønsker vedkommendes bistand, og hvor advokaten heller ikke vet hvordan vedkommende forholder seg til den mistanke som er kastet over ham eller henne.

Utvalget er av den oppfatning at advokatene oppnevnt etter straffeprosessloven § 100a likevel utgjør en helt sentral rettssikkerhetsgaranti. Det vises til at også EMD anser det som en viktig rettssikkerhetsgaranti at et inngrep kan undergis kontroll av en advokat, se blant annet Calenzuela Contreras mot Spania 30. juli 1998 (saksnummer 27671/95) avsnitt 46. Utvalget er derfor særlig opptatt av å videreutvikle og styrke advokatenes rolle ved behandlingen av begjæring og bruk av skjulte tvangsmidler, se nærmere punkt 15.5.

7.10 Utforming av avgjørelser, over­prøving og kontroll

Rettens avgjørelse om tillatelse til bruk av skjulte tvangsmidler treffes ved kjennelse, som skal begrunnes, jf. straffeprosessloven § 52. Det er en alminnelig oppfatning at rettens begrunnelse i seg selv virker skjerpende og begrenser muligheten for urettmessige og vilkårlige avgjørelser. Begrunnelseskravet utgjør dermed i seg selv en rettssikkerhetsgaranti. Videre vil begrunnelsen kunne sette advokaten oppnevnt etter straffeprosessloven § 100a bedre i stand til å vurdere overprøving. Rettens kjennelse kan påankes, jf. straffeprosessloven § 377. Også dette virker i seg selv skjerpende for underinstansens avgjørelse. Dernest bygger ankesystemet på en forutsetning om at både de prosessuelle og materielle sidene blir bedre belyst og ivaretatt gjennom overprøvingsmuligheten, se nærmere punkt 15.8. 88

Sentralt for rettssikkerheten er det å ha effektive kontrollsystemer. 89 Selve grunnlaget for kontrollen legges gjennom eksistensen av klare inngrepshjemler og forsvarlige saksbehandlingsregler. Utvalget har i kapittel 11 gitt en utfyllende redegjørelse for de enkelte elementer i kontrollsystemet, med videre henvisninger til drøftelser av de punkter hvor det etter utvalgets mening er grunn til å styrke kontrollen.

7.11 Offentlighet

Når offentligheten, herunder media, slippes inn i norske rettssaler er dette et utslag av rettsstatens demokratihensyn ved at allmennheten skal kunne skaffe seg kunnskap om statsorganenes utøvelse av makt, men særlig fordi den kontroll medias tilstedeværelse innebærer kan være en rettssikkerhetsgaranti i seg selv mot overgrep og vilkårlighet fra statsmakten mot mistenkte. Utvalget legger til grunn at denne funksjonen er sentral der media utøver sin oppgave som kritisk folkeopplyser på forsvarlig og samvittighetsfullt vis. Utvalget mener imidlertid også å ha sett utslag av det motsatte, nemlig at mistenktes interesser kan svekkes ved at offentligheten er gjort kjent med forholdene i saken.

For de skjulte tvangsmidlene skjer inngrepet uten at offentligheten har mulighet til å følge behandlingen. Dette hviler på de samme grunner som at mistenkte selv ikke kan følge behandlingen, nemlig hensynet til tvangsmidlenes effektivitet. Det følger videre for eksempel av straffeprosessloven § 216i i saker om kommunikasjonskontroll at alle skal bevare taushet om at det er begjært eller besluttet kommunikasjonskontroll i en sak, og om opplysninger som fremkommer ved kontrollen. Ingen av aktørene i saken kan dermed uttale seg offentlig om forhold i saken.

Utvalget stiller likevel spørsmål ved behovet for at utskrift av (anonymiserte) kjennelser i saker som nevnt i straffeprosessloven § 100a ikke skal gis etter at mistenkte selv er orientert om kjennelsen, jf. forskrift om offentlighet i rettspleien 6. juli 2001 nr. 757 § 8 tredje ledd. Det vises til at en gjengivelse av Høyesteretts kjennelser i denne typen saker offentliggjøres i Retstidende og på Lovdata.no.

Spørsmålet om det bør lovfestes generell taushetsplikt for advokater i straffesaker er drøftet nærmere i kapittel 29. Spørsmålet om politiet uttalelser til allmennheten i straffesaker er behandlet i NOU 2003: 21 side 210 flg. og er lagt opp til å ville bli regulert i ny politiregisterlov, se nærmere om dette i kapittel 30.

Når offentligheten ikke kan følge behandlingen av saken direkte og det er strenge begrensninger på aktørenes uttalelser til allmennheten, vil det være av større betydning at i hvert fall kontrollorganenes rapporteringer er offentlige for å sikre demokratisk kontroll, særlig gjennom media.

8 Behovet for effektiv kriminalitetsbekjempelse

8.1 Innledning

Kriminalitetsbekjempelse er en samlebetegnelse på den virksomhet som drives for å hindre at samfunnet og borgerne utsettes for kriminelle handlinger. Årsakene til at visse handlinger er definert som kriminelle og samfunnets behov for å beskytte seg mot disse, vil redegjøres for i punkt 8.2.

Det følger av EMK artikkel 2 at staten har en positiv plikt til å beskytte borgernes liv mot alle former for trusler, herunder livstruende kriminelle handlinger. Statens oppgave med å beskytte samfunnet mot kriminalitet kommer også til uttrykk i politiloven § 1, der det heter at staten skal sørge for den polititjeneste samfunnet har behov for. Bestemmelsen viser at det primære ansvaret for å beskytte norske borgere og det norske samfunnet mot kriminalitet er lagt til politiet. Blant politiets oppgaver er å «forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet», og å «avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold». Det mer konkrete innholdet i disse oppgavene er redegjort for i punkt 8.4.

For å løse disse oppgavene har politiet en rekke ressurser. En oversikt over disse gis i punkt 8.5.

Omfanget av politiets oppgaver med å beskytte samfunnet mot kriminalitet, avhenger i stor grad av den til enhver tid gjeldende kriminalitetsutviklingen. I punkt 8.6 er det gitt en redegjørelse for denne kriminalitetsutviklingen, basert på de kilder utvalget har hatt tilgang til. Det er særlig lagt vekt på å forsøke å identifisere eventuelle trekk ved utviklingen som er skjedd i perioden fra 1999 og frem til i dag, som kan begrunne utvidelser eller innskrenkinger av politiets adgang til å innhente informasjon ved bruk av skjulte tvangsmidler, og til å holde opplysninger utenfor mistenktes innsyn av hensyn til kriminalitetsbekjempelse.

For at politiet skal kunne løse sine oppgaver på effektiv måte, må det være en viss grad av samsvar mellom oppgavenes omfang, særlig i lys av kriminalitetsutviklingen og de ressurser som politiet har tilgjengelig for å løse dem. Vurderingen av hvilke virkemidler politiet – for å kunne løse sine oppgaver effektivt – skal ha rettslig eller faktisk adgang til å benytte må bero på en avveining mellom samfunnets behov for beskyttelse mot kriminalitet og grunnleggende verdier som enkeltmenneskers personvern og rettssikkerhet, jf. kapitlene 6 og 7. Utvalgets syn på hvilken rolle hensynet til kriminalitetsbekjempelse og kriminalitetsutviklingen bør spille i denne vurderingen, er redegjort for i punkt 8.7.

8.2 Behovet for kriminalitets­bekjempelse

Utgangspunktet for vår samfunnsorden er at alle individer har en alminnelig handlefrihet. For at det moderne samfunn skal fungere, inneholder imidlertid lovgivningen en rekke normer som utgjør begrensninger i denne handlefriheten og som er ment å legge føringer for våre handlinger.

Straffelovgivningen retter seg mot handlinger som fører til skade eller fare for skade på interesser som er ansett så viktige at de bør lede til straff. De mest sentrale av disse interessene er individers fysiske og psykiske integritet, økonomiske verdier og særskilte samfunnsinteresser. 90

Straffbare handlinger vil imidlertid ikke bare være skadelige for enkeltinteresser, men også kunne virke destabiliserende på samfunnet generelt. Opplever borgerne at trusselen om kriminalitet blir for stor, vil dette kunne skape en utrygghetsfølelse som igjen vil kunne true samfunnssikkerheten ved at borgerne tar oppgaven med å beskytte seg og sine i egne hender. En slik utrygghetsfølelse vil også kunne svekke borgernes tillit til staten, en tillit som er en forutsetning for vår samfunnsorden og vårt demokrati. Derfor utgjør kriminalitet en trussel mot stabiliteten i og kvaliteten på det samfunnet vi lever i.

De senere år har det vokst frem former for kriminalitet som i seg selv er egnet til å true stabiliteten i samfunnet. Terrorisme er straffbare handlinger som har som formål nettopp å skape frykt og undergrave stabiliteten i samfunnet og grunnlaget for den demokratiske rettsstaten. 91 Også enkelte andre kriminalitetsformer er i seg selv egnet til å svekke stabiliteten i samfunnet, som for eksempel alvorlig og omfattende korrupsjon.

8.3 Internasjonale forpliktelser

Gjennom å binde seg til ulike internasjonale konvensjoner har Norge forpliktet seg til å bekjempe særskilte former for kriminalitet på ulike måter. De fleste av konvensjonene medfører forpliktelser knyttet til kriminalisering av særlige straffbare handlinger, men enkelte inneholder også forpliktelser av straffeprosessuell art.

Den konvensjonen som er av størst betydning for de temaene som behandles her, er FNs konvensjon 15. november 2000 om grenseoverskridende organisert kriminalitet og dens protokoller om henholdsvis menneskehandel, menneskesmugling og ulovlig produksjon av og handel med skytevåpen. Konvensjonen inneholder omfattende forpliktelser til å kriminalisere handlinger begått som ledd i organisert kriminalitet, hvitvasking og korrupsjon, andre tiltak for å bekjempe hvitvasking og korrupsjon, samt regulering av internasjonalt samarbeid i slike saker. Konvensjonen og protokollen om menneskehandel ble gjennomført i norsk rett ved lov 4. juli 2003 nr. 78.

Konvensjonens artikkel 20 nr. 1 lyder slik:

«Dersom det ikke er i strid med de grunnleggende prinsippene i en statsparts nasjonale rettsorden, skal statsparten, innenfor rammen av sine muligheter og slik bestemmelsene i den nasjonale lovgivningen foreskriver, treffe de nødvendige tiltak for å gi sine vedkommende myndigheter tillatelse til hensiktsmessig bruk av kontrollert levering og, dersom den anser det hensiktsmessig, bruk av andre særlige etterforskningsteknikker, for eksempel elektronisk eller andre former for overvåking og spaningsoperasjoner, på sitt territorium med sikte på effektiv bekjemping av organisert kriminalitet.»

Artikkelen gir stort skjønnsmessig spillerom for nasjonalstaten til å vurdere om og i hvilken grad det bør gis adgang til å bruke særskilte etterforskingsmetoder, men må sees på som en klar oppfordring til i en viss grad å tillate dette i etterforsking av organisert kriminalitet.

Konvensjonens artikkel 24 forplikter konvensjonspartene til å «så langt den evner, treffe hensiktsmessige tiltak for å sørge for effektiv beskyttelse mot mulige represalier eller skremsler for vitner i straffesaker» som avgir forklaring om lovbrudd som omfattes av konvensjonen. Konvensjonens artikkel 26 pålegger konvensjonspartene å treffe tiltak for å oppfordre personer med tilknytning til grenseoverskridende organisert kriminalitet til å bistå politiet og påtalemyndigheten. Slike personer skal få tilsvarende beskyttelse som vitner gis etter konvensjonens artikkel 24. Informanter, deres slektninger og andre nærstående skal om nødvendig beskyttes mot mulige represalier og trusler, og om nødvendig skal innsyn i opplysninger som kan avsløre slike personers identitet avskjæres eller begrenses, jf. artikkel 24 nr. 1 og 2. Dette kan imidlertid bare skje i den grad det ikke går utover siktedes rettigheter, herunder retten til en rettferdig rettergang. Konvensjonen pålegger derved konvensjonspartene å tilrettelegge for at politiet og påtalemyndigheten skal kunne benytte seg av kilder og informanter i saker om grenseoverskridende organisert kriminalitet, et pålegg som er relevant for utvalgets forslag om endringer av reglene om innsyn i straffesaksdokumenter, jf. særlig punkt 26.7.5.

Konvensjonen inneholder også forpliktelser om politisamarbeid over landegrensene og utveksling av informasjon, og bygger blant annet på at mottakerland må respektere avgiverlands eventuelle ønsker om at ikke andre må gis innsyn i opplysningene, eller at innsyn må begrenses, jf. artikkel 18 nr. 4 og 5. Konvensjonen tar her forbehold for opplysninger som er frikjennende for en tiltalt person samt forpliktelser som følger av andre konvensjoner.

Norge har også tiltrådt konvensjoner som medfører forpliktelser blant annet til å bekjempe ulike former for terrorisme, spredning av kjemiske og biologiske våpen og menneskehandel, og er også forpliktet etter resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd på disse områdene. I den grad slike forpliktelser er relevante for utvalgets forslag, er de trukket frem underveis i utredningen.

8.4 Politiets oppgaver

Ifølge politiloven § 1 skal staten sørge for den polititjenesten samfunnet har behov for. Bestemmelsen gir uttrykk for statens enerett til å forvalte og utøve politimyndighet. 92

Det overordnede mål for politiets virksomhet er angitt i politiloven § 1 annet ledd:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.»

Denne målangivelsen var ment å gi politiets organisasjonsutvikling et klart lovmessig grunnlag, og å bidra til å utvikle og nedfelle bestemte holdninger til tjenesten blant de ansatte i politiet. Den innebærer også en plikt til å styre politiet i samsvar med disse målsetningene. 93

I tillegg til å angi de virksomhetstyper politiets oppgaver består i, understreker målangivelsen at politiet blant annet skal bidra til å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet. Departementet la til grunn at vernet om den personlige sikkerhet, det vil si vernet mot anslag mot liv, helse og eiendom, er selve kjernen i rettssikkerhetsbegrepet. 94 Av målangivelsen må det imidlertid også kunne utledes at politiet skal utføre sine oppgaver på en måte som ivaretar borgernes rettssikkerhet.

Politiets virksomhet deles ofte inn i henholdsvis forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet. 95

Politiets hjelpende virksomhet er blant annet regulert i politiloven § 2, som angir at politiet skal hjelpe borgerne i faresituasjoner, i lovbestemte tilfeller og ellers når forholdene tilsier at bistand er påkrevd og naturlig. Politiet har også en bistands- og samarbeidsplikt i forhold til andre offentlige organer, særlig i kraft av å være det eneste organet som har adgang til å utøve fysisk makt. 96

I vid forstand kan politiets forebyggende virksomhet forstås som enhver aktivitet som kan motvirke krenkelse av de verdier politiet er satt til å verne om. 97 Ifølge politiloven § 2 skal politiet blant annet «forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet». Ettersom politiets ordensfunksjon tradisjonelt har vært ansett som en del av den håndhevende virksomhet, 98 utgjør forebygging av kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige sikkerhet hoveddelene av politiets forebyggende virksomhet.

Politiets sikkerhetsfunksjon er i moderne tid forbundet med ansvaret for rikets indre sikkerhet, mens Forsvaret har primæransvaret for sikkerhet mot trusler utenfra. 99 Også Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) har et ansvar for rikets indre sikkerhet, men dette ansvaret skiller seg fra politiets offensive ansvar ved å være av mer defensiv og proaktiv art. 100 Politiets ansvar for den offentlige sikkerheten ut over det som kan knyttes til rikets sikkerhet; ansvaret for å beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, jf. politiloven § 2 nr. 1, betraktes som en integrert del av ordensfunksjonen, jf. nedenfor. 101 Handlinger som representerer trusler mot rikets indre sikkerhet er i stor utstrekning kriminalisert, jf. straffeloven kap. 8, 9 og 12, slik at forebygging av kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige sikkerhet i stor grad må antas å gli over i hverandre. De vil i det følgende behandles samlet.

Politiets kriminalitetsforebyggende virksomhet er i teorien inndelt i tre nivåer: Primærprevensjon (generelle eller konkrete tiltak i samfunnet for å forhindre kriminalitet), sekundærprevensjon (konkrete tiltak rettet mot enkeltpersoner eller grupper for å forhindre videre utvikling mot en kriminell løpebane eller tilbakefall til slik løpebane) og tertiærprevensjon (konkrete tiltak rettet mot enkeltpersoner som har begått kriminelle handlinger for å stanse vedkommendes kriminelle virksomhet eller hindre tilbakefall). 102 I de senere år er denne inndelingen videreutviklet, ved at den forebyggende strategien på de ulike nivåene rettes mot ulike elementer i kriminalitetstrusselen, henholdsvis gjerningspersonen, situasjonen (rammebetingelsene for den kriminelle handlingen) og objektet eller offeret for denne handlingen. 103 Personorientert forebygging fokuserer på miljø- og individbaserte årsaker til kriminalitet, mens situasjonsorientert forebygging tar sikte på å påvirke forhold ved situasjonen eller andre kriminalitetsbetingende faktorer i lokalområdet. 104

Politiets håndhevende virksomhet består for det første av arbeidet med å opprettholde den offentlige orden. Ordensfunksjonen omfatter også ansvaret for å beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, jf. politiloven § 2 nr 1. 105 I dag er det den fysiske ro og orden i samfunnet som utgjør kjernen av ordensfunksjonen, herunder beskyttelse mot visse former for kriminalitet, ulykker, forstyrrelser, forurensning og hindringer i den frie ferdsel. 106 I vid forstand omfatter ordensansvaret både et ansvar for å forebygge, avdekke aktuelle krenkelser, å gripe inn for å stanse krenkelsen og å reparere eller gjenopprette status quo, etter at årsaken til krenkelsen er nøytralisert. 107 Der krenkelsen består i en straffbar handling, vil ordensfunksjonen således ha sider både til politiets forebyggende virksomhet og straffeforfølgingsfunksjonen, jf. nedenfor. Funksjonen ivaretas i dag hovedsakelig gjennom politiets ordinære vakt- og patruljetjeneste, som er i døgnkontinuerlig beredskap (aktiv eller passiv) i alle landets politidistrikt. 108 Også mer spesialiserte deler av politiet bidrar til denne virksomheten, slik som politiets trafikktjeneste og sjøtjeneste. 109 Dessuten har politiet en sentral rolle innenfor redningstjenesten ved akutte ulykkes- eller faresituasjoner.

I henhold til politiloven § 2 nr. 2 skal politiet forfølge straffbare forhold i samsvar med regler gitt i eller i medhold av lov. Håndhevelse av slike strafferegler gjennom straffeforfølging utgjør den andre hoveddelen av politiets håndhevende virksomhet. Virksomheten innledes ved at politiet igangsetter etterforsking.

Etterforsking er informasjonsinnhenting som foretas for å avklare om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224. 110 Ved lovendring i 2005 ble det presisert at politiets virksomhet kan være etterforsking selv om hovedformålet er å stanse eller avverge en straffbar handling. 111 Det vil ikke alltid være et klart skille mellom kriminalitetsforebyggende virksomhet og etterforsking. Dette skillet er av sentral rettslig betydning, og vil derfor omtales nærmere i kapittel 12.

Politiets måter å utøve en del av sin virksomhet på vil kunne påvirke forutsetningene for og utøvelsen av andre deler av virksomheten. For det første er det sentralt for politiets måloppnåelse på alle områder at det gjennomgående opptrer på en måte som innbyr til tillit hos borgerne. Videre vil selvsagt det kriminalitetsforebyggende arbeidet påvirke straffeforfølgingsfunksjonen, og det samme vil gjelde arbeidet i forbindelse med rikets sikkerhet, og kanskje også utøvelsen av ordensfunksjonen. Vårt strafferettslige system bygger videre på en forutsetning om at straffeforfølgingsfunksjonen i seg selv har en kriminalitetsforebyggende effekt.

8.5 Politiets ressurser

8.5.1 Innledning

For at politiet skal kunne ivareta ansvaret for kriminalitetsbekjempelse på en effektiv måte, er det avhengig av å ha tilstrekkelige ressurser og virkemidler tilgjengelig. Ulike typer ressurser som vil kunne være relevante i politiets kriminalitetsbekjempelse er for eksempel økonomiske ressurser (budsjettmidler), materielle ressurser, personellressurser og prosessressurser. Blant prosessressursene er for eksempel politiets organisering, dets rutiner og arbeidsmetoder som kan brukes aktivt i den kriminalitetsbekjempende virksomheten. Dette omfatter også adgangen til å benytte skjulte tvangsmidler som ledd i etterforsking og forebygging og mulighetene til å bruke informasjon innhentet gjennom slik tvangsmiddelbruk og på annen måte i etterforsking og iretteføring av straffbare handlinger. I det videre vil det redegjøres for de ressurser som ligger i politiets organisering og arbeidsmetoder. Også betydningen av materielle, økonomiske og personelle ressurser for politiets bruk av skjulte tvangsmidler vil kommenteres kort.

8.5.2 Organisering

Politiets øverste ledelse er Justis- og politidepartementet, jf. politiloven § 15 første ledd. Etter opprettelsen av Politidirektoratet i 2001 er betydelig myndighet og en rekke oppgaver lagt til direktoratet, med hjemmel i § 15 annet ledd. Departementet og direktoratet utgjør politiets sentrale ledelse, og har det overordnede faglige og administrative ansvaret for politietaten. Departementet har ansvar for etatsstyringen av Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste. Gjennom departementets styringsdokumenter og styringsdialog kommuniseres og kontrolleres målsettinger og resultatkrav for politi- og lensmannsetaten. 112

Politidirektoratet har ansvaret for ledelse og oppfølging av politidistriktene og politiets særorganer. Ansvaret er knyttet til den overordnede faglige ledelsen av politi- og lensmannsetatens virksomhet, herunder fordeling av ressurser og resultatoppfølging. Direktoratets oppgaver er blant annet etatsledelse, personal- og organisasjonsutvikling, støtte- og tilsynsoppgaver, forvaltningsoppgaver, beredskap, samt behandling av klagesaker. 113

Norsk politi er organisert etter et såkalt to-sporet system som innebærer at påtalemyndigheten er integrert i politiet. Påtalemyndigheten leder og har ansvaret for etterforskingen, og avgjør om tiltale skal tas ut på grunnlag av den informasjonen etterforskingen har frembrakt. Riksadvokaten og statsadvokatene har det overordnede ansvar for denne virksomheten, i motsetning til departementets og direktoratets faglige ansvar for resten av politiets virksomhet. Riksadvokaten er direkte underordnet Kongen i statsråd, jf. straffeprosessloven § 56 annet ledd.

Enkelte tjenestemenn i politiet er også en del av påtalemyndigheten. Dette gjelder politimestrene, visepolitimestrene, sjefen og den assisterende sjefen for PST, sjefen og den assisterende sjefen for Kripos, politiinspektørene, politiadvokatene, og politifullmektigene for så vidt de har juridisk embetseksamen og gjør tjeneste i embete eller stilling som er tillagt påtalemyndighet, jf. straffeprosessloven § 55 første ledd nr. 3. Disse tilhører påtalemyndigheten og er underordnet Riksadvokaten når de driver påtalearbeid, mens de er en del av politiet under direktoratet og departementet når de deltar i politiets øvrige virksomhet.

Med hjemmel i politiloven § 16 annet ledd nr.1 er bestemte politigjøremål fordelt til sentrale særorgan. Organene har oppgaver av landsomfattende karakter som hvert enkelt politidistrikt i utgangspunktet ikke har forutsetning for å løse, og enkelte oppgaver av nasjonal karakter, som det er hensiktsmessig å samle på ett sted. De mest sentrale organene i forbindelse med kriminalitetsbekjempelse er Kripos og Økokrim jf. nedenfor. Alle særorganene er administrativt og politifaglig underlagt Politidirektoratet.

Norge er inndelt i 27 politidistrikter, i tillegg til Svalbard. Distriktene ledes av en politimester, jf. politiloven § 16 første ledd, og består av ulike enheter, herunder lensmannsdistrikt og politistasjoner. Den del av politietatens virksomhet som er forvaltningsvirksomhet styres av forvaltningsloven i tillegg til politiloven og andre særlover.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) skal forebygge og etterforske blant annet forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet, 114 forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode, 115 overtredelser av lov om forsvarshemmeligheter og sikkerhetsloven, ulovlig etterretningsvirksomhet, spredning av masseødeleggelsesvåpen mv., sabotasje og politisk motivert vold og tvang og terrorhandlinger mv. Tjenestens oppgaver er lovfestet i politiloven § 17b og § 17c, og nærmere regulert i Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste. 116 Tjenesten skal også utarbeide trusselvurderinger til bruk for de politiske myndigheter, samarbeide med andre lands politimyndigheter, sikkerhets- og etterretningstjenester og foreta personkontroll i forbindelse med sikkerhetsklareringer. PST er i motsetning til særorganene direkte underlagt Justisdepartementet. Under etterforsking er tjenesten underlagt overordnet påtalemyndighet, og hører i påtalesammenheng inn under Det nasjonale statsadvokatembete for organisert og annen alvorlig kriminalitet. PST ledes av Den sentrale enhet (DSE), og har lokale kontorer i alle landets politidistrikt utenom Oslo. Tjenesten er underlagt den lokale politimesteren. I Oslo utføres tjenesten av DSE.

Den nasjonale enheten for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Kripos) har nasjonalt ansvar for å etterforske saker som gjelder organisert kriminalitet, datakriminalitet og særskilte internasjonale forbrytelser, herunder folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Kripos er også et sentralt bistandsorgan for norsk politi med spisskompetanse innen teknisk og taktisk etterforsking samt nasjonalt og internasjonalt politisamarbeid. Kripos’ virksomhet er nærmere regulert i påtaleinstruksen kapittel 37. Kripos er underlagt Det nasjonale statsadvokatembete for organisert og annen alvorlig kriminalitet. Embetet har det overordnede påtalemessige ansvaret for de saker som blir etterforsket av Kripos, samt ansvaret for å veilede og kontrollere arbeidet som blir utført i straffesakene. Som sentralt politiorgan er Kripos administrativt og budsjettmessig underlagt Politidirektoratet.

Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (Økokrim) er en landsdekkende enhet som skal bekjempe økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. De formelle reglene om Økokrim finnes i påtaleinstruksen kapittel 35. Enheten er både et statsadvokatembete med nasjonal myndighet og et sentralt politiorgan. Som politiorgan etterforsker Økokrim egne straffesaker. I tillegg gir enheten etterforskingsbistand til lokale politidistrikt innenfor enhetens ansvarsområder. Som statsadvokatembete avgjør Økokrim om det skal reises tiltale i straffesaker, og fører sakene for retten på vegne av påtalemyndigheten. Som statsadvokatembete er Økokrim underlagt Riksadvokaten, mens det som sentralt politiorgan er administrativt og budsjettmessig underlagt Politidirektoratet.

Øvrige særorgan er Politiets data- og materielltjeneste, Politiets utlendingsenhet, Politiets utrykningstjeneste og Politihøgskolen.

8.5.3 Arbeidsmetoder

Politiet har en rekke arbeidsmetoder de kan gjøre bruk av i den kriminalitetsbekjempende virksomhet.

Som ledd i den kriminalitetsforebyggende virksomheten driver politiet for det første informasjonsvirksomhet og oppsøkende og holdningsskapende arbeid rettet mot samfunnet generelt. 117 Synliggjøring av politiet ved patruljering antas å ha forebyggende effekt. 118 Det samme gjelder såkalt strategisk kriminaletterretning, 119 generell innhenting og analyse av informasjon med formål å beskrive og vurdere kriminalitetsbildet (nasjonalt, regionalt eller lokalt) og den sannsynlige utviklingen av dette. Videre vil informasjonsinnhenting med sikte på å avverge eller oppklare mulige fremtidige straffbare forhold i alminnelighet, også kunne bidra til forebygging. 120 Eksempler kan være undersøkelser for å avklare spesielle organisasjoners oppbygging, modus operandi og samarbeid med andre, eller undersøkelser av til hvilke tider og på hvilke steder det kan forventes voldsbruk. Der det alminnelige politiet gjennom strategisk kriminaletterretning avdekker forhold som fordrer nærmere undersøkelser, vil virksomheten raskt anses som etterforsking. 121

I tillegg til passive kontrolltiltak som overvåk­ing av bestemte områder, risikoutsatte miljøer eller personer, har politiet mulighet til å gripe inn i faktiske situasjoner i forebyggende øyemed. 122 Det kan for eksempel forsøke å bryte opp miljøer der man antar at det planlegges kriminalitet, eller gjøre enkeltpersoner oppmerksomme på at de er i politiets søkelys. Det finnes også prosjekter som tar sikte på å hindre at enkeltpersoner begår gjentatte kriminelle handlinger, for eksempel gjengangerprosjekter. Gjennom samarbeid med andre etater, som barnevern eller helsevesen, kan det i visse tilfeller gjøres inngrep overfor vedkommende for å stoppe den videre veien mot kriminelle handlinger. Politiloven § 7 første ledd nr. 3 gir politiet adgang til å gripe inn for å avverge eller stanse lovbrudd. I politiinstruksen § 10–2 annet ledd er dette presisert som en plikt til å gripe inn mot forestående eller sannsynlige lovbrudd når forholdene tillater det og, dersom påtale er betinget av fornærmedes begjæring, når slik begjæring er gitt eller det er utvilsomt at det ville blitt gitt. 123 Også den alminnelige handlefrihet, nødrett og samtykke kan gi politiet hjemmel for tiltak av forebyggende eller avvergende karakter. PST er, som eneste politiorgan, gitt adgang til å bruke tvangsmidler i sin forebyggende virksomhet dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder enkelte alvorlige straffbare handlinger, uten at dette anses som etterforsking, jf. politiloven § 17d.

Som ledd i etterforskingen av kriminelle handlinger har politiet en rekke metoder til disposisjon. Etterforskingsmetoder kan defineres som metoder for informasjonsinnhenting for de i straffeprosessloven § 226 angitte formål. En rekke av disse er ansett å ha hjemmel i ulovfestet rett, slik som spaning, infiltrasjon, provokasjon og bruk av kilder og informanter, mens andre er lovfestede metoder slik som tvangsmidlene hjemlet i straffeprosesslovens fjerde del. Der reguleres tilgangen til åpne tvangsmidler, som pågripelse, varetektsfengsling, ransaking og beslag, og skjulte tvangsmidler som teknisk sporing, kommunikasjonskontroll og romavlytting. Som hovedregel kreves det skjellig grunn til mistanke om at noen har begått en straffbar handling før politiet kan bruke skjulte tvangsmidler. Straffeprosessloven § 222d åpner imidlertid for at politiet også kan bruke slike tvangsmidler i avvergende øyemed dersom vilkårene for etterforsking er oppfylt og det er rimelig grunn til å tro at noen kommer til å begå enkelte særlig alvorlige straffbare handlinger.

Også det regelverket som gir politiet adgang til å beskytte informasjon i den kriminalitetsbekjempende virksomheten må anses som en viktig ressurs. Det dreier seg om muligheten til å unnta informasjon fra mistenktes eller andres innsyn enten for å forhindre at nye straffbare handlinger begås, at politiets mulighet til å oppklare den aktuelle straffbare handlingen svekkes, at politiets arbeidsmetoder blir kjent for andre og derved mindre effektive eller for å beskytte samarbeidet med internasjonale eller andre lands politiorgan.

8.5.4 Materielle ressurser

Effektiviteten av skjulte etterforskingsmetoder avhenger blant annet av hvilke materielle ressurser politiet til enhver tid har tilgang på. Særlig vil IKT-utstyr, herunder datamaskiner og datasystemer, være av betydning for disse metodenes effektivitet og anvendelighet. Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere hvilke materielle ressurser politiet bør ha tilgang på av hensyn til effektivitet og kontroll, men utvalget finner grunn til å peke på denne sammenhengen mellom tilgangen på oppdaterte IKT-ressurser og bruken av skjulte tvangsmidler.

Både innsamlingskapasitet, analysekapasitet og mulighet for tilgjengeliggjøring og bruk i etterforsking og iretteføring avhenger av datakraft og løpende oppdatering av maskin– og programvare.

For effektivisering av kontrollen med metodebruken vil særlig kvaliteten på programvare kunne være av betydning, jf. utvalgets anbefalinger til rapportering og kontroll i punkt 11.14.3.

8.5.5 Økonomiske ressurser

Politiets samlede økonomiske ressurser vil kunne få betydning for bruken av skjulte tvangsmidler. Manglende økonomiske ressurser kan føre til at politiet må avstå fra å bruke slike tvangsmidler selv om det ville være rettslig adgang til å benytte dem. Enkelte skjulte tvangsmidler er særlig utstyrs- og personellkrevende. På den annen side kan noen tvangsmidler, som for eksempel kommunikasjonskontroll, i enkelte sammenhenger erstatte andre etterforskingsmetoder som ville ha vært særlig personell- og kostnadskrevende.

8.5.6 Personellressurser

Personellressursene har i denne sammenheng to viktige aspekter, nemlig antall medarbeidere og deres kompetanse. Dette illustreres godt av behovet for «patruljering» på Internettet som følge av dets økte betydning som operasjonssted også for kriminelle, jf. punkt 8.6.4 om datakriminalitet. God uttelling for bruk av etterforskingsmetoder som omhandlet her forutsetter tilstrekkelig tilgang på personell med meget høy kompetanse så vel etterforskingstaktisk som teknologisk.

Selv om ressurshensyn etter omstendighetene kan inngå i vurderingen av om det i et konkret tilfelle er nødvendig å bruke et tvangsmiddel, bør det i et overordnet perspektiv ikke være slik at ressursknapphet kan lede til økt bruk av skjulte tvangsmidler. Det kan ikke være slik at manglende bevilgninger til politiets virksomhet skal lede til økt press på nye eller eksisterende skjulte tvangsmidler. Utgangspunktet må være at politiet får slik ressurstilgang at det får utnyttet de faktiske mulighetene i de eksisterende metodene, før det er grunnlag for å vurdere nye.

8.6 Politiets utfordringer: Trekk ved kriminalitetsutviklingen

8.6.1 Innledning

«Kriminalitetsbildet» er en samlebetegnelse på den kriminalitet som samfunnet til enhver tid står overfor.

Samfunnets behov for beskyttelse defineres av risikoen for kriminalitet. Denne risikoen er et produkt av sannsynligheten for at kriminelle handlinger vil finne sted og konsekvensene av at slike handlinger inntreffer. 124 Sannsynligheten for at de aktuelle kriminelle handlingene inntreffer er et spørsmål om hvor umiddelbar eller overhengende trusselen fra den aktuelle kriminalitetstypen er. 125 Kriminelle handlingers konsekvenser vil være forskjellige beroende på kriminalitetstypens karakter, det vil si hvor alvorlig den er og hvilke interesser den truer eller skader, og hvor utbredt den er, det vil si den aktuelle kriminalitetstypens art og omfang. 126 Dette kan påvirkes av faktorer som de kriminelles intensjoner, kapasitet, behov mv. 127 I dette kapittelet er det særlig sannsynligheten og omfanget av de ulike formene for kriminalitet som står i sentrum.

Ettersom en av utvalgets hovedoppgaver er å foreta en evaluering av de endringene som ble gjort i straffeprosesslovens regler om politiets adgang til å bruke skjulte tvangsmidler i 1999, har utvalget lagt til grunn lovgivers vurderinger av at kriminaliteten i Norge de senere år har vært av et slikt omfang og en slik karakter at politiet har hatt behov for å kunne bruke skjulte tvangsmidler i etterforsking og til en viss grad også i forebygging av enkelte forbrytelser. Vurderingene av de enkelte kriminalitetstypene vil dermed ta utgangspunkt i de oppfatningene av kriminalitetsbildet som kom til uttrykk i NOU 1997: 15 og Ot.prp. nr. 64 (1998–1999). Etter dette har reglene om tvangsmidler i etterforsking og forebygging av kriminalitet vært vurdert av to utvalg; Lundutvalget i NOU 2003: 18 og Politimetodeutvalget i NOU 2004: 6. Utvalgenes forslag ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 60 (2004–2005). Vurderingen av kriminalitetsutviklingen i disse dokumentene har vært viktige bidrag i utvalgets kartlegging av utviklingen siden 1999.

Som ledd i sin evaluering har utvalget lagt særlig vekt på å forsøke å identifisere eventuelle endringer som er skjedd i perioden fra 1999 og frem til i dag, som kan begrunne utvidelser eller innskrenkinger av politiets adgang til å bruke skjulte tvangsmidler. Det understrekes imidlertid at verken utvalget eller utvalgets sekretariat har vært sammensatt på en slik måte at det har den samfunnsvitenskapelige kompetansen som behøves for å foreta selvstendige empiriske undersøkelser og analyser av kriminalitetsbildet og kriminalitetsutviklingen. Utvalget har heller ikke hatt kapasitet eller tid til å foreta eller la gjennomføre slike undersøkelser. Utvalget har derfor måttet basere seg på eksisterende, tilgjengelige kilder.

Det har vist seg at hoveddelen av de eksisterende, tilgjengelige kildene om dagens kriminalitetsbilde i Norge i all hovedsak stammer fra politiet. Dette er en svakhet, særlig i forhold til de kildene som består av mer subjektive analyser. Det illustrerer imidlertid en svakhet ved det generelle tilfanget av kilder om kriminalitetsbildet i Norge, nemlig at få andre foretar omfattende innsamling av data eller analyser av kriminalitetsbildet av større format.

Det er først og fremst kriminalitetssituasjonen i Norge som kan rettferdiggjøre endringer i norsk lovgivning om etterforskingsmetoder. Nasjonale kilder utvalget har hentet informasjon fra, har vært den årlige kriminalitetsstatistikken fra Statistisk Sentralbyrå, Politidirektoratets og Riksadvokatens årlige publiseringer av tall fra STRASAK (politiets saksregistreringssystem), de ugraderte versjonene av PSTs årlige nasjonale trusselvurderinger, årlige rapporter fra politiets særorganer, samt enkelte særskilte rapporter som for eksempel Politidirektoratets rapporter «Politiet mot 2020 Bemannings- og kompetansebehov i politiet», «Bekjempelse av kriminelle gjenger», «Tendenser i kriminaliteten – utfordringer i Norge i 2007 – 2009» og «Prosjekt organisert kriminalitet». Utvalget har også trukket veksler på litteratur, rapporter og avhandlinger fra ulike forskningsmiljøer.

Også kriminalitetssituasjonen i andre land, samt internasjonale vurderinger av tendenser i kriminalitetsutviklingen, vil kunne si noe om hvilke utfordringer Norge står overfor og hvilken retning kriminalitetsutviklingen i Norge vil kunne ta. Derfor har rapporter fra de internasjonale politiorganene INTERPOL og EUROPOL tjent som informasjonskilder for utvalget. Særlig har EUs Organised Crime Threat Assessments (OCTA) og EU Terrorism Situation and Trend Reports (TE-SAT) vist seg relevante. Utvalget har også sett hen til andre lands politiorganers og justismyndigheters statistikker og vurderinger.

Det må understrekes at all statistikk er beheftet med usikkerhet som smitter over på enhver analyse som baserer seg på slikt tallmateriale. Når den videre analysen tar utgangspunkt i statistikken over anmeldelser, må det tas i betraktning at en stor andel straffbare handlinger aldri oppdages eller anmeldes, og dermed forblir skjult. Omfanget av slike «mørketall» vil påvirkes av publikums tilbøyelighet til å anmelde lovbrudd, oppdagelsesrisiko, samt politiets ressurser, effektivitet og prioriteringer. Også lovendringer og endringer i politiets registreringspraksis vil påvirke tallmaterialet. Statistisk Sentralbyrås levekårsundersøkelser og annen forskning indikerer at andelen straffbare handlinger som anmeldes, varierer for ulike kriminalitetstyper. I den grad utvalget har hatt tilgang til empiriske data som tilsier at «mørketallene» er store, vil dette påpekes i det videre.

Gjennomgangen av målsetningene med lovendringene i 1999 og 2005 i punkt 9.3.2 viser at hovedmotivet var å «gjøre det lettere å oppklare alvorlig og organisert kriminalitet» 128 og annen «alvorlig kriminalitet». 129 Det ble ikke presisert nærmere hvilke typer kriminalitet som ble ansett omfattet av disse begrepene, men utvalget har lagt til grunn at det omfatter de formene for kriminalitet som politiet i dag vil kunne bruke skjulte tvangsmidler i etterforskingen av. Disse vil derfor stå i fokus i redegjørelsen for utvalgets oppfatning av kriminalitetsbildet. Det er naturlig nok ikke mulig å beskrive utviklingen i forhold til hver enkelt handlingstype, og analysen deles derfor inn i ulike kategorier straffbare handlinger. Utgangspunktet er imidlertid at alle eller de fleste av straffebudene som relaterer seg til den aktuelle formen for kriminalitet kan danne grunnlag for bruk av ett eller flere skjulte tvangsmidler, det vil si at de har en strafferamme på fengsel i fem år eller mer eller er blant de særskilt angitte forbrytelsene i de enkelte tvangsmiddelreglene. I tillegg vil det redegjøres for de forbrytelser som utvalget har fått særlig oppfordring om å vurdere med tanke på å utvide adgangen til bruk av skjulte tvangsmidler. Dette gjelder de straffbare handlingene som faller innenfor PSTs arbeidsområde, og de internasjonale forbrytelsene folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser.

I dag kan skjulte tvangsmidler også brukes i etterforskingen av en rekke handlinger som begås som ledd i organisert kriminalitet, særlig dersom straffeloven § 60 a, som forhøyer strafferammen for handlinger begått som ledd i en organisert kriminell gruppe, kommer til anvendelse. Begrepet organisert kriminalitet har ingen klar definisjon, men utvalget vil likevel si noe om utviklingen innenfor kjerneområdet av dette begrepet. Andre alvorlige forbrytelsestyper som i dag i noen tilfeller kan gi grunn til bruk av skjulte tvangsmidler, og som derfor vil omtales, er drap og andre forbrytelser mot liv og legeme, herunder trusler og tvang, frihetsberøvelser, narkotika-, rans-, våpen- og seksualforbrytelser, menneskehandel, enkelte former for økonomisk kriminalitet og vinningsforbrytelser, miljøforbrytelser, skadeverk og motarbeiding av rettsvesenet. Enkelte lovbrudd i den offentlige tjeneste, misbruk av offentlig myndighet, grov falsk anklage og enkelte bestemmelser i militær straffelov og ansvarlighetsloven kan også gi grunn til skjult tvangsmiddelbruk, men vil ikke omtales nærmere her.

8.6.2 Generelle utviklingstrekk

Både Metodeutvalget og Politimetodeutvalget skiller i sine beskrivelser av kriminalitetsbildet mellom kvantitative og kvalitative aspekter ved kriminalitetsutviklingen.

Når det gjelder de kvantitative endringene tok Metodeutvalget utgangspunkt i at den registrerte kriminaliteten i Norge ifølge kriminalitetsstatistikken hadde økt kraftig i nyere tid, og pekte for eksempel på at antallet ferdig etterforskede forbrytelser i perioden 1960–1995 økte fra ca. 39 000 til ca. 269 000 årlig. Denne utviklingen var tydelig i relasjon til alle de undersøkte forbrytelses­typene. 130

Politimetodeutvalget la til grunn at antall registrerte anmeldelser hadde holdt seg forholdsvis stabilt i årene 1997–2001, men pekte på at antallet anmeldte narkotikaforbrytelser, økonomiske forbrytelser og voldsforbrytelser hadde økt kraftig, med henholdsvis 23,6, 23,2 og 18,1 prosent. 131

Tall fra STRASAK viser at antall registrerte forbrytelser i perioden 2004 til 2008 er redusert med 8,4 prosent. Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser liknende tendenser, se figur 8.1. Det er særlig nedgangen i antall anmeldte vinningsforbrytelser som medfører nedgang i det totale antall anmeldelser. Også antallet narkotikaanmeldelser har gått tilbake, selv om det har økt noe igjen de siste par årene. 132 Til tross for nedgangen er vinningsforbrytelsene den desidert største gruppen av forbrytelser, med 60,4 prosent i 2008. Kategorien omfatter tyverier, ran, utpressing, bedrageri og underslag. De andre store kategoriene er narkotikaforbrytelser (14,1 prosent), voldsforbrytelser (12,4 prosent) og skadeverk (8,1 prosent).

Metodeutvalget la videre til grunn at kriminaliteten de senere årene hadde undergått kvalitative endringer. Om disse endringene uttalte utvalget blant annet: 133

«[...] kriminalitetsutviklingen har vist en fremvekst av alvorlig og brutal voldskriminalitet tilknyttet spesielle miljøer. Utviklingen [viser at] kriminelle i større grad sprer frykt, og bruker mer vold og våpen. Miljøene er ofte lukket, og det er en økt grad av profesjonalitet og hensynsløshet i forhold til omverdenen.»

Det ble også påpekt at den økte kontakten over landegrensene og økningen i innvandring til Norge hadde medført økning i kriminalitet begått av personer med utenlandsk opprinnelse og innenfor utenlandske miljøer. 134

Det ble understreket at globaliseringen i verden for øvrig også hadde fått konsekvenser for kriminalitetsbildet, og om utviklingen i den internasjonale kriminaliteten ble det uttalt: 135

«Et typisk trekk i de senere år – så vel internasjonalt som nasjonalt – er at det ikke lenger bare snakkes om internasjonal narkotikakriminalitet som et hovedproblem, men om organisert internasjonal kriminalitet.

Denne nye begrepsbruken illustrerer den utvikling som har skjedd. Narkotikaorganisasjonene engasjerer seg i dag innenfor mange sider av kriminaliteten, som for eksempel våpenhandel, prostitusjon, ordinær vinningskriminalitet og økonomisk kriminalitet. En spesielt bekymringsfull side av dette er det som kalles hvitvasking. Penger fra kriminell virksomhet investeres i lovlig eller tilsynelatende lovlig virksomhet. På sikt kan dette bidra til undergraving av den lovlige virksomhet i offentlig og privat sektor, noe som vil kunne få alvorlige konsekvenser. Allerede i dag kan det i enkelte land være vanskelig å skille mellom de organiserte kriminelles virksomhet og myndighetsutøvelse. Også i Norge må vi være på vakt mot en slik utvikling. I sin ytterste konsekvens kan dette innebære en trussel mot demokratiet.»

Videre ble det samme sted uttalt:

«Et typisk trekk ved de kriminelles metoder er nå raske forflytninger av personer, narkotika og penger mellom de forskjellige nasjoner. Dette er en utvikling som setter krav til likhet i lovgivning og et tettere internasjonalt samarbeid, herunder raske og ubyråkratiske kommunikasjonssystemer, samt gode koordineringsrutiner mellom de forskjellige lands politimyndigheter.»

Et flertall av høringsinstansene sluttet seg til Metodeutvalgets beskrivelse av kriminalitetsutviklingen, mens enkelte instanser kom med kritiske merknader. Departementet innhentet en særskilt vurdering fra Institutt for kriminologi, som kritiserte flere sider ved fremstillingen. Ettersom kritikken først og fremst knyttet seg til påstanden om at kriminaliteten hadde økt, men ikke til vurderingen av at den hadde endret karakter, fant departementet å kunne legge dette til grunn, og uttalte at totalinntrykket av den informasjonen som departementet satt inne med, var at det forelå et reelt behov for nye etterforskingsmetoder. 136

Politimetodeutvalget la til grunn at kriminalitetsbildet på det tidspunktet hadde enkelte kvalitative trekk som skilte det fra kriminaliteten ti år tidligere, og som måtte forventes å forsterke seg ytterligere i de kommende årene. Disse trekkene var bedre organisering og økt fleksibilitet hos de kriminelle, større grad av samarbeid mellom ulike krimi­nelle nettverk, økt internasjonalisering gjennom økt mobilitet, økt bruk av avansert teknologi, økt spesialisering og profesjonalisering, økt sammenblanding mellom illegal og legal virksomhet og fare for økt brutalitet. På bakgrunn av økningen i antall anmeldte narkotika-, volds- og økonomiske forbrytelser, la utvalget også til grunn at utviklingen gikk i retning av mer «offerløs» kriminalitet, i den forstand at de straffbare handlingene som hadde økt i omfang i mindre grad har ofre som bidrar til oppklaring ved å anmelde eller gi annen informasjon i saken.

Et flertall av instansene som uttalte seg under høringen av Politimetodeutvalgets utredning var av den oppfatning at kriminalitetsutviklingen de senere årene tilsa en utvidelse av politiets tilgang til straffeprosessuelle tvangsmidler. 137

På bakgrunn av dette la departementet til grunn at den alvorlige og organiserte kriminaliteten utgjorde en større trussel da enn bare få år tidligere. Departementet uttalte: 138

«Mange kriminelle synes å ha blitt mer profesjonelle, og stadig flere straffbare handlinger utøves på en brutal og hensynsløs måte ved rå bruk av makt, trusler eller våpen. Kriminaliteten synes å være grundig planlagt, og utført i en mer organisert form enn før. Profesjonaliteten i de kriminelle miljøene viser seg blant annet ved bruk av teknologiske hjelpemidler, ulike midler for å skjule eller kamuflere den kriminelle virksomheten og ved at det i forberedelsen til og gjennomføringen av en forbrytelse oftere enn før trekkes veksler på flere former for spisskompetanse. Denne kompetansen hentes både innenlands og utenlands.»

Metodekontrollutvalget har som nevnt tatt utgangspunkt i de vurderinger av kriminalitetssituasjonen som har vært lagt til grunn av lovgiver de senere år, og lagt særlig vekt på å forsøke å identifisere eventuelle endringer som har funnet sted i ettertid. Når det gjelder det samlede omfanget av kriminaliteten i Norge, har utvalget ikke grunnlag for å si at dette har endret seg vesentlig de senere årene. Når det gjelder kriminalitetens karakter, tyder utvalgets kilder på at flere av de utviklingstrekkene som Metodeutvalget og Politimetodeutvalget pekte på fortsatt gjør seg gjeldende. Videre finner utvalget grunn til å vise til følgende utviklingstrekk, som er påpekt i flere av de kildene utvalget har hatt tilgang til:

En rekke studier gjennomført de senere årene viser at kriminalitet i større og større grad begås av såkalte marginaliserte grupper, det vil si grupper som ikke følger den samme utviklingen som majoriteten i samfunnet, for eksempel med hensyn til velstandsøkning. Dette gjelder særlig personer som opplever en opphopning av levekårsproblemer knyttet til blant annet manglende deltakelse i utdanning og arbeidsliv og en økonomisk vanskelig situasjon. Eventuelle økninger i forskjellene i samfunnet vil derfor sannsynligvis også medføre økning i kriminaliteten. 139

Det er ofte pekt på at internasjonalisering, økt mobilitet og økt innvandring påvirker kriminalitetsbildet og de utfordringer dette byr på. Det er likevel grunn til å understreke at de aller fleste lovbrudd begås av norske statsborgere. I 2005 var 88 prosent av alle straffereaksjoner i forbrytelsessaker rettet mot norske statsborgere. 140 Likevel er unge ikke-vestlige innvandrere overrepresentert i kriminalstatistikken, relatert til gruppens størrelse. Politidirektoratet legger til grunn at ettersom den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen ventes å øke med i underkant av 200 000 frem til 2020, er det rimelig å vente en økning i den registrerte kriminaliteten. 141 Det er liten forskjell mellom ikke-vestlige innvandrere og befolkningen for øvrig når det gjelder mengdekriminalitet. Overrepresentasjonen gjelder alvorlige handlinger. 142

Internasjonaliseringen medfører nye utfordringer ved at det blir mer krevende å holde oversikt over kriminelle miljøer og aktører. Den medfører større tilsig av personer fra land med lavere levestandard enn Norge, og det skapes nye markeder for omsetningen av illegale varer og tyvgods. Utvidelsen av EU til flere øst-europeiske land har ført til at borgerne fra disse landene har fått utvidede rettigheter til opphold i EU/EØS-land. Det er vanskelig å si i hvor stor grad utvidelsen har påvirket antallet øst-europeere som oppholder seg i Norge, men det er på det rene at antallet arbeidsinnvandrere fra disse landene har økt kraftig de senere årene. I 2008 ble 52 200 av de 89 800 arbeidstillatelsene UDI innvilget gitt til polske statsborgere. Ifølge Politidirektoratet har kriminalitet begått av statsborgere fra enkelte land i Øst-Europa økt de siste årene, og dette gjelder særlig personer fra Polen, Litauen, Bulgaria og Romania. 143 Denne gruppen utøver klart mest vinningskriminalitet, jf. punkt 8.6.20, men er også registrert med mange anmeldelser for trafikk-, volds- og narkotikaforhold.

Et av de mest markante trekk ved kriminalitetsutviklingen de senere årene er betydningen av den teknologiske utviklingen.144 I et nettverksbasert samfunn løses oppgaver på nye og bedre måter, samtidig som nye trusler om kriminalitet mot samfunnssikkerheten oppstår. 145 Økt tilgang til og bruk av Internettet har generert både nye former for kriminalitet og nye versjoner av eller arenaer for tradisjonelle straffbare handlinger. Særlig innenfor området økonomisk kriminalitet er dette merkbart, jf. punkt 8.6.21. Internettet er også blitt et viktig verktøy ved gjennomføringen av enkelte former for kriminalitet, for eksempel ulovlig etterretningsvirksomhet, piratkopiering og distribusjon av rettighetsbeskyttede åndsverk, forberedelse til seksuelle overgrep mot barn («grooming») og besittelse og spredning av dokumenterte seksuelle overgrep. 146 Et særlig kjennetegn ved IKT som verktøy ved gjennomføringen av kriminelle handlinger, er at det har potensial til svært enkelt å øke omfanget av kriminaliteten. Trusler og sjikane eller personlig informasjon kan fremsettes eller spres raskt til mange. Informasjonen kan lagres i lang tid. For mange gjerningspersoner kan mangelen på personlig kontakt med ofrene for kriminaliteten også føre til at terskelen for å begå slike handlinger blir lavere. I tillegg til å representere nye utfordringer for politiet, kan den teknologiske utviklingen også gi politiet nye muligheter i etterforsking, etterretning og forebygging og verktøy til effektiv kontroll. Dataavlesing er et eksempel på dette, jf. kapittel 23. Når lovbrudd gjennomføres ved hjelp av datateknologi, etterlates dessuten ofte elektroniske spor. Åpne og lukkede nettsteder og nettverk åpner også nye muligheter for spaning.

Rapporter fra internasjonale politiorgan viser at internasjonale organiserte kriminelle grupper utviser stadig større grad av profesjonalitet og fleksibilitet.147 Mens gruppene tidligere spesialiserte seg innenfor særlige former for kriminalitet, for eksempel smugling av en type narkotika, søker de nå, ifølge Europol, til de markedene der det er mest profitt å hente, og involverer seg gjerne i flere markeder på samme tid. Mens bruk av vold og trusler er blitt et kjennetegn for mer primitive og mindre strukturerte grupper, søker de største aktørene en tilværelse som profesjonelle entreprenører på det illegale markedet. De utnytter også de mulighetene som følger av den ovenfor beskrevne globaliseringen og teknologiske utviklingen. Det er få indikasjoner på at denne typen helprofesjonelle kriminelle grupper er etablert i Norge. Politidirektoratet legger imidlertid til grunn at det finnes kriminelle miljøer i Norge med tilknytning til internasjonale kriminelle nettverk, 148 at det også i Norge er tette bånd mellom profesjonelle kriminelle og aktører i næringslivet, og at næringsvirksomhet og selskapsstrukturer i større utstrekning enn tidligere brukes til å skjule kriminell aktivitet. 149 Utvalgets syn på begrepet «organisert kriminalitet» og utviklingen på dette området redegjøres det for i neste punkt.

8.6.3 «Organisert kriminalitet»

«Organisert kriminalitet» som begrep har eksistert lenge, men har fått økt oppmerksomhet de senere årene. 150 Begrepet har ikke et entydig innhold, noe som blant annet har ført til at det ikke har vært ansett egnet som et rettslig begrep. 151 Bruken av begrepet er dels historisk betinget og varierer mellom land og kulturer. Fordi begrepet i senere tid er blitt en generell betegnelse på et sentralt kriminalpolitisk onde og er brukt aktivt i begrunnelsene for utvidelsene av de norske reglene om bruk av tvangsmidler i etterforsking og forebygging, vil utvalget likevel si noe om begrepets mulige innhold og funksjon, samt kriminalitetsutviklingen på det som må antas å være begrepets kjerneområde. 152

Det opprinnelige forslaget til ny regel i straffeloven § 60 a rammet handlinger begått som ledd i organisert kriminalitet. 153 Bruken av begrepet ble kraftig kritisert i høringsrunden, og departementet sluttet seg i proposisjonen til at det opprinnelige forslaget «var for vidtrekkende» og foreslo regelen avgrenset til straffbare handlinger utøvet som ledd i en organisert kriminell gruppe. 154 En organisert kriminell gruppe ble definert som «en organisert gruppe på tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger». Ettersom regelen ble ansett som et viktig virkemiddel i bekjempelsen av organisert kriminalitet, kan definisjonen si noe om hva lovgiver legger i dette. Det kan imidlertid ikke settes likhetstegn mellom begrepene «organisert kriminell gruppe» og «organisert kriminalitet». Det første begrepet vil kunne fange opp forhold som ikke vanligvis er regnet som organisert kriminalitet, blant annet fordi det ikke er begrenset til særskilte typer kriminalitet. Det vil ikke nødvendigvis fange opp forhold som tradisjonelt har vært regnet som organisert kriminalitet, ettersom det kreves bevist utover enhver rimelig tvil at alle vilkårene er oppfylt.

Selv om begrepet «organisert kriminalitet» ikke har noe klart og entydig innhold, synes det både i norsk og internasjonal sammenheng å være enighet om enkelte elementer som kjennetegner organisert kriminell virksomhet. Som en del av satsingen mot organisert kriminalitet har EU forpliktet sine medlemsland til å kriminalisere en rekke handlinger relatert til kriminelle organisasjoner. 155 I denne forbindelse har landene blitt enige om en liste med 11 punkter som anses å kjennetegne organisert kriminalitet. Denne listen har også flere fellestrekk med en liste gjengitt av Metodeutvalget i NOU 1997: 15, den er gjengitt i forarbeidene til den norske bestemmelsen i straffeloven § 60 a og ble lagt til grunn i Politidirektoratets rapport «Organisert kriminalitet» fra 2003. EUs liste ser slik ut:

• samarbeid mellom flere enn to personer

• hver med egne tildelte oppgaver

• over en lang eller ubegrenset tidsperiode

• gjennom bruk av en form for disiplin eller kontroll

• mistanke om gjennomførte alvorlige kriminelle handlinger

• virksomhet på internasjonalt nivå

• bruk av vold eller annen form for trussel

• bruk av kommersielle eller forretningsmessige strukturer

• deltakelse i hvitvasking

• utøve innflytelse på politikk, media, offentlig forvaltning, rettsmyndigheter eller økonomi

• styrt av målsetning om vinning og/eller makt

For at en virksomhet skal anses som organisert kriminalitet kreves det at minst seks av punktene er oppfylt, herunder strekpunkt nummer en, tre, fem og elleve.

Politidirektoratet påpeker i rapporten om organisert kriminalitet at begrepet selv ved hjelp av disse punktene vil være uklart: 156

«Det er vanskelig å skille mellom organisert kriminalitet og tradisjonell kriminalitet som utøves på en systematisk måte. Sistnevnte kan betegnes som nettverkskriminalitet, og forekommer i mer eller mindre organisert form. Slik kriminalitet oppfyller imidlertid ikke alltid ovennevnte kriterier for organisert kriminalitet.»

De uklare grensene medfører både en risiko for å tillegge de kriminelle aktørene høyere grad av profesjonalitet enn realiteten tilsier, men også for at virksomhet som i realiteten er alvorlig organisert kriminalitet ikke fanges opp, fordi deltakerne makter å holde deler av virksomheten skjult.

De uklarheter som begrepet «organisert kriminalitet» er beheftet med, innebærer at begrepet ikke bør brukes som rettslig vilkår for bruk av tvangsmidler. For mer om utvalgets syn på forholdet mellom straffeloven § 60 a og vilkårene for tvangsmiddelbruk, se punkt 14.3. Heller ikke i vurderingen av om politiet i et konkret tilfelle bør gis adgang til å bruke skjulte tvangsmidler, er begrepet «organisert kriminalitet» tilstrekkelig presist til å kunne utgjøre en selvstendig begrunnelse for iverksetting av tvangsmidler. I denne vurderingen er vilkåret om at handlingen må være begått som ledd i virksomheten til en «organisert kriminell gruppe» et mer egnet vilkår, fordi det sier noe om relasjonen mellom de aktuelle personene i det konkrete tilfellet.

Selv om begrepet «organisert kriminalitet» ikke er egnet verken som rettslig vilkår eller selvstendig rettslig begrunnelse for bruk av skjulte tvangsmidler, er det en viss grad av sammenfall mellom de elementer som kjennetegner organisert kriminalitet, jf. ovenfor, og de elementer som taler for at politiet tillates å bruke slike tvangsmidler, jf. utvalgets vurderinger av dette i punkt 8.7. For eksempel vil politiet ha særlig behov for slik tvangsmiddelbruk i etterforsking av miljøer der bruk av vold eller trusler gjør vitner eller ofre mindre samarbeidsvillige, eller der kriminaliteten strekker seg over landegrenser. Av den grunn vil vurderinger som er gjort av omfanget av organisert kriminalitet i Norge være relevante for vurderingen av hvilke etterforskingsmetoder politiet bør ha tilgang til.

Videre tyder forskning på at enkelte typer kriminelle handlinger går igjen innenfor virksomhet som på bakgrunn av EUs momentliste kan kalles organisert kriminalitet. I Politidirektoratets rapport «Organisert kriminalitet», ble det undersøkt hvilke straffebud de personene som var identifisert som aktører i organiserte kriminelle nettverk var mistenkt for å ha brutt (for mer om prosjektet, se nedenfor). 157 Mistanke om narkotikaforbrytelser dominerte (46 prosent), mens også vold og trusler, og utpressing og ran gikk igjen (henholdsvis 24 prosent og syv prosent). Mistanke om bedrageri, utroskap og korrupsjon, heleri, seksualforbrytelser og brudd på våpenloven, alkoholloven og tolloven kunne knyttes til mellom én og fire prosent av personene. De fleste av disse lovbruddene kan i dag gi grunn til bruk av skjulte tvangsmidler. Vurderinger av omfanget av «organisert kriminalitet» i Norge vil dermed kunne si noe om behovet for innsats mot disse typene kriminalitet, herunder tilgang til tvangsmidler på det generelle plan. Disse vurderingene sier også ofte noe om utviklingen innenfor særlige miljø som begår flere former for kriminalitet, slik som gjengmiljøer, MC-klubber mv. Derfor redegjøres det i det videre for de vurderinger som er gjort av organisert kriminalitet i Norge den siste tiden.

Metodeutvalgets oppfatning av hvilke særtrekk som kjennetegner organisert kriminalitet er gjengitt ovenfor. Om utbredelsen av slik kriminalitet i Norge, uttalte utvalget: 158

«Noen av disse kjennetegnene finner vi også igjen i det norske kriminalitetsbildet. I kriminelle grupperinger i Norge finner man organisasjoner med en fast struktur og med en hard indre justis, hvor organisasjonen beskyttes med voldsutøvelse og trusler både innad og utad, samt at kriminaliteten forøves av flere i forening. Videre er det tale om alvorlig kriminalitet som gir betydelig økonomisk utbytte, som f eks innførsel og omsetning av narkotika, flere former for vinningskriminalitet og ulovlig innførsel og omsetning av sprit.»

Politimetodeutvalget uttalte i sin utredning følgende om organisert kriminalitet: 159

«Omfanget av den «orga­niserte kriminaliteten» er meget uklar. Uklarhe­ten skyldes blant annet uttrykkets vage karakter. Men det er også vanskelig å fastslå om en straff­bar handling er begått i organisert form. Enkelte organiserte kriminelle miljøer (for eksempel MC­miljøene i Norge) er eksempler på kjent og delvis synlig organisert kriminalitet. Men en rekke orga­niserte kriminelle miljøer opererer meget skjult. Slike miljø har i økende grad knyttet kontakter over landegrenser. Omfanget av problemet blir derfor vanskelig å fastslå. Politiet har derfor ingen oversikt over hvor om­fattende den organiserte kriminaliteten er. Omfan­get av organisert kriminalitet i vid forstand er like­vel antatt å være økende i Norge. Utviklingen inter­nasjonalt tilsier at organisert kriminalitet vil være tiltagende de kommende år.»

Etter 2005 er det kommet flere nasjonale og internasjonale publikasjoner som kaster lys over omfanget av organisert kriminalitet i Norge og Europa.

Europol har de siste tre årene publisert rapporten Organised Crime Threat Assessment (OCTA); en vurdering av nåværende og forventede trender innenfor organisert kriminalitet i EU. Vurderingene er foretatt på bakgrunn av Europols egen etterretningsinformasjon samt informasjon fra EUs medlemsland, land utenfor EU og andre EU- og internasjonale institusjoner. Ifølge OCTA utgjør såkalte ikke-EU baserte grupper en særlig utfordring fordi de, ved i hovedsak å befinne seg og organisere arbeidet sitt fra land utenfor EU, gjør seg utilgjengelige for politiet. De fleste organiserte kriminelle gruppene i EU er imidlertid etablert innenfor EU, men har sin opprinnelse eller har kontakter i land utenfor unionen. Det dreier seg for det første om såkalte «andregenerasjonsgrupper» som er integrert i særlige etniske miljøer i EU, og bruker disse som skjulested, marked og rekrutteringsgrunnlag. 160 Europol spår at i fravær av mer effektiv integrering, må dette fenomenet forventes å vokse. 161 For det andre dreier det seg om grupper som opererer i EU-land ved hjelp av kontakter i andre land, men uavhengig av særskilte etniske grupperinger. Ifølge Europol ser man en tendens til at organiserte kriminelle grupper i stadig mindre grad er etnisk definerte, men heller strukturert rundt strategiske interesser og det relevante illegale markedet. 162 Europol mener også å ha påvist at det blant EU-baserte organiserte kriminelle grupper finnes såkalte «oriented clusters», bestående av ledere av en eller flere kriminelle grupper som utvikler strategier og samarbeid. I forlengelsen av dette peker Europol på en tendens til at de største gruppene ønsker å ta over hele kjeden av distribusjon av illegale varer, noe som vil kunne gå på bekostning av de mindre, lokalt baserte kriminelle gruppene og skape større maktkonsentrasjoner. 163

Den grundigste analysen av organisert kriminalitet i Norge er den ovenfor omtalte rapporten «Organisert kriminalitet» fra Politidirektoratet. Basert på rapporter fra alle landets politidistrikt og særorganer, ble forbindelser mellom personer mistenkt for straffbare handlinger forsøkt kartlagt. Det ble påvist konturer av ca. 125 definerte nettverk der det inngikk ca. 2 160 personer. På bakgrunn av antall forbindelser, hvilke nettverk de tilhørte, alvorligheten i de straffbare handlinger de hadde vært mistenkt for og geografisk spredning, ble 103 personer definert som «sentrale personer», som ble antatt å inneha viktige roller som organisatorer eller bindeledd i flere nettverk. Sentrale nettverk hadde store deler av Norge som nedslagsfelt, og ca. 30 prosent jobbet internasjonalt. Rapporten viser at 52 prosent av de registrerte aktørene var født i Norge, og at 44 prosent hadde etnisk norsk bakgrunn. Av de registrerte aktørene var 48 prosent dermed født utenfor Norge, mens 66 prosent hadde en annen etnisk bakgrunn.

I en rapport fra 2007 beskriver Politidirektoratet blant annet eksistensen og omfanget av kriminelle gjenger i Norge. 164 Ifølge rapporten begås alvorlig kriminalitet ofte av personer tilknyttet kriminelle nettverk eller etablerte gjenger, der nettverkene oppgis å kunne ha ulik varighet og sammensetning avhengig av hvilken kriminalitet som utføres. En kriminell gjeng defineres som «en gruppe (ofte aldersavgrenset) som holder sammen over tid, og som utøver straffbare handlinger og/eller ordensforstyrrende og aggressiv atferd i det offentlige rom. Gjengen har gjerne et symbolsk uttrykk for gruppetilhørighet som for eksempel navn, symboler, klesstil, språk osv.». Ifølge rapporten har det de siste årene vært en negativ utvikling, hvor bruk av vold mellom rivaliserende gjenger har økt, og det har vært enkelte tilfeller av drap, jf. også punkt 8.6.18 om våpenforbrytelser. Erfaring viser at medlemmer i de ulike gjengene, eksempelvis A-gjengen og Hells Angels, har innledet samarbeid på tvers av etablerte gjengstrukturer. Det er også påvist kriminelle gjenger som helt unngår oppmerksomhet om egen eksistens og virksomhet, der medlemmene ofte har samme etniske bakgrunn. Politiets erfaring viser at det i dag er vanskelig for enkeltpersoner å bygge seg opp som betydningsfulle kriminelle aktører uten å tilhøre en gjeng. Gjengmedlemskap fungerer både som en døråpner til markedet og som beskyttelse mot eksterne trusler. Ifølge politiet tilsier en rekke opplysninger at det rekrutteres stadig nye medlemmer i de eksisterende gjengene, og at det er grunn til å tro at det vil etableres nye gjenger bestående av personer med minoritetsbakgrunn. Blant annet Oslo politidistrikt har rapportert om økende problemer med minoritetsungdom som opponerer mot politiet og begår kriminelle handlinger sammen. Innenfor det kriminelle MC-miljøet oppgir politiet at det de senere år også har vært en markant økning både i antall klubber og nyrekruttering til miljøet.

Av Politidirektoratets siste vurdering av kriminalitetsbildet «Tendenser i kriminaliteten – utfordringer i Norge i 2007–2009» fremgår det at de mest sentrale gjengene i dag (Young Guns, A-gjengen og B-gjengen) til sammen antas å ha 50 til 60 medlemmer, mens en gjeng som har markert seg de senere årene (Furuset Bad Boys) antas å bestå av ca. 15 personer. Det opplyses at denne gjengen over år har utviklet sitt kriminelle spekter fra vinningskriminalitet til grove ran, narkotika og voldskriminalitet. Bekymringene for nyrekruttering og nyetablering fra 2005-rapporten ble fastholdt. I rapporten oppgis det at de fire største MC-klubbene i 2006 besto av ca. 170 medlemmer, og at alle klubbene hadde fått flere medlemmer det siste året. I tre av disse var ca. 60 prosent straffedømt (tall for den fjerde forelå ikke). Det ble oppgitt at klubbmedlemmene hovedsakelig var involvert i smugling og omsetning av narkotika, og at medlemmene i hovedsak begår kriminalitet i mindre grupper eller i samarbeid med nettverk utenfor klubbene.

8.6.4 Datakriminalitet

Begrepet datakriminalitet brukes ofte om straffbare handlinger som gjennomføres ved bruk av data- og kommunikasjonsteknologi (IKT), og om straffbare handlinger som er rettet mot datamaskiner og/eller datasystemer. 165

Den økte forekomst av datasystemer i samfunnet og den stigende praktiske betydning både i privat og i yrkesmessig sammenheng, har medført forsterket kriminell interesse for og økende muligheter for ulike former for straffbar befatning med eller ved hjelp av disse. 166 Internettets stadig økende betydning i infrastrukturen for kommunikasjon har også forsterket mulighetene for å utøve ulike former for datakriminalitet. 167

Når det gjelder straffbare handlinger rettet mot datasystemer, omfattes naturligvis for eksempel tyverier av datasystemer. Velstandsnivået i Norge medfører økt forekomst av bærbare datamaskiner, mobiltelefoner og andre datasystemer mv., som på grunn av verdi og forekomst er aktuelle objekter for eksempel for innbrudd og tyverier. Det er imidlertid andre former for kriminalitet rettet mot datamaskiner og datasystemer som har fått, og må forventes ytterligere å få, økt betydning fremover. Ulike former for innbrudd i datasystemer kan blant annet være motivert av ønsket om å tilegne seg dets informasjon, utnytte datasystemets kapasitet til egne formål, forøve skadeverk eller sette større systemer ut av funksjon for eksempel ved ødeleggelse av data (sletting) eller kommunikasjonsevne (tjenestenekt). 168 Utnyttelse av datakapasitet er mest aktuelt ved etablering av såkalte «botnet» hvor datasystemets eier er uvitende om andres kontroll og bruk av maskinen. Botnettverk (betegnelsen på sammenkoblede kompromitterte maskiner) er også egnet til å iverksette storstilte tjenestenektangrep. 169 Med tjenestenektangrep forstås her den situasjon at angripere på forskjellig vis gjør det umulig for brukere av en hjemmeside eller et tjenestested på Internettet å få tilgang til tjenesten. Informasjonsuthenting og skadeverk er mest praktisk ved bruk av trojanere eller annen utnyttelse av sikkerhetshull i datasystemet. 170 Denne type datainnbrudd kan gjøre det mulig for inntrengeren for eksempel å avlese elektronisk kommunikasjon, slå på webkamera og mikrofon, logge tastaturbruk, og å skaffe seg tilgang til den informasjon som ligger i datasystemet. Dataangrep forventes å øke i tiden som kommer. 171

Straffbare handlinger forøvet ved hjelp av datasystemer omfatter både mer tradisjonelle kriminalitetstyper som vinningsforbrytelser, herunder tyverier, bedragerier, utroskap, dokumentfalsk mv., men også seksuallovbrudd, herunder befatning med barnepornografi.

Internettet og datasystemene spiller for eksempel en betydelig rolle ved utøvelsen av bedragerier. Internettbasert kommunikasjon, herunder kontakt via hjemmesider og elektronisk post, er viktig for kontakten mellom gjerningsperson og fornærmede. 172 Elektronisk post er i praksis en viktig innfallsport for tilbud til mulige ofre om å bistå for eksempel i finanstransaksjoner, ofte eksemplifisert ved såkalte «Nigeriabrev», eller med underretning om å ha vunnet i internasjonale lotterier eller lignende. Gjennom falske hjemmesider og elektronisk post og «phishing» skaffer kriminelle seg i stigende grad uberettiget adgang til kontonumre, pinkoder, personnumre mv., som er egnet til å gi tilgang til offerets økonomiske verdier. Identitetstyverier som ledd i gjennomføringen av bedragerier har blitt mer aktuelle, selv om det er et lavt antall personer som forestår denne type kriminalitet. 173 Tapping av opplysninger lagret i bankkort og kredittkort er et viktig redskap for å få tak i innehaverens økonomiske verdier gjennom for eksempel bedrageri av banker og finansinstitusjoner. Gjerningsmåten synes å være relativt utbredt. 174 Slik informasjon skaffer gjerningspersonen seg ofte også gjennom «skimming» eller kortlesingsutstyr eller andre opptaks- og lagringsmedier for informasjon om koder mv. Såkalt «defacing» av nettsider har i den senere tid vist seg å være en mulig måte for kriminelle å skaffe seg informasjon for å kunne tappe offerets konti i banker og finansinstitusjoner. Den reduserte bruk av kontanter og økte bruk av elektroniske verdiformidlingsformer innebærer at de kriminelle flytter sin virksomhet til IKT-baserte gjennomføringsmåter. En ufullstendig overnasjonal regulering av Internettet og servere gjør at aktører utenfor rekkevidden av norsk lovgivning har fått økte muligheter for utøvelse av datakriminalitet.

Utbredelsen av datasystemer og Internettet innebærer økt mulighet for for eksempel produksjon, distribusjon og besittelse av barnepornografi. Tilgangen på hjemmesider som tilbyr barnepornografisk materiale mot betaling er betydelig, og opphavsstedet er ikke sjelden land med manglende lovverk for bekjempelse av denne type kriminalitet. 175 Det finner også sted produksjon av slikt materiale i Norge. 176 Økningen i antall anmeldte seksuallovbrudd fra 1993 til 2005 har vært betydelig, og det antas at dette i særlig grad gjenspeiler forekomsten av avdekkede tilfeller av befatning med barnepornografi. I dag initieres sannsynligvis også de fleste seksuelle overgrep mot barn på Internettet via ulike chattekanaler og nettsider.

8.6.5 Forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet

Etter straffeloven kapittel 8 er forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet kriminalisert. De fleste bestemmelsene gjelder både i freds- og krigstid, mens enkelte bare gjelder i krigstid. I fredstid er de mest aktuelle bestemmelsene reglene om spionasje (§§ 90 og 91), ulovlig etterretningsvirksomhet (§ 91 a) og flyktningespionasje (§ 91 a). Bestemmelsene suppleres blant annet av § 104 a annet ledd, sikkerhetsloven og lov om forsvarshemmeligheter.

I Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) om endringer i ny straffelov er det lagt til grunn at de tradisjonelle truslene mot rikets sikkerhet er svekket og supplert med andre typer trusler, særlig i form av fare for terrorangrep og terrorrelaterte handlinger rettet mot vestlig infrastruktur. 177 Derfor er det et gjennomgående trekk ved de nye bestemmelsene i kapittelet om vern av rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser at de verner flere typer interesser enn tidligere, for eksempel sentral infrastruktur og naturressurser.

Metodeutvalget la til grunn at det etter avslutningen av den kalde krigen og sammenbruddet av Warzawa-pakten ikke eksisterte noen militær trussel mot Norge. 178 Lundutvalget uttalte at det syntes «klart at trusselen om militært angrep fra andre land er sterkt redusert i forhold til tidligere». 179 På samme måte la Politimetodeutvalget til grunn at trusselen om militære angrep fra andre land var sterkt redusert i forhold til tidligere. 180 Det er for Metodekontrollutvalget ikke fremkommet opplysninger som tilsier at den militære trusselen mot Norge er noe større i dag. Enkelte trekk ved internasjonal krigføring kan imidlertid tyde på at dersom en slik trussel skulle oppstå, vil nye virkemidler tas i bruk. Både under konflikten i Gaza ved årsskiftet 2008/2009 og krigen i Georgia i 2008 ble det gjennomført dataangrep parallelt med de væpnede angrepene. Nasjonal sikkerhetsmyndighet har lagt til grunn at denne typen IKT-angrep er noe man må regne med også i kommende konflikter. 181

Metodeutvalget la til grunn at det foregikk aktiv og offensiv etterretningsvirksomhet mot norske interesser, og at omfanget og flyten av beskyttelsesverdig informasjon i samfunnet økte. 182 Etter Lundutvalgets oppfatning utgjorde ulovlig etterretningsvirksomhet rettet mot økonomiske og teknologiske interesser, sammen med terrorisme, hovedtruslene mot Norges sikkerhet. 183 Også Politimetodeutvalget la til grunn at det foregikk ulovlig etterretningsvirksomhet i Norge, at mye tydet på at denne virksomheten hadde tatt seg betraktelig opp i de senere år, og at lite tydet på at den ville avta i den nærmeste fremtid. 184 I samtlige av PSTs åpne trusselvurderinger for årene 2006 til 2009 heter det at aktiviteten til utenlandske staters etterretningstjenester mot Norge og norske interesser er høy, og det pekes på at omfanget av virksomheten og tjenestenes interesseområder endrer seg lite fra år til år. Etterretningsvirksomheten er ifølge PST i hovedsak rettet mot politiske beslutningstakere, embetsverk, sentraladministrasjon og ulike private aktører. Det oppgis at informasjon særlig søkes innenfor olje og gass, forskning og utvikling, teknologi og forhold knyttet til NATO. Ifølge trusselvurderingen for 2009 kan etterretningsaktiviteten påføre Norge betydelig økonomisk og politisk skade. Det pekes særlig på at flere stater er i ferd med å bygge opp en betydelig kapasitet innen datanettverksoperasjoner, og ifølge PST vil målrettet informasjonsinnhenting ved datainnbrudd kunne være en stor trussel mot Norge og norske interesser. Det er også pekt på at skadepotensialet ved tap av sensitiv informasjon kan være stort.

Straffeloven § 91 a rammer blant annet såkalt flyktningespionasje, nemlig fremmede staters ulovlige overvåking eller overgrep mot denne statens borgere som oppholder seg i Norge, for eksempel dissidenter eller opposisjonelle grupper i eksil. Metodeutvalget pekte på at tilstrømmingen av flyktninger og asylsøkere til Norge de senere årene hadde ført til økning i slik virksomhet, og påpekte dilemmaet ved at andre stater har et legitimt behov for å holde oppsyn med slike personer, men at norske myndigheter har samme plikt til å beskytte utlendinger som nordmenn mot virksomhet som rammes av § 91 a. 185 Også Lundutvalget pekte på den norske stats beskyttelsesoppgaver i denne sammenheng, uten å si noe om omfanget av en eventuell slik virksomhet i Norge. 186 I PSTs åpne trusselvurdering for 2009 oppgis det at flere stater «trolig» driver etterretning mot enkeltpersoner og grupper innenfor minoritets- og flyktningmiljøet i Norge. Det oppgis at det i andre europeiske land ved flere anledninger de senere årene er knyttet konkrete mistanker til at fremmede lands etterretnings- og sikkerhetstjenester har stått bak flyktningspionasje, mistenkeliggjøring, trakassering og drap.

8.6.6 Trusler mot myndighetspersoner

Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder bestemmelser om vern av særskilte statlige institusjoner og myndighetspersoner, nærmere bestemt Kongen, regenten, statsråder, Stortinget og dets avdelinger, Høyesterett og Riksretten. Straffeloven § 99 rammer hindring av representanter for de øverste statsmaktene i deres virksomhet, 187 mens § 99 a omhandler blant annet hindring av offentlig myndighetsutøvelse med bruk av våpenmakt eller under utnyttelse av frykt for inngripen av fremmed makt. Straffeloven § 100 omhandler drap av kongen eller regenten, § 101 vold, legemsfornærmelse og ærekrenkelse mot kongen og regenten og § 102 visse forbrytelser mot medlemmer av Kongehuset. Også utenlandske statsoverhoder og representanter er vernet, jf. §§ 95 og 96.

PSTs åpne trusselvurderinger for årene 2006 til 2009 tilsier at det har vært en økning i antall registrerte trusler mot norske myndighetspersoner. Det pekes særlig på at media er mer personfokusert enn tidligere, og at stadig flere trusler og sterke meningsytringer mot myndighetspersoner fremsettes på nettsteder, i blogger, via e-post og på sms. I 2008 ble et regjeringsmedlem og en stortingsrepresentant utsatt for fysiske angrep. En stor andel av truslene fremsettes av personer i psykisk ubalanse, og i de fleste tilfeller har trusselen ingen sammenheng med reelle intensjoner om faktisk å påføre fysisk skade. Ifølge PST er det en utfordring å identifisere de reelle motivene for truslene og vanskelig å forutse aktørenes evne og vilje til å gjennomføre dem. PST vurderer det videre som sannsynlig at myndighetspersoner i 2009 vil utsettes for straffbare handlinger som krever etterforsking, og at det vil fremsettes enkelte alvorlige trusler som vil kreve iverksetting av beskyttelsestiltak.

8.6.7 Ulovlig spredning av våpen

Norge er internasjonalt forpliktet til å delta i arbeidet for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen, og også til å delta i det internasjonale samarbeidet for å hindre annen uønsket spredning av materiell og teknologi til militært bruk. Ifølge lov om gjennomføring av bindende vedtak av FNs sikkerhetsråd gjennomføres den enkelte resolusjon i norsk rett ved forskrift hjemlet i gjennomføringsloven. Et eksempel på bindende vedtak som er gjennomført i norsk rett er Sikkerhetsrådets resolusjon 1737 om sanksjoner mot Iran, som forbyr levering av spesifiserte varer og teknologi, for å hindre landet i å utvikle kjernevåpen. Et annet eksempel er Sikkerhetsrådets resolusjon 1718 om sanksjoner mot Nord-Korea. Den forbyr levering til eller anskaffelser fra Nord-Korea av materiell eller teknologi som er definert som militært, samt materiell som er listeført av FNs sanksjonskomite for Nord-Korea eller Sikkerhetsrådet. Forbudet gjelder også tjenester – herunder kompetanseoverføring – knyttet til slike varer eller slik teknologi.

Lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v gir i § 1 Kongen hjemmel til å forby utførsel av varer eller teknologi fra norsk tollområde eller ytelse av tjenester uten særskilt tillatelse. Formålet er å hindre at varer, tjenester og teknologi av betydning for et lands militære evne, eller som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, blir tilgjengelige for land eller grupper som ikke bør motta dette. Det kan også gis forbud mot at det fra Norge eller norske personer eller selskaper mv. drives handel med, formidles eller bistås med salg av våpen, militært materiell, strategiske varer og teknologi fra ett fremmed land til et annet uten særskilt tillatelse. Utenriksdepartementet utarbeider lister over hvilke varer, teknologi og tjenester forbudet omfatter. Også kompetanseoverføring er omfattet av loven.

Straffeloven § 152 a omhandler masseødeleggelsesvåpen, og setter straff for den som uten lovlig tillatelse på ulike måter forføyer over materiale som består av eller inneholder plutonium eller uran, og derved volder fare for skade på noens legeme, helse, eiendom eller livsmiljø. En del former for befatning med masseødeleggelsesvåpen vil kunne omfattes av straffelovens bestemmelser om terrorhandlinger og forberedelse til slike, eller andre bestemmelser i straffeloven kapittel 14.

Lundutvalget la til grunn at risikoen for bruk av masseødeleggelsesvåpen var sterkt redusert i takt med reduksjonen i krigstrusselen. 188 Det ble likevel pekt på at det stadig opplyses om at primitive utgaver av såkalte skitne kjernefysiske bomber – konvensjonelle eksplosiver omgitt av kjernefysisk avfallsmateriale – representerer en mulig trussel i det internasjonale samfunn, og at det synes å være på det rene at enkelte grupper forsøker å skaffe seg kjemiske, biologiske eller radiologiske terrorvåpen. 189

Politimetodeutvalget la til grunn at til tross for at aktiviteter relatert til spredning av masseødeleggelsesvåpen foreløpig ikke hadde blitt avdekket i Norge, kunne det ikke utelukkes at slike aktiviteter ville forekomme i fremtiden. 190

På det internasjonale plan anses spredning av masseødeleggelsesvåpen som en betydelig sikkerhetstrussel. 191 Ifølge PST viser flere ikke-statlige aktører nå interesse for masseødeleggelsesvåpen og midler involvert i produksjonen av slike våpen, 192 men det antas at slike aktører har liten kapasitet til å gjennomføre massedrapsaksjoner med slike våpen, og at ingen ikke-statlige aktører har nødvendig kapasitet til å utvikle dem. 193

PST vurderer det også som lite sannsynlig at det vil bli gjennomført terroranslag med masse­ødeleggelsesvåpen i Norge. 194 Masseødeleggelsesvåpen har ikke vært brukt i moderne tid, utover den fanatiske japanske sekten Aum Shinrikos bruk av nervegassen Sarin på T-banen i Tokyo i mars 1995. Slike eventuelle angrep antas å ville medføre mindre skade enn angrep utført med konvensjonelle våpen, men vil etter PSTs vurdering kunne få en sterk psykologisk effekt på sivilbefolkningen.

I tillegg til å hindre bruk av masseødeleggelsesvåpen, har arbeidet mot spredning av slike våpen som mål å forhindre at kunnskap, råmaterialer eller produkter eksporteres fra eller via Norge til aktører som kan ha til hensikt å utvikle og produsere slike våpen eller leveringsmidler for slike. PST kjenner til at det er gjort forsøk på skjulte oppkjøp fra eller via norske bedrifter til våpenprogram til fremmede stater som har eller kan utvikle kjernevåpen. 195 I årene 2007 og 2008 registrerte PST flere brudd på eksportkontrollovgivningen. Tjenesten legger til grunn at oppkjøpsvirksomheten mot Norge er høy og utøves på sofistikerte og fordekte måter. 196 Forebygging og etterforsking av slike handlinger er utfordrende, ettersom det krever kunnskap om sammenhengen mellom ulike teknologier og fagområder, samt forståelse for ulike aktørers arbeidsmåter. Særlig kontroll med eksport av immaterielle ytelser, herunder kunnskap, anses å være en utfordring. 197

8.6.8 Nasjonal ekstremisme og voldelige sammenslutninger

Som nasjonale ekstreme grupper regnes grupper som vil kunne utføre sabotasje etter reglene i straffeloven kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser. Både slike grupper og grupper med militær karakter eller andre voldelige formål vil kunne rammes av straffeloven § 104 a. Etter omstendighetene vil ulike former for nasjonal ekstremisme også kunne rammes av straffeloven § 135 a – den såkalte rasismeparagrafen. Bestemmelsen rammer den som «forsettlig eller grovt uaktsomt offentlig setter frem en diskriminerende eller hatefull ytring». Med diskriminerende eller hatefull ytring menes det å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen på grunn av deres hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse, religion eller livssyn eller homofile legning, leveform eller orientering.

Metodeutvalget la til grunn at det de senere årene hadde vært en jevn rekruttering til de høyreekstreme miljøene. 198 Mens enkelte grupperinger innenfor disse miljøene syntes å ha redusert sin virksomhet, syntes særlig såkalte skinhead-grupperinger og beslektede miljøer å ha økt i omfang. Det var registrert flere sammenstøt med og formentlige aksjoner mot grupper på venstresiden, og ifølge utvalget ga den tiltakende interessen for våpen innenfor disse miljøene grunn til bekymring. Ildspåsettelser av innvandrerboliger ble pekt på som et annet bekymringsfullt utviklingstrekk.

På bakgrunn av tall fra PST la Politimetodeutvalget til grunn at det fantes et høyreekstremt miljø i Norge som besto av ca. 150 personer, og at det var lite som tydet på at dette ville bli vesentlig svekket i overskuelig fremtid. Det ble også vist til at PST hadde opplysninger om at det har foreligget konkrete trusler mot myndighetspersoner i Norge med utgangspunkt i det høyreekstreme miljøet. Utvalget la til grunn at miljøet ville kunne stå bak alvorlig samfunnsskadelig virksomhet i mindre skala.

Ifølge PST utgjør ekstreme nasjonale grupper i dag ingen alvorlig trussel mot norske interesser. 199 Tjenesten understreker imidlertid at enkelte gruppers og personers voldelige atferd kan skape frykt og utrygghet. Skadeverk utført av slike grupper kan også påføre enkeltpersoner og foretak vesentlig økonomisk tap.

Det høyreekstreme miljøet antas svekket på grunn av liten rekruttering, svak ledelse og dårlig økonomi, og eventuelle trusler antas å ville komme fra enkeltpersoners voldelige atferd. Både i 2006 og 2007 ble det rapportert at antallet registrerte voldsepisoder med tilknytning til slike miljøer hadde sunket. 200 Antallet nettsteder og blogger med høyreekstrem orientering synes imidlertid å ha økt og blitt mer rasistiske og truende enn tidligere. 201 Venstreekstreme grupperinger i Norge representerer ifølge PST primært et ordensproblem i forbindelse med demonstrasjoner og markeringer. 202

8.6.9 Terrorisme

Terrorhandlinger er ifølge straffeloven § 147 a enkelte alvorlige straffbare handlinger begått med forsett om «å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet», som for eksempel lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet, energiforsyning, sikker forsyning av mat eller vann, bank- og pengevesen eller helseberedskap og smittevern eller «å skape alvorlig frykt i en befolkning», eller «urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for landet eller organisasjonen, eller for et annet land eller en annen mellomstatlig organisasjon». Bestemmelsen omfatter også trusler om en av de nevnte straffbare handlingene fremsatt med slikt forsett, samt inngåelse av forbund om å begå en terrorhandling. Norge er gjennom internasjonale konvensjoner og vedtak også forpliktet til å straffeforfølge personer som oppholder seg i Norge dersom de har begått terrorhandlinger i andre land. 203 Straffeloven § 147 b regulerer en rekke handlinger begått med forsett om å finansiere terrorhandlinger som definert i § 147 a, mens § 147 c omfatter oppfordring, rekruttering og opplæring til å begå terrorhandlinger.

Metodeutvalget la til grunn at terrortrusselen i Norge generelt var relativt lav, men pekte på at Norge de siste årene hadde blitt berørt av hendelser på andre lands territorium. 204 Utvalget uttalte at det fantes objekter i Norge som måtte anses som attraktive mål for terrorister, og at landets høynede profil i forbindelse med fredsskapende arbeid kunne medføre økt risiko for anslag mot norske interesser. Det ble lagt til grunn at man i Norge hadde flere religiøse samfunn som sympatiserte med militant islamisme, men at det syntes vanskelig å knytte enkeltpersoner opp mot konkrete islamistiske grupperinger. Videre ble det pekt på enkelte kilder til terrorhandlinger i verden som Norge, etter utvalgets oppfatning, også måtte ha en beredskap i forhold til.

Lundutvalget ga uttrykk for at risikoen for terrorisme direkte rettet mot norske interesser var liten. 205 Det uttalte at Norges engasjement som medlem i NATO og FN og i konflikter andre steder i verden kunne medføre at trusler med utspring i statlig eller ikke-statlig organisert terrorisme ville tilta. Utvalget påpekte også at Norges stilling som produsent og eksportør av olje og gass, samt norsk skipsfart, kunne være terrormål, ikke først og fremst for å ramme Norge, men for å ramme andre nasjoner som norsk petroleumsproduksjon er av strategisk interesse for. Utvalget uttalte også at krigen i Irak kunne skape «større grobunn for rekruttering av terrorister og øket risiko for gjennomføring av terrorhandlinger fra ekstreme islamistiske grupperinger mot vestlige interesser, og da formodentlig i første rekke mot de land som deltok på amerikanernes side i krigen». Det ble imidlertid lagt til grunn at Norges holdning til denne konflikten vanskelig kunne antas å ha vært egnet til å øke terrortrusselen. Utvalget understreket imidlertid at den internasjonale situasjonen lot til å være under betydelig endring, med den følge at trusselbildet var blitt mer uoversiktlig og truslene flere og mer diffuse enn tidligere.

Lundutvalget uttalte også at det ikke var sterke holdepunkter for å anta at «Norge fremstår som et land der det kan være nærliggende å planlegge eller støtte/finansiere terrorhandlinger andre steder i verden, men organisert terrorisme har forgreininger av ulik karakter til annen organisert kriminalitet som påvirker det generelle trusselbildet». 206 Det ble vist til et notat fra PST som utvalget hadde innhentet, der det var gitt uttrykk for at tilhengere av militant islamisme hadde slått seg ned i Norge, og at det måtte «antas at enkelte av disse personene/grupperingene gir støtte til internasjonale terrorgrupper i form av politisk virksomhet, rekruttering av medlemmer og innsamling av penger». 207

Politimetodeutvalget fant det vanskelig å fastslå hvilken trussel terrorisme utgjorde mot Norge, og påpekte at konkrete planer om slike anslag aldri hadde vært avdekket. 208 Det la imidlertid til grunn at faren for terrorhandlinger i Norge kan påvirkes av norsk engasjement i konfliktområder, og at andre lands diplomatiske representasjoner utgjør mulige terrormål. Heller ikke faren for terror og sabotasje mot norsk petroleumsvirksomhet kunne etter utvalgets oppfatning utelukkes, særlig i lys av virksomhetens etableringer i enkelte konfliktområder. Også personer med tilknytning til terrorvirksomhet med opphold i Norge ble antatt å utgjøre en risiko for Norge og norske interesser.

Departementet fant at Politimetodeutvalgets utredning burde suppleres med en rapport utarbeidet ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) i januar 2005. Rapporten konkluderte blant annet med at til tross for «en begrenset internasjonal terrortrussel mot Norge kan noen utviklingstrekk, forhold og situasjoner bidra til at trusselbildet blir mer alvorlig, og aktualisere sårbarheter i det norske samfunnet». Videre ble det pekt på energiproduksjon, transportsikkerhet, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, kontroversielle næringer og aktiviteter, symbolobjekter og -personer og utenlandske mål i Norge som områder som kan være særlig sårbare for terrorisme og sabotasje. 209

De siste større terrorangrepene som ble gjennomført i Europa fant sted i Madrid i mars 2004 og i London i juli 2005. I 2007 ble det rapportert 583 gjennomførte, forhindrede eller mislykkede terrorangrep i EU, 210 mot 498 i 2006. 211 Av disse var om lag 90 prosent relatert til såkalte separatistgrupper (grupper som søker internasjonal anerkjennelse og politisk selvstyre). Resten var relatert til islamistiske grupper (4 i 2007 og 1 i 2006), venstreorienterte grupper (21 i 2007 og 55 i 2006), høyreorienterte grupper (1 i 2007 og 1 i 2006) og andre eller uspesifiserte grupper (24 i 2007 og 17 i 2006). Også tallet på arresterte personer mistenkt for terrorisme økte fra 2006 til 2007, noe som særlig kan tilskrives økt aktivitet blant korsikanske og baskiske separatistgrupper, samt en økning i antallet terrorismerelaterte arrestasjoner i Storbritannia på 30 prosent. Majoriteten av sistnevnte arrestasjoner er knyttet til islamistisk terrorisme. De fleste som arresteres i EU mistenkes for deltakelse i terrororganisasjoner. Ifølge EU foregår det en vesentlig rekruttering av statsborgere og innbyggere i EU-land til deltakelse i voldelig jihad blant annet i Afghanistan og Irak.

Det har i senere tid ikke vært gjennomført terrorhandlinger som definert i straffeloven § 147 a eller blitt avdekket konkrete planer om slike handlinger i Norge. I sin trusselvurdering for 2009 vurderte PST trusselnivået i Norge som lavt. Det vil si at sannsynligheten for at en terroraksjon vil finne sted i Norge er lav, noe som betyr at en eller flere aktører kan ha intensjoner om, men trolig ikke kapasitet til å ramme bestemte interesser.

Det er heller ikke gjennomført terrorhandlinger rettet direkte mot norske interesser i utlandet. Både nordmenn og norske institusjoner er imidlertid blitt indirekte rammet av terrorangrep rettet mot andre land eller vestlige interesser generelt.

Ingen er hittil domfelt i Norge for forbund om eller finansiering av terrorhandlinger. To personer var i 2008 tiltalt for å ha inngått forbund om å begå terrorhandling. To personer var også tiltalt for trussel om terrorhandling. Alle ble frikjent. 212 Tre personer ble i 2008 siktet for finansiering av en terrororganisasjon. Det er per 1. juni 2009 ikke tatt ut tiltale i saken. Ifølge PST illustrerer saken utfordringer ved internasjonale formelle og uformelle pengeoverføringssystemer.

PST legger til grunn at det foregår ekstrem islamistisk virksomhet i små miljøer i Norge, men at hovedaktiviteten til disse aktørene knytter seg til ulike former for støtte til ekstreme islamistiske organisasjoner i utlandet. Som ekstrem islamistisk virksomhet regnes virksomheten til islamister som aksepterer bruk av vold for å nå politiske mål. Ifølge PST er det imidlertid indikasjoner på at «aktiviteter knyttet til radikalisering er i ferd med å øke noe». Radikalisering forstås i denne sammenhengen som en prosess der en person i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå politiske mål. PST legger til grunn at internasjonale hendelser som situasjonen i Afghanistan og på Gaza kan påvirke utviklingen i radikaliserte miljøer i Norge, samt føre til at personer som allerede er radikalisert får en lavere terskel for å respondere negativt enn tidligere, men finner at det foreløpig er lite som tilsier at slike konflikter i seg selv fører til radikalisering av personer i Norge. Ifølge PST er det ikke grunn til å tro at demonstrasjonene mot Israels okkupasjon av Gaza, som fant sted i Oslo i januar 2009, var motivert av ekstreme islamistiske holdninger. 213

Ifølge PST har organisasjoner som ikke er knyttet til ekstrem islamisme, men som er oppført på EUs liste over terrororganisasjoner, nærvær i Norge. Disse representerer ingen direkte trussel mot Norge, men arbeider for å støtte organisasjonens virksomhet i opprinnelseslandet, aktiviteter som også kan være ulovlige.

8.6.10 Internasjonale forbrytelser

Som internasjonale forbrytelser regnes etter folkeretten de forbrytelsene som er angitt i Roma-vedtektene, som ligger til grunn for opprettelsen av Den internasjonale straffedomstolen i Haag (ICC). Disse er folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. I norsk rett er disse forbrytelsene nå særskilt kriminalisert i kapittel 16 i den nye straffeloven, §§ 101–107, som også kriminaliserer forbund om og tilskynding til slike forbrytelser, jf. § 108. Bestemmelsene ble satt i kraft 7. mars 2008. Disse forbrytelsene kan straffes med fengsel inntil 30 år og skal ikke straffes med mindre enn minstestraffen som er bestemt i det straffebud som i mangel av kapittel 16 ville ha rammet handlingen det domfelles for.

Det er Kripos som har ansvaret for etterforsking av internasjonale forbrytelser i Norge, mens Det nasjonale statsadvokatembetet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet har det overordnede påtalemessige ansvaret. Det ligger i straffebudenes natur at de hovedsakelig vil komme til anvendelse på handlinger begått i utlandet av personer som i ettertid kommer eller er kommet til Norge. Hittil er bare en person domfelt for krigsforbrytelser i Norge. Høsten 2008 ble en 40 år gammel norsk borger, opprinnelig fra Bosnia-Hercegovina, i Oslo tingrett dømt til fem års fengsel for krigsforbrytelser begått i perioden mai til august 1992 i den væpnede konflikten i det tidligere Jugoslavia. 214 Han ble frikjent for forbrytelser mot menneskeheten. Dommen er anket til lagmannsretten. 215

I april 2007 ble en bosnisk statsborger som er bosatt i Norge pågrepet og varetektsfengslet på bakgrunn av en internasjonal etterlysning fra Bosnia-Hercegovina, der han er siktet for krigsforbrytelser. Sunnmøre tingrett besluttet 20. juni 2008 at vilkårene for utlevering ikke var til stede fordi utlevering ville være i strid med grunnleggende humanitære hensyn, jf. utleveringsloven § 7 og EMK artikkel 3. 216 Frostating lagmannsrett opphevet 8. desember 2008 tingrettens kjennelse, og tillot utlevering med vilkår om at mannen skulle sone i et annet fengsel. 217 Lagmannsrettens kjennelse ble imidlertid opphevet av Høyesterett i kjennelse 7. mai 2009, under henvisning til at lagmannsretten hadde bygget på feil lovforståelse. 218

8.6.11 Motarbeiding av rettsvesenet

En person kan straffes for motarbeiding av rettsvesenet etter straffeloven § 132 a dersom han ved vold, trusler, skadeverk eller annen rettsstridig atferd overfor en aktør i rettsvesenet eller noen av hans nærmeste opptrer slik at det er egnet til å påvirke aktøren til å foreta eller unnlate en handling, et arbeid eller en tjeneste i forbindelse med en straffesak eller en sivil sak eller en handling, et arbeid eller en tjeneste aktøren har utført i forbindelse med en straffesak eller en sivil sak. Som aktører i rettsvesenet regnes de fleste som er involvert i en sivil- eller straffesak, enten i privat eller yrkesmessig sammenheng, jf. § 132 a annet ledd.

Bestemmelsen ble innført ved lov 28. juli 2000 nr. 73. Bakgrunnen var en henvendelse fra Riksadvokaten hvor det ble vist til at bruk av trusler og vold mot vitner og andre aktører i straffesaker var et økende problem, særlig i alvorlige narkotikasaker og i saker om MC-kriminalitet. 219 Bruk av vold, trusler og represalier er også blant elementene i de tradisjonelle definisjonene av organisert kriminalitet. Bruken av dette straffebudet vil derfor kunne si noe om utviklingen innenfor dette området. Verken i politiets eller SSBs statistikk fremgår imidlertid bruken av § 132 a alene, men kun bruken av §§ 132 (motarbeiding av etterforsking), 132 a og 132 b (brudd på taushetsplikt) samlet. Det må imidlertid antas at de fleste av disse sakene omhandler § 132 a.

Tall fra STRASAK over bruken av §§ 132, 132 a og 132 b de senere årene ser slik ut:

8.6.12 Narkotikaforbrytelser

Straffeloven § 162 og legemiddelloven § 31 annet ledd omhandler ulike former for befatning med narkotika. Straffeloven omfatter de mest alvorlige overtredelsene, mens legemiddelloven regulerer besittelse og bruk av narkotika.

Metodeutvalget pekte på at narkotikakriminalitet de senere årene hadde gått fra å være et problem konsentrert rundt de største byene, til å bli et landsomfattende problem. 220 Det viste til at både beslag av de fleste narkotiske stoffer, antall anmeldelser for de groveste narkotikalovbruddene og antall overdosedødsfall hadde økt kraftig de siste to til tre årene. For eksempel hadde antallet anmeldelser for overtredelse av straffeloven § 162 annet ledd økt med 31,8 prosent fra 1994 til 1995 og med 34,8 prosent fra 1995 til 1996. Anmeldte overtredelser av § 162 tredje ledd hadde økt med 105 prosent fra 1994 til 1995 og fem prosent fra 1995 til 1996. Det ble pekt på at innførselen og omsetningen av de ulike stoffene ble organisert av kriminelle grupperinger med internasjonale kontakter.

Politimetodeutvalget la til grunn at narkotikakriminalitet utgjorde «et av hovedproble­mene i det norske kriminalitetsbildet», dels fordi slik kriminalitet «genererer en rekke andre lovbrudd, men også fordi den i omfang øker og sta­dig blir vanskeligere å bekjempe». 221 Det ble særlig fokusert på de nettverk av etniske albanere som ble antatt å styre innførsel og omsetning av heroin og som ikke så ut til å ville redusere sin aktivitet, samt at det var antydninger til at nettverk av etniske kurdere i økende grad ville ta del i heroinrelatert kriminalitet. Også økningen i andelen heroin som ble smuglet via Russland og randsonen av tidligere Sovjet-republikker til Norden og Norge, ga etter utvalgets oppfatning grunn til bekymring. Bruken av alvorlige trusler og trakassering i disse miljøene ble også antatt å være økende, både for å skjule kriminelle handlinger og påvirke vitner, samt mot politi og rettspersonell.

Ifølge FN har omfanget av narkotikamarkedet på verdensbasis holdt seg stabilt siden slutten av 90-tallet. 222 Bortsett fra på enkelte særlige områder, gjelder dette både på tilbuds- og etterspørselsiden.

Narkotikatilførselen til EU gjennomføres ifølge Europol i all hovedsak av organiserte kriminelle grupper. 223 Det vanligste stoffet på det europeiske markedet er fremdeles hasj som kommer fra Marokko og transporteres via Spania til Nederland for distribusjon. Kokain importeres hovedsakelig fra Colombia, enten direkte eller via Karibien eller Vest-Afrika. Heroin kommer som hovedregel fra Afghanistan, via Balkan eller den siste tiden også via den nordre delen av området rundt Svartehavet. Størstedelen av syntetiske narkotiske stoffer produseres i Nederland eller Belgia.

Fra 1993 til 2001 økte antallet anmeldte narkotikalovbrudd med 260 prosent. I perioden 2004 og 2005 lå antallet anmeldelser på rundt 37 000 årlig, mens det steg til rundt 40 000 i 2006 og 2007. I 2008 var tallet igjen nede på 37 329, noe som utgjør en nedgang fra 2007 på 8,1 prosent. 224 Ifølge Politidirektoratet speiler anmeldelsene av slike lovbrudd imidlertid i stor grad politiets og tollvesenets innsats på området, ettersom det i hovedsak er kontrollmyndighetene selv som går til anmeldelse. 225

Antallet anmeldelser for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven og straffeloven § 162 første og annet ledd viser samme kurve som de generelle tallene, og har sunket med henholdsvis 8,9, 7,2 og 16,7 prosent i perioden 2004 til 2008. Antallet saker etter § 162 tredje ledd har sunket mest, med 34,4 prosent i samme periode.

Ifølge Politidirektoratet har utviklingen i anmeldelsestallene frem til 2005 følgende tre hovedforklaringer: 226 Økt bruk av «utradisjonelle etterforskingsmetoder» har ført til flere tunge pågående saker som opptar mye ressurser og kan ha medført at politiet har liten kapasitet til å avdekke nye omfattende saker. Politiet har hatt en bevisst satsing mot «bakmenn» som kan ha ført til mindre fokus på brukermiljøene, og således kan forklare økningen i de mest alvorlige sakene frem til 2004. Det manglende fokuset på brukermiljøene kan også forklare de siste års nedgang i alvorlige saker, ved at det kan ha medført at politiet har mistet informasjon som er nødvendig for å avdekke større saker. Til sist er markedskreftene, tilgang og etterspørsel faktorer som i seg selv kan forklare endringene i tallene. For eksempel tyder mye på at etterspørselen etter enkelte stoffer, særlig heroin, er nedadgående, noe som kan skyldes den økte sats­ingen på legemiddelassistert behandling. I sine kommentarer til STRASAK-tallene fra 2008 påpeker Politidirektoratet også at politiets ressursbruk og redusert bruk av overtid i forbindelse med politikonflikten må antas å ha påvirket anmeldelsene for narkotikaforbrytelser i 2008.

Kripos’ statistikk over beslag av narkotika viser at det totale antall beslag økte sterkt i perioden 1990 til 2002. Deretter har tallene falt noe, og synes å ha stabilisert seg på rundt 24 000 beslag i året. 227 Ifølge Kripos’ må man tilbake til 1990 for å finne like liten beslagsmengde heroin som i 2007, men ettersom antallet beslag er steget noe er det ingen grunn til å tro at tilgjengeligheten til heroin er redusert. Også mengden beslaglagt cannabis vurderes som beskjeden. Kripos tror dette har sammenheng med avdekkingen av omfattende og organisert innførsel av hasjisj fra Nord-Afrika i 2006. Mengden beslaglagt amfetamin har steget kraftig i perioden 2004 til 2008, og ifølge Kripos’ narkotikastatistikk vakte mengdene beslaglagt amfetamin og metamfetamin i 2007 oppsikt både i nordisk og europeisk målestokk. 2007 var ifølge Kripos et rekordår med hensyn til antall kokainbeslag, og også mengdene beslaglagt kokain var blant de høyeste de senere årene. Ifølge Kripos tyder dette på at både amfetamin, metamfetamin og kokain spres og brukes mer enn noen gang tidligere. Andre stoffer som markerer seg på narkotikastatistikken er khat og GHB, som er beslaglagt langt flere ganger og i langt større mengder enn noen gang tidligere. Det er også grunn til å tro at det er økende interesse for dyrking av narkotiske planter i Norge, ettersom antallet beslag økte fra 124 til 229 fra 2006 til 2007, og antallet beslaglagte kilo økte fra 52 til 119 kilo.

Antallet overdosedødsfall falt i perioden 2001 til 2005 fra 338 til 184 tilfeller. Denne utviklingen ble antatt i hovedsak å skyldes nedgangen i etterspørselen etter heroin, jf. ovenfor. Antallet dødsfall økte imidlertid igjen fra 195 i 2006 til 244 i 2007.

Politidirektoratets analyser viser at de ulike typene stoffer kommer til Norge via ulike smuglerruter, og at organisering og distribusjon foretas av en eller flere etniske grupper. Narkotikakriminaliteten er ifølge politiet ofte en del av en større internasjonal kriminell kontekst, hvor ulovlig omsetning av våpen, menneskesmugling/menneskehandel, smugling av biler og annet også inngår. Dessuten gir den teknologiske utviklingen nye muligheter, for eksempel for narkotikaomsetning via Internettet, noe som synes å være et økende problem.

8.6.13 Menneskesmugling

Utlendingsloven § 47 tredje ledd gjør det straffbart å låne ut reisedokumenter med kunnskap om at de kan bli brukt av en utlending til å reise inn i riket eller til en annen stat. Bestemmelsens fjerde ledd rammer blant annet den som i vinnings hensikt driver organisert ulovlig virksomhet med sikte på å hjelpe utlendinger til å reise inn i riket eller til annen stat. Videre rammes den som i vinnings hensikt hjelper utlending til ulovlig å reise inn i riket eller til annen stat dersom handlingen medfører at personer som berøres av handlingen blir utsatt for livsfare.

Mens menneskesmugling ikke er særskilt omtalt av Metodeutvalget, la Politimetodeutvalget til grunn at det de siste årene hadde vært en sterk økning av menneskesmugling til Norge. 228 Ifølge utvalget hadde norsk politi anslått at mer enn 80 prosent av dem som søker poli­tisk asyl, har fått hjelp av organiserte menneske­smuglere. Sammenlignet med første halvår i 2001 viste halvårstallene over asylsø­kere for 2002 en økning på over 3 000 personer. Utvalget viste også til at National Criminal Intelligence Service (NCIS) i Storbritannia hadde anslått at så mange som 90 prosent av dem som ulovlig innvandrer til EU-land, har fått hjelp av kriminelle nettverk, og at OECD har beregnet den illegale immigrasjonen til EU til om lag 500 000 personer årlig.

Antallet asylsøkere til Norge de senere årene har gått fra 5 401 i 2005 til 6 651 i 2008. 90 prosent av de som søker asyl i Norge oppgir å være uten reisedokumenter, pass eller andre ID-papirer, noe som antas å tyde på at de har fått hjelp til å komme seg hit. Kripos antar at 80 prosent av asylsøkerne har fått hjelp av menneskesmuglere. 229 Det vil si at om lag 5 320 personer kom til Norge ved hjelp av menneskesmuglere i 2008.

Antall anmeldelser og domfellelser for menneskesmugling har de siste årene fordelt seg slik:

Kripos’ anslag tyder på at menneskesmugling til Norge er et forholdsvis omfattende problem. Det er ingenting som tyder på at forflytningen av mennesker fra fattige til rikere deler av verden vil avta, og menneskesmugling må antas å ville være et minst like omfattende problem i årene som kommer. Europol antar at sikkerhetssituasjonen i Irak vil ha stor betydning for omfanget av ulovlig innvandring til EU fremover. 230

8.6.14 Menneskehandel og hallikvirksomhet

Straffeloven § 224 om menneskehandel rammer den som ved vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd utnytter en person til prostitusjon eller andre seksuelle formål, tvangsarbeid eller tvangstjenester, herunder tigging, krigstjeneste i fremmed land eller fjerning av vedkommendes organer, eller forleder en person til å la seg bruke til slike formål. Strafferammen for simpel menneskehandel er fengsel i inntil fem år, mens grov menneskehandel straffes med fengsel i inntil 10 år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov skal det særlig legges vekt på om den som ble utsatt for handlingen var under 18 år, om det ble brukt grov vold eller tvang eller om handlingen ga betydelig utbytte. For mer om kriminaliseringen av menneskehandel, se punkt 16.4.4.

Straffeloven § 224 ble innført i 2003, og menneskehandel var derfor ikke omtalt av Metode­utvalget i NOU 1997: 15. Det er heller ikke behandlet av Politimetodeutvalget i NOU 2004: 6.

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) antar at minst 500 000 personer hvert år blir solgt til prostitusjon i Europa. Den internasjonale arbeidstakerorganisasjonen (ILO) anslår at det globalt er ca. 2,4 millioner mennesker i tvangsarbeid. Mye av den kriminelle utnyttelsen skjer i vestlige, industrialiserte land, der etterspørselen etter seksuelle tjenester og billig arbeidskraft er stor og innvandringsregimene restriktive. På verdensbasis anslår FN at fortjenesten fra menneskehandel utgjør ca. 40 milliarder kroner og at ca. 4 millioner kvinner og barn gjøres til ofre årlig. 231

Ifølge Europol kommer ofrene for menneskehandel både fra land i og utenfor EU. 232 Innenfor Europa organiseres handelen i hovedsak av øst–europeiske grupper. De gruppene som er etablert innenfor EU nyter store fordeler, og Romanias og Bulgarias medlemskap i EU kan dermed få betydning for utviklingen på dette området. Mennesker trafikkeres også fra land utenfor Europa, særlig fra Afrika og Kina. Ifølge Europol kan det imidlertid spores en økning i antall involverte fra Sørøst-Asia, blant annet Vietnam.

Etter at straffebudet om menneskehandel ble innført i 2003, er det avsagt fem rettskraftige dommer om menneskehandel i Norge. Det er domfelt elleve personer i disse sakene. Flere av de sakene som har vært etterforsket i Norge har imidlertid også resultert i domfellelser ved utenlandske domstoler. I Kripos’ rapport om menneskehandel fra 2007 redegjøres det for ti saker om menneskehandel, hvorav fire saker har resultert i pådømmelser i utlandet.

Ifølge Politidirektoratet ble det i 2004 og 2005 anmeldt henholdsvis 13 og elleve menneskehandelsaker i Norge, hvorav henholdsvis to og en var av grov karakter. 233 I årene 2006 og 2007 var tallene henholdsvis 34 og 19, mens det i 2008 steg til 41 saker ifølge STRASAK. Økningen kan være et resultat av at menneskehandel har vært et sats­ingsområde i politiet siden 2006. 234

Forholdet mellom antall anmeldelser for menneskehandel og hallikvirksomhet i samme periode er slik: 235

Hovedfokuset i den norske innsatsen mot menneskehandel har vært rettet mot menneskehandel med seksuell utnyttelse som formål. Etterforskingen av slike saker har avdekket at også mindreårige er blitt utnyttet til prostitusjon. I 2008 avsa Jæren tingrett den første dommen om (upublisert) menneskehandel med tvangsarbeid som formål (§ 224 første ledd bokstav b). Ifølge Kripos’ rapport om menneskehandel finner det også sted menneskehandel med utnyttelse til kriminell virksomhet og tigging i Norge. 236 Ifølge Kripos er det ingenting som tyder på at det foregår menneskehandel med formål å fjerne menneskers organer i Norge.

8.6.15 Andre forbrytelser mot den personlige frihet

Straffeloven § 222 første ledd rammer den som ved rettsstridig atferd eller ved å true med slik atferd tvinger noen til å gjøre, tåle eller unnlate noe, mens § 222 annet ledd gjelder tvangsekteskap. Ulovlig frihetsberøvelse er straffbart etter straffeloven § 223, mens trusler er regulert i § 227.

Politimetodeutvalget la til grunn at antallet anmeldte trusler hadde økt betydelig, med 46 prosent, i perioden 1991 til 2002, og at trenden var den samme i våre naboland. 237 Det ble imidlertid påpekt at levekårsundersøkelsen ga grunn til å tro at den faktiske økningen i antall trusler neppe hadde vært like stor, men at tallene delvis skyltes økt vilje til å gå til anmeldelse. Det ble lagt til grunn at 23 prosent av anmeldelsene gjaldt trusler i parforhold og nære relasjoner, mens 17 prosent gjaldt pengekrangler og gjeldsoppgjør.

Tall fra STRASAK viser en nedgang på 10 prosent i antallet anmeldte forbrytelser mot den personlige frihet i perioden 2004 til 2008. Trusler er den største undergruppen i kategorien forbrytelser mot den personlige frihet. Antallet anmeldte trusler ble mer enn doblet i perioden 1993 til 2002, men er i ettertid gått noe tilbake. Antallet anmeldelser som gjelder trusler med kniv eller skytevåpen er imidlertid steget med henholdsvis 8,2 og 7,4 prosent i perioden 2004 til 2008, og steg med henholdsvis 16,3 og 16,8 prosent fra 2007 til 2008.

Antallet anmeldelser om tvang og frihetsberøvelse økte også i perioden 1993 til 2000, og har etter dette ligget relativt stabilt mellom 147 og 177 anmeldelser årlig ifølge tall fra STRASAK.

8.6.16 Voldsforbrytelser

Som voldsforbrytelser regnes her legemsfornærmelser etter straffeloven § 228, legemsbeskadigelser etter §§ 229, 231 og 232, samt mishandling i familieforhold som fra 1. januar 2006 har vært særskilt regulert i straffeloven § 219. I tillegg omtales drap etter reglene i §§ 233 og 239.

Metodeutvalget la i NOU 1997: 15 til grunn at det hadde skjedd en merkbar økning i og brutalisering av volden de siste 10 til 15 årene. 238 Antallet registrerte voldsforbrytelser var mer enn firedoblet i perioden 1960 til 1990, og fra 1991 til 1996 var økningen på 30 prosent. Det ble pekt på at det i stadig større grad brukes redskaper som ledd i voldsutøvelsen, noe som ble antatt å indikere at volden var blitt grovere. Særlig vold mot tilfeldige personer ble antatt å ha økt, samtidig som voldsbruken innenfor de kriminelle miljøene for bevisst å skape frykt eller sikre lojalitet ble antatt å være økende. Også fremveksten av «torpedomiljøer» og økt vold i ungdomsmiljøer ble pekt på som bekymringsfulle uviklingstrekk. Utvalget gjenga ikke noen tall for utviklingen i antall drap, men pekte på at i de fleste drapssakene i Norge kjente offer og gjerningsmann hverandre, og at oppklaringsprosenten generelt var høy, men at drapssaker med ukjent gjerningsmann bød på etterforskingsmessige utfordringer.

Politimetodeutvalget la til grunn at antallet anmeldte voldsforbrytelser hadde økt i perioden 1998 til 2002, at den største økningen var knyttet til mindre alvorlige voldstyper, men at man også kunne se en viss økning i relativt alvorlige former for vold. 239 Utvalget pekte imidlertid på at levekårsundersøkelsen tydet på at andelen av den norske befolkningen som var blitt ofre for vold var stabilt. Utvalget la til grunn at antallet anmeldte trusler hadde økt betydelig, og at deler av denne økningen også kunne spores i levekårsundersøkelsen. Antallet drap hadde ifølge utvalget vært noenlunde stabilt.

Tall fra Politidirektoratet viser at antallet anmeldte voldsforbrytelser har ligget relativt stabilt i perioden 2000 til 2008. 240 Ifølge tall fra STRASAK har antallet legemsfornærmelser vært jevnt i perioden 2004 til 2008, mens antallet legemsfornærmelser med skadefølge har sunket med 16,4 prosent. Antallet legemsbeskadigelser har økt med 12,2 prosent i samme periode, men ifølge Politidirektoratet må utviklingen i de to sistnevnte kategoriene sees i sammenheng ettersom gjerningsinnholdet er svært likt. Selv om antallet anmeldelser for legemsbeskadigelse med kniv og legemsbeskadigelse med våpen er relativt lavt (henholdsvis 347 og 23 anmeldelser i 2008) er det ifølge Politidirektoratet verdt å merke seg den kraftige økningen som har skjedd de siste fem årene. Antallet anmeldte legemsbeskadigelser med kniv har økt med 35 prosent, mens antallet legemsbeskadigelser med skytevåpen har økt med 21,1 prosent.

I 2008 ble det registrert 1 457 anmeldelser for mishandling i familieforhold. Det er en økning på 53,7 prosent fra 2007. Dette er sannsynligvis et resultat av at dette har vært et prioritert område for politiet de siste årene, samt at temaet har fått stor oppmerksomhet i samfunnet for øvrig.

Det er grunn til å tro at mørketallene er forholdsvis store i relasjon til voldsforbrytelser. Tradisjonelt har dette særlig vært ansett å gjelde vold i nære relasjoner, noe som må antas fremdeles å være tilfelle til tross for en økning i antall anmeldelser på dette området.

Antallet drap per år har sunket i de senere årene, mens antallet drapsforsøk og uaktsomme drap er relativt stabilt.

8.6.17 Seksualforbrytelser

Bestemmelser om seksualforbrytelser finnes i straffeloven kapittel 19. Særlig relevante er § 192 om voldtekt, § 195 om seksuell omgang med barn under 14 år og § 196 om seksuell omgang med barn under 16 år. Straffeloven § 204 a omhandler befatning med barnepornografi, og straffeloven § 201 a regulerer visse former for forberedelse til seksuelle overgrep mot barn («grooming»). Straffeloven § 202 som omhandler hallikvirksomhet er omtalt i punkt 8.6.14. Straffeloven § 202 a, som retter seg mot kjøp av seksuelle tjenester, ble innført i 2008, og det foreligger derfor ikke statistikk om bruken av denne.

Ifølge Metodeutvalget økte antall anmeldte sedelighetsforbrytelser fra drøyt 1 000 i 1985 til ca. 2 250 i 1995. 241 Seksuelle overgrep mot barn og barnepornografi ble særskilt omtalt, og det ble påpekt at pedofile ofte søker seg til yrker og verv der barn er lett tilgjengelige. Det ble vist til at enkelte også reiser til utlandet for å misbruke barn seksuelt, og at tre nordmenn på det tidspunktet var domfelt for overgrep mot barn i utlandet. Det ble lagt til grunn at det foregikk omfattende kommunikasjon mellom pedofile via Internettet, og at barnepornografisk materiale ble omsatt der. Utvalget pekte på at det kunne være vanskelig å bli en del av slike nettverk, men at hvis man først hadde kommet inn i systemet, kunne materiale skaffes svært raskt. Utvalget la også til grunn at materiale ble bestilt fra utlandet og distribuert via post. Det ble antydet at distribusjon med vinningsmotiv var sjeldent, og at det i så fall gjaldt importørleddet.

Politimetodeutvalget omtalte ikke seksuallovbrudd særskilt, utover å påpeke at antallet anmeldelser i slike saker hadde holdt seg forholdsvis stabilt i perioden 1997–2001. 242

Antallet anmeldelser av voldtekt og voldtektsforsøk økte ifølge Politidirektoratets rapport «Tendenser i kriminaliteten» med over 50 prosent i årene 1993 til 2005. Deler av økningen kan forklares med at en lovendring i 2000 innebar en utvidelse av voldtektsbegrepet, både med hensyn til gjerningsbeskrivelsen og skyldkravet. I perioden 2004 til 2008 var økningen i antallet anmeldte saker på 9,1 prosent. Ifølge et regjeringsoppnevnt utvalg som i NOU 2008: 4 Fra ord til handling kom med forslag til tiltak for å sikre bedre oppfølging av personer som utsettes for voldtekt, er det ingen omstendigheter som tilsier at det i perioden 1993 til 2006 var noen faktisk økning i begåtte voldtekter, men at økningen var et resultat av økt tendens til å anmelde voldtekter. Politidirektoratet antar at økt samfunnsfokus på vold mot kvinner de siste årene har ført til mindre tabuisering og økt tillit til hjelpeinstansene, som igjen kan ha ført til at flere velger å anmelde. Det er alminnelig antatt at det gjemmer seg store mørketall bak antallet anmeldte voldtekter. NOU 2008: 4 inneholdt en kartlegging av omfanget av voldtekt, med særlig fokus på mørketallsproblematikk. På bakgrunn av norske og utenlandske undersøkelser og estimater la utvalget til grunn at mellom 8 000 og 16 000 personer blir voldtatt i Norge hvert år. 243 Dette innebærer at mellom 6 og 12 prosent av de voldtektene som faktisk finner sted anmeldes, og at mørketallene er mellom 88 og 94 prosent.

I perioden 2004 til 2008 gikk antall anmeldelser for seksuell omgang med barn under 10 år ned med 19,9 prosent, mens anmeldelsestallet for seksuell omgang med barn under 14 og under 16 år økte med henholdsvis 3,1 og 11,6 prosent. Antall anmeldelser i alle kategorier økte fra 2007 til 2008, med henholdsvis 5,5, 11,9 og 4,6 prosent. Forskning som viser at seksualforbrytelser er en forbrytelseskategori som sjelden anmeldes, viser at dette særlig gjelder seksuelle overgrep mot barn. Internasjonale estimater tyder på at bare mellom 3 og 12 prosent av seksuelle overgrep mot barn oppdages og anmeldes til politiet. 244

Ifølge Politidirektoratet har datateknologi og utbredelsen av Internettet i Norge ført til kraftig økning i distribusjon og besittelse av barnepornografi (materiale som viser nakne barn i seksuelle sammenhenger eller barn som utsettes for seksuelle overgrep). 245 Direktoratet legger til grunn at hoveddelen av materialet er produsert i utlandet, og særlig i land med manglende lovverk og/eller prioritet av slik kriminalitet, men at det også i Norge foregår en betydelig produksjon av slikt materiale. Det pekes på at introduksjonen av digital bilde- og filmhåndtering har medført at det som tidligere innebar størst oppdagelsesrisiko, nemlig fremkallingsprosessen, har forsvunnet. Ifølge politiet tyder etterforsking mot ulike nettsteder på at det foregår en klar organisering og definering av roller knyttet til omsetning av overgrepsmateriale, og at utsiktene til stor profitt kombinert med liten oppdagelsesrisiko er drivkraften bak, heller enn seksuell interesse for barn. Etter at Kripos i 2008 lanserte «den røde knappen», en lenke som kan plasseres gratis på nettsider og som leder til Kripos’ tipstjeneste, har det kommet inn 2 335 tips. Av disse har 1 231 vært tips om seksuell utnytting av barn.

Straffeloven § 201 a setter straff for den som har avtalt et møte med et barn under 16 år og som med forsett om å begå en handling som nevnt i §§ 195, 196 eller 200 annet ledd, har kommet frem til møtestedet eller et sted hvor møtestedet kan iakttas, såkalt «grooming». Denne forbrytelsen omtales særskilt fordi utvalget er bedt om å vurdere å tillate bruk av kommunikasjonsavlytting i etterforskingen av slike saker, jf. punkt 16.4.6.

Hittil er det ingen som er domfelt for brudd på straffeloven § 201 a om «grooming» i norske domstoler.

At voksne søker kontakt med barn i den hensikt å misbruke eller utnytte dem seksuelt er ikke noe nytt. Utviklingen innenfor kommunikasjonsteknologi, herunder særlig Internettet og mobiltelefoni, har økt voksnes muligheter til å oppnå slik kontakt med barn. 246 Internettet kan også være et effektivt kontaktmedium, ettersom de voksne kan opptre med skjult identitet og uten å avsløre sin alder. Parallelt med dette har barns bruk av Internettet økt kraftig. En undersøkelse gjennomført av det svenske Medierådet i 2006 viser at 82 prosent av svenske barn i alderen 9 til 11 år og 95 prosent i alderen 12–15 år bruker Internettet, og at henholdsvis 28 og 54 prosent bruker det daglig. 247

En rapport fra det svenske Brottsförebyggande rådet (BRÅ) tyder på at kontakt mellom voksne og barn med seksuelt innhold over Internettet skjer i forholdsvis stort omfang i Sverige. 248 Det er neppe grunn til å tro at dette er vesentlig annerledes i Norge.

8.6.18 Våpenforbrytelser

I det nasjonale norske våpenregisteret er det registrert over 1,4 millioner lovlig eide sivile våpen. 249 Ifølge en rapport utarbeidet av Politidirektoratet på oppdrag fra Justisdepartementet plasserer Norge seg derved blant landene med den høyeste våpentettheten i verden, kun slått av USA, Finland og Sveits. Dette forklares blant annet med nordmenns store interesse for jakt og skytesport, samt at enkeltpersoner innehar våpen på vegne av Forsvaret. Det legale våpenmarkedet kan lede til kriminalitet blant annet fordi det kan gjennomføres tyverier fra militære våpenlagre, forretninger og privatboliger.

Ifølge Politidirektoratet finnes det en stor andel illegale våpen i Norge. 250 Majoriteten av disse er fra andre verdenskrig, men det finnes også moderne våpen blant annet fra Øst-Europa. Våpen blir ofte smuglet og solgt av de samme kriminelle som er involvert i handel med andre illegale varer som narkotika, sprit og sigaretter, og som derigjennom har etablert gode rutiner og logistikk for smugling fra utlandet. 251

Blant kjøperne av illegale våpen er for det første en stor gruppe våpeninteresserte. Det antas at våpensamlere med interesse for slike våpen har egne nettverk og innehar en stor andel av de illegale våpnene i Norge. 252 Det antas videre å være forholdsvis enkelt for personer i kriminelle miljøer å få tak i illegale skytevåpen i Norge, men at det per i dag kun er få kriminelle organiserte nettverk eller gjenger hvor våpen inngår som en «standard utrustning». 253 Den største trusselen utgjør slike nettverk dersom de bruker tunge automatvåpen for å skyte seg ut av konfrontasjoner med politi og annet sikkerhetspersonell. De siste tiårene er det kun det organiserte ransmiljøet som har gjennomført slike anslag. Også de ulike MC-klubbene har imidlertid vist at de har tilgang på og er villige til å bruke skytevåpen. En analyse av det illegale våpenmarkedet i Oslo konkluderte med at gjengmiljøene bestående av ungdom fra ulike etniske minoriteter utgjør den største trusselen for bruk av våpen i det offentlige rom. 254 Denne konklusjonen er ifølge Politidirektoratet styrket etter at gjengprosjektet i Oslo politidistrikt hittil i prosjektperioden har beslaglagt 85 skytevåpen. 255 Den økte graden av bevæpning har kommet til syne ved at rivaliseringen mellom de kriminelle gjengene har ført til voldelige konfrontasjoner i det offentlige rom hvor gjengmedlemmer er blitt skutt og drept.

8.6.19 Utpressings- og ransforbrytelser

For utpressing straffes den som i uberettiget vinnings hensikt ved vold eller trusler tvinger noen til å foreta seg noe som volder tap eller fare for tap for ham selv eller den han handler for, jf. straffeloven § 266. Straffeloven § 267 definerer ran som i uberettiget vinnings hensikt å bemektige seg en gjenstand som tilhører en annen ved å øve vold mot en person eller ved å fremsette trusler som fremkaller alvorlig frykt for vold eller ved å sette ham ute av stand til forsvar.

Metodeutvalget la til grunn at antallet post- og bankran steg kraftig i perioden 1982 til 1995. 256 Deretter gikk antallet ned, noe som hovedsakelig ble begrunnet med større fokus på sikkerhetstiltak, med den følge at antall ran av forretninger, kiosker og liknende steg.

Organisert ranskriminalitet ble av Politimetodeutvalget ansett å utgjøre et «betydelig samfunnsonde», og politiets behov for innsats mot de organiserte ransmiljøene ble antatt å ville vedvare i fremtiden. 257

Antallet ran sank med til sammen 1,4 prosent i perioden 2004 til 2008, men økte med hele 10 prosent fra 2007 til 2008. Både nedgangen og økningen var størst i kategorien grovt ran, der antall anmeldelser sank med 13,4 prosent i perioden 2004 til 2008, men økte med 18,3 prosent fra 2007 til 2008. Politidirektoratet understreker imidlertid at det siste årets oppgang i ran skjedde fra et nivå politiet anser som lavt, sammenliknet både med tidligere år og andre land det er naturlig å sammenlikne seg med. 258

I en periode fant det sted en rekke ran av verditransporter og tellesentraler, som ble antatt hovedsakelig å være begått av et etablert organisert ransmiljø med tilhold rundt Oslo. I årene 2003 til 2007 var det imidlertid ingen verditransportran. I 2008 var det ett. Antallet anmeldte bank- og postran sank også kraftig i en periode, fra 13 i 2004 til to i 2006. Dette kan antakelig forklares med at sentrale aktører i ransmiljøet har sittet fengslet, blant annet etter NOKAS-ranet. 259 Politiet har imidlertid observert en del rekruttering til ransmiljøet, og ga i 2006 uttrykk for at det var forberedt på at utviklingen vil kunne snu så snart disse opparbeidet seg evne til å begå mer avanserte ran. 260 Tall fra STRASAK kan tyde på at utviklingen innenfor denne kategorien har snudd, og i 2008 ble det registrert tolv bank- og postran. Aller mest økte imidlertid antallet grove ran fra forretning/kiosk, som gikk fra 42 saker i 2007 til 81 saker i 2008, en økning på 92,9 prosent.

8.6.20 Tyveri

Tyveri straffes etter straffeloven § 257.

Ifølge Metodeutvalget ble det i 1995 anmeldt 75 649 simple og 84 605 grove tyverier. 261 Tyverier utgjorde da 64 prosent av alle anmeldte forbrytelser. Blant de utviklingstrekk det ble pekt på, var kriminelle mer eller mindre organiserte gjenger som reiste fra Oslo til distriktene på innbruddsraid, samt at «en liten andel kriminelle kommer fra utlandet og begår vinningskriminalitet i Norge – for så å reise tilbake». 262

Også Politimetodeutvalget påpekte at vinningsforbrytelsene utgjorde hovedtyngden av den registrerte kriminaliteten, og stod for 61 prosent av alle anmeldte forbrytelser i 2001. 263

I dag viser tall fra STRASAK at alle former for tyverier har sunket i perioden 2004 til 2008, simple tyverier med 8,5 prosent, grove tyverier med 23,5 prosent og bilbrukstyverier med 31,9 prosent. Vinningsforbrytelsene utgjør likevel den desidert største gruppen, med 60,4 prosent av alle forbrytelser. 264

Mens antallet anmeldte simple tyverier økte med 0,2 prosent fra 2007 til 2008, sank antallet anmeldte grove tyverier med 7,9 prosent i samme periode. Til tross for dette økte antallet anmeldte grove tyverier fra villaer med hele 52,6 prosent fra 2007 til 2008. Antallet grove tyverier fra leiligheter økte med 9,5 prosent. I få av sakene er gjerningspersonene kjent for politiet, men ifølge Politidirektoratet har politiet det siste året pågrepet en rekke omreisende grupperinger, blant annet av østeuropeisk opprinnelse. Oslo politidistrikt jobber for eksempel ut fra en hypotese om at enkelte meget aktive grupperinger står bak et stort antall saker. Politidirektoratet antar at økningen i denne type saker vil fortsette. 265

Politidirektoratet legger til grunn at det blant annet er det siste tiårs vekst i velstandsnivået i Norge som har ført til færre vinningsforbrytelser. Velstandsveksten kan også medføre at færre tyverier anmeldes, ettersom tapet ikke oppleves som like vesentlig. At publikum er mindre tilbøyelige til å anmelde tyverier bekreftes i SSBs levekårsundersøkelse. Politidirektoratet legger likevel til grunn at kontrasten mellom velstandsnivået i Norge og andre land, blant annet i Øst-Europa, har ført til en økning i grenseoverskridende kriminalitet på dette området. 266

8.6.21 Økonomisk kriminalitet

Handlinger som betegnes som økonomisk kriminalitet er hovedsakelig kriminalisert i straffeloven kapittel 24, 26 og 27, skatte- og avgiftslovgivningen, valutalovgivningen, konkurranseloven, verdipapirhandelloven og annen særlovgivning. I dette punktet vil de viktigste formene for økonomisk kriminalitet fremheves.

Metodeutvalget pekte på to utviklingstrekk innenfor den økonomiske kriminaliteten, for det første at den var i ferd med å bli mer internasjonal, samt at ny informasjonsteknologi medførte både nye former for kriminalitet og nye måter å begå tradisjonelle forbrytelser på. Blant annet ble det pekt på at kriminelles bruk av Internettet hadde økt kraftig de siste par årene. Det ble også påpekt at bedragerier med bankkort, sjekker, post- og bankgiroer samt kredittkort syntes å være økende. 267

Politimetodeutvalget la til grunn at omfanget av anmeldt økonomisk kriminalitet økte med hele 23,2 prosent i perioden 1997 til 2001. 268

Statistisk sentralbyrås offisielle kriminalstatistikk viser at selv om det totale antallet anmeldte økonomilovbrudd har økt noe de senere årene, har antallet registrerte saker likevel ligget rela­tivt jevnt mellom 7 000–8 000 anmeldelser i året. Økonomisk kriminalitet utgjør kun ca. to prosent av all anmeldt kriminalitet. Den lave andelen gjenspeiler sannsynligvis i større grad publikums anmeldelsestilbøyelighet og politiets manglende prioritering, enn reelt omfang og alvorlighetsgrad. Flere undersøkelser er med på å underbygge antagelsene om store mørketall hva gjelder økonomisk kriminalitet. 269

Lovbrudd i forbindelse med skatt, merverdiavgift og toll er den største kategorien, til tross for at antall anmeldelser sank kraftig mellom 2002 og 2004 og etter det har ligget på mellom 2 000 og 3 000 anmeldelser i året. Også regnskapsovertredelser og underslag gikk noe ned i denne perioden. Antallet anmeldte regnskapsovertredelser utenfor konkurs har imidlertid økt kraftig i årene 2006 til 2008. Antallet anmeldte dokumentfalsk, forbrytelser i gjeldsforhold, verdipapirhandellovbrudd, konkurransekriminalitet og uriktige opplysninger om selskap har alle sunket noe i perioden 2000 til 2008. Antall anmeldte helerier økte jevnt frem til 2005 og har deretter sunket noe, mens antallet lovbrudd i forbindelse med utroskap økte frem til 2007, men sank noe fra 2007 til 2008. Antallet anmeldte bedragerier har doblet seg i årene 2000 til 2005, og toppet seg i 2003 da en stor bedragerisak ble rullet opp i Oslo Politidistrikt. Etter 2005 er antall anmeldelser gått ned. 270

Bedragerier utgjør en av de største gruppene innen anmeldt økonomisk kriminalitet. Det var en jevn økning i antallet anmeldelser fra 2000 til 2005, mens det siden har vært en nedgang. 271 Det er usikkert hvorfor antallet bedragerianmeldelser synker. En nærmere gjennomgang viser imidlertid at beløpsstørrelsen i hver enkelt sak er større. Det er en utvikling mot at stadig flere bedragerier finner sted med Internettet/e-post som kommunikasjonskanal mellom lovbryter og offer. Det er antatt at dette vil øke i omfang i tiden fremover. 272

Regnskapsovertredelser er den nest største kategorien anmeldte økonomiske lovbrudd, og antallet anmel­delser har stort sett økt jevnt siden 2002, til ca. 1 800 anmeldelser i 2007. Erfaringen viser at regnskapslovbrudd ofte benyttes som et ledd i eller for å skjule andre former for alvorlig øko­nomisk kriminalitet, blant annet økonomisk utroskap, forbrytelser i gjeldsforhold og skatte- og avgiftsunndragelser. Dermed utgjør regnskaps­overtredelser en trussel mot så vel offentlige som private interesser.

Korrupsjon ble først registrert med egen kode i STRASAK i 2004. Tidligere ble korrupsjonssaker registrert under kategorien «grovt utroskap», og det er derfor ikke mulig å skille ut antall an­meldte korrupsjonssaker lenger tilbake i tid. Antallet registrerte saker har økt fra to saker i 2004 til 32 saker i 2007.

Næringslivets sikkerhetsråd gjennomførte en kriminalitets- og sikkerhetsundersøkelse i 2007, der 21 prosent av virksomhetene oppgir at de kjenner til konkrete eksempler på korrupsjon i egen bransje, og tre prosent kjenner til at noen i eget selskap er tilbudt utilbørlige fordeler av leverandører som ønsker oppdrag. 273 PriceWaterhouseCoopers gjennomførte en undersøkelse om utbredelsen av korrupsjon i 2007. Blant de norske virksomhetene som deltok i undersøkelsen, rapporterte 12 prosent om ett eller flere tilfeller av korrupsjon og bestikkelser. Dette samsvarer med de globale resultatene i samme undersøkelse, som er på 13 prosent. Norge ligger imid­lertid på et mye høyere nivå enn resten av Vest-Europa, der syv prosent av virksomhetene rap­porterte om tilfeller av korrupsjon og bestikkelser. 274

Omfanget av skatte- og avgiftskriminalitet i Norge er vanskelig å anslå. Skatteetaten har ikke forsøkt å beregne et skattetap for Norge, siden det er betydelig usikkerhet knyttet til å estimere dette. 275 Skattever­ket i Sverige har imidlertid beregnet at ca. 133 milliarder svenske kroner årlig unndras beskatning. Dette tilsvarer ca. fem prosent av bruttonasjonalproduktet og ca. ti prosent av den utlignede skatten. Det er vanskelig å si hvorvidt Norge er på samme nivå som Sverige, men estimatene gir likevel et bilde av hvilke beløp det kan dreie seg om. Dersom det antas at situasjonen er noenlunde lik i Norge, betyr det at ca. 115 milliarder kroner unndras beskatning årlig. Til sammenlikning er Norges samlede inntekter for 2009 beregnet til ca. 1 200 milliarder kroner.

En stadig økende del av verdenshandelen foregår mellom konsern, og også innenfor de enkelte konsern. Internprising av varer og tjenester påvirker skattefundamentet i Norge, hovedsakelig ved at det rapporteres marginale skattbare overskudd i det norske datterselska­pet/filialen, som dermed betaler lite eller ingenting i skatt, mens morselskapet, som ligger utenfor Norge, derimot ofte viser store overskudd. Ifølge Økokrim kan det synes som om de virkelig store skatte- og avgiftsunndragelsene nettopp foregår i store internasjonale konsern, og at enkelte mindre firma driver med ulike former for kriminelle handlinger, som skatte- og avgiftsunndragelser, korrupsjon, kartellvirksomhet/prissamarbeid, mv. 276

Konkurransekriminalitet/kartellsamarbeid går hovedsakelig ut på at to eller flere aktører sam­arbeider ulovlig om å dele anbud, samordner priser eller deler et marked seg i mellom, mens de i utgangspunktet skulle ha vært konkurrenter. Internasjonale studier viser at ulovlig kartellvirksomhet kan føre til priser som ligger 10-30 prosent høyere enn nivået ville vært dersom foretakene faktisk konkurrerte. 277 I Næringslivets sikkerhetsråds kriminalitets- og sikkerhetsundersøkelse fremkommer det at 17 prosent av virksomhetene som deltok i undersøkelsen oppga å ha konkret kjennskap til prissamarbeid innen egen bransje. Det var de mindre virksomhetene som i størst grad rapporterte om dette. Like mange hadde mistanke om at en eller flere av deres vare- og/eller tjenesteleverandører hadde prissamarbeid med andre i sin bransje. 278

Antallet konkurser svinger over tid i forhold til de økonomiske konjunkturene. Konkurs i seg selv er ikke kriminelt. En undersøkelse viser imidlertid en viss korre­lasjon mellom antallet konkurser og antallet anmeldte konkurslovbrudd helt tilbake fra be­gynnelsen av 1990-tallet. Det avdekkes lovbrudd i mellom halvparten og to tredjedeler av de innrapporterte konkursene. 279 Etter nær en halvering i antall konkurser i perioden 2002–2007, økte antall konkurser og tvangsavviklinger med 22 prosent i 2008. 280 Dette var på samme tid som det siste årets problemer i finansnæringen begynte å gjøre seg gjeldende.

Aktivitetsnivået på Oslo børs har økt de senere år, i form av antall trans­aksjoner, volum og utenlandsk kapital. Økningen i handelsvolumet gir også økt mulighet for verdipapirlovbrudd. Sammen med det økte fokuset på verdipapirkriminalitet kan dette føre til flere anmeldelser. Økokrim forventer at det økte fokuset vil føre til mer profesjonalitet rundt verdipapirkrimi­nalitet, og at det i fremtiden i større grad vil være nettverk som står bak overtredelser. 281

Heleri og hvitvasking er forbrytelser relatert til utbytte av andre straffbare handlinger. De regnes som selvstendige lovbrudd selv om de naturlig henger sammen med primærlovbruddet der utbyttet er generert. Ved å hvitvaske utbyttet fra kriminelle handlinger skjules utbyttets illegale opprinnelse, og pengene kan dermed reinvesteres i den legale økonomien uten å vekke myndighetenes mis­tanke. Av Nær­ingslivets sikkerhetsråds kriminalitets- og sikkerhetsundersøkelse fremgår det at fem prosent av de deltakende virksomhetene kjente til eksempler på hvitvasking innen sin bransje, mens to prosent hadde konkret mistanke om at det foregikk hvitvasking i egen bedrift. Det var særlig hotell- og restaurantbransjen som oppga å ha slik kjennskap eller mistanke. 282

Både norsk og internasjonal etterretningsinformasjon peker i retning av at økonomisk krimi­nalitet og tradisjonell organisert kriminalitet er tettere knyttet sammen nå enn tidligere. 283 Det pekes på at organisert kriminalitet i stadig større grad involveres i legitim forretningsvirksom­het, der lovlig og ulovlig virksomhet drives side om side bak en fasade av komplekse selskaps­strukturer. Også i Norge har det vært eksempler på tettere samarbeid mellom miljøer som tidligere tilsynelatende var klarere avgrenset mot hverandre. Det kan synes som om tradisjonelle, organiserte krimi­nelle miljøer i større grad bruker eksperter innen økonomifeltet for å investere eller skjule profitt fra kriminell aktivitet. Mange av selskapene som benyttes er opprettet som norskregistrerte utenlandske foretak (NUF), der morselskapet kan være hjemmehørende i et skatteparadis. Utbytte fra straffbare handlinger tilsløres gjerne ved å flytte penger mellom ulike selskaper/konti, og stråselskaper og/eller stråmenn kan være involvert. Bruken av selskapsstrukturer hvor enhetene er registrert i flere ulike land, og styres gjennom truster som opererer fra skatteparadiser, gir betydelige utford­ringer for politiet. Overlappingen mellom legale og illegale markeder fører til at pengestrøm­mene blir grå, i stedet som tidligere hvor det var klarere svarte og hvite markeder.

Det kommer frem av rapporter om mistenkelige transaksjoner (MT-rapporter) at kriminelle har kontakter med «utro tjenere» i flere bransjer (som finans, bank og offentlige etater), og at utbredelsen kan være større nå enn tid­ligere. Noen MT-rapporter gir også indikasjoner på at kriminelt anskaffede midler hvitvaskes ved hjelp av profesjonelle aktører som advokater, revisorer og takstmenn, som besitter spisskompe­tanse som kan være nyttig for kriminelle aktører.

Bruken av skatteparadis er et «verktøy» for å skjule reelle eierforhold og unngå/minimere beskatningen. 284 Det synes som om bruken øker med internasjonaliseringen og teknologiutviklingen. Bruken av skatteparadisene er ikke lenger begrenset til det klassiske utgangspunktet der enkelte velstående borgere skjuler deler av formuen for skattemyndig­hetene, blant annet som en følge av at det er mulig å etablere seg i et skatteparadis i løpet av minutter over Internettet. Profitt fra grove straffbare handlinger holdes effektivt skjult i skatteparadisene, og skatteparadisene utgjør i dag sannsynligvis det mest omfattende system for hvitvasking. I tillegg er skatteparadisene et effektivt bindeledd mellom tradisjonell kriminalitet (vinning fra bedragerier, økonomisk utroskap, skattesvik, korrupsjon, narkotikaomsetning, våpenhandel, mv.) og lovlig økonomisk virksomhet. 285

8.6.22 Miljøkriminalitet

Miljøkriminalitet deles gjerne inn i naturkriminalitet, forurensningskriminalitet og kunst- og kulturminnekriminalitet. Norge er internasjonalt forpliktet til å delta i arbeidet for å bevare jordens miljø og klima i et bredt perspektiv. En rekke særlover søker å sikre naturen og mangfoldet av arter, og å beskytte menneskene mot virkningene av skader på natur og miljø. I hovedsak er overtredelser av bestemmelsene kriminalisert i den enkelte lov, for eksempel viltloven, naturvernloven, forurensingsloven, den enkelte lov om opprettelse av nasjonalparker, fiskerilovgivningen og en lang rekke andre lover. Viktig for verdens artsmangfold er også bestemmelsene i lov om innførsle- og utførslereguleringer, som forbyr transport over landegrensene av levende eksemplar eller utstoppede dyr og fugler, og av skinn, fjær, horn eller lignende av arter som anses utrydningstruet. 286 Straffeloven § 152 b første ledd rammer de alvorligste overtredelsene med hensyn til forurensing, herunder håndtering av særlig farlig avfall. Annet ledd verner artsmangfoldet, områder som er fredet med hjemmel i lov, og kulturminner og kulturmiljøer. Høyesterett har fastslått at det skal anses som underslag å forføye over ulovlig felt vilt, idet dette etter viltloven tilhører Viltfondet, jf. Rt. 1992 side 472. Også andre regler om forbrytelser kan etter omstendighetene komme inn, for eksempel ved tyveri av ettertraktede eksemplar av truede arter. Miljøkriminalitet etter straffeloven § 152 b første ledd kan straffes med fengsel inntil 10 år – men inntil 15 år dersom følgen har vært død eller betydelig skade på legeme eller helbred. Overtredelse av annet ledd kan straffes med fengsel inntil 6 år.

Miljøkriminalitet er ikke omtalt særskilt i Metodeutvalget eller Politimetodeutvalgets redegjørelser for kriminalitetsutviklingen.

Statistisk sentralbyrås offisielle kriminalstatistikk viser at det totale antallet anmeldte miljø­lovbrudd har ligget mellom ca. 3 000 og 4 000 anmeldelser i året den siste tiårsperioden. 287 I 2008 ble det anmeldt 3 959 forhold. Miljøkriminalitet utgjør kun ni promille av alle anmeldte lovbrudd. Dette er imidlertid antatt ikke å gjenspeile alvorligheten i lovbruddene, men heller manglende prioritering, lav oppdagelses­risiko og ulik registreringspraksis med hensyn til statistikkodene innen miljøkriminalitet. 288

Naturkriminalitet omfatter kriminalitet mot flora, fauna og naturmiljø – for eksempel i vernede områder. Ulovlig fiske og fangst kan true artenes overlevelsesevne. Ulovlig handel med levende eller døde eksemplar eller skinn, pels, fjær, horn osv. av ettertraktede utrydningstruede dyr er den tredje største illegale handelen i verden etter narkotika og våpen. 289 Erfaring fra konkrete saker viser at det i fiskerinæringen begås straffbare handlinger for å oppnå gevinster i forbindelse med fiske og omsetning av fisk. 290 Det er mistanke om at det på interna­sjonalt nivå eksisterer en omfattende svart økonomi knyttet til fiskerikriminalitet, og at det i enkelte saker benyttes stråselskaper i skatteparadis for å ta imot og hvitvaske ulovlig fortje­neste fra handel med fisk.

Erfaring fra etterforsking gir grunnlag for en oppfatning om at de saker om forurensningskriminalitet som avdek­kes, er av mer alvorlig karakter enn tidligere. Et eksempel på dette er «Gulen-saken», som dreide seg om håndtering av farlig avfall. Håndtering av farlig avfall i Norge og ulovlig grensekryssende transport kan gi stor økonomisk gevinst, blant annet som følge av de store kostnadene som i Norge er knyttet til behandling av slikt avfall på forsvarlig og forskriftsmessig måte. Tall fra SSB i 2005 viser at totalt 64 000 tonn farlig avfall var kommet på avveie og/eller behandlet på ukjent måte. 291

Både nasjonal og internasjonal handel med kunst og kulturminner er et marked for kriminali­tet. En ny trend i Europa er at kunst og kulturminner i større grad stjeles fra private samlinger og kirker, antakelig som følge av økt sikkerhetsnivå ved museer. 292 Hvitvasking, skatteunndragelser og heleri er ofte knyttet til den illegale handelen. Kunst- og kulturminneobjekter er gjenstand for kriminalitet både ut fra sin affeksjonsverdi og som verdiobjekt i tradisjonell kriminell virksomhet, for eksempel som betalingsmiddel ved narkotikahandel, utpressing og hvitvasking.

8.7 Behovet for skjult tvangsmiddelbruk og beskyttelse av informasjon

Utvalget legger til grunn at den norske stat er forpliktet etter menneskerettighetene til å beskytte sine innbyggere mot angrep på deres liv og helse. Det er utvalgets oppfatning at beskyttelse av innbyggerne også mot andre former for alvorlig kriminalitet er avgjørende for enkeltmenneskets trygghet, og at slik trygghet er en forutsetning for borgernes tillit til staten og dermed for stabiliteten i vårt demokratiske samfunn.

Politiets lovpålagte oppgaver med å forebygge og avverge kriminalitet og forfølge straffbare handlinger er omfattende og komplekse. Utvalget har ikke forutsetninger for å bedømme om omfanget av kriminaliteten utgjør en større trussel i dag enn i 1999. Det synes imidlertid å kunne legges til grunn at de tendenser som ble påpekt ved lovendringene i 1999, og lagt til grunn også ved lovendringene i 2005, fremdeles gjør seg gjeldende. Utvalget viser særlig til at den internasjonalisering og globalisering som finner sted, og som derved også vårt samfunn påvirkes av, gjør politiets arbeid stadig mer komplisert. Også den teknologiske utviklingen, som genererer både nye former for kriminalitet og gir de kriminelle nye verktøy i deres virksomhet, bidrar til denne kompliseringen. På denne bakgrunn og under henvisning til lovgivers oppfatning ved de tidligere lovendringene, legger utvalget til grunn at politiet, i etterforskingen av enkelte former for kriminalitet, har behov for å bruke skjulte tvangsmidler og å verne visse typer informasjon i saken.

For at regler som utgjør inngrep i enkeltmenneskers personvern og rettssikkerhet skal kunne tillates, er det etter utvalgets oppfatning ikke tilstrekkelig at politiet har behov for slike regler. Det må også kreves at de aktuelle reglene ivaretar dette behovet på en effektiv måte. For eksempel må det derfor, for at skjulte tvangsmidler skal tillates, kreves at det aktuelle tvangsmiddelet er effektivt i forhold til den formen for kriminalitet det brukes i etterforskingen av. 293 Om utvalgets undersøkelser for å kartlegge effektiviteten eller nytteverdien av de sentrale skjulte tvangsmidlene og vurderinger av resultatene, se kapittel 10.

Utvalget understreker at politiet har en rekke arbeidsmetoder og andre ressurser tilgjengelig i sitt arbeid med å forebygge og forfølge straffbare handlinger. De skjulte tvangsmidlene utgjør bare en mindre del av disse. Bruken av slike tvangsmidler er i visse sammenhenger meget effektive, men medfører også kraftige inngrep i personvernet til de som rammes, og representerer særlige utfordringer i lys av enkeltpersoners krav på rettssikkerhet. Også politiets behandling av informasjon kan utgjøre betydelige inngrep i mistenktes rettssikkerhet og de berørtes personvern. Regler som medfører slike inngrep krever særlig sterk begrunnelse.

Balansepunktet i avveiningen mellom behovet for kriminalitetsbekjempelse og hensynene til personvern og rettssikkerhet varierer betydelig ulike land i mellom. Norsk strafferett og straffeprosess har i forhold til andre land tradisjonelt hatt milde straffereaksjoner og restriktive regler for inngrep i borgernes sfære for å motvirke straffbare handlinger. Dette er etter utvalgets oppfatning en prisverdig tradisjon, som man bør strekke seg svært langt for å opprettholde og videreføre.

Skjult tvangsmiddelbruk bør etter utvalgets oppfatning bare kunne skje i etterforskingen av alvorlige forbrytelser. Enkelte forbrytelser er så alvorlige, det være seg for samfunnet som helhet eller for ofrene for forbrytelsen, at alvoret i seg selv kan rettferdiggjøre bruk av slike tvangsmidler.

Utover dette er det utvalgets oppfatning at skjulte tvangsmidler bare bør kunne brukes der det kan påvises et særlig behov for slike etterforskingsmetoder.

Dette behovet kan oppstå ved kriminalitet uten noe typisk offer eller der offeret ikke kan forventes å bidra til oppklaring. Dette vil gjelde forbrytelser der også offeret begår en ulovlig handling, for eksempel narkotikaforbrytelser eller menneskesmugling. Det vil også omfatte forbrytelser der offeret er mindreårig eller der offeret ikke er klar over at det blir utsatt for en forbrytelse, for eksempel seksuelle overgrep mot mindreårige, spredning av barnepornografi eller identitetstyverier. Behovet vil også oppstå der offeret befinner seg i et miljø eller en situasjon der det for eksempel vil kunne bli utsatt for represalier dersom det samarbeider med politiet.

Et særskilt behov for å anvende skjulte tvangsmidler vil det også kunne være i etterforsking av kriminalitet som begås i lukkede miljøer som politiet av ulike grunner ikke kan forventes å få eller kunne innhente informasjon fra. Dette vil for det første gjelde profesjonelle kriminelle miljøer. I slike miljøer må de kriminelle antas å være særlig oppmerksomme på at de kan være under etterforsking, samt ha kunnskap om hvordan de kan beskytte seg mot politiets metodebruk, for eksempel gjennom teknologisk beskyttelse eller kontraetterretning. Det samme vil gjelde ved kriminalitet begått i voldelige miljøer eller miljøer med sterk indre justis der verken offer eller andre kan forventes å ville samarbeide med politiet. Det vil videre kunne gjelde miljøer som er så ensartede at det vil være vanskelig for politiet å infiltrere miljøet eller komme i kontakt med informanter, for eksempel der det består av personer med samme etniske bakgrunn.

Behov for bruk av skjulte tvangsmidler kan også være spesielt påtrengende i etterforsking av internasjonal eller grenseoverskridende kriminell virksomhet. I tilfeller der en sentral del av den kriminelle virksomheten foregår utenfor landets grenser er politiet avskåret fra mer tradisjonell etterforsking. Samarbeid med internasjonale og utenlandske politimyndigheter vil delvis kunne bøte på dette, men for i det hele tatt å kunne påvise at kriminaliteten har internasjonale forgreininger vil kontroll med kommunikasjonen til de deltakerne i virksomheten som befinner seg på norsk territorium kunne være avgjørende. For eksempel vil det kunne være vanskelig å påvise at en sak om menneskehandel er noe mer enn en prostitusjons- eller halliksak dersom man ikke har mulighet til å avdekke virksomhetens internasjonale kontakter.

Beskyttelse av informasjon av hensyn til kriminalitetsbekjempelse vil det etter utvalgets oppfatning særlig være behov for der den som informasjonen ellers vil tilflyte kan antas å ville bruke informasjonen til skade for andres liv, helse eller frihet. Dette gjelder for eksempel der den informasjonen angår er en del av straffesakskjeden, enten i kraft av yrke eller som vitne, informant eller medtiltalt.

Hensynet til politiets etterforsking og derved muligheten av å oppklare kriminalitet vil kunne tilsi at informasjon beskyttes, dersom noen vil kunne bruke informasjonen til å skade etterforskingen, for eksempel ved å ødelegge bevis, true vitner til taushet eller hindre politiet i deres arbeid. For at de skjulte tvangsmidlene skal kunne bidra til sakens opplysning er det en forutsetning at mistenkte ikke har kunnskap om at de brukes.

Også hensynet til fremtidig bruk av politiets etterforskingsmetoder generelt vil kunne tilsi at informasjon beskyttes, særlig for å hindre at informasjon om disse tilflyter kriminelle miljø. For eksempel vil detaljert kunnskap om etterforskingsmetodene kunne gjøre det enklere for gjerningspersonene å hindre at kriminelle handlinger avdekkes. Uten mulighet til å holde identiteten til informanter eller polititjenestemenn som har infiltrert kriminelle miljøer hemmelig, vil ikke politiet i fremtiden kunne dra nytte av disse personene, eller andre personer i samme situasjon.