Del 3
Evaluering av reglene om skjulte tvangsmidler

9 Om evalueringen: Tilnærming og metode

9.1 Om etterkontroll og evaluering av lover

Metodekontrollutvalget er bedt om å etterkontrollere deler av regelverket om bruk av tvangsmidler i straffeprosessloven. Etterkontroller av lover har vanligvis vært utført av departementene, som på grunnlag av tilbakemeldinger fra regelverksanvendere, andres erfaringer med loven og etablert rettspraksis har laget et høringsnotat med forslag til endringer og presiseringer, som sammen med høringsinstansenes innspill har dannet grunnlag for en proposisjon. 1 Etterkontroller har tradisjonelt fokusert på behov for endringer og oppdateringer, og ikke like mye på om man samlet sett har nådd de målene man satte seg med loven eller de helhetlige samfunnsmessige virkningene av den.

De senere årene har det blitt rettet større fokus mot behovet for og plikten til å gjennomføre evalueringer av lover. Alle offentlige tiltak og virksomheter, også lov- og forskriftsreguleringer og forvaltningen av disse, er underlagt evalueringsplikt. 2 Begrepet evaluering anses vanligvis å favne noe bredere enn begrepet etterkontroll, og en regelverksevaluering kan defineres som «en systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av et regelverk med tanke på utforming, målrealisering, effekter og/eller utvikling og anvendelse». 3 Når Metodekontrollutvalget er bedt om å foreta en bred undersøkelse av lovendringenes måloppnåelse, ressurskrav og samlede effekt, kan oppgaven etter utvalgets oppfatning bedre beskrives som en evaluering enn en etterkontroll, og vil derfor kalles en evaluering i det videre.

Til grunn for en evaluering bør ligge en klar oppfatning om hva som er gjenstanden for evalueringen, et klart definert formål med evalueringen, et eller flere mer presise evalueringstema og et begrenset antall evalueringsspørsmål som ytterligere klargjør og operasjonaliserer det som skal undersøkes og hvordan undersøkelsen skal gjennomføres. En evaluering stiller også krav om systematikk og metode, og forutsetter at det finnes et faktagrunnlag, eventuelt annen tilstrekkelig konkret informasjon som definerer hva som skal måles og hva som er bra eller dårlig. 4

Det er endringene i reglene om politiets tilgang til etterforskingsmetoder som ble vedtatt i 1999 som er hovedgjenstanden for denne evalueringen. I hvilken grad de lovendringene som ble vedtatt i 2005 også er ment å være gjenstand for evaluering, er nærmere drøftet i punkt 9.2.3.

I lys av mandatet må formålet med evalueringen antas å være å vurdere om målsetningene med lovendringene er nådd, og om reglene bør videreføres eller endres.

Evalueringstemaet knytter seg også til realiseringen av ønskede målsetninger, samt kartlegging av andre virkninger og samlet effekt av lovendringene. Mandatet inneholder ingen presisering av hva som var målsetningene med de aktuelle lovendringene. Dette vil derfor analyseres nærmere i punkt 9.3.

Mandatet sier heller ikke noe om hvilken systematikk eller metode som skal benyttes. Ettersom mandatet legger opp til en langt bredere og mer kompleks evaluering enn det som har vært vanlig ved etterkontroll av lover, og ettersom verken utvalget eller sekretariatet innehar samfunnsfaglig kompetanse har det vært utfordrende å finne frem til og velge fremgangsmåte og metodikk for evalueringen. Utvalget har falt ned på en kombinasjon av ulike former og metoder for datainnsamling. Disse er nærmere omtalt i punkt 9.4.

9.2 Gjenstand for evalueringen

9.2.1 Innledning

Ifølge punkt 1.1 i utvalgets mandat skal utvalget etterkontrollere «reglene om etterforskingsmetoder». Mandatet oppgir at behovet for etterkontroll ble understreket av departementet og Stortinget i forbindelse med vedtakelsen av lovendringene i 1999. Deretter heter det at utvalget skal gjennomføre «denne etterkontrollen». Dette taler for at etterkontrollen først og fremst skal omfatte de endringene som ble gjort ved lov 3. desember 1999 nr. 82 på bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) og NOU 1997: 15. Disse er omtalt i punkt 9.2.2.

De lovendringene som ble vedtatt i 2005 omtales i mandatet bare i forbindelse med utvalgets oppgave med å kartlegge den samlede effekten av de nye etterforskingsmetodene. Utvalgets tolkning av mandatet på dette punktet er utdypet i 9.2.3.

9.2.2 Endringer ved lov 3. desember 1999 nr. 82

Endringene som ble vedtatt i denne loven har vært hovedgjenstanden for utvalgets evaluering. Loven innebar blant annet lovfesting og endring av reglene om politiets bruk av tvangsmidler i straffeprosesslovens fjerde del. Enkelte regler om bevisføring ble også endret.

Blant de mest sentrale endringene loven medførte, var innføringen av generelle regler som ga politiet adgang til å gjennomføre kommunikasjonskontroll. Kommunikasjonskontroll er en felles betegnelse på kommunikasjonsavlytting (telefonavlytting og avlytting av kommunikasjon mellom datamaskiner eller andre kommunikasjonsanlegg) og annen kontroll med kommunikasjonsanlegg (innstilling og avbryting av samtaler, stenging av kommunikasjonsanlegg og kontroll med trafikkdata). Endringene var utformet på bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) og NOU 1997: 15 Etterforskingsmetoder for bekjempelse av kriminalitet.

Frem til 1999 kunne politiet bare anvende telefonkontroll i etterforskingen av narkotikaforbrytelser og saker om rikets sikkerhet. Telefonavlytting i narkotikasaker var opprinnelig hjemlet i midlertidig lov 17. desember 1976 nr. 99, men ved lov 5. juni 1992 nr. 52 ble denne ordningen gjort permanent og flyttet til straffeprosessloven kapittel 16a. Adgang til å benytte telefonavlytting i saker om rikets sikkerhet var gitt i lov 24. juni 1915 nr. 5 om kontroll med post- og telegrafforsendelse og med telefonsamtaler. Lovendringen i 1999 innebar at 1915-loven ble opphevet, og at reglene om telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet ble innarbeidet i straffeprosessloven kapittel 16a. Opphevelsen av 1915-loven er imidlertid ikke satt i kraft, se punkt 19.3.2 for mer om dette.

Straffeprosessloven § 216a ga etter dette politiet adgang til å bruke kommunikasjonsavlytting i etterforskingen av saker der det er skjellig grunn til mistanke om lovbrudd med en strafferamme på fengsel i 10 år eller mer, i narkotikasaker etter § 162 og § 317 jf. § 162, ved overtredelse av straffeloven kapittel 8 og 9 (de viktigste straffebudene til vern om rikets sikkerhet og de demokratiske institusjoner) og eksportkontrolloven § 5.

Adgang til kontroll av kommunikasjonsanlegg ble tillatt ved skjellig grunn til mistanke om lovbrudd med strafferamme på fengsel i fem år eller mer, og i saker om mindre alvorlig narkotikakriminalitet, overtredelser av straffeloven kapittel 8 og 9, datainnbrudd, barnepornografi og fredsforstyrrelse.

Politiets adgang til å avlytte og gjøre opptak av samtaler som politiet selv deltar i eller der den ene samtaledeltakeren har samtykket i det, som tidligere hadde vært ulovfestet, ble lovfestet i § 216l. Etter bestemmelsen kan påtalemyndigheten beslutte slik avlytting når noen med rimelig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff.

Det ble også gitt adgang til å føre opplysninger fra kommunikasjonskontroll som bevis i retten, og det ble gitt regler for bruk av overskuddsinformasjon fra slik kontroll.

Utover endringene i reglene om kommunikasjonskontroll, ble det gitt tillegg til og gjort endringer i reglene om utleveringspålegg, ransaking og beslag.

Påtalemyndigheten ble gitt hastekompetanse til å beslutte utleveringspålegg, jf. § 210 annet ledd. Adgangen til å beslutte utleveringspålegg fremover i tid, som tidligere var innfortolket i § 210 om alminnelig utleveringspålegg, ble lovfestet i § 210b og begrenset til tilfeller der det er skjellig grunn til mistanke om en forbrytelse eller forsøk på forbrytelse med strafferamme på fengsel i fem år eller mer. Det ble også åpnet for såkalt «utsatt underretning» om ransaking, beslag, utleveringspålegg og utleveringspålegg fremover i tid. Dette innebærer at politiet kan bruke slike tvangsmidler uten at mistenkte blir underrettet om tvangsmiddelbruken før på et senere tidspunkt. I enkelte tilfeller er det også åpnet for at underretning kan unnlates helt. Hemmelig ransaking kan finne sted ved skjellig grunn til mistanke om lovbrudd med strafferamme på fengsel i 10 år eller mer, samt øvrige lovbrudd som kan gi grunnlag for kommunikasjonsavlytting, jf. § 200a. Utsatt underretning om beslag og utleveringspålegg kan besluttes ved skjellig grunn til mistanke om handling eller forsøk på handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, mens underretning om utleveringspålegg fremover i tid kan utsettes i de tilfeller det er adgang til å gi slikt pålegg, jf. ovenfor.

Politiets bruk av teknisk sporing var tidligere ulovfestet. Ved lovendringen i 1999 ble denne lovfestet og utvidet, jf. §§ 202b og 202c. Det ble gitt adgang til å plassere teknisk peileutstyr på kjøretøy, gods eller andre gjenstander ved skjellig grunn til mistanke om lovbrudd med strafferamme på fengsel i fem år eller mer. Plassering av slikt peileutstyr på klær, håndbagasje mv. kan bare foretas ved skjellig grunn til mistanke om lovbrudd som kan gi fengsel i ti år eller mer.

Ved samme lov ble det innført en ordning med oppnevning av forsvarer for den mistenkte ved bruk av tvangsmidler som den mistenkte ikke får kunnskap om, jf. § 100a. Forsvareren er ment å ivareta mistenktes interesser og kan anke avgjørelser om bruk av tvangsmidler.

9.2.3 Endringer ved lov 17. juni 2005 nr. 87

Denne loven inneholdt tillegg til og endringer av reglene i straffeprosessloven og politiloven om bruk av tvangsmidler. Den åpnet for bruk av romavlytting som etterforskingsmetode, samt for bruk av tvangsmidler i avvergende og forebyggende øyemed. Videre ble politiet gitt adgang til å identifisere mobiltelefoner og andre kommunikasjonsanlegg ved hjelp av teknisk utstyr. Det ble gjort mindre endringer i reglene om hemmelig ransaking, kommunikasjonskontroll, teknisk sporing, utleveringspålegg fremover i tid og avlytting og opptak av samtale med samtykke fra en av samtalepartene.

Som nevnt innledningsvis, kan formuleringene i og oppbygningen av utvalgets mandat tilsi at utvalget ikke er ment å skulle foreta en helhetlig evaluering av de lovendringene som ble vedtatt i 2005. De nevnes bare i forbindelse med at utvalget «i sin kartlegging av den samlede effekten av de nye etterforskingsmetodene så langt som mulig [må] ta hensyn til lovendringene som ble vedtatt 17. juni 2005 nr. 87».

Behovet for og løftet om etterkontroll av regelverket er imidlertid omtalt flere ganger i forarbeidene til lovendringene som ble vedtatt i 2005. I Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) på side 14 uttaler departementet:

«Et premiss for innføringen av nye metoder har vært at det, noen år etter at lovendringene ble satt i kraft, skal vurderes (etterkontrolleres) om etterforskingsmetodene har hatt den betydningen for etterforskingen som ble forutsatt da de ble innført, og om hensynene til personvern og rettssikkerhet overfor den mistenkte og andre berørte er tilstrekkelig varetatt. Departementet vil oppnevne et eget utvalg som vil få i oppgave å utrede disse spørsmålene.»

Opprettelsen av et utvalg som skal etterkontrollere lovgivningen er i tillegg omtalt på sidene 76, 82 og 109 i proposisjonen.

Justiskomiteen påpekte også behovet for evaluering i Innst. O. nr. 113 (2004–2005). På side 6 i innstillingen uttaler et flertall i komiteen følgende:

«Flertallet vil fremheve viktigheten av en evaluering av de utvidelser i politiets adgang til metoder som er gitt i løpet av de siste årene, inkludert utvidelsene omtalt i denne innstillingen. Det er bare gjennom en slik samlet evaluering at en får dannet seg et dekkende inntrykk av den totale bruken av tvangsmidler. Utvidelsen av metodebruken etter denne innstillingen vil omfatte et lite antall saker, og flertallet vil peke på at det derfor vil kunne gå noe tid før en har nok tilfeller til å kunne foreta en evaluering. Til tross for dette ønsker flertallet at det settes ned et utvalg som starter evalueringsarbeidet innen ett år etter ikrafttredelsen av de lovendringer som følger av denne innstillingen.

Flertallet mener det bør foretas en særskilt evaluering både av romavlytting og tvangsmidler brukt av PST i forebyggende øyemed. I evalueringen bør det ses på omfanget, typer saker og om det for PST har ledet til resultater som ikke kunne ha blitt avdekket ved bruk av tvangsmidler i etterforskningssporet.»

Utvalget har valgt å tolke mandatet i sammenheng med de ovenfor siterte uttalelsene, til også å omfatte endringene fra 2005.

Reglene som ble vedtatt i 2005 hadde imidlertid bare vært i bruk i under tre år da utvalget startet sitt arbeid. Reglene åpner for bruk av romavlytting i etterforsking av saker om svært alvorlige typer kriminalitet, samt bruk av tvangsmidler for å avverge og forebygge alvorlige straffbare handlinger. Som Justiskomiteen pekte på i uttalelsen ovenfor, er reglenes anvendelsesområde lite, og statistikk utvalget har fått tilgang til viser at bruken av reglene ikke har vært omfattende. Grunnlaget for en evaluering er derfor begrenset. Det faktum at utvalget heller ikke er blitt innvilget innsyn i opplysninger fra enkeltsaker har ytterligere svekket utvalgets forutsetninger for å gjennomføre en slik evaluering.

Utvalget har derfor ikke gjennomført noen helhetlig evaluering av de regelendringene som ble foretatt i 2005 på samme måte som av regelendringene fra 1999, men i hovedsak begrenset evalueringen til vurderinger av de innspill som har kommet fra de aktørene utvalget har møtt, samt enkelte spørsmål av mer lovteknisk karakter. Dessuten har utvalget vurdert om de endringer som foreslås som resultat av evalueringen av lovendringene fra 1999 fordrer endringer i eller justeringer av reglene fra 2005.

Underveis i sitt arbeid har utvalget fått oppfordringer om å se nærmere på forholdet mellom reglene som ble vedtatt i 2005 om bruk av tvangsmidler i forebyggende og avvergende øyemed og Grunnloven § 102. Ettersom potensiell grunnlovsstrid vil være svært alvorlig, har utvalget utredet og tatt stilling til dette, jf. kapittel 13.

Hovedgjenstanden for utvalgets evaluering har altså vært endringene som ble gjort ved lov 3. desember 1999 nr. 82, og det er disse som vil omtales videre i dette kapittelet. Endringene vedtatt ved lov 17. juni 2005 nr. 87 er imidlertid hensyntatt ved vurderingen av metodenes samlede effekt, jf. punkt 10.5.

9.3 Tema for evalueringen

9.3.1 Innledning og tolkning av mandatet

Ifølge mandatet skal utvalget undersøke om lovendringene «har den betydningen for etterforskingen av alvorlige straffesaker som ble forutsatt i proposisjonen».

En vurdering av om målsetningene med lovendringene er nådd, nødvendiggjør en analyse av hvilken betydning det ble forutsatt at innføringen av metodene skulle ha. Utvalget har verken fått oppgitt fra departementet eller sett andre henvisninger til at målsetningene med lovendringene har endret seg i tiden etter at de ble vedtatt, og har derfor tatt utgangspunkt i de målsetningene som kom til uttrykk i den proposisjonen som dannet grunnlag for lovendringen. Ettersom behovet for etterkontroll fikk tilslutning i Stortinget, har utvalget sett det som naturlig også å vurdere de målsetningene som kom til uttrykk i Justiskomiteens innstilling til Stortinget i saken. I det videre vil derfor departementets og Justiskomiteens overordnede målsetninger med endringene analyseres i punkt 9.3.2. På bakgrunn av disse målsetningene vil mer konkrete evalueringstema presiseres i punkt 9.3.3.

Utvalgets mandat synes å etterspørre utvalgets selvstendige oppfatning av om dagens regelverk i tilstrekkelig grad beskytter hensynene til personvern og rettssikkerhet, og synes ikke egentlig å be om en evaluering av om lovgivers målsetninger er nådd i denne sammenhengen. Utvalget har imidlertid ikke sett det som sin oppgave å overprøve de rent rettspolitiske avveiningene mellom hensynet til kriminalitetsbekjempelse og hensynene til personvern og rettssikkerhet som ble foretatt av departementet og som fikk sin tilslutning i Stortinget i 1999. Utvalget har heller valgt å undersøke om reglene har fått andre utslag for hensynene til personvern og rettssikkerhet enn det som ble forutsatt da de ble innført, og gjennomgangen av departementets og Justiskomiteens målsetninger vil derfor også ha dette for øyet.

Ifølge mandatet skal utvalget også kartlegge «den samlede effekten av de nye etterforskingsmetodene». I denne kartleggingen skal utvalget «så langt som mulig ta hensyn til lovendringene som ble vedtatt 17. juni 2005 nr. 87.» Det er ikke åpenbart hva en kartlegging av «den samlede effekten» er ment å innebære. Dette synes heller ikke å være nærmere spesifisert i Ot.prp. nr. 60 (2004–2005), men i Innst. O. nr. 113 (2004–2005) på side 6 uttaler Justiskomiteen følgende:

«Flertallet vil fremheve viktigheten av en evaluering av de utvidelser i politiets adgang til metoder som er gitt i løpet av de siste årene, inkludert utvidelsene omtalt i denne innstillingen. Det er bare gjennom en slik samlet evaluering at en får dannet seg et dekkende inntrykk av den totale bruken av tvangsmidler.»

I lys av de øvrige oppgavene som er spesifisert i mandatet og Justiskomiteens uttalelse, legger utvalget til grunn at det som etterspørres er en kartlegging av den totale bruken av de politimetodene som ble innført i 1999 og 2005. I mandatet bes det om en kartlegging av den samlede effekten av de nye «etterforskingsmetodene». Henvisningen til lovendringene fra 2005, samt Justiskomiteens bruk av ordene «metoder» og «tvangsmidler», tilsier imidlertid at også PSTs bruk av tvangsmidler utenfor etterforsking skal tas i betraktning.

Mandatet ber utvalget også «se hen til hvor ressurskrevende» de innførte etterforskingsmetodene har vært. Utvalgets vurderinger av dette fremgår av punkt 10.6.

Til sist åpner mandatet for at utvalget kan vurdere om det er behov for å endre avgrensningskriteriene eller innføre ytterligere metoder, herunder foreslå at hjemlene for metodebruk utvides til å gjelde flere typer lovbrudd. Utvalget har på bakgrunn blant annet av innspill fra de aktørene det har hatt kontakt med, vurdert en rekke endringer i reglene om skjulte tvangsmidler, jf. utredningens del IV.

9.3.2 Målsetningene med lovendringene

På bakgrunn av Metodeutvalgets utredning i NOU 1997: 15 og uttalelsene i høringen av denne, la departementet i Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) til grunn at endringene i kriminalitetsbildet de siste årene hadde forårsaket et behov for å utvide politiets tilgang til etterforskingsmetoder. Behovet for nye etterforskingsmetoder ble ansett å være aller størst når forbrytelser er begått av «organiserte lukkede kriminelle miljøer», og i etterforskingen av såkalt «offerløs kriminalitet», der man ikke har noen privat fornærmet som kan bidra til at saken oppklares. 5 På denne bakgrunn ble det foreslått endringer i straffeprosessloven «for å få bedre etterforskingsmetoder», og «gjøre det lettere å oppklare alvorlig og organisert kriminalitet». 6

Den mest sentrale endringen i departementets forslag var innføringen av telefonavlytting som etterforskingsmetode også i andre saker enn narkotikasaker. Departementet la til grunn at telefonavlytting bare kan rettferdiggjøres dersom det er av betydning for etterforskingen av «offerløs» kriminalitet og kriminalitet begått av lukkede organiserte kriminelle miljøer. 7 Departementet viste til at telefonavlytting ville kunne gi bevis for at straffbare handlinger er begått, men at det vel så ofte ville gi opplysninger som fører etterforskingen fremover, og dermed indirekte bidra til oppklaring. Under henvisning til erfaringer i Danmark og Sverige la departementet til grunn at økt bruk av telefonavlytting ville føre til at flere straffesaker enn før blir oppklart og at flere skyldige blir dømt. Det ble vist til tall fra Sverige som indikerer at telefonavlytting har betydning for etterforskingen i ca. 50 prosent av de sakene hvor metoden benyttes.

Justiskomiteen sluttet seg til departementets oppfatning om at det var behov for nye etterforskingsmetoder, og la særlig vekt på at kriminalitetsutviklingen og den tekniske utviklingen hadde gjort at tradisjonelle etterforskingsmetoder ofte kom til kort. 8 Komiteen la til grunn at behovet for nye etterforskingsmetoder var størst når forbrytelser begås av lukkede kriminelle miljøer, og uttrykte at et kriterium for nye etterforskingsmetoder måtte være at metoden var av betydning for oppklaringen av alvorlig kriminalitet. 9 I vurderingen av om adgangen til å foreta kommunikasjonskontroll burde utvides, viste komiteen blant annet til erfaringene fra Sverige og Danmark «der økt bruk av telefonavlytting har ført til at flere straffesaker blir oppklart». 10

Hovedutfordringen i relasjon til hensynene til personvern og rettssikkerhet ble av departementet definert som «å finne en god balanse mellom behovet for å gi samfunnet og den enkelte borger et effektivt vern mot kriminalitet, og ønsket om å vareta rettssikkerheten og personvernet slik at uskyldige personer i minst mulig utstrekning blir utsatt for inngripende etterforskingsmetoder». Departementet mente at det i det fremlagte lovforslaget hadde funnet en slik balanse ved å utforme «målrettede lovtiltak med strenge vilkår, samt ved å oppstille rettssikkerhetsgarantier og regler om etterfølgende kontroll for å hindre misbruk». 11 Departementet uttalte at det først og fremst var de organiserte kriminelle miljøene som skulle rammes av utvidelsen, og at personer som ikke hadde gjort seg fortjent til å komme i politiets søkelys så langt som mulig burde beskyttes. 12 Justiskomiteen uttrykte tilfredshet med at departementet i sitt forslag hadde funnet frem til «tjenlige rettssikkerhetsgarantier». 13

9.3.3 Utvalgets evalueringstema

Ifølge mandatet skal utvalget altså undersøke «om etterforskingsmetodene har den betydningen for etterforskingen av alvorlige straffesaker som ble forutsatt i proposisjonen».

Den overordnede målsetningen med lovendringene i 1999 synes å ha vært å bidra til bekjempelse av alvorlig kriminalitet. Utvalgets generelle vurderingstema blir dermed om de fullmaktene politiet fikk ved disse lovendringene har hatt betydning for etterforskingen av alvorlig kriminalitet, eventuelt hvor stor denne betydningen har vært.

I Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) på side 141 uttalte departementet følgende om denne vurderingen:

«En etterkontroll av de foreslåtte reglene vil kunne by på større utfordringer enn det som er vanlig ved etterkontroll av lover. De aspekter som vil stå sentralt ved kontrollen, er vanskelige å måle: betydningen for personvernet og rettssikkerheten på den ene siden og den reelle nytten av nye etterforskningsmetoder på den andre. Men siden lovendringen berører tungveiende motstridende hensyn, bør det likevel etter departementets syn foretas etterkontroll.»

Departementet har rett i at den reelle nytten av etterforskingsmetoder er vanskelig å måle. Disse vanskelighetene kunne etter utvalgets oppfatning vært avhjulpet noe, dersom det hadde vært definert klarere målsetninger og/eller indikatorer for suksess eller nytte. Vanskelighetene kunne også vært avhjulpet noe ved å sørge for at de nødvendige hjemler for gjennomføring av etterkontroll var til stede, og tilstrekkelig med data registrert, jf. punkt 11.14.

Vurderingen av om de innførte etterforskingsmetodene har betydning for etterforskingen av alvorlig kriminalitet, fordrer for det første spørsmålet om hva som kan regnes som «alvorlig kriminalitet». Som et utgangspunkt må det antas at de kriminalitetstypene som kan gi grunn til bruk av de aktuelle tvangsmidlene vil anses som «alvorlig kriminalitet». Det overordnede vurderingstema blir dermed hvilken betydning de innførte etterforskingsmetodene har hatt for etterforskingen av de typer kriminalitet de tillates brukt i. Ved innføringen av de nye reglene ble det særlig fokusert på kriminalitet som av ulike årsaker ikke lot seg oppklare bare ved hjelp av de metodene politiet på det daværende tidspunkt hadde tilgang til. To situasjoner ble fremhevet: Etterforsking av kriminalitet uten noe typisk offer eller der offeret ikke kan forventes å bidra til oppklaring, og etterforsking av kriminalitet som begås i lukkede miljøer som politiet av ulike grunner ikke kan forventes å få informasjon fra. De innførte metodene var særlig myntet på miljøer preget av elementer som sterk intern justis, profesjonalitet, organisering, mobilitet og internasjonale kontakter. Utvalget har derfor forsøkt å fokusere på lovendringenes betydning for bekjempelsen av denne typen kriminalitet.

For det andre reiser utvalgets oppgave spørsmål om hva det innebærer at etterforskingsmetoder har «betydning» for etterforskingen av alvorlig kriminalitet. Å påvise betydningen eller effektene av kriminalitetsbekjempende tiltak er en vanskelig oppgave. 14 Bare det å måle omfanget av alvorlig kriminalitet er vanskelig, 15 og det vil naturlig nok ikke være tilstrekkelig å sammenholde omfanget av alvorlig kriminalitet på tidspunktet for reglenes ikrafttredelse og omfanget av slik kriminalitet i dag, ettersom dette forholdet vil påvirkes av en hel rekker andre faktorer enn politiets virkemidler og innsats. Videre kan etterforskingsmetoder tenkes å ha betydning for oppklaringen av en sak på ulike måter, og det er ikke åpenbart hva som vil være en egnet «måleenhet» for tiltakenes betydning. Mandatet ber utvalget vurdere etterforskingsmetodenes «betydning for etterforskingen», mens Justiskomiteen anfører at det må kreves at metodene har betydning for «oppklaringen av alvorlig kriminalitet». 16 I dette ligger det at deler av utvalgets vurdering må knytte seg til i hvilken grad de innførte lovhjemlene har bidratt til at politiets etterforsking av alvorlig kriminalitet har resultert i «oppklaring».

Utvalget har definert etterforskingsmetoder som metoder for innhenting av informasjon som er egnet til bidra til realisering av de formål straffeprosessloven angir at etterforsking skal ha, og da særlig for avgjørelsen av spørsmålet om tiltale og forberedelse av rettens behandling av spørsmålet om straffeskyld, eventuelt reaksjonsfastsettelse. En naturlig forståelse av etterforskingsmetoders betydning for etterforskingen er dermed i hvilken grad de bidrar til å kartlegge spørsmålet om det bør tas ut tiltale eller ikke, eventuelt i hvilken grad de leder til bevis som kan føres under hovedforhandlingen.

Departementets uttalelser i forbindelse med lovendringene viser at også den indirekte betydning kommunikasjonskontroll har for etterforskingen, for eksempel ved at den innhentede informasjonen fører til andre etterforskingsskritt som får betydning for etterforskingen, vil være relevant ved vurderingen av metodens nytteverdi.

Tvangsmiddelbruk må etter utvalgets oppfatning også anses å ha hatt betydning for etterforskingen der den leder til at mistanken svekkes eller bortfaller.

Selv om det i utgangspunktet må kreves at tvangsmiddelbruken har betydning for etterforskingen av det forhold det ble igangsatt i etterforskingen av, vil utvalget i vurderingen av tvangsmiddelbrukens betydning også se hen til i hvilken grad de bidrar til oppklaring av andre alvorlige straffbare forhold.

Departementets henvisninger til erfaringene med kommunikasjonskontroll fra Sverige og Danmark kan tyde på at det var en målsetning med innføringen av metoden i Norge at den fikk tilsvarende betydning her. Det må derfor anses som en målsetning at kommunikasjonskontroll er av betydning i minst 50 prosent av sakene.

I mandatet er det vist til at departementet i Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) uttalte at etterkontrollen bør innebære en undersøkelse av «om hensynene til personvern og rettssikkerhet for den mistenkte og andre berørte er tilstrekkelig ivaretatt». Utvalgets forståelse av begrepene «rettssikkerhet» og «personvern» er redegjort for ovenfor i kapitlene 7 og 8. Utvalget har som nevnt ikke sett det som sin oppgave å overprøve de rent rettspolitiske avveiningene mellom hensynet til kriminalitetsbekjempelse og hensynene til personvern og rettssikkerhet som ble foretatt ved lovendringene, men har heller valgt å fokusere på om reglene har fått andre utslag for hensynene til personvern og rettssikkerhet enn det som ble forutsatt da de ble innført. Sentrale spørsmål har vært om målsetningen om at metodebruken skulle være så målrettet som mulig, og i minst mulig grad ramme utenforstående er blitt nådd, og om de rettssikkerhetsgarantiene som ble opprettet har fungert etter hensikten. Utvalget har også lagt stor vekt på å undersøke mulighetene for forbedringer i det samlede kontrollsystemet som gjelder for politiets bruk av tvangsmidler, jf. kapittel 11.

Som nevnt ovenfor, har utvalget lagt til grunn at oppgaven med å kartlegge «den samlede effekten av de nye etterforskingsmetodene» innebærer at utvalget skal redegjøre for den totale bruken av de politimetodene som ble innført i 1999 og 2005.

Utvalgets vurderinger av om det er behov for endringer i avgrensingskriteriene og andre endringer som gir et bedre regelverk fremgår av utredningens del IV.

9.4 Metode for evalueringen

9.4.1 Innledning

Som nevnt sier utvalgets mandat ikke noe om hvilken systematikk eller metode som skal benyttes ved evalueringen. Ettersom mandatet legger opp til en langt bredere og mer kompleks evaluering enn det som har vært vanlig ved etterkontroll av lover, og ettersom verken utvalget eller sekretariatet innehar samfunnsfaglig kompetanse, har det vært utfordrende å finne frem til og velge fremgangsmåte og metodikk for evalueringen. Utvalget falt ned på en kombinasjon av ulike former og metoder for datainnsamling.

9.4.2 Kontakt med aktørene i straffesaks­kjeden

Utvalget begynte med å kartlegge hvilke aktører som berøres av reglene om politiets etterforskingsmetoder, og har gjennomført besøk hos og møter med representanter for alle de sentrale aktørene i straffesakskjeden som berøres av bruken av de aktuelle etterforskingsmetodene. For en nærmere oversikt, se punkt 1.2. Utvalget har også mottatt skriftlige innspill fra enkelte av aktørene, samt gjennomført en høringsdag der en rekke av aktørene var til stede og fikk uttale seg. Møtene har kastet lys over aktørenes oppfatning av betydningen av de aktuelle metodene, behov for ytterligere metoder samt problematiske aspekter ved dagens regler.

9.4.3 Innhenting av eksisterende data

Utvalgets sekretariat har kartlagt og innhentet eksisterende opplysninger om omfanget av bruken av de aktuelle etterforskingsmetodene. Denne innhentingen har avdekket store mangler med hensyn til hvilke opplysninger om politiets bruk av skjulte tvangsmidler som registreres. Riktignok fører Riksadvokaten årlig statistikk over bruken av de tvangsmidlene som reguleres i straffeprosessloven kapittel 16a (kommunikasjonsavlytting, annen kontroll av kommunikasjonsanlegg og romavlytting). Statistikken skiller imidlertid ikke mellom bruken av tvangsmidler i etterforskingen av allerede begått kriminalitet og i avvergende øyemed. For bruken av andre skjulte tvangsmidler finnes det ingen statistikk. Slik informasjon i systematisert form foreligger etter det oppgitte heller ikke på lokalt plan. Det har ikke vært mulig å koble tallene for bruk av de ulike metodene med opplysninger om utfallet av sakene der de er brukt eller få tall på i hvor mange av sakene materiale innsamlet ved de ulike metodene fremlegges som bevis i retten. Dette er tall som kunne vært svært nyttige i en kartlegging av betydningen av de ulike metodene for etterforsking av alvorlige straffbare handlinger. Ei heller har det vært mulig å få tall på hvor mange uskyldige tredjepersoner som fanges opp for eksempel gjennom kommunikasjonskontroll, eller hvor mange samtaler mellom mistenkte og journalister eller mistenkte og advokater som fanges opp. Dette har gjort det svært vanskelig for utvalget å vurdere betydningen av etterforskingsmetodene for hensynene til personvern og rettssikkerhet.

Som påpekt i departementets egen veileder for evaluering av lover, er det hensiktsmessig om den som planlegger en evaluering gjør en overordnet vurdering av hvilken informasjon som er nødvendig for å kunne besvare evalueringsspørsmålene, hvilke data som allerede finnes og hvilke man eventuelt vil måtte samle inn selv. I mange tilfeller vil evaluering av tiltak bare være mulig dersom data om bruken av tiltakene er samlet inn underveis i tiltakets virkeperiode. Det burde etter utvalgets oppfatning allerede ved vedtakelsene av lovendringene i 1999, da etterkontrollen ble lovet for første gang, vært kartlagt hvilke data som ville være nødvendig ved en slik etterkontroll og sørget for at disse ble registrert. I punkt 11.14.3 kommer utvalget med anbefalinger om hvilke opplysninger om politiets tvangsmiddelbruk som bør registreres fortløpende, for å forenkle og forbedre fremtidige evalueringer.

I tillegg til eksisterende statistikk, har utvalget innhentet andre sekundærdata, herunder andre aktørers allerede foretatte vurderinger av metodenes virkninger, andre utredninger, norsk og internasjonal forskning på området og forslag til regelendringer som tidligere er kommet inn til departementet. Utvalget har også innhentet tall og vurderinger fra enkelte av de andre nordiske landene.

9.4.4 Forsøk på undersøkelse av saks­dokumenter

For å få et bedre innblikk i politiets bruk av de aktuelle etterforskingsmetodene, metodebrukens betydning for etterforskingen av alvorlige straffbare handlinger, personvern og rettssikkerhet og den samlede effekten av metodebruken, ønsket utvalget å undersøke saksdokumentene i et større antall saker der kommunikasjonskontroll var brukt. Målsetningen var å kunne si noe mer presist, vitenskapelig og uavhengig om kommunikasjonskontrollens betydning som etterforskingsmetode.

Det ble gjennomført en anbudskonkurranse der ulike institusjoner ble bedt om å komme med forslag til hvordan undersøkelsen kunne gjennomføres, og Politihøgskolens tilbud ble akseptert.

Utvalget søkte deretter Riksadvokaten om innsyn i om lag 100 saker der kommunikasjonskontroll var brukt. Riksadvokaten fant at selv om materiale fra kommunikasjonskontroll er underlagt en særskilt taushetsplikt etter straffeprosessloven § 216i, måtte § 61e om unntak for bruk av taushetsbelagt straffesaksmateriale i forskning få tilsvarende anvendelse, og dermed at utvalget og forskerne fra Politihøgskolen burde gis innsyn. Riksadvokaten fant imidlertid å måtte forelegge saken for Rådet for taushetsplikt og forskning. Rådet konkluderte med at det ikke kunne realitetsbehandle søknaden, ettersom regelverket etter deres oppfatning ikke åpnet for unntak fra den særskilte taushetsplikten i § 216i og at det ikke var åpenbart at § 61e kunne gis anvendelse i dette tilfellet. Rådet uttalte at det ikke så det som sin oppgave å avklare denne typen av spørsmål, og fant at en eventuell dispensasjon fra taushetsplikt burde innvilges først etter at spørsmålet har vært avklart gjennom kontakt med vedkommende departement. Saken ble forelagt Justis­departementet, som i brev til utvalget la til grunn at det ville være behov for lovendring for at utvalget skulle kunne gjennomføre den planlagte undersøkelsen. Brevet tydet på at departementet ikke ville ta initiativ til å få gjennomført en slik lovendring, og utvalget vurderte det dermed ikke som sannsynlig at det ville få gjennomført prosjektet innenfor leveringsfristen.

På bakgrunn av denne erfaringen, har utvalget funnet grunn til å foreslå en endring i straffeprosessloven § 216i, for å åpne for at fremtidige evaluatorer vil kunne få tilgang til saksdokumenter ved evaluering av bruken av tvangsmidler etter kapittel 16a, jf. punkt 11.14.3.

9.4.5 Politihøgskolens spørreundersøkelse

Som erstatning for en systematisk undersøkelse av saksdokumenter, besluttet utvalget å be Politihøgskolen om å gjennomføre en spørreundersøkelse blant aktørene i straffesakskjeden om deres erfaring med betydningen av kommunikasjonskontroll for etterforskingen og hensynene til personvern og rettssikkerhet. Politihøgskolens rapport fra undersøkelsen er vedlagt utredningen i vedlegg 1.

Undersøkelsen fokuserte på etterforskingsmetoden kommunikasjonskontroll. Dette begrepet omfatter i utgangspunktet både kommunikasjonsavlytting etter straffeprosessloven § 216a og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg etter § 216b, men spørsmålene i undersøkelsen er i hovedsak rettet mot kommunikasjonsavlytting. Denne metoden ble valgt først og fremst fordi åpningen for bruk av kommunikasjonskontroll som generell etterforskingsmetode var den viktigste endringen som ble vedtatt i 1999, men også fordi statistikk viser at det er den av de skjulte tvangsmidlene som er mest brukt.

Et spørreskjema bestående av 58 spørsmål ble sendt ut til politijurister, statsadvokater, dommere og advokater, 1 800 personer totalt. Det var 736 personer som svarte (41 prosent). Svarprosenten var omtrent den samme innenfor alle respondentgrupper. Av dem som svarte på undersøkelsen oppga 452 (drøyt 61 prosent) at de kjente til at det var benyttet kommunikasjonskontroll i en eller flere av sakene de hadde vært involvert i det siste året (2008). Det var kun respondenter som rapporterte å ha hatt erfaring med slike saker det siste året, som ble ledet over i den materielle delen av undersøkelsen. Respondentene ble bedt om å ta utgangspunkt i sin samlede erfaring med metoden også før 2008 i besvarelsen. For mer informasjon om planleggingen og gjennomføringen av undersøkelsen, vises det til rapporten.

Spørsmålene i undersøkelsen omhandlet for det første betydningen av kommunikasjonskontroll som etterforskingsmetode, det vil si hvordan metoden bidrar, direkte eller indirekte, til å fremme etterforsking, oppklaring og bevisføring. De øvrige spørsmålene fokuserte på betydningen av kommunikasjonskontroll for hensynene til personvern og rettssikkerhet. De aller fleste spørsmålene rettet seg mot respondentenes personlige erfaringer med metoden, mens en del av spørs­målene ga respondentene mulighet til å uttrykke personlige synspunkter på bakgrunn av denne erfaringen. For en fullstendig oversikt over resultatene av undersøkelsen vises det til Politihøgskolens rapport kapittel 9.5. Resultatene blir også presentert i forbindelse med utvalgets vurderinger av nytten av etterforskingsmetodene (punkt 10.2) og etterforskingsmetodenes betydning for personvern (punkt 10.3) og rettssikkerhet (punkt 10.4). De vil også trekkes inn i den grad de er egnet til å belyse andre aspekter ved utvalgets drøftelser.

10 Betydningen av skjult tvangsmiddelbruk

10.1 Innledning

Det overordnede tema i utvalgets vurdering av de skjulte tvangsmidlenes betydning for etterforskingen av alvorlige straffbare handlinger har som nevnt vært i hvilken grad de bidrar til å kartlegge spørsmålet om det bør tas ut tiltale for straffbare handlinger eller ikke, eventuelt i hvilken grad de direkte eller indirekte leder til bevis som kan brukes under hovedforhandling. Det er altså et spørsmål om i hvilken grad tvangsmiddelbruken direkte eller indirekte har nyttevirkninger for etterforskingen.

De metodene utvalget har benyttet seg av for å belyse dette spørsmålet er omtalt i punkt 9.4. I dette kapittelet vil det først redegjøres for den informasjonen de ulike kildene har bidratt med (punkt 10.2.1 til 10.2.6). På bakgrunn av informasjonen fra kildene, vil utvalget redegjøre for sitt syn på betydningen av politiets bruk av enkelte av de skjulte tvangsmidlene for etterforskingen av alvorlig kriminalitet (punkt 10.2.7).

Utvalget har valgt å rette hovedfokus mot det mest sentrale tvangsmiddelet som ble innført i 1999, nemlig kommunikasjonsavlytting. Utvalget har også sett noe nærmere på omfanget og betydningen av politiets innhenting av teletrafikkdata. Ettersom det ikke foretas systematisk registrering av bruken av de øvrige skjulte tvangsmidlene som ble innført i 1999, løpende utleveringspålegg og reglene om utsatt underretning om utleveringspålegg, ransaking og beslag, har det vært vanskelig å danne seg bilde av hvilken nytte disse reglene har. Basert på de tilbakemeldinger som har kommet fra politi og påtalemyndighet har utvalget vurdert enkelte aspekter ved disse reglene.

Utvalget har som nevnt valgt ikke å foreta noen ny rettspolitisk vurdering av forholdet mellom politiets bruk av skjulte tvangsmidler og hensynene til personvern og rettssikkerhet. Det har derimot fokusert på i hvilken grad reglene har fått betydning for hensynene til personvern og rettssikkerhet på andre måter enn det som ble forutsatt da de ble innført, jf. punkt 10.3 og 10.4.

I punkt 10.5 redegjøres det for omfanget av bruken av de skjulte tvangsmidlene, og utvalgets vurderinger av dette, mens ressursbruken ved anvendelsen av skjulte tvangsmidler omtales kort i punkt 10.6. I punkt 10.7 oppsummeres og vurderes de funnene utvalget har gjort.

10.2 Nytten av skjult tvangsmiddelbruk

10.2.1 Utvalgets kontakt med aktørene i straffesakskjeden

Aktørene i straffesakskjeden har formidlet til utvalget sine syn på i hvilken grad kommunikasjonskontroll og andre skjulte tvangsmidler er viktige og effektive virkemidler i bekjempelsen av kriminalitet.

Alle representantene for politiet og påtalemyndigheten som utvalget har møtt, har fremhevet at bruken av skjulte tvangsmidler, og særlig muligheten til å kontrollere de kriminelles kommunikasjon, er helt sentral og i mange tilfeller avgjørende i politiets arbeid med å bekjempe alvorlig og organisert kriminalitet.

Både Kripos og Oslo politidistrikt har fremhevet at de skjulte tvangsmidlene må sees i sammenheng med hverandre, og med politiets øvrige metoder. Kripos’ representanter opplyste at muligheten til å overvåke de kriminelles kommunikasjonslinjer er en av hovedsøylene i etterforskingen av alvorlig og organisert kriminalitet. Muligheten til å avlytte telefonsamtaler og rom, samt til å følge med på datakommunikasjon ble fremhevet som en forutsetning særlig for å kunne avsløre «bakmenn», som man sjelden vil kunne knytte direkte til kriminelle handlinger gjennom andre former for etterforsking. Det ble pekt på at kontroll av kommunikasjon kan være spesielt viktig for å avklare om det foreligger forsett og andre subjektive overskudd. Som et eksempel på samspillet mellom de ulike metodene, pekte Oslo politidistrikt på hvordan bruken av teknisk sporing setter politiet i stand til fysisk å observere mistenkte, og at kombinasjonen av slik fysisk observasjon og kontroll av mistenktes kommunikasjon, ofte vil være avgjørende.

Alle påtalemyndighetens representanter har fremhevet overfor utvalget at kommunikasjonskontroll og romavlytting er ressurs- og kompetansekrevende metoder, og at dette er en årsakene til at metodene brukes i forholdsvis få saker. Der kommunikasjonskontroll først brukes, er den imidlertid oppgitt svært ofte å generere resultater.

En tingrettsdommer har i møte med utvalget pekt på at de fleste dommere anser kommunikasjonskontrollmateriale som fremlegges i retten som sentrale bevis, særlig i narkotikasaker, og at slikt materialet etter sin art kan trekke i begge retninger ved at tiltalte både kan dømmes og frifinnes på grunnlag av kommunikasjonskontrollmateriale.

10.2.2 Riksadvokatens vurderinger

I sine årlige pressemeldinger foretar Riksadvokaten, på bakgrunn av rapporter fra politimestrene, en vurdering av andelen saker der kommunikasjonskontroll er brukt og kontrollen har gitt «resultater i form av pågripelser, beslag og/eller informasjon av stor bevis- og etterforskingsmessig betydning». I 2007 ble dette angitt å være tilfellet i «mer enn halvparten av sakene», mens kommunikasjonskontroll i 2006 etter det opplyste ga slike resultater i litt under 60 prosent av sakene. I 2005 lå andelen på i underkant av 50 prosent. Riksadvokaten har påpekt at dette ikke betyr at kommunikasjonskontrollene er uten verdi i de øvrige sakene.

Ifølge Riksadvokaten tilsier resultatene at politiets innsats mot aktive, godt organiserte kriminelle miljøer kan karakteriseres som målrettet og effektiv. Riksadvokaten har både offentlig og i møte med utvalget gitt uttrykk for at mulighetene til å bekjempe organisert kriminalitet utvilsomt ville bli vesentlig forringet dersom politi og påtalemyndighet ikke får benytte kommunikasjonskontroll i sitt arbeid.

10.2.3 Svenske myndigheters vurderinger

Den svenske regjeringen leverer årlig en såkalt «skrivelse» til Riksdagen om bruken av reglene om hemmelig teleavlyssning (kommunikasjonsavlytting), hemmelig teleovervåkning (innhenting av trafikkdata) og hemmelig kameraovervåkning ved etterforsking av straffbare handlinger. Rapporteringen er et ledd i den parlamentariske kontrollen med politiets bruk av skjulte tvangsmidler.

For en oversikt over omfanget av bruken av de svenske reglene, vises det til punkt 10.5.1

I tillegg til en oversikt over omfanget av bruken av reglene, inneholder skrivelsen en redegjørelse for regjeringens syn på hvor effektiv tvangsmiddelbruken har vært. Effektiviteten beregnes ut fra andelen tilfeller der anvendelse av hemmelige tvangsmidler har hatt «betydning for etterforskingen». Tvangsmiddelbruken er ansett å ha «betydning for etterforskingen» der den ledet til anvendelsen av et annet tvangsmiddel mot mistenkte, og ikke der tvangsmiddelbruken på andre måter brakte etterforskingen fremover. 17 At tvangsmiddelbruken må ha ledet til anvendelse av et annet tvangsmiddel fra politiets side mot mistenkte, innebærer at tilfeller der bruken for eksempel har ledet til at mistanken har bortfalt eller til pågripelse av andre enn mistenkte ikke tas i betraktning.

I årene 2005 til 2007 lå andelen tilfeller der hemmelig teleavlytting ledet til inngrep overfor mistenkte på henholdsvis 42, 47 og 47 prosent. 18 I 2007 betydde det at teleavlytting i 458 tilfeller hadde slik betydning, mens det i 508 tilfeller ikke hadde betydning. I 119 av disse 508 tilfellene ble det imidlertid foretatt inngrep mot andre personer. I 165 av tilfellene kunne avlyttingen ikke gjennomføres i ønsket omfang blant annet på grunn av tekniske problemer, ressursmangel, at abonnementet opphørte eller at mistenkte reiste utenlands eller ble pågrepet for et annet forhold. I 224 av tilfellene (23 prosent) ble etterforskingen avsluttet fordi mistanken ikke ble styrket.

Hemmelig teleovervåking hadde i årene 2005 til 2007 betydning for etterforskingen på en slik måte at det har ledet til ytterligere inngrep overfor mistenkte i henholdsvis 47, 50 og 51 prosent av tilfellene. 19 I 124 av de 640 tilfellene i 2007 der overvåkingen ikke fikk slik betydning, ledet den til inngripen overfor andre personer. I 249 av tilfellene kunne overvåkingen ikke gjennomføres i ønsket omfang på grunn av tekniske problemer mv., mens i 267 av tilfellene (ca. 20 prosent) ble etterforskingen avsluttet fordi mistanken ikke kunne styrkes.

Under henvisning til at tvangsmiddelbruken hadde gitt resultater også i mange av de tilfellene der den ikke ble ansett å ha hatt betydning for etterforskingen mot mistenkte, la den svenske regjeringen i sin vurdering av tallene fra 2007 til grunn at resultatene av tvangsmiddelbruken var gode. Det ble konkludert med at «användingen av hemliga tvångsmedel även under år 2007 har varit framgångsrik och utgjort ett nödvendigt och viktig instrument i den brottsutredande verksamheten». 20

Den svenske regjeringens vurdering av effektiviteten ved bruk av hemmelige tvangsmidler ble imidlertid kritisert i SOU 2007:22 Skyddet för den personliga integriteten. Det ble hevdet at det ikke fantes noen ensartet oppfatning av hva den forventede effektiviteten av slik tvangsmiddelbruk egentlig er, og at den parlamentariske kontrollen derfor er av begrenset verdi. 21

10.2.4 Tyske forskningsprosjekt

Ved det tyske Max Planck instituttet for utenlandsk og internasjonal strafferett er det gjennomført tre større forskningsprosjekter med fokus blant annet på effektiviteten av ulike skjulte tvangsmidler. Ettersom både det tyske kriminalitetsbildet og ikke minst det tyske regelverket er annerledes enn det norske (metodene brukes i andre typer straffesaker og på andre vilkår), kan det ikke legges til grunn at resultatene ville blitt de samme ved en tilsvarende undersøkelse av i Norge. Resultatene gir likevel indikasjoner på betydningen av de ulike metodene og er, i mangel av tilsvarende grundig og omfattende forskning i Norge, derfor av stor interesse.

Den største undersøkelsen ble publisert første gang i 2003 og hadde tittelen «Rettsvirkelighet og effektiviteten av telekommunikasjonsovervåkning etter tysk straffeprosesslovgivning og andre skjulte etterforskningsmetoder». 22 Prosjektet hadde to delmål: Å beskrive rettstilstanden vedrørende bruken av kommunikasjonsavlytting og evaluere effektiviteten av slik avlytting som etterforskingsmetode.

Den delen av prosjektet som fokuserte på effektiviteten av kommunikasjonsavlytting inneholder for det første en operasjonalisering av effektivitetsbegrepet. Effektiviteten, eller nytteverdien av kommunikasjonsavlytting, er delt inn i kategoriene «direkte nytte», «indirekte nytte» og «annen nytte». Som direkte nytte regnes avkreftelse av mistanke, selvinkriminering, inkriminerende utsagn fra tredjeperson om den straffbare handlingen, utvidelse av mistanke/siktelse og opplysninger om mistenktes oppholdssted. Som indirekte nytte regnes opplysninger om andre straffbare handlinger begått av mistenkte, opplysninger om andre straffbare handlinger begått av andre og innledning av etterforsking av andre straffbare handlinger. Som «annen nytte» regnes opplysninger om struktur og oppholdssteder for kriminelle grupperinger, opplysninger om virksomheten og identifisering av omgivelsene eller andre personer.

På bakgrunn av denne operasjonaliseringen av effektiviteten eller nytteverdien av kommunikasjonsavlytting, analyser av saksdokumentene i 611 ulike straffesaker, en spørreundersøkelse blant aktører i straffesakskjeden og 51 dybdeintervjuer, konkluderte forskerne med at kommunikasjonsavlytting medførte positive resultater i ca. 60 prosent av sakene. 23 I 28 prosent av disse tilfellene ga kommunikasjonsavlytting umiddelbar nytte, og det dreide seg da om selvinkriminerende utsagn i 69 prosent av tilfellene, utsagn fra tredjepersoner om den straffbare handlingen i 12 prosent av tilfellene, informasjon om mistenktes oppholdssted i åtte prosent av tilfellene, utvidelse av siktelsen i fire prosent av tilfellene og frikjennende utsagn i tre prosent av tilfellene. I 62 prosent av sakene ga kommunikasjonsavlytting indirekte nytte, hovedsakelig opplysninger om andre straffbare handlinger begått av andre (41 prosent) og opplysninger om andre straffbare handlinger begått av mistenkte (17 prosent). I ti prosent av sakene ga kommunikasjonsavlyttingen «annen nytte», herunder opplysninger om strukturen og virkeområdet til grupper av gjerningsmenn, leverings- og prisavtaler og identifisering av mistenktes nære omgivelser.

I 40 prosent av sakene der straffeforfølgelsen ble innstilt mot alle de mistenkte, kunne også minst ett bevis utledes av kommunikasjonskontrollen. I elleve prosent av disse frembrakte kommunikasjonskontrollen frikjennende bevis som gjorde det tvingende nødvendig å innstille etterforskingen.

Undersøkelsen viste at kommunikasjonsavlytting bare ble ført som bevis i ca. 20 prosent av straffesakene. Dette ble begrunnet med at slik bevisføring er tidkrevende og forbundet med økonomiske kostnader, samt med etterforskingstaktiske hensyn. Undersøkelsen viste imidlertid at i 85 prosent av de sakene kommunikasjonsavlytting faktisk ble ført som bevis, ble avlyttingen omtalt i dommerens bevisvurdering.

Den andre studien som er gjennomført ved Max Planck-instituttet ble publisert i 2005 og omhandlet effektiviteten av romavlytting.24 Ettersom Metodekontrollutvalget ikke har foretatt en helhetlig evaluering av de norske reglene om romavlytting, omtales undersøkelsen ikke nærmere her.

Den tredje og siste undersøkelsen fra Max Planck-instituttet ble publisert i 2008 og omhandlet blant annet utbytte av trafikkdata for politiets etterforsking. 25 Også denne undersøkelsen ble gjennomført ved en kombinasjon av analyse av saksdokumenter, en spørreundersøkelse og dybdeintervjuer. Her ble imidlertid effektivitetsbegrepet operasjonalisert på en annen måten enn i studien av kommunikasjonsavlytting. Dette var fordi det ikke kan utledes umiddelbare eller direkte nytte/bevis av trafikkdata, ettersom dataene bare sier noe om for eksempel hvor en mobiltelefon befant seg eller hvilke mobiltelefoner som ble satt i forbindelse med hverandre på et gitt tidspunkt, og ikke noe om hvor mistenkte befant seg eller om det var mistenkte som førte den aktuelle samtalen. Det dreier seg således om såkalte indisier, som bare kan ha betydning i kombinasjon med andre bevis. 26

Analysen av saksdokumentene viste at det bare i 43 prosent av tilfellene var mulig å utlede noe om en eventuell nytteverdi av innhentingen av trafikkdata. 27 I 18 prosent av de tilfellene der man kunne si noe, hadde trafikkdataene ledet til såkalt «ubetinget nytte», og i 17 prosent av tilfellene til «betinget nytte», uten at det fremgår klart hva som skiller disse to kategoriene. Innhenting av trafikkdata var altså nyttig i 35 prosent av tilfellene, mens innhentingen i 65 prosent av tilfellene ble betegnet som unyttig eller resultatløs.

Undersøkelsen viser også at trafikkdata hadde større betydning i etterforskingsfasen enn i iretteføringsfasen. Mens analysen av saksdokumenter viste at trafikkdata hadde betydning i etterforskingen i 40 prosent av sakene, oppga 63 prosent av objektene i dybdeintervjuene at metoden var avgjørende viktig i etterforskingsfasen. Særlig ved etterforskingen av organisert kriminalitet, narkotikakriminalitet, ransforbrytelser, gjengkriminalitet og datakriminalitet anså intervjuobjektene tilgang til trafikkdata som viktig. 28 I tiltalebeslutninger, under hovedforhandlinger og i dommer ble det sjelden vist til trafikkdata. De analyserte saksdokumentene viste at trafikkdata ble vist til i 13 prosent av de tiltalene som ble tatt ut og ført som bevis i elleve prosent av hovedforhandlingene. Når de først vises til, tyder imidlertid undersøkelsen på at de tillegges stor vekt. 29

De hyppigste resultatene av trafikkdata er ifølge undersøkelsen identifisering av mistenkte (10,1 prosent), avdekking av andre gjerningsmenn (6,6 prosent), avdekking av mistenktes kommunikasjonspartnere (6 prosent) og sikring av bevis (5,6 prosent). Resultatene indikerer videre at de sakene der bruken av trafikkdata gir nytte, oftere resulterer i tiltale mot mistenkte enn de sakene der bruken ikke gir slik nytte, uten at det kan påvises noen faktisk årsakssammenheng mellom disse resultatene.

10.2.5 Europarådets best-pratice under­søkelse

Europarådet publiserte i 2004 en såkalt «best practice survey» over tiltak mot organisert kriminalitet i enkelte av rådets medlemsland. 30 Rapporten var basert på undersøkelser gjort av Ekspertkomiteen for strafferett og kriminologiske aspekter ved organisert kriminalitet i årene 1998 til 2003. En del av undersøkelsen fokuserte på kontroll av kommunikasjon og inngripende overvåking. Som ledd i arbeidet med denne delen besøkte tre komitémedlemmer Ungarn, Tyrkia og Storbritannia, der de møtte nasjonale politi- og justismyndigheter, intervjuet representanter fra påtalemyndigheten og domstolen og undersøkte relevant lovgivning og annen dokumentasjon. Rapporten var ikke ment å gi noen fullstendig oversikt over bruken av skjulte tvangsmidler i disse landene, men å danne grunnlag for en diskusjon om endringer for å skape bedre harmoniserte regelverk og praksis om slik tvangsmiddelbruk.

Undersøkelsen inneholder en sammenlikning av de respektive lovgivningssystemene, deres forhold til EMK, en redegjørelse for reglenes anvendelsesområder, vilkår for bruken av skjulte etterforskingsmetoder, en oversikt over reglene om kompetanse til å beslutte metodebruk, målretting av metodebruken, hyppighet og varighet av metodebruken i praksis, reglene om innsyn og erstatning og reglene om videre bruk av innhentet materiale.

Undersøkelsen konkluderer med at fordi organisert kriminalitet i mange tilfeller vil generere lite tradisjonelt spor- og bevismateriale, og ofte er «offerløse» eller «vitneløse» handlinger, vil tradisjonelle etterforskingsmetoder ofte ikke gi resultater. Det påpekes at bruken av slike etterforskingsmetoder i de undersøkte landene har vært forbundet med tekniske og finansielle problemer, og at erfaringene med bruken av metodene derfor fremdeles er begrenset. Deretter uttales følgende: 31

«Nevertheless, on the basis of the visits to the three member states of the Council of Europe (and the literature gathered and studied), with some hesitations resulting from the lack of empirical data, one can conclude that in particular the interception of communication and intrusive surveillance seem to be quite effective in the combat against organised crime, especially in investigations into criminal groups operating internationally, since they need telecommunications in order to organise complex illicit activities.»

Rapporten fremmer avslutningsvis 24 forslag til krav til lovgivningene i Europarådets medlemsland. Det foreslås blant annet at skjulte etterforskingsmetoder som et minimum bør være tilgjengelige i saker der det er skjellig grunn til mistanke om at en eller flere personer begår, har begått eller er i ferd med å begå en handling som anses som organisert kriminalitet.

10.2.6 Politihøgskolens spørreundersøkelse

Den mest omfattende delen av den spørreundersøkelsen Politihøgskolen har gjennomført på vegne av utvalget, knyttet seg til nytteeffekten av kommunikasjonskontroll ved etterforsking. Spørsmålene som ble stilt kan deles i fem kategorier: Generell betydning for etterforsking og oppklaring, direkte betydning for etterforsking av mistenkte, indirekte betydning for etterforsking av mistenkte, betydning for iretteføring og betydning utover det opprinnelige formålet med etterforskingen.

I kategorien generell betydning for etterforskingen, ble det for det første spurt om respondentene hadde opplevd at kommunikasjonskontroll har brakt etterforskingen fremover. Svarene viser at et gjennomsnitt på 62,2 prosent av respondentene anslo å ha opplevd dette i over 50 prosent av sakene de har deltatt i, og et gjennomsnitt på 40,9 prosent av disse anslo at dette hadde vært tilfellet i over 75 prosent av sakene. 25,1 prosent av respondentene anslo at dette var tilfellet i under 50 prosent av sakene. Variasjonen mellom gruppene er imidlertid ganske stor. Både blant statsadvokater og politijurister er det over halvparten som plasserer seg i den høyeste svarkategorien, altså at dette har vært tilfellet i over 75 prosent av sakene. I tillegg er det en betydelig andel som plasserer seg i den nest høyeste kategorien. Dommerne og i særlig grad advokatene har noe mer nøkterne anslag på betydningen av kommunikasjonskontroll, men også her plasserer en relativt stor andel seg i de øvre kategorier. Blant dommerne er det ca. 60 prosent som plasserer seg i de to øverste kategoriene, mens ca. 46 prosent av advokatene gjør det samme. Av advokatene plasserer ca. 40 prosent seg i de nedre kategoriene, det vil si under 50 prosent av sakene eller lavere, men det er kun noen helt få (3,2 prosent) som plasserer seg i kategorien «Ingen av sakene». Andelen som svarte «vet ikke» er relativt beskjeden, med unntak for dommerne der ca. 20 prosent oppgir dette alternativet.

Et gjennomsnitt på 57,3 prosent av respondentene anslo at kommunikasjonskontroll hadde vært av vesentlig betydning for oppklaring av saken i over 50 prosent av sakene de har deltatt i, mens 33 prosent av disse anga at dette var tilfellet i over 75 prosent av sakene. Av respondentene anslo 29,9 prosent at det var tilfellet i under 50 prosent av sakene. Blant statsadvokater og politijurister er det henholdsvis ca. 78 prosent og ca. 71 prosent som har anslag over 50 prosent, mens det blant dommerne er ca. 58 prosent. Advokatene fordeler seg relativt jevnt ut over alle kategorier, ca. 37 prosent plasserer seg i de to øverste kategoriene.

Undersøkelsen stilte også spørsmål om hvor ofte kommunikasjonskontroll har ledet til opplysninger som er egnet til å svekke mistanken mot mistenkte. Det synes å være gjennomgående enighet om at kommunikasjonskontroll sjelden bidrar til å svekke mistanken mot mistenkte, og størstedelen av respondentene plasserer seg i kategorien «under 10 prosent av sakene». Den samme tendensen kan naturlig nok spores blant svarene på spørsmålet om hvor ofte kommunikasjonskontroll har ført til at mistanken har falt bort, men her er tyngdepunktet skjøvet over på kategorien «ingen av sakene».

På spørsmål om hvor ofte kommunikasjonskontroll har ledet til opplysninger som er egnet til å styrke mistanken mot mistenkte svarte 65,1 prosent av respondentene i over 50 prosent av sakene, og 38,7 prosent av disse svarte i mer enn 75 prosent av sakene. Ca. 23 prosent av respondentene ga anslag på under 50 prosent av sakene. Også her er det statsadvokater (ca. 86 prosent) og politijurister (ca. 78 prosent) som i størst grad gir anslag på over 50 prosent, mens dommere (57 prosent) og advokater (54 prosent) har noe lavere anslag. Ca. 50 prosent svarte at kommunikasjonskontroll har ledet til fellende bevis mot mistenkte i mer enn 50 prosent av sakene. Ca. 32 prosent plasserte seg i kategoriene under 50 prosent av sakene. Den største andelen i alle yrkesgruppene plasserer seg her i kategorien 50 til 75 prosent av sakene, nærmere bestemt 26,4 prosent av dommerne, 27,8 prosent av advokatene, 32,9 prosent av politijuristene og 50 prosent av statsadvokatene.

Blant spørsmålene som tok sikte på å kartlegge kommunikasjonskontrolls indirekte betydning for etterforsking av mistenkte, var om respondentene kjenner til om kommunikasjonskontroll har dannet grunnlag for bruk av andre tvangsmidler som har fått bevismessig betydning i saken. På dette spørsmålet svarte et flertall i alle gruppene «ja». 38,7 prosent anslo at dette hadde vært tilfellet i over 50 prosent av sakene, 45,5 prosent anslo under 50 prosent av sakene og 15,8 prosent svarte «vet ikke». På spørsmål om hvilke tvangsmidler det eventuelt har dreid seg om og hvor det var anledning til å velge flere, svarte 87,2 prosent ransaking eller beslag, 84,6 prosent pågripelse, 72,7 prosent varetektsfengsling, 63,2 prosent ny kommunikasjonskontroll mot annen person og 9,2 prosent romavlytting. Rangeringen av hvilke tvangsmidler som er de vanligste, er den samme innenfor alle yrkesgruppene.

På spørsmålet om anslagsvis hvor ofte informasjon fra kommunikasjonskontroll har vært viktig som bevis i iretteføringen av en straffesak, svarte 36,5 prosent at dette hadde vært tilfellet i over 50 prosent av sakene, og 48,9 prosent at det hadde vært slik i under 50 prosent av sakene. 14,5 prosent svarte «vet ikke». Mens 22 prosent plasserte seg i kategorien under 10 prosent av sakene, svarte nesten like mange (18 prosent) over 75 prosent av sakene.

Den siste kategorien spørsmål som ble stilt om effektiviteten av kommunikasjonskontroll, rettet seg mot de tilfellene der kommunikasjonskontroll har fått betydning utover det opprinnelige formålet med etterforskingen. Respondentene ble for det første bedt om å anslå hvor ofte kommunikasjonskontroll har ledet til at saken har blitt utvidet til å inkludere nye mistenkte i saken. 42,4 prosent anslår at dette er tilfellet i over 50 prosent av sakene, mens 41,4 prosent anslår at dette er tilfellet i under 50 prosent av sakene. 16,3 prosent i snitt svarte «vet ikke».

På spørsmål om de kjenner til at opplysninger fra kommunikasjonskontroll har ledet til etterforsking mot mistenkte for andre straffbare forhold enn det som begrunnet kommunikasjonskontrollen, svarte et flertall i alle grupper «ja», bortsett fra dommerne. Av dommerne oppga 37,9 prosent å kjenne til dette. Et solid flertall i alle grupper oppga imidlertid at dette ikke har skjedd ofte. Av svarene plasserte ca. 64 prosent seg i kategoriene under 50 prosent, mens 29,8 prosent svarte «vet ikke», og 6,2 prosent anslår over 50 prosent av tilfellene.

Et flertall av respondentene svarte imidlertid «nei» på spørsmålet om de visste at kommunikasjonskontroll hadde ledet til fellende bevis mot mistenkte for andre straffbare forhold enn det som begrunnet kontrollen, men et flertall av politijuristene og statsadvokatene svarte «ja» på dette spørsmålet (henholdsvis 52,2 og 68,8 prosent). Blant de som har svart «ja», anslår imidlertid et klart flertall at dette bare er tilfellet i mindre enn 50 prosent av tilfellene.

Av respondentene svarte ca. 55 prosent «nei» på spørsmål om de kjenner til at opplysninger fra kommunikasjonskontroll har ledet til etterforsking mot tredjemenn for andre straffbare forhold enn de som begrunnet kommunikasjonskontrollen. Den klart største delen av de 44,7 prosent av respondentene som svarte at de kjenner til slike tilfelle, anslo at dette har skjedd i under 10 prosent av sakene. På spørsmål om de kjenner til at kommunikasjonskontroll har utgjort fellende bevis for andre straffbare forhold begått av tredjemenn, svarte 70,3 prosent av respondentene «nei». Med unntak av statsadvokatene, svarte et flertall innenfor alle yrkesgruppene «nei». Blant dem som svarte «ja», svarte et flertall innenfor alle yrkesgruppene «vet ikke» på spørsmål om hvor ofte dette har vært tilfellet, resten plasserte seg i hovedsak i de nedre prosentkategoriene.

Av respondentene svarte ca. 78 prosent «ja» på spørsmålet om det er særlige kriminalitetstyper der det i dag kan anvendes kommunikasjonskontroll under etterforskingen, hvor metoden er spesielt egnet. Narkotikakriminalitet nevnes klart oftest som svar på spørsmål om hvilke typer det dreier seg om. Unntaksvis nevnes også organisert kriminalitet, menneskehandel, korrupsjon og seksuelle overgrep. Ca. 46 prosent svarte «nei» på spørsmål om det er noen kriminalitetstyper som i dag kan gi grunnlag for kommunikasjonskontroll, men der metoden er særlig uegnet, mens ca. 49 prosent svarte «vet ikke».

Forskerne fra Politihøgskolen konkluderte i sin rapport med at resultatene i undersøkelsen «underbygger antakelsen om at kommunikasjonskontroll er et effektivt og viktig verktøy i politiets etterforsking», jf. vedlegg 1 punkt 9.5. De peker på at politijurister og statsadvokater stort sett har de høyeste anslagene, mens advokatene har de laveste. De legger likevel til grunn at en stor andel, uansett respondentgruppe, plasserer seg i de øvre kategorier når de anslår betydning og nytte, og antar at forskjellen gruppene i mellom til dels skyldes ulike utgangspunkt, både i forhold til hvilken informasjon man primært søker, og kjennskap til hva som har blitt benyttet av informasjon fra kommunikasjonskontrollen i etterforskingen.

10.2.7 Utvalgets vurderinger

På bakgrunn av ovennevnte kilder, har utvalget vurdert om de etterforskingsmetoder som ble tillatt i 1999, og da særlig kommunikasjonsavlytting og innhenting av trafikkdata, har hatt betydning for etterforskingen av alvorlig kriminalitet, eventuelt hvor stor denne betydningen har vært.

Utvalget legger til grunn at en rekke aktører i straffesakskjeden, både nasjonalt og internasjonalt, er av den oppfatning at kommunikasjonsavlytting er en viktig metode i etterforskingen av alvorlig kriminalitet. Politihøgskolens forskningsprosjekt gir grunn til å tro at dette i stor utstrekning også gjelder norske forsvarere, ettersom 53,7 prosent anslår at kommunikasjonskontroll ha ledet til opplysninger som er egnet til styrke mistanken mot mistenkte i mer enn 50 prosent av sakene de har vært involvert i, og 46 prosent anga å ha opplevd at kommunikasjonskontroll hadde brakt etterforskingen fremover i mer enn 50 prosent av sakene de har deltatt i.

Svenske myndigheter, som har det mest begrensede definisjonen av når avlytting har betydning for etterforskingen, legger til grunn at dette er tilfellet i gjennomsnittlig ca. 45 prosent av sakene metoden brukes. Den norske Riksadvokaten, som tar i betraktning også mer avledede former for nytte, anslår at kommunikasjonsavlytting i snitt har betydning i ca. 50 prosent av sakene det brukes. Det tyske forskningsprosjektet, som bruker en forholdsvis vid definisjon av nyttebegrepet, konkluderer med at kommunikasjonsavlytting er nyttig i ca. 60 prosent av sakene. Av respondentene i Politihøgskolens undersøkelse anslo ca. 62 prosent at kommunikasjonskontroll brakte etterforskingen fremover i mer enn 50 prosent av de sakene de hadde vært involvert i. Ca. 41 prosent av disse mente dette hadde vært tilfellet i mer enn 75 prosent av sakene.

Dette gir etter utvalgets oppfatning grunnlag for å konkludere med at kommunikasjonsavlytting har betydning for etterforskingen i minimum 45 prosent av sakene metoden brukes i, og at det reelle tallet trolig er noe høyere. Dette tilsier at departementets målsetning om at kommunikasjonskontroll skulle ha betydning i minst 50 prosent av sakene metoden er blitt brukt, må anses oppnådd.

Utvalget vil imidlertid også understreke viktigheten av at kommunikasjonskontroll som metode sees i sammenheng med bruken av andre etterforskingsmetoder. Kommunikasjonskontroll brukes så å si aldri alene, men i samspill med andre metoder som for eksempel spaning og teknisk sporing. Politihøgskolens undersøkelse viser at kommunikasjonskontroll relativt ofte leder til bruk av andre tvangsmidler som får bevismessig betydning i saken. Spørsmålene i undersøkelsen fanger ikke opp tilfeller der kommunikasjonskontroll leder til etterforskingsskritt som ikke er tvangsmidler, for eksempel spaning eller bruk av informanter eller infiltratører. Slike skritt vil også gjennomgående kunne få betydning for etterforskingen. Det er også på det rene at kommunikasjonskontroll kan gjøre andre metoder, som brukes parallelt med kontrollen, mer effektive. For eksempel ved at spaning forenkles der politiet gjennom kommunikasjonskontroll får informasjon om hvor mistenkte er på vei.

Disse aspektene fokuserer på kvantitative vurderinger av etterforskingsmetodenes betydning for oppklaring av kriminalitet. Utvalget vil understreke at spørsmålet om en etterforskingsmetode skal tillates ikke kan måles ut fra metodebrukens kvantitative effekt alene. Dersom en etterforskingsmetode har stor betydning i et fåtall svært alvorlige saker, kan dette alene være med på å rettferdiggjøre tillatelsen til å bruke den. Det kan derfor ikke kreves den samme effektiviteten av metoder som bare brukes i svært alvorlige saker, som for eksempel av en inngripende metode som også brukes i mindre alvorlige saker. Med tanke på hvilke typer saker kommunikasjonskontroll brukes i etterforskingen av, er utvalgets overordnede syn at det er tilfredsstillende at metoden synes å ha betydning i minimum 45 prosent av sakene.

Analysen av saksdokumenter i den tyske undersøkelsen viste at kommunikasjonsavlytting ga umiddelbar nytte i etterforskingen i 28 prosent av sakene. Drøye 50 prosent av respondentene på Politihøgskolens undersøkelse svarte at kommunikasjonskontroll har ledet til fellende bevis mot mistenkte i mer enn 50 prosent av sakene de har deltatt i, mens 12,9 prosent svarte at dette har vært tilfellet i mellom 25 og 50 prosent av sakene. At 62,2 prosent svarte det samme på hvor ofte kommunikasjonskontroll har brakt etterforskingen fremover, indikerer etter utvalgets oppfatning at kommunikasjonskontroll relativt ofte får stor betydning for etterforskingen.

Det legges til grunn at de tilfellene der kommunikasjonskontroll frembringer opplysninger som brukes som bevis under hovedforhandlingen er konsumert av tallene på tilfeller der metodebruken får betydning for etterforskingen. Antallet saker der dette er tilfellet, kan imidlertid si noe videre om hvor stor betydning metodebruken har for oppklaringen av saken. Den tyske undersøkelsen viser at opplysninger fra kommunikasjonsavlytting bare føres som bevis i ca. 20 prosent av sakene, men at opplysingene ble omtalt i dommerens bevisvurdering i 85 prosent av de sakene de ble ført. Flere av aktørene utvalget har snakket med opplyser at avspilling av opptak fra kommunikasjonskontroll sjelden brukes som bevis fordi slik avspilling er ressursskrevende, men bekrefter at det er et effektfullt bevis i de tilfellene det brukes. Svarene på Politihøgskolens undersøkelse på spørsmål om hvor ofte opplysninger fra kommunikasjonskontroll hadde vært viktig som bevis i iretteføringen er noe springende, 36,5 prosent anslo at dette hadde vært tilfellet i mer enn 50 prosent, mens hele 22 prosent anslo under 10 prosent av sakene. I lys av at departementet la til grunn at slike opplysninger i et flertall av tilfellene ikke ville bli brukt som bevis, er dette, etter utvalgets syn, likevel tall som styrker oppfatningen om at kommunikasjonskontroll som hovedregel er en betydningsfull etterforskingsmetode.

Den tyske undersøkelsen viser at i saker der straffeforfølgingen ble innstilt, bidro kommunikasjonskontroll med bevis som understøttet dette utfallet i 40 prosent av sakene. I 11 prosent av sakene frembrakte kommunikasjonskontroll bevis som gjorde det tvingende nødvendig å innstille straffeforfølgingen. Politihøgskolens undersøkelse tyder på at kommunikasjonskontroll svært sjelden fører til opplysninger som er egnet til å svekke mistanken mot mistenkte. Utvalget mener likevel det er av en viss betydning at kommunikasjonskontroll kan bidra til å renvaske mistenkte. Det vises til at 53,3 prosent av respondentene oppgir å ha opplevd at kommunikasjonskontroll har ledet til at mistanken er blitt svekket, og at 34,3 prosent har opplevd at det har ledet til at mistanken er bortfalt.

Ifølge departementet kan bruk av kommunikasjonskontroll bare rettferdiggjøres dersom det bidrar til oppklaringen av kriminalitet begått av organiserte kriminelle miljø og der offeret ikke kan forventes å bidra til sakens oppklaring. Tall fra Riksadvokaten viser at kommunikasjonskontroll i all hovedsak brukes i etterforskingen av narkotikakriminalitet (i 2006 og i 2007 ca. 85 prosent). Respondentene i Politihøgskolens undersøkelse var jevnt over også samstemte om at kommunikasjonskontroll er spesielt egnet i etterforskingen av slike saker. Utvalget legger til grunn at narkotikakriminalitet er et av de klareste eksemplene på kriminalitet der offeret ikke kan forventes å bidra til sakens oppklaring, og at departementets forutsetninger dermed i hovedsak synes å være oppfylt. Politihøgskolens undersøkelse viser at kommunikasjonskontroll relativt ofte leder til at saken utvides til å inkludere nye mistenkte. Av respondentene anslår ca. 42 prosent at dette har vært tilfellet i over 50 prosent av sakene de har deltatt i. Dette indikerer at metoden er en egnet måte for oppklaring av organisert kriminalitet, ettersom slik kriminalitet kjennetegnes av at den er begått av flere i fellesskap.

Utvalget legger til grunn at en etterforskingsmetodes betydning for oppklaring av andre kriminelle handlinger enn den handlingen den brukes i etterforskingen av, i utgangspunktet ikke kan tillegges vekt ved vurderingen av om en metode bør tillates brukt. Politihøgskolens undersøkelse viser at kommunikasjonskontroll også har betydning for oppklaring av andre forhold, men relativt sjelden. I lys av at kommunikasjonskontroll i hovedsak brukes ved etterforskingen av kriminalitet som begås som ledd i organiserte grupper eller nettverk, må det likevel tillegges en viss betydning i den overordnede vurderingen av metodens effektivitet at den er egnet til å avdekke nye deler av den kriminelle virksomheten.

Politihøgskolens undersøkelse viser en gjennomgående tendens til at anslagene på nytteverdien av kommunikasjonskontroll varierer mellom de ulike respondentgruppene. Mens politijurister og statsadvokater stort sett har de høyeste anslagene, har advokatene de laveste. Det er naturlig at forsvarerne inntar en noe mer skeptisk holdning til verdien av kommunikasjonskontroll enn politi- og statsadvokatene. Samtidig er det på det rene at politi- og statsadvokatene kan ha en interesse i å bekrefte betydningen av denne metoden. Tallene må imidlertid, etter utvalgets oppfatning, også leses på bakgrunn av at de fleste forsvarerne og dommerne har mindre faktisk kjennskap til hvordan kommunikasjonskontrollmaterialet anvendes i etterforskingen. Dommerne vil først og fremst ha slik kunnskap i den grad kommunikasjonskontrollmaterialet fremlegges som bevis under hovedforhandling, som grunnlag for begjæring om annen tvangsmiddelbruk eller dersom de har deltatt i behandlinger av begjæringer om kommunikasjonskontroll. Forsvarerne vil i tillegg ha tilgang til saksdokumentene i saken, som gir bedre forutsetninger for å si noe om nytteverdien av metodebruken.

Undersøkelsen viser at 57,3 prosent av respondentene mener at kommunikasjonskontroll har vært av vesentlig betydning for oppklaring av sakene og at oppklaring ellers i vesentlig grad ville blitt vanskeliggjort i mer enn 50 prosent av sakene. Spørsmålsformuleringen samsvarer med vilkåret i straffeprosessloven § 216c for igangsetting av kommunikasjonskontroll. Resultatet av undersøkelsen viser altså at 42,7 prosent av respondentene mener at det, i mer en halvparten av sakene i ettertid viser seg at lovens vilkår ikke ble oppfylt. En vesentlig andel av advokatene mener dette (48,9 prosent), mens 23,1 prosent av dommerne, 18,9 prosent av statsadvokatene og 18,7 prosent av politiadvokatene mener dette er tilfellet. Utvalget har vurdert om dette tilsier at vurderingene av om lovens vilkår er oppfylt er mangelfulle.

For at det skal gis adgang til å bruke kommunikasjonskontroll, kreves det sannsynlighetsovervekt for at vilkårene for igangsetting er oppfylt. Kravet om at kommunikasjonskontroll må antas å ville «være av vesentlig betydning for å oppklare saken» og «at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort» er vanskelige vurderinger som krever at dommeren vurderer hva som er et sannsynlig fremtidig hendelsesforløp. Det er derfor naturlig at det i ettertid viser seg at vilkåret ikke ble oppfylt i alle tilfellene. Likevel er vilkårene ment å stille skjerpede krav til forholdmessigheten av det inngrepet bruken av kommunikasjonskontroll gjør i mistenkte og andres personvern, noe som tilsier at det er viktig at det foretas reelle og grundige vurderinger av om vilkårene er oppfylt. Det faktum at en stor andel av respondentene mener at det i et flertall av tilfellene viser seg at vilkårene ikke oppfylles, er en del av utvalget begrunnelse for å foreslå endringer i reglene om behandlingen av begjæring om kommunikasjonskontroll, herunder innføring av en hovedregel om muntlige forhandlinger. For mer om dette, se punkt 15.6.

Det ble ikke særskilt fokusert på bruken av trafikkdata i Politihøgskolens undersøkelse. De aktørene fra politi- og påtalemyndighet som utvalget har møtt, har imidlertid fremhevet at dette er en viktig etterforskingsmetode, både alene og som ledd i forberedelsen av kommunikasjonskontroll. Ifølge svenske myndigheter leder slik teleovervåking til inngripen overfor mistenkt i ca. 50 prosent av sakene der metoden brukes. Den tyske undersøkelsen hevder at trafikkdataene var nyttige i etterforskingen i 40 prosent av sakene som ble analysert, og ble fremhevet som en viktig metode av 63 prosent av intervjuobjektene. På denne bakgrunn legger utvalget til grunn at trafikkdata må antas å ha betydning i minimum 40 prosent av de sakene de brukes.

Personvernkommisjonen har i en uttalelse om datalagringsdirektivet inntatt i NOU 2009: 1 på side 222 gitt uttrykk for at den tyske undersøkelsen sår tvil om betydningen av trafikkdata for oppklaring av kriminalitet. Ifølge kommisjonen hevder undersøkelsen at trafikkdata kun vil bidra til oppklaring i et lite antall, anslagsvis 0,002 % av det totale antall kriminalsaker. Dette tallet fremgår ikke av rapporten fra det tyske prosjektet, men er etter det oppgitte hentet fra en betenkning som advokat og autorisert revisor Meinhard Starostik har avgitt til den tyske forfatningsdomstolen og som tar utgangspunkt i det tyske forskningsprosjektet.

Metodekontrollutvalget er ikke enig i den slutning Personvernkommisjonen trekker av rapporten og finner at det ikke gir mening å se nytten av trafikkdata i sammenheng med oppklaring av det totale antallet kriminalsaker. Innhenting av trafikkdata er i norsk rett bare tillatt i etterforskingen av saker med mer enn fem års strafferamme, og er i hovedsak ment brukt i etterforskingen av alvorlig og organisert kriminalitet. Skal nytteverdien sees i sammenheng med oppklaring av saker, må det eventuelt sammenliknes med oppklaring av den type kriminalitet det er tillatt eller ment brukt i etterforskingen av. Den tyske undersøkelsen bekrefter at trafikkdata anses særlig viktige blant annet i etterforskingen av organisert kriminalitet og narkotikakriminalitet. Etter utvalgets oppfatning er det også viktig ikke bare å se på hvor stor andel av sakene trafikkdata gir nytte i, men også verdien av den nytte bruken av slike data resulterer i. Ifølge den tyske undersøkelsen kan trafikkdata i etterforskingen gi viktige resultater. 32

Med tanke på at bruk av trafikkdata utgjør et betraktelig mindre inngrep i både mistenktes og berørte tredjepersoners personvern enn kommunikasjonsavlytting, og i lys av at metoden i hovedsak brukes i etterforskingen av alvorlig kriminalitet, finner utvalget at en nytteprosent på minimum 40 er tilfredsstillende.

10.3 Ivaretakelsen av personvernet

10.3.1 Utvalgets kontakt med aktørene i straffesakskjeden

Både representanter fra politi- og påtalehold, forsvarere og andre aktører, har i møte med utvalget fokusert på betydningen av bruken av skjulte tvangsmidler for mistenktes og utenforstående tredjepersoners personvern.

Datatilsynet har kommet med innspill til utvalget både i møte og skriftlig. Tilsynet har pekt på forhold av både personvernmessig og rettssikkerhetsmessig betydning. Tilsynet fremhevet det problematiske ved at forsvarere får utdelt alt materialet fra kommunikasjonskontroll i forkant av hovedforhandling, og fremmet forslag om at det burde etableres en «tiltrodd tredjepart» som kan foreta en nødvendig gjennomgang av samtaler før ulevering. Det ble også redegjort for tilsynets erfaringer med kontroll av politisektoren, og pekt på behovet for bedre regulering av politiets håndtering av personopplysninger.

Også representantene fra domstolene som utvalget har møtt, har fremhevet de skjulte tvangsmidlenes effekt på hensynet til personvern, både i forhold til dommerens mulighet til å vurdere graden av inngrep ved eventuell innvilgelse av begjæring om tvangsmiddelbruk og ved avspilling av materiale fra slik tvangsmiddelbruk under hovedforhandling. Det er særlig fremhevet i møte med utvalget det problematiske ved tredjepersoners «manglende rettsvern» ved avspilling av kommunikasjonskontrollmateriale i retten. Det er pekt på at slik avspilling kan få konsekvenser utover det som kan overskues når tvangsmiddelbruk tillates, og det er etterlyst løsninger på hvordan slike krenkelser kan begrenses eller unngås.

Alle aktørene utvalget har møtt har pekt på at reglene om sletting av materiale fra kommunikasjonskontroll og romavlytting er utilfredsstillende og ikke følges i praksis.

10.3.2 Politihøgskolens spørreundersøkelse

Den andre delen av undersøkelsen Politihøgskolen har utført for utvalget fokuserte på hensynet til personvern.

På spørsmål om hvor stor andel av samtalene som fanges opp under en kommunikasjonskontroll som er av privat karakter (med nærstående familiemedlemmer eller samboer/kjæreste), anslo ca. 22 prosent av respondentene, over 50 prosent. 24,5 prosent anslo under 50 prosent av samtalene, mens 53,6 prosent svarte «vet ikke». Advokatene ga klart høyest anslag, 47,6 prosent plasserte seg i kategoriene mer enn 50 prosent av samtalene, mens 27 prosent av statsadvokatene, 12,2 prosent av politiadvokatene og 8,2 prosent av dommerne hadde anslag på mer enn 50 prosent av samtalene. Av dommerne svarte 72,8 prosent «vet ikke» på dette spørsmålet.

På spørsmål om hvor ofte avlytting av slike private samtaler gir informasjon som er nyttig i etterforskingssammenheng, var anslagene gjennomgående lave i alle gruppene. Også her var andelen som svarte «vet ikke» høy (51,2 prosent). Bare fem prosent ga anslag på over 50 prosent, mens 48,3 prosent svarte under 50 prosent. Av disse plasserte 21,1 prosent seg i kategorien «under 10 prosent av sakene».

Også anslagene på hvor ofte informasjon fra private samtaler brukes som bevis under iretteføringen av saken var lave. Et gjennomsnitt på 52 prosent svarte under 50 prosent av tilfellene, mens 3,1 prosent svarte over 50 prosent av tilfellene og 44,9 prosent svarte «vet ikke».

Totalt 39,5 prosent av respondentene svarte at de kjente til at samtaler mellom mistenkte og advokat var blitt avlyttet. Andelen var høyest blant statsadvokatene (70,3 prosent) og advokatene (53,5 prosent). Blant politiadvokatene svarte 47,1 prosent ja, mens bare 12,2 prosent av dommerne svarte at de kjente til slike tilfelle. På spørsmål om hvor mange ganger dette har skjedd (åpen svarkategori) er anslagene med noen få unntak svært lave (1-2 ganger) i alle gruppene.

Respondentene ble videre spurt om de kjenner til at samtaler mellom mistenkte og personer underlagt særlig yrkesmessig taushetsplikt (for eksempel lege, psykolog eller prest) har blitt avlyttet. Totalt svarte bare 8,4 prosent «ja» på spørsmålet. En relativ beskjeden andel blant advokatene (ca. 12 prosent), politijuristene (ca. 14 prosent) og statsadvokatene (ca. 8 prosent) rapporterer å kjenne til slike samtaler. Blant dommerne er det nesten ingen (0,7 prosent). Anslagene på hvor mange ganger dette har skjedd er få og gjennomgående lave.

10.3.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har som nevnt ikke sett det som sin oppgave å foreta en ny vurdering av lovgivers avveining mellom hensynet til personvern og behovet for bruk av tvangsmidler i etterforskingen. Det har først og fremst fokusert på om reglene har fått utilsiktede konsekvenser blant annet for hensynet til personvern.

Politiets bruk av kommunikasjonskontroll og romavlytting vil nødvendigvis medføre inngrep i personvernet, både til mistenkte, øvrige medvirkere og utenforstående tredjepersoner. I lys av departementets målsetning om at det først og fremst var deltakerne i kriminelle miljøer som skulle rammes av bruken av de nye tvangsmidlene, har utvalget hatt særlig fokus på hensynet til utenforstående tredjepersoners personvern.

Politihøgskolens undersøkelse viser at samtaler av privat karakter relativt ofte fanges opp av kommunikasjonskontroll og romavlytting, men at de svært sjelden gir etterforskingsmessig utbytte. Utvalget har lagt til grunn at slike samtaler, der de fanges opp, ikke kan slettes umiddelbart. Dette følger av at mistenkte og hans forsvarer som utgangspunkt skal ha tilgang til de samme opplysningene som politiet. Utvalget har derfor heller vurdert om det finnes måter å unngå at slike samtaler overhodet tas opp, ettersom dette ikke vil være problematisk i forhold til mistenktes innsynsrett, men er kommet til at dette ikke er noe som er egnet til å regulere i lov. Etter Riksadvokatens retningslinjer 29. mai 2009 (Ra 09–44) om romavlytting skal romavlyttingsutstyret om mulig frakoples dersom det er mindre sannsynlig at det vil kunne fanges opp opplysninger av betydning for etterforskingen eller der mistenkte ikke er part og det ikke er grunn til å tro at det vil kunne sikres opplysninger av etterforskingsmessig verdi i saken. Utvalget vil oppfordre til at det vurderes å gis tilsvarende retningslinjer fra sentralt hold med hensyn til kommunikasjonskontroll.

Utvalget har også foreslått andre endringer som tar sikte på å styrke vernet til utenforstående tredjepersoner. For eksempel vil utvalget foreslå at den advokaten som oppnevnes etter § 100a også skal ha i oppgave å ivareta tredjepersoners interesser, se punkt 15.5.

Utvalget ser med bekymring på at reglene om sletting av materiale fra kommunikasjonskontroll og romavlytting i lengre tid ikke er blitt fulgt, men har forståelse for at dette ikke er gjort i lys av Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2005 side 1137. Utvalget har i kapittel 24 foretatt en helhetlig gjennomgang av reglene om sletting av slikt materiale, og foreslått vesentlige endringer i reglene. Endringsforslagene tar også sikte på å beskytte samtaler mellom mistenkte og hans advokat eller andre personer underlagt særlig yrkesmessig taushetsplikt og andre retten ikke vil kunne kreve vedkommendes vitneforklaring om.

Også i forbindelse med reglene om innsyn og bevisføring av materiale fra skjulte tvangsmidler har utvalget vurdert om hensynet til tredjepersoners personvern kan styrkes. I slike tilfeller står personvernhensynet ofte i konflikt med hensynet til mistenktes rettssikkerhet, herunder prinsippet om likestilling mellom partene og retten til kontradiksjon. For nærmere om disse vurderingene, se kapittel 26.

10.4 Ivaretakelsen av rettssikkerheten

10.4.1 Utvalgets kontakt med aktørene i straffesakskjeden

Spørsmålet om rettssikkerheten ivaretas på god nok måte ved politiets bruk av skjulte tvangsmidler har vært i fokus i alle møtene utvalget har hatt med aktørene i straffesakskjeden. Særlig oppmerksomhet har vært rettet mot kontrollen med politiets bruk av skjulte tvangsmidler og da særlig forholdene rundt behandlingen av begjæringer om slik tvangsmiddelbruk og den etterfølgende kontrollen med politiets tvangsmiddelbruk.

Både hos Riksadvokaten, PST, Kripos og Oslo politidistrikt har utvalget fått redegjørelser for organenes interne kontroll med egen metodebruk. Utvalget har også møtt Det nasjonale statsadvokatembetet og EOS-utvalget for å høre om deres kontroll med PSTs bruk av skjulte tvangsmidler. EOS-utvalget ga i møte med Metodekontrollutvalget uttrykk for at utvalgets kontroll av PSTs virksomhet har en viktig og preventiv effekt. EOS-utvalget pekte på at kontrollen med tjenestens bruk av skjulte tvangsmidler er særlig utfordrende, og at det arbeider kontinuerlig med å utvikle sin kontrollmetodikk. Utvalget har hatt skriftlig kontakt med lederen av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll. Lederen påpekte en rekke svakheter med kontrollregimet og regelverket om tvangsmiddelbruk for øvrig. Disse er det nærmere redegjort for i punkt 11.10.

Flere av dommerne utvalget har møtt har pekt på at det materiale som fremlegges som grunnlag for begjæringer om skjult tvangsmiddelbruk ofte kan være begrenset, at det kan være vanskelig å foreta svært grundige vurderinger av dette og særlig konsekvensene av tvangsmiddelbruken for utenforstående tredjepersoner. Det ble pekt på at dette kanskje kunne avhjelpes dersom det i større grad ble gjennomført muntlige forhandlinger i forbindelse med behandlingen av begjæringene.

Under utvalgets høringsmøte pekte de fremmøtte advokatene særlig på de vanskelige forholdene som advokatene oppnevnt etter straffeprosessloven § 100a arbeider under i enkelte domstoler. Det ble påpekt at muntlige forhandlinger ville bedre behandlingen av begjæringer om skjult tvangsmiddelbruk, og at det er vesentlig for forsvareren å ha tilgang til rettskilder under arbeidet med begjæringen.

Mange av de fremmøtte på høringsmøtet pekte på behovet for åpenhet rundt metodebruken og kontrollen med denne. Representantene fra pressen fremhevet særlig pressens rolle som rettssikkerhetsgarantist.

Også Datatilsynet fremhevet i sitt brev til utvalget viktigheten av velfungerende mekanismer for kontroll av politiets tvangsmiddelbruk og problemet med manglende profilering av og åpenhet rundt arbeidet til Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll.

10.4.2 Politihøgskolens spørreundersøkelse

Den tredje og siste delen av Politihøgskolens undersøkelse fokuserte på hensynet til rettssikkerhet.

I det første spørsmålet i denne kategorien ble respondentene bedt om å vurdere, på bakgrunn av sin erfaring, hvor grundig begjæringene om kommunikasjonskontroll er utformet (for eksempel med hensyn til rettslig og faktisk grunnlag, dokumentasjon osv.). Totalt 72,2 prosent av respondentene svarte at begjæringene er tilstrekkelig grundige, mer enn tilstrekkelig grundige eller svært grundige, mens 15,1 prosent svarte mindre enn tilstrekkelig grundig eller langt fra tilstrekkelig grundig.

Mens dommerne (ca. 72 prosent) og statsadvokatene (ca. 69 prosent) nesten utelukkende plasserer seg i kategorien «tilstrekkelig grundig», plasserer over halvparten av politijuristene seg i de to øverste kategoriene («svært grundig» eller «mer enn tilstrekkelig grundig»). En betydelig andel av advokatene (ca. 38 prosent) vurderte derimot begjæringene som «ikke tilstrekkelig grundig» (enten mindre enn tilstrekkelig grundig eller langt fra tilstrekkelig grundig), mens en ganske stor andel av advokatene svarte «vet ikke». (ca. 23 prosent).

Det neste spørsmålet respondentene tok stilling til var i hvilken grad de mener dommerne foretar en selvstendig og reell vurdering av om vilkårene for kommunikasjonskontroll er oppfylt. Ca. 69 prosent av respondentene svarte mer enn tilstrekkelig eller stor grad, mens 21,5 prosent svarte i noen, men utilstrekkelig eller i liten grad.

Politijuristene var også her mest positive, ca. 89 prosent svarte i tilstrekkelig eller stor grad, mens det blant statsadvokatene var omtrent 81 prosent som svarte det samme. Et stort flertall av dommerne, ca. 83 prosent, mener også at det i tilstrekkelig eller stor grad foretas en selvstendig og reell vurdering, men ca. 14 prosent mener likevel det ikke foretas en tilstrekkelig vurdering av vilkårene. Advokatene gir det klart dårligste skussmålet, ca. 58 prosent mener det ikke foretas en tilstrekkelig selvstendig og reell vurdering, mens kun ca. 28 prosent mener at det foretas en tilstrekkelig vurdering.

Det tredje spørsmålet som ble stilt var om muntlige forhandlinger ved begjæringer om kommunikasjonskontroll kan medføre sterkere rettssikkerhet for dem som blir gjenstand for kontroll. Totalt svarte 44,5 prosent «ja» på spørsmålet, 33,6 prosent «nei» og 21,6 prosent «vet ikke». Et solid flertall av advokatene (ca. 71 prosent) mener at dette ville vært en forbedring. Det samme gjelder omtrent halvparten av dommerne (ca. 49 prosent), mens en drøy tredjedel (ca. 35 prosent) er av motsatt oppfatning. Blant politijurister svarte drøyt halvparten (ca. 52 prosent) «nei», mens ca. 24 prosent svarte «ja» og omtrent like mange «vet ikke». Blant statsadvokatene er nesten halvparten usikre og svarte «vet ikke», mens ca. 39 prosent svarte «nei».

10.4.3 Utvalgets vurderinger

De innspill og tilbakemeldinger utvalget har fått på rettssikkerhetsmessige aspekter ved politiets bruk av skjulte tvangsmidler har nesten utelukkende relatert seg til domstolens behandlinger av begjæringer om tvangsmiddelbruk og den etterfølgende kontrollen av politiets gjennomføring av denne. De kildene som er redegjort for ovenfor, tyder på at flere av de reglene som ble vedtatt i 1999 og senere, for å ivareta hensynet til rettssikkerhet, ikke fungerer tilfredsstillende i praksis. Særlig kan det stilles spørsmål ved domstolenes mulighet til å foreta reelle vurderinger av om lovens vilkår er oppfylt ved behandlingen av begjæringer om tvangsmiddelbruk og ved systemet rundt de advokatene som oppnevnes etter straffeprosessloven § 100a for å ivareta mistenktes rettssikkerhet. Det kan også synes tvilsomt om hensynet til utenforstående tredjepersoners personvern er fremtredende nok i vurderingene. Videre synes det som om den etterfølgende kontrollen med politiets tvangsmiddelbruk gjennom Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll er beheftet med svakheter.

Disse aspektene berører alle ulike former for kontroll med politiets bruk av skjulte tvangsmidler. Blant annet på bakgrunn av de tilbakemeldingene utvalget har fått, ble det besluttet å foreta en helhetlig gjennomgang av alle delene av det kontrollregimet som gjelder for denne bruken. En redegjørelse for alle elementene i kontrollregimet og utvalgets vurderinger av disse finnes i kapittel 11. Utvalgets forslag til konkrete lovendringer finnes i utredningens del IV og V.

10.5 Den samlede effekten av den skjulte tvangsmiddelbruken

10.5.1 Omfanget av bruken av skjulte tvangsmidler

Som nevnt i punkt 9.3, har utvalget lagt til grunn at det som etterspørres når det bes om en kartlegging av «den samlede effekten av de nye etterforskingsmetodene», er en oversikt over omfanget av bruken av de politimetodene som ble innført i 1999 og 2005. Det har vist seg vanskelig å få fullstendig oversikt over all bruk av skjulte tvangsmidler, ettersom det kun føres statistikk over bruken av enkelte metoder. Enkelte av opplysningene utvalget har hatt tilgang til, er unntatt offentligheten og kan dermed ikke gjengis her. I det følgende vil det likevel gis en oversikt over hvilke opplysninger om skjult tvangsmiddelbruk utvalget har hatt tilgang til, og innholdet i de av opplysningene som ikke er unntatt offentlighet.

Riksadvokaten fører statistikk over bruken av de tvangsmidlene som reguleres i straffeprosessloven kapittel 16a og 16b (kommunikasjonsavlytting, annen kontroll av kommunikasjonsanlegg og romavlytting). Denne statistikken gjengis i de årlige rapportene fra Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll. PST fører statistikk over sin bruk av tvangsmidler i henholdsvis avvergende og forebyggende øyemed. For bruken av andre skjulte tvangsmidler, som skjult fjernsynovervåking, teknisk sporing eller ransaking, utleveringspålegg og beslag med utsatt underretning, finnes det etter det oppgitte ingen statistikk. 33

Utvalget har hatt tilgang til Riksadvokatens statistikk over bruken av tvangsmidler med hjemmel i straffeprosessloven kapittel 16a, årsrapportene fra Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll og PSTs statistikk over bruk av tvangsmidler i henholdsvis avvergende og forebyggende øyemed. Riksadvokatens statistikk inneholder oversikt over antallet personer som har vært gjenstand for kommunikasjonskontroll, hvor mange av de kontrollerte telefonene som har vært mobiltelefoner, antall telefoner som har vært undergitt kommunikasjonskontroll som er «tilgjengelig for et stort antall personer», og antall ganger kommunikasjonskontroll har vært igangsatt ved bruk av påtalemyndighetens hastekompetanse. Denne statistikken gjengis i årsrapportene til Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll.

Ifølge Riksadvokaten ser utviklingen i antall saker der det er brukt kommunikasjonskontroll og antall telefoner eller kommunikasjonsanlegg som har vært avlyttet i årene 2001 til 2007 slik ut: 34

I de aller fleste av disse tilfellene har det vært gjennomført både kommunikasjonsavlytting etter straffeprosessloven § 216a og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg etter § 216b, trolig hovedsakelig innhenting av trafikkdata, det vil si opplysninger om hvem som ringer til hvem, og når.

I gjennomsnitt har drøyt 600 personer vært gjenstand for kommunikasjonskontroll per år i årene 2003 til 2007. Årsaken til at det er langt flere kontrollerte anlegg enn personer som har vært gjenstand for kontroll, er etter det oppgitte at mange mistenkte har flere telefoner og kommunikasjonsanlegg som avlyttes, samt at mange bytter telefoner ofte for å unnslippe politiets kontroll.

Et klart flertall av de kommunikasjonsanlegg som kontrolleres, er mobiltelefoner. Andelen kontrollerte telefoner som er tilgjengelig for et større antall personer er svært lavt (i 2007 ca. 2 prosent).

Innhenting av trafikkdata kan også skje enten ved at teletilbyderne frivillig gir dataene til politiet, eller med hjemmel i reglene om utleveringspålegg og beslag. Uansett forutsetter slik utlevering at Post- og teletilsynet opphever teletilbydernes taushetsplikt. Tall fra Post- og teletilsynet viser hvor mange ganger dette er blitt gjort de senere årene:

Politiets adgang til å gjennomføre romavlytting ble innført i 2005, og har hittil bare blitt brukt av det alminnelige politiet i et lite antall saker. I 2006 ble det fattet syv beslutninger om bruk av romavlytting, mens det i 2007 dreide det seg om ti beslutninger. Se nærmere punkt 17.4.2.

Tallene på PSTs bruk av skjulte tvangsmidler er unntatt offentligheten. Tallene viser at hoveddelen av PSTs bruk av skjulte tvangsmidler skjer i forebyggende øyemed, og bare i begrenset grad som ledd i etterforsking, enten det er i avvergende øyemed eller som ledd i alminnelig straffeforfølging. EOS-utvalget har gjennomgående beskrevet omfanget av tjenestens bruk av skjulte tvangsmidler som «beskjeden». I sin årsmelding for 2008 på side 18 oppga EOS-utvalget å ha sett en nedgang i tjenestens tvangsmiddelbruk sammenlignet med tidligere år.

Utvalget har innhentet tall om bruken av skjulte tvangsmidler i Sverige og Danmark, for å få et inntrykk av om bruken i Norge er større eller mindre enn i våre naboland. I Sverige har antallet personer som har vært gjenstand for hemmelig teleavlyssning (kommunikasjonsavlytting) og teleovervåkning de siste årene sett slik ut:

Den danske statistikken inneholder kun tall på antall inngrep som er foretatt. Denne tabellen viser antall tilfeller av telefonavlytting i årene 2004–2006:

10.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget registrerer at antallet saker der det har vært brukt kommunikasjonskontroll og antallet personer som har vært gjenstand for slik kontroll har vært stabilt de siste årene. Selv om antallet avlyttede personer per innbygger er noe høyere i Norge enn i Sverige, mener utvalget likevel at bruken av kommunikasjonskontroll ikke kan anses å være spesielt omfattende.

Som nevnt innebærer de fleste tilfellene av kommunikasjonskontroll at det både foretas avlytting og innhentes trafikkdata. Trafikkdata kan imidlertid også innhentes med samtykke fra teletilbyder og Post- og teletilsynet eventuelt i kombinasjon med reglene om utleveringspålegg og beslag, jf. kapittel 20. Legger man sammen antall tilfeller av kommunikasjonskontroll og antall tilfeller der Post- og teletilsynet har opphevet teletilbyders taushetsplikt, blir antallet tilfeller der politiet har innhentet trafikkdata godt over 3 000 per år de siste årene. Dette er forholdsvis høyt, for eksempel i forhold til de svenske tallene. Tallene tyder imidlertid på at bruken, enten den skjer med hjemmel i § 216b eller etter at Post- og teletilsynet har opphevet tilbyders taushetsplikt, har stabilisert seg de siste årene.

Utvalget registrerer at politiets bruk av romavlytting er begrenset til svært få tilfelle. For mer om årsakene til dette, se kapittel 17.

De tallene som utvalget har fått tilgang til, tyder på at PSTs bruk av skjulte tvangsmidler relativt sett er mer omfattende enn det alminnelige politiets. Det er imidlertid en naturlig konsekvens av alvoret av de forbrytelsene som ligger innenfor PSTs arbeidsområde. Utvalget slutter seg til EOS-utvalgets oppfatning om at PSTs tvangsmiddelbruk må anses som forholdsvis beskjeden. 35

10.6 Ressursbruk ved anvendelsen av skjulte tvangsmidler

I mandatet er utvalget bedt om å se hen til hvor ressurskrevende de innførte etterforskingsmetodene har vært.

Omtrent alle representantene for politiet og påtalemyndigheten som utvalget har møtt, har pekt på at bruk av skjulte tvangsmidler, og da særlig kommunikasjonsavlytting og romavlytting, krever svært mye tid og ressurser i etterforskingsfasen. Det har også vært påpekt at skjult avlytting kan generere store kostnader til tolketjenester i tilfeller der de involverte snakker fremmede språk, noe som ofte er tilfellet. Som ledd i forberedelsen til hovedforhandling har forsvarerne oppgitt at de bruker mye tid på å gjennomgå materiale fra slik tvangsmiddelbruk. Bevisføring av materiale fra skjult avlytting er også oppgitt å medføre økt tidsbruk i hovedforhandling. Ut fra det utvalget har fått opplyst antas det at enkelte etterforskingsmetoder som det ville ha vært rettslig adgang til å benytte ved flere anledninger ikke har vært benyttet blant annet på grunn av ressurstilgang, alt fra tekniske ressurser til personellressurser.

Utvalget har gjort flere forsøk på å fremskaffe konkret tallmateriale om hvor store ressurser som har medgått til bruk av skjulte tvangsmidler, men konstaterer at slik informasjon ikke synes å være registrert, i alle fall ikke samlet. I motsetning til hva som er situasjonen for eksempel i Finland, er det ikke lagt opp til noen systematisk registrering av medgåtte ressurser ved de ulike etterforskingsmetodene fra politiets side. Manglende systematisk rapportering og analyse av medgåtte ressurser gjør det meget vanskelig å foreta en forsvarlig vurdering både av faktisk medgåtte ressurser ved de ulike metodene og av ressursmessige konsekvenser av utvalgets forslag. For at dette i fremtiden ikke skal kunne bli et tilsvarende problem, har utvalget i punkt 11.14.3 gitt anbefalinger om at også ressursbruk i tilknytning til tvangsmiddelbruken registreres. Den manglende systematiske rapportering gjør det også vanskelig å foreta noen pålitelig vurdering av eventuelle besparelser som følge av metodebruk. I mangel av fullstendige opplysninger om ressursbruken, har utvalget ikke funnet at ressursmessige forhold kan tillegges avgjørende betydning ved evalueringen av etterforskingsmetodenes betydning eller forslagene til lovendringer. De ressursmessige forhold er likevel delvis kommentert i tilknytning til enkelte av lovforslagene.

10.7 Utvalgets vurderinger: Er mål­setningene nådd?

Basert på den spørreundersøkelsen utvalget har fått gjennomført og øvrige kilder det har hatt tilgang til, antar utvalget at kommunikasjonsavlytting har betydning for etterforskingen i minimum 45 prosent av sakene metoden brukes i, og at det reelle tallet trolig er noe større. Dette tilsier at departementets målsetning om at kommunikasjonskontroll skulle ha betydning i minst 50 prosent av sakene metoden må anses oppnådd.

Utvalgets undersøkelser viser at politiet forholdsvis ofte innhenter trafikkdata som ledd i etterforskingen, og at slike data må antas å ha betydning i minimum 40 prosent av sakene de innhentes i. I lys av at innhenting av slike data etter utvalgets vurdering utgjør et langt mindre inngrep i mistenktes og andres personvern enn kommunikasjonsavlytting, er dette etter utvalgets oppfatning tilfredsstillende.

Tall fra Riksadvokaten viser at kommunikasjonskontroll i hovedsak brukes i etterforskingen av narkotikaforbrytelser (i 2006 og 2007 ca. 85 prosent) noe som tilsier at departementets forutsetning om at metoden skulle brukes i etterforskingen av organisert kriminalitet og straffbare handlinger der offeret ikke kan forventes å bidra til sakens oppklaring også er oppfylt.

Utvalgets undersøkelser tilsier at samtaler av privat karakter uten betydning for etterforskingen ofte fanges opp av kommunikasjonskontroll, slik at departementets målsetning om at kommunikasjonskontroll først og fremst skal ramme deltakere i kriminelle miljø ikke nødvendigvis alltid slår til. Utvalget oppfordrer derfor politiet og påtalemyndigheten til å vurdere ulike måter man kan hindre at irrelevante samtaler fanges opp. Utvalget fremmer også flere forslag til hvordan ivaretakelsen av utenforstående tredjepersoners interesser kan bedres.

Som ledd i utvalgets undersøkelser av om rettssikkerheten er tilstrekkelig ivaretatt ved bruken av skjulte tvangsmidler, besluttet utvalget tidlig å foreta en helhetlig gjennomgang av de ulike formene for kontroll med slik tvangsmiddelbruk, jf. kapittel 11. Gjennomgangen avdekket at kontrollen med PSTs skjulte tvangsmiddelbruk tilsynelatende fungerer godt, men at kontrollen med det alminnelige politiets bruk av skjulte tvangsmidler gjennom Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll kunne styrkes. Utvalgets forslag til endringer er redegjort for i punkt 11.10.2. Både resultatene av den spørreundersøkelsen utvalget har fått gjennomført og statistikken over domstolenes behandling av begjæringer om kommunikasjonskontroll fikk utvalget til å stille spørsmål ved om domstolskontrollen med slike begjæringer fungerer tilfredsstillende. Utvalget foreslår en rekke endringer for å styrke domstolskontrollen, se blant annet punkt 11.9 og kapittel 15.

Utvalgets undersøkelser viser at det er behov for jevnlige gjennomganger av regelverk og praksis for å forsikre seg om at de involverte hensyn ivaretas på best mulig måte. For at slike evalueringer skal kunne gjennomføres, må systemene for registrering og statistikkføring bedres. Utvalgets anbefalinger er det redegjort for i punkt 11.14.3.

Dersom utvalgets forslag til endringer i regelverket for å bedre ivaretakelsen av hensynet til personvern og rettssikkerhet gjennomføres, er det utvalgets oppfatning at man, i dagens situasjon, har nådd målsetningen om å finne «en god balanse mellom behovet for å gi samfunnet og den enkelte borger et effektivt vern mot kriminalitet, og ønsket om å vareta rettssikkerheten og personvernet slik at uskyldige personer i minst mulig utstrekning blir utsatt for inngripende etterforskingsmetoder». 36

Utvalget vil videre peke på at politiets bruk av skjulte tvangsmidler utgjør en minimal del av den samlede «overvåking» som til enhver tid foregår i Norge. Det må etter utvalgets oppfatning trekkes et skarpt skille mellom de målrettede inngrep som skjer ved politiets bruk av skjulte tvangsmidler ved konkret mistanke, om at straffbare handlinger begås eller vil begås, og den generelle kontrollen som utøves ved bruk av observasjon og registrering uten at det foreligger slik konkret mistanke, og som potensielt kan ramme hele befolkningen. 37 I det førstnevnte tilfellet ligger det et klart legitimt og påviselig behov til grunn for bruken av skjulte tvangsmidler. Den sistnevnte formen for overvåking er vanligvis begrunnet med mer generelle og mindre overhengende behov, den rammer langt flere, medfører innsamling av langt flere personopplysninger og er ikke underlagt de samme rettssikkerhetsgarantier som politiets tvangsmiddelbruk. Rättschefen i det svenske Justitiedepartementet og lederen av den såkalte Integritetsskyddskommitteen, Olle Abrahamsson, har formulert det slik: 38

«[...] åtgärder som generellt inskränker den privata sfären och som därmed berör hela eller stora delar av ett lands befolkning, får mer djuptgående negativa återverkningar, inte minst på det folkpsykologiska planet, än åtgärder som sätts in enbart vid misstanke om att brott har begåtts eller i varje fall kommer att begås.»

Den generelle formen for overvåking reiser etter utvalgets oppfatning enda større og mer fundamentale spørsmål i relasjon til de verdier som ligger til grunn for personvernet – individets behov for en privat sfære der det kan utvikles både som menneske og som deltaker i de demokratiske prosesser – enn politiets bruk av skjulte tvangsmidler.

11 Kontrollen med politiets bruk av skjulte tvangsmidler

11.1 Innledning

Det fremgår av Metodekontrollutvalgets mandat at utvalget blant annet skal vurdere «om hensynene til personvern og rettssikkerhet for den mistenkte og andre berørte er tilstrekkelig ivaretatt», og om det er behov for å «foreslå lovendringer som gir et bedre regelverk». Det heter videre at: «Utvalgets forslag må sikre at den enkeltes personvern og rettssikkerhet ivaretas på en tilfredsstillende måte». På bakgrunn av dette har utvalget i kapitlene 6 og 7 fremhevet ivaretakelsen av personvern og rettssikkerhet som de mest sentrale evalueringstemaene i utvalgets etterkontroll, i tillegg til de innførte tvangsmidlenes betydning for kriminalitetsbekjempelsen. Det fremgår av mandatet at hensynet til personvern og rettssikkerhet skal ivaretas både for den mistenkte og «andre berørte», altså tredjepersoner som ikke er mistenkt for den straffbare handlingen som dannet grunnlag for tvangsmiddelbruken. Utover dette gir ikke mandatet noen nærmere angivelse av hvilke elementer som skal inngå i vurderingen.

I forbindelse med opprettelsen av Spesialenheten for politisaker uttalte Justiskomiteen følgende i Innst. O. nr. 15 (2003–2004) på side 1:

«Komiteen viser til at politiet er gitt stadig flere metoder for å oppklare kriminalitet. Politiet er gitt større mulighet for å anvende tvangs- og maktmidler. Komiteen innser at fremtidens kriminalitetsutvikling vil kreve ytterligere metoder og maktmidler for å kunne demme opp for kriminalitet. Dette fordrer at kontrollapparatet overfor politiets virksomhet er effektivt, uavhengig og at det har tillit i befolkningen. Slik vil et effektivt kontrollapparat i seg selv være en viktig faktor for å styrke politiets rolle.»

Kontrollen av politiet er dermed ansett som særlig viktig i forhold til bruken av tvangs- og maktmidler. Justiskomiteen fremhevet effektivitet, uavhengighet og tillit i befolkningen som sentrale elementer i kontrollapparatet. 39 Disse elementene har også vært sentrale ved utvalgets evaluering av de kontrollmekanismene som gjelder for politiets bruk av skjulte tvangsmidler.

11.2 Generelle utgangspunkter

Kontrollen med politiets bruk av skjulte tvangsmidler består av en rekke enkeltmomenter (kontrollmekanismer), som samlet kan omtales som «kontrollsystemet». Kontrollsystemet skal blant annet bidra til at politiets faktiske handlemåte blir i samsvar med de rettslige normer som gjelder. Dette er viktig for at enkeltindividers rettigheter ivaretas, men også for allmennhetens tillit til at det faktisk forholder seg slik.

Det er på det rene at politiets bruk av tvangsmidler innebærer inngrep i enkeltmenneskers personvern. Dette gjelder særlig ved bruk av skjulte tvangsmidler, som innebærer at politiet innhenter, bearbeider og bruker opplysninger fra den private sfære til etterforskingsformål, uten at vedkommende som utsettes for tvangsmiddelbruken er klar over det. Utvalget har i kapittel 6 valgt å bygge sine vurderinger av hensynet til personvernet rundt de europeiske personvernprinsippene som alle legger viktige føringer for ivaretakelsen av de aktuelle personverninteresser ved bruk av skjulte tvangsmidler. Alle prinsippene stiller krav til at det finnes et kontrollsystem som bidrar til at opplysninger ikke blir innhentet, bearbeidet eller brukt på en ulovlig eller uforholdsmessig måte.

Utvalget har i kapittel 7 pekt på en rekke elementer i rettssikkerhetsbegrepet som skal sikre at statens inngripen i enkeltpersoners liv gjøres på riktig grunnlag og på riktig måte. Sentralt i sikring av rettssikkerhet er det å ha effektive kontrollsystemer. 40 Selve grunnlaget for kontrollen legges gjennom eksistensen av klare inngrepshjemler og forsvarlige saksbehandlingsregler.

Behovet for intensitet i kontrollsystemet og kontrollmekanismene påvirkes blant annet av hvilke tjenestehandlinger som er gjenstand for kontroll, hvor inngripende disse er og hvilke regler som gjelder for dem. Generelt synes det nødvendig med strenge kontrolltiltak ved bruk av etterforskingsmetoder som er særlig inngripende. Det er spesielt viktig med et godt kontrollsystem på felter hvor et maktorgan utfører oppgaver med begrenset eksternt innsyn, og hvor kun en eller noen få personer utfører oppgavene.

De fleste mekanismene for kontroll med politiets virksomhet har karakter av å være en legalitetskontroll. Bare unntaksvis foretas det en kvalitetskontroll. De senere år er det imidlertid fokusert en del på etiske atferdsnormer og holdningsarbeid, som også kan antas å virke inn på politiets gjennomføring av oppgaver knyttet til bruk av skjulte tvangsmidler. Både interne og eksterne kontrollmekanismer, og forhåndskontroll, løpende og etterfølgende kontroll kan komme til anvendelse på denne delen av politiets arbeid. Det synes å være ikke ubetydelige variasjoner både med hensyn til faktiske kontrollmuligheter, kontrollfaglig kompetanse, kontrollgjenstander, kontrollmetodikk, kontrollressurser og kontrollintensitet innenfor de ulike områder hvor bruken av skjulte tvangsmidler er gjenstand for vurdering.

Avgjørende for en effektiv kontroll er at kontrollorganene (interne eller eksterne) settes best mulig i stand til å foreta kontrollen. Det er etter utvalgets oppfatning et poeng i seg selv at kontrollsystemet beskytter mot, fanger opp og sikrer mot svikt eller mangler på et så tidlig tidspunkt og på et så lavt nivå som mulig. Kontrollen må blant annet omfatte forhold som registrering av innsamlet informasjon, tilgang til informasjonen, behandling av informasjonen, logging, sporbarhet og dokumentasjon, kontroll av informasjonssikkerhet, sletting mv. Kontrollorganet må videre inneha en viss grad av uavhengighet. Kontrollorganet må være oppnevnt og sammensatt på en slik måte at det sikrer den enkelte borgers og allmennhetens tillit til prosessen. Til slutt må kontrollorganet ha tilgjengelige kontrollressurser som hjemler (rettslig kompetanse), kontrollfaglig kompetanse (juridisk, IKT, metodisk mv.), økonomiske ressurser, personellressurser mv.

Det er av avgjørende betydning at man ved datastøttede arbeidsprosesser også utnytter programvare til å registrere og rapportere viktige parametere for at både interne og eksterne organer skal kunne foreta en fortløpende evaluering av forhold som ressursbruk (personell, utstyr, kostnader), innvirkning for tredjemenn, betydning for oppklaring mv.

Også i et overordnet perspektiv, nemlig ved vurderingen av forholdet mellom den samlede virkning av bruk av skjulte tvangsmidler og betydningen for kriminalitetsbekjempelsen, er det nødvendig å ha tilgang på vurderingsparametere som muliggjør en forsvarlig bedømmelse. I EMDs praksis er det foretatt en overordnet vurdering av om de grunner de nasjonale myndigheter har anført til støtte for inngrepshjemmelen, er nødvendige, relevante og forholdsmessige. Det bør være muligheter for en løpende bedømmelse av dette i den lovgivende forsamling.

Det er summen av alle kontrollsystemets enkeltelementer som avgjør om hensynet til personvern og rettssikkerhet blir ivaretatt på en tilstrekkelig god måte. Nedenfor vil det redegjøres for de elementer i kontrollsystemet som utvalget mener er av særlig betydning (kapittel 11.4-11.14). Først skal likevel enkelte aspekter ved Norges internasjonale forpliktelser som direkte angår kontrollen med politiets skjulte tvangsmiddelbruk presenteres (kapittel 11.3). Til sist vil utvalget foreta en vurdering av kontrollsystemet samlet sett (kapittel 11.15).

11.3 Internasjonale forpliktelser

De skjulte tvangsmidler som er gjenstand for utvalgets evaluering vil alle innebære et inngrep i den enkeltes krav på respekt for sitt privatliv, familieliv, sitt hjem eller sin korrespondanse, jf. EMK artikkel 8 nr. 1. Inngrep i disse rettighetene kan bare skje når dette er i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter, jf. nr. 2.

I Klass mot Tyskland 6. september 1978 (saksnummer 5029/71) avsnitt 48 uttalte EMD at det måtte aksepteres at lovgivning som åpner for skjult overvåking av kommunikasjon kan være nødvendig i et demokratisk samfunn for å beskytte nasjonal sikkerhet og forebygge uorden og kriminalitet. Det følger imidlertid av EMDs praksis at kravene til rettsgrunnlaget for et inngrep skjerpes når det er tale om skjulte inngrep. Det stilles også krav til kontrollsystemet. I Klass-saken avsnitt 50 uttalte domstolen følgende:

«The Court must be satisfied that, whatever system of surveillance is adopted, there exist adequate and effective guarantees against abuse. This assessment has only a relative character: it depends on all the circumstances of the case, such as the nature, scope and duration of the possible measures, the grounds required for ordering such measures, the authorities competent to permit, carry out and supervise such measures, and the kind of remedy provided by the national law.»

Når det er tale om skjulte tvangsmidler kreves at de etablerte prosedyrer i seg selv skal inneholde passende og tilstrekkelige garantier til beskyttelse av individets rettigheter. Det skal tas høyde for at individet, på grunn av inngrepets karakter, er avskåret fra selv å anvende eventuelle rettsmidler eller ta aktiv del i kontrollen med inngrepet. 41 EMD har særlig lagt vekt på om det er adgang til domstolsprøving. Det er videre ansett som en viktig rettssikkerhetsgaranti at et inngrep kan undergis kontroll av en advokat, se blant annet Calenzuela Contreras mot Spania 30. juli 1998 (saksnummer 27671/95) avsnitt 46.

11.4 Saksbehandlingsregler som kontrollmekanisme

De enkelte saksbehandlingsregler for innhenting, bearbeiding og bruk av materiale under etterforskingen er i stor utstrekning etablert nettopp for å ivareta personvern- og rettssikkerhetshensyn. Det gjelder i denne sammenheng blant annet saksbehandlingsregler som regulerer kompetansen til å treffe avgjørelser om bruk av de aktuelle tvangsmidler, kravene til avgjørelsen med hensyn til for eksempel utforming, begrunnelse og overprøvingsmulighet, tillatelsens varighet og eventuell adgang til forlengelse, oppnevning av advokat, underretning, innsyn og sletting/oppbevaring av opplysningene mv.

Utvalget har som nevnt gjennomført en spørreundersøkelse overfor advokater, dommere og politijurister med sikte på å belyse forskjellige faktiske sider ved bruk av kommunikasjonskontroll. Det er i undersøkelsen også inntatt spørsmål som tar sikte på å avdekke forbedringsbehov i saksbehandlingsreglene for å sikre rettssikkerhet ved anvendelsen av skjulte tvangsmidler generelt og kommunikasjonsavlytting spesielt. Det vises til vedlegg 1.

Utvalget har foreslått en rekke endringer i saksbehandlingsreglene som etter utvalgets syn vil innebære en styrking av personvern- og rettssikkerhetshensynene, det vises særlig til utvalgets vurderinger under kapittel 15. De enkelte elementene vil også fremgå av behandlingen nedenfor med videre referanser til utvalgets vurderinger.

11.5 Hjemmelskravet som kontroll­mekanisme

Når det gjelder atferdsregulering gjennom straffebud er det oppstilt strenge krav til blant annet hjemmelsgrunnlagets klarhet, dels på folkerettslig grunnlag og dels på basis av intern norsk rett. Det strafferettslige legalitetskravet følger av Grunnloven § 96 og EMK artikkel 7. Det stilles ikke bare krav til at det skal være gitt hjemmel i nasjonal lovgivning, men også at hjemmelsgrunnlaget skal oppfylle visse kvalitative krav. Dette er et sentralt element i de materielle krav til utformingen av straffebud. Det brukes noe forskjellige begreper om dette kravet til straffebud i juridiske teori knyttet til EMDs praksis, men det sentrale er et krav om rettssikkerhet («legal certainty»), herunder krav om klarhet («clarity of criminal legislation»), forutsigbarhet («foreseeability») og tilgjengelighet («accessibility»).

Det er ikke uten videre gitt at det gjelder eller bør gjelde nøyaktig de samme krav om klarhet mv. til bestemmelser som hjemler skjulte tvangsmidler, som til utformingen av straffebud. Noen vesentlig forskjell er det imidlertid neppe grunn til at det skal være. Hensynet til demokratisk kontroll er det mest tungtveiende hensyn bak legalitetskravet. Dette hensynet gjør seg like sterkt gjeldende ved tvangsinngrep overfor borgerne som ved straffesanksjonerte atferdsnormer. Legalitetsprinsippet bør uansett ikke bare ses på som en rettslig skranke, men like mye som et ideal. Det kan således være grunn til å anvende de samme kvalitative grunnprinsipper ved skjulte tvangsmidler som ved straffebud.

Enkelte uttalelser i forarbeidene viser også en lovgiverintensjon om et strengt hjemmelskrav, jf. for eksempel Innst. S. nr. 240 (1996–97) side 31, hvor flertallet fant det klart at et «så inngripende tiltak som telefonavlytting i medhold av legalitetsprinsippet var avhengig av klar hjemmel». Videre vises det til Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse KK-2008-1, som gjaldt spørsmål om straffeprosessloven § 216b ga adgang til kommunikasjonskontroll med sikte på å identifisere ikke et anlegg, for eksempel en bestemt telefon, men også personen som bruker et bestemt anlegg, i dette tilfellet en bestemt mobiltelefon. Høyesteretts ankeutvalg viste til at kravet til klar lovhjemmel må stå sterkt på dette området - både ut fra det generelle legalitetsprinsippet i norsk rett og ut fra lovskravet i EMK artikkel 8. Se nærmere om problemstillingen som var oppe i kjennelsen, og utvalgets vurdering, under kapittel 16.6.

Praksis fra EMD viser at kravet til bestemmelser som hjemler straffeprosessuelle tvangsinngrep blant annet består i at betingelsene og rammene for inngrepet skal være forsvarlige og klart angitt, og samlet sett inneholde forsvarlige garantier mot vilkårlighet. Det kvalitative kravet til hjemmelsgrunnlagets klarhet og forsvarlighet varierer med inngrepets karakter, og skjerpes ved særlig inngripende tiltak. I det misbruksmulighetene generelt må antas å kunne øke ved skjulte inngrep, skjerpes de kvalitative krav til hjemmelsgrunnlaget, jf. blant annet Klass mot Tyskland.

Utvalget har lagt ovennevnte til grunn ved vurderingen av de inngrepshjemlene som omfattes av utvalgets evaluering og de lovendringsforslag utvalget fremmer.

11.6 Mistenktes mulighet til kontroll

Utgangspunktet er at det skal gis underretning til den som rammes ved bruk av alle tvangsmidler, se nærmere punkt 15.9. Dette er en forutsetning for at vedkommende skal kunne ta til motmæle mot den mistanke som er kastet over ham eller henne, og utgjør dermed en viktig rettssikkerhetsgaranti. Det kan likevel være grunn til å utsette underretning om bruken av et tvangs­middel. De tvangsmidler som utvalget skal evaluere bruken av har det til felles at de ikke vil være effektive dersom mistenkte har kunnskap om at de brukes. Også etter at tvangsmiddelbruken er avsluttet, vil for eksempel hensynet til etter­forskingen av saken kunne tilsi at underretningen utsettes ytterligere.

Den manglende underretningen medfører at mistenkte ikke har mulighet til å ta til motmæle mot politiets begrunnelse for å bruke tvangsmidler, eller på andre måter føre kontroll med politiets innhenting, behandling og bruk av materialet under etterforskingen. Det er bare dersom mistenkte i ettertid blir underrettet om gjennomføringen av tvangsmiddelet at han kan ta skritt for eventuelt å få kjent inngrepet ulovlig, og kreve eventuell skade gjenopprettet. Sammen med de store personverninngrep bruk av skjulte tvangsmidler utgjør, er mistenktes manglende kontrollmulighet hovedbegrunnelsen for at de øvrige elementene i kontrollsystemet må styrkes.

11.7 Advokaters kontroll

11.7.1 Innledning

Advokaters kontrollfunksjon ved bruk av skjulte tvangsmidler er helt sentral. Ettersom mistenkte som nevnt i utgangspunktet ikke har kunnskap om bruken av skjulte tvangsmidler, blir advokatens rolle kanskje enda viktigere enn i de øvrige delene av straffeprosessen.

Utvalget har vært representert ved en forsvarsadvokat, advokat John Christian Elden. I tillegg ble advokater, gjennom Forsvarergruppen av 1977 og Advokatforeningen, invitert til å komme med innspill under utvalgets høringsmøte på Sem gjestegård 11. februar 2009. Advokatene var også en av persongruppene som var omfattet av utvalgets spørreundersøkelse, jf. vedlegg 1.

Advokatenes kontrollfunksjon kommer inn på ulike måter på ulike stadier i prosessen. I perioden før mistenkte får status som siktet vil vedkommendes interesser ivaretas av den advokaten som er oppnevnt etter straffeprosessloven § 100a. Tredjepersoners interesser blir imidlertid i utgangspunktet ikke ivaretatt av denne advokaten. Etter at mistenkte er underrettet om bruken av de skjulte tvangsmidlene, eventuelt har fått kunnskap om denne på annen måte, vil mistenktes forsvarer, som vanlig, ivareta vedkommendes interesser i straffesaksprosessen.

11.7.2 Advokater oppnevnt etter straffe­prosessloven § 100a

Etter straffeprosessloven § 100a skal retten straks oppnevne en offentlig advokat for mistenkte ved behandlingen av saker om bruk av skjulte tvangsmidler. Hensikten fremgår av annet ledd; advokaten skal ivareta den mistenktes interesser i forbindelse med rettens behandling av begjæringen. Fordi tvangsmiddelbruken ikke vil være effektiv dersom mistenkte har kjennskap til den, kan advokaten ikke sette seg i forbindelse med den mistenkte, jf. tredje ledd. Den manglende kontakten med mistenkte medfører betydelige utfordringer ved ivaretakelsen av vedkommendes interesser.

11.7.3 Forsvarere i straffesaker

Som forsvarer i en straffesak vil advokatene ha en viktig kontrollfunksjon også i forhold til politiets bruk av skjulte tvangsmidler. Forsvareren vil imidlertid først kunne utøve denne funksjonen etter at mistenkte er underrettet om tvangsmiddelbruken, eventuelt har fått kunnskap om denne på andre måter. Etter at slik underretning er gitt, er det særlig to forhold som faller innenfor utvalgets mandat som vil være av betydning for forsvarerens kontrollfunksjon. For det første vil forsvarerens mulighet til å ivareta klientens interesser og til å føre kontroll med den etterforsking som har vært gjennomført være avhengig av hvilket innsyn forsvareren får i etterforskingsmaterialet. Dernest vil reguleringen av adgangen til å bruke materiale innhentet gjennom tvangsmiddelbruk som bevis under hovedforhandling, herunder bruk av såkalt overskuddsinformasjon, være av betydning.

11.7.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget er av den oppfatning at advokatene oppnevnt etter straffeprosessloven § 100a er av avgjørende betydning for at kontrollen med politiets begjæringer om bruk av skjulte tvangsmidler og domstolenes behandling av disse skal blir reell. De tilbakemeldinger utvalget har fått fra advokater som har vært oppnevnt i slike saker tyder på at ordningen ikke fungerer helt tilfredsstillende i dag. Blant annet er det pekt på at arbeidsforholdene ved enkelte domstoler ikke er lagt til rette for at advokatene skal kunne utføre sitt oppdrag tilfredsstillende, særlig gjelder dette forhold som tilgang til rettskilder ved domstolene, tid og mulighet til å gjøre seg kjent med alle sakens dokumenter, tilgang til rettens kjennelser for å vurdere ankemuligheter mv. Det synes å være store variasjoner mellom domstolenes praksis på dette området. Så vidt utvalget har forstått skal forholdene ha blitt bedre den senere tiden ved at de domstoler dette gjelder er oppmerksom på problemstillingene og arbeider kontinuerlig med å gjøre arbeidsforholdene bedre, men det skal fortsatt være forbedringsmuligheter. Utvalget finner det vanskelig innenfor sitt mandat å foreslå endringer som vil kunne bedre denne situasjonen.

Utvalget er likevel opptatt av å videreutvikle og styrke rollen til de advokatene som oppnevnes etter straffeprosessloven § 100a. Det er særlig to forhold utvalget har vært opptatt av: I dag er disse advokatenes oppdrag begrenset til den enkelte begjæring om bruk av et av de opplistede skjulte tvangsmidlene, og en eventuell ankebehandling av denne. Utvalget mener det vil være av stor betydning for advokatens mulighet til å bidra til kontrollen med gjennomføringen av inngrepet at oppnevningen varer fra tvangsmiddelet begjæres og frem til det er opphørt. Oppnevningen bør også omfatte eventuell oppfølging overfor Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll eller EOS-utvalget, jf. nedenfor. Rettssikkerhets- og personvernhensynene vil etter utvalgets syn bli bedre ivaretatt om den samme advokaten oppnevnes ved begjæring om eventuelle forlengelser av inngrepet.

Etter straffeprosessloven § 100a annet ledd første punktum skal advokaten ivareta den mistenktes interesser i forbindelse med rettens behandling av begjæringen. Etter utvalgets oppfatning vil det styrke hensynet til personvern og rettssikkerhet dersom advokaten også har i oppgave å ivareta tredjepersoners interesser. Ved for eksempel kommunikasjonsavlytting av en fasttelefon, vil en hel husstands telefonbruk kunne bli avlyttet. Også de tredjepersoner som blir berørt bør ha en talsperson for sine interesser. Utvalgets vurdering av disse spørsmålene følger av punkt 15.5.

I lys av den viktige rolle utvalget mener advokater oppnevnt etter straffeprosessloven § 100a har og de særlige utfordringer den manglende kontakten med mistenkte oppdraget innebærer, mener utvalget det bør gis et eget opplæringstilbud til de aktuelle advokatene. På utvalgets høringsmøte pekte representanter fra domstolene på at det fremmes få innsigelser fra advokatene. Utvalget har også selv hatt tilgang til rettens avgjørelser og advokatens merknader til påtalemyndighetens begjæringer i saker om kommunikasjonskontroll og PST-saker ved Oslo tingrett. En gjennomgang av de siste års saker bekrefter tingrettsdommernes inntrykk. Det er ikke sjeldent at advokatens påtegninger lyder: «Jeg har ikke grunnlag for å hevde at begjæringen ikke kan tas til følge». Advokatens oppgave er å fremsette motargumenter slik at saken er best mulig opplyst før dommeren fatter sin avgjørelse. Utvalget mener det er grunn til å sette advokatene bedre i stand til å gjøre dette gjennom et eget opplæringstilbud. Opplæringen kan tenkes organisert som et tilbud gjennom de enkelte domstoler, eller gjennom for eksempel Juristenes Utdanningssenter (JUS). Opplæringen bør være en del av oppdraget som offentlig advokat. Opplæringen bør derfor etter utvalgets syn være obligatorisk og betalt.

Av betydning for forsvarernes muligheter til å ivareta mistenktes interesser, er særlig utvalgets vurderinger av mistenktes, siktedes, tiltaltes og forsvarerens rett til innsyn i etterforskingsmaterialet følger av kapittel 26 og muligheten for bruk av såkalt overskuddsinformasjon følger av kapittel 25. Relevante er også drøftelsene av om det av personvernhensyn er behov for en nærmere lovregulering av advokaters taushetsplikt i straffesaker, likevel slik at en eventuell taushetsplikt selvsagt ikke må begrense forsvarerens mulighet til å ivareta forsvaret av klienten i kapittel 29.

11.8 Politiets og påtalemyndighetens kontroll

11.8.1 Innledning

Organiseringen av politiet og påtalemyndigheten legger store føringer på utøvelsen av egenkontrollen med virksomheten. Politi- og lensmannsetaten består av Politidirektoratet, 27 politidistrikter og syv særorganer. Politidistriktene er delt inn i politistasjonsdistrikter og lensmannsdistrikter. Hvert politidistrikt ledes av en politimester, mens politistasjons- og lensmannsdistriktene ledes av politistasjonssjefer og lensmenn. Justisdepartementet har det øverste ansvaret for politiets virksomhet, men har delegert store deler av myndigheten til Politidirektoratet.

Påtalemyndigheten er i Norge organisert i tre nivåer: Riksadvokaten, statsadvokatene og påtalemyndigheten i politiet. Påtalemyndigheten er dermed administrativt integrert i politietaten, mens Riksadvokaten bare er underlagt Kongen i statsråd, noe som utgjør en garanti mot politisk styring. Påtalemyndighetens ansvarsområde er straffesaksbehandling, det vil si etterforsking, påtalebehandling og aktorat. Som leder av politiets etterforsking kan påtalemyndigheten blant annet begjære rettens tillatelse til bruk av tvangsmidler.

Utvalget har vært representert ved tre representanter for politiet og påtalemyndigheten; konstituert sjef for Økokrim Trond Eirik Schea, politiinspektør i PST Maria Collett Sælør og lensmann Unni Irene Pedersen. Utvalget har hatt møter med en rekke representanter for politi- og påtalemyndigheten, blant annet Riksadvokaten, Det nasjonale statsadvokatembetet, Oslo statsadvokatembeter, Kripos, PST og Oslo politidistrikt. Videre var påtalejuristene i politiet og statsadvokatene omfattet av utvalgets spørreundersøkelse, se vedlegg 1. Gruppen var også representert på utvalgets høringsmøte.

11.8.2 Politiets organinterne kontroll

Det er et sentralt punkt at ethvert kontrollsystem bør fange opp og sikre mot svikt eller mangler på et så tidlig og lavt nivå som mulig. For at dette skal skje bør politiets organinterne kontrollmekanismer, det vil si kontrollordninger innenfor det enkelte politidistrikt eller særorgan, 42 være så solide som mulig.

For enkelte av de skjulte tvangsmidlene finnes det etter det opplyste organinterne rutinebeskrivelser, forhåndsordre, krav om forholdsordre fra foresatte i kombinasjon med personelle kompetanseregler og instruksbaserte rapporteringsplikter. Disse er imidlertid bare i liten eller varierende grad publisert, og utvalget har bare i mindre grad hatt kapasitet til å etterprøve eksistensen og kvaliteten av disse. Utvalget har måttet begrense seg til å innhente instrukser for kommunikasjonskontroll ved etterforsking av straffesaker fra enkelte utvalgte politidistrikter. På generelt grunnlag er det opplyst at politiets organinterne rutinebeskrivelser mv. bare i mindre grad er kvalitetssikret og samordnet for å sikre lik praksis.

11.8.3 Påtalemyndighetens kontroll med politiet

Overordnet påtalemyndighet har alminnelig instruksjonsmyndighet over politiet for så vidt gjelder de påtalemessige oppgaver. Instruksjonsmyndigheten gir grunnlag for instruksjon i enkeltsaker, og for å gi eventuelle generelle instrukser og veiledninger.

Et eksempel på helt generelle retningslinjer fra Riksadvokaten er retningslinjer gitt 28. august 2005 (RA-2005-483m) om påtalemyndighetens beslutning om bruk av tvangsmidler og forholdet til rettens avgjørelse. Foranledningen til rundskrivet var en konkret sak hvor det ble stilt spørsmål om en statsadvokat hadde respektert en kjennelse fra lagmannsretten. Riksadvokaten fant grunn til å presisere blant annet at påtalemyndigheten alltid skal opptre slik at det ikke kan oppstå tvil om at rettslige avgjørelser respekteres fullt ut.

Overordnet påtalemyndighet kan også presisere hvordan gjeldende rett skal forstås. Det kan blant annet vises til Riksadvokatens retningslinjer 22. juli 2005 (RA-2005-293m) i forbindelse med ikraftsetting av lov 17. juni 2005 nr. 87 om endringer i straffeprosessloven og politiloven om innføring av romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet. Riksadvokaten la blant annet til grunn – og politimestrene ble instruert om – at også ved romavlytting og kommunikasjonskontroll i avvergende øyemed skal rapporteringsbestemmelsene i kommunikasjonskontrollforskriften gjelde tilsvarende.

Overordnet påtalemyndighet kan videre gi utfyllende instrukser for blant annet å bidra til et sikrere kontrollsystem. Den 29. mai 2009 publiserte Riksadvokaten retningslinjer for romavlytting (RA 09-44) for blant annet å skape kontrollmessig notoritet ved bruken av slikt utstyr.

Riksadvokaten forutsetter videre at statsadvokatembetene foretar inspeksjoner ved politidistriktene. Stedlige inspeksjoner anses som et viktig tiltak i statsadvokatens oppfølging av straffesaksbehandlingen i politiet. Formålet er både å kontrollere og veilede. Inspeksjonene skal være særlig rettet mot resultatene i saksbehandlingen, rutinene i straffesaksbehandlingen og utvalgte enkeltsaker. For en omfattende redegjørelse av straffesaksbehandlingen i den øverste påtalemyndighet, herunder Riksadvokatens og statsadvokatenes utøvelse av fagledelse og tilsyn, se Riksadvokatens rundskriv 15. juli 2005 (RA-2005-3).

Det nasjonale statsadvokatembete for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet ble etablert 1. august 2005. Embetet har det overordnede påtalemessige ansvaret for de saker som blir etterforsket av Kripos, samt ansvaret for å veilede og kontrollere arbeidet som blir utført i straffesakene. Embetet har således et særskilt ansvar for behandlingen av saker innenfor organisert kriminalitet, datakriminalitet og særskilte internasjonale forbrytelser, herunder folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Fra 1. januar 2008 fikk embetet også påtaleansvar og fagansvar for de sakene som etterforskes av Den sentrale enhet i PST, jf. nedenfor.

11.8.4 Særlig om kontrollen med Politiets sikkerhetstjeneste

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er en særskilt polititjeneste innen politietaten som er politifaglig og administrativt direkte underlagt Justisdepartementet, jf. instruks for Politiets sikkerhetstjeneste § 2 første ledd. I påtalespørsmål er PST underlagt påtalemyndigheten. Sjefen for PST skal rapportere til departementet om alle saker av viktighet. Når det gjelder etterforskingssaker skal departementet kun orienteres, jf. instruksen § 17. Departementet har videre regelmessige inspeksjoner av PSTs forebyggende saker og øvrig virksomhet som ikke er underlagt overordnet påtalemyndighet.

I PST er det etablert et internkontrollsystem som gjelder hele virksomheten, inkludert etterforsking og påtalemyndighet. Ved innføringen av systemet ble alle retningslinjer, rutiner, prosedyrer og andre regler samlet og gjennomgått. Regelverket ble definert i tre nivå, der nivå I er de overordnede regler, som lover, forskrifter (herunder påtaleinstruksen) og rundskriv fra overordnet myndighet. Nivå II er Direktiv for tjenesten gitt av sjefen for PST. Nivå III er alle rutiner, gitt i medhold av sjefens direktiv og godkjent av ham. Internkontrollsystemet dokumenterer hvordan PST håndterer lovpålagte krav. Internkontrollen omfatter samtlige regler – på alle tre nivå – som gjelder for tjenesten. Den dokumenterer alle rutiner som gjelder. Den dokumenterer også tjenestens avvikshåndtering og ledelsens rutinemessige gjennomgang av egenkontrollrapportene fra avdelingene og enhetene. Systemet ansvarliggjør medarbeidere og ledere, og følger opp registrering av avvik, håndtering av avviket med skade­begrensning, og bruken av den informasjon avviket kan gi for forbedring av regler eller rutiner. Det er etablert en egen Internkontrollgruppe som følger opp de enkelte avviksmeldinger, men også hele internkontrollsystemet med sikte på forbedringer.

Som nevnt har Det nasjonale statsadvokatembetet påtalekompetanse og fagansvar for de sakene som etterforskes av Den sentrale enhet i PST. I Riksadvokatens rundskriv 20. november 2007 (RA-2007-4) er embetet pålagt, som en del av fagledelsen av Den sentrale enhet i PST, et særlig ansvar for å kontrollere at tvangsmidler så vidt mulig brukes i avvergende fremfor forebyggende øyemed. Denne kontrollen med «sporvalget» er viktig for «å sikre at metodebruk i det forebyggende sporet kun blir et smalt supplement til metodebruk i det avvergende sporet», se Innst. O. nr. 113 (2004–2005) side 36.

PST er ikke underlagt Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll, men EOS-utvalget fører omfattende kontroll med tjenestens tvangsmiddelbruk. Se nærmere om EOS-utvalget i punkt 11.12.2.

11.8.5 Politidirektoratet

Politidirektoratet har ansvar for ledelse og oppfølging av politidistriktene og politiets særorganer, hvor hovedoppgavene er strategisk og operativ samordning, etatsledelse, personal- og organisasjonsutvikling, støtte- og tilsynsoppgaver, forvaltningsoppgaver, beredskap, samt behandling av klagesaker. Politidirektoratet har alminnelig instruksjonsmyndighet innenfor sitt område.

11.8.6 Justisdepartementet

Justisdepartementets politiavdeling skal trekke opp hovedlinjene og ivareta det overordnede etatslederansvaret for politi- og lensmannsetaten og for det internasjonale politisamabeidet. Politiavdelingen utgjør sammen med Politidirektoratet den sentrale politiledelse.

Departementet har også en generell påvirkning på det regelverk som til enhver til gjelder både av materiell og prosessuell art. Departementet er både forslagsgiver i lovsaker og forskriftsmyndighet på en rekke sentrale områder. Forskriftsmyndigheten kan også være delegert.

11.8.7 Utvalgets vurderinger

Som antydet legger utvalget vekt på at kontrollsystemet bør fange opp og sikre mot svikt eller mangler på et så tidlig tidspunkt og på et så lavt nivå som mulig. Eventuelle feil og mangler ved politiets fremgangsmåte bør derfor primært fanges opp gjennom politiets og påtalemyndighetens egenkontroll med sin virksomhet.

Det er sentralt for et godt kontrollsystem at politiets løpende interne kontroll organiseres og gjennomføres slik at den fungerer forsvarlig. Viktige verktøy i denne forbindelse er personelle kompetanseregler som medfører best mulig rettslig og faglig kvalitetskontroll internt, opprettelse og løpende utvikling av interne saksbehandlingsregler, instrukser, rutinebeskrivelser og kontroll med etterlevelsen av disse. De interne retningslinjene må for eksempel omfatte alle forhold av betydning for kontroll og evaluering. Det er videre viktig at de dataprogrammene som støtter saksbehandlingen innrettes slik at de legger til rette for en best mulig internkontroll. Av hensyn til allmennhetens tillit må imidlertid også organer utenfor politi og påtalemyndigheten foreta en effektiv kontroll. Det er derfor viktig at eksterne kontrollmuligheter for å etterprøve internkontrollen ivaretas.

Både EOS-utvalget og Det nasjonale stats­advokatembetet, som foretar kontroll blant annet med PST, har understreket overfor utvalget at PST synes å ha gode kontrollrutiner. PST har på sin side bemerket at den eksterne kontrollen oppfattes som en viktig ressurs for tjenesten. Utvalget har merket seg at kontrollen med PST – både internt og eksternt – synes å være grundigere og bedre enn i det ordinære politiet. Dette har nok sin historiske forklaring, men utvalget kan heller ikke utelukke at det ordinære politiet ikke er oppmerksom nok på verdien av et godt kontrollsystem, og at det kan være behov for en holdningsendring. Det er etter utvalgets syn et tankekors ut fra svakhetene med kontrollen blant annet fra Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll, jf. nedenfor, at det ikke er etterlyst mer kontroll fra politiets side. Utvalget har også merket seg at instruksverket synes å være noe tilfeldig innrettet, og slik at det bare i mindre grad er kvalitets­sikret og samordnet for å sikre lik praksis. Utvalget vil derfor anbefale at det igangsettes et landsomfattende arbeid for å gå gjennom, revidere og oppdatere organinterne rutinebeskrivelser mv. blant annet med sikte på slik kvalitetssikring og samordning av praksis.

Når det gjelder overordnet påtalemyndighets instruksjonsmyndighet over politiet har utvalget ikke merket seg generelle forhold som gir grunn for konkrete anbefalinger eller regelverksforslag. Utvalget er likevel opptatt av at enkelte spørsmål er av så stor betydning, blant annet av personvern- og rettssikkerhetshensyn, at kontrollen bør løftes opp på en trinnhøyere nivå enn gjennom retningslinjer og instrukser. Riksadvokaten har som nevnt nylig utgitt nærmere retningslinjer for bruk av romavlytting. Utvalget er positive til at det gis slike retningslinjer, slik det blant annet er gitt for bruk av kommunikasjonskontroll, jf. forskrift om kommunikasjonskontroll 31. mars 1995 nr. 281. Utvalget er imidlertid noe kritisk til at slike retningslinjer ikke har vært på plass tidligere, tatt i betraktning det store inngrepet i den private sfære bruken av romavlytting innebærer. Det er for så vidt betegnende at spørsmålet om bruken av romavlytting skulle rapporteres ikke ble drøftet i forarbeidene, men måtte presiseres ved Riksadvokatens retningslinjer 22. juli 2005. Uvalget mener videre at det er samme behov for å ha klare regler for romavlytting som for kommunikasjonskontroll. Reglene bør derfor også ligge på samme rettskildemessige trinnhøyde, slik at også nærmere regler om bruk av romavlytting etter utvalgets mening bør gis som skrevne normer av forskrifts rang. Det vises også til punkt 17.4.5.

11.9 Domstolskontroll

11.9.1 Innledning

Domstolen som uavhengig statsmakt har tradisjonelt vært sett på som en de viktigste rettssikkerhetsgarantier for at politiets innsamling av materiale under etterforskingen skjer på lovbestemt måte. Domstolene representerer således en helt sentral del av kontrollsystemet. Dette kommer gjennomgående til uttrykk i straffeprosessloven ved at retten som den store hovedregel må gi tillatelse på forhånd til bruk av tvangsmidler, etter begjæring fra politiet (forhåndskontroll). I de tilfeller hvor påtalemyndigheten har såkalt hastekompetanse, det vil si kompetanse til selv å beslutte bruk av tvangsmidler fordi opphold ved innhenting av rettens tillatelse vil medføre fare for at etterforskingen vil lide, skal påtalemyndighetens beslutning forelegges retten så snart som mulig og senest innen 24 timer for godkjennelse (etterkontroll). Domstolens hierarkiske oppbygning med tingrett, lagmannsrett og Høyesterett sikrer videre mulighet for overprøving av rettens beslutning. Domstolens kontrollmulighet kommer også inn under pådømmelsen av straffesaker, hvor bevis innhentet gjennom skjulte tvangsmidler kan bli påberopt. Spørsmålet om bevis som ikke er innhentet på forskriftsmessig måte skal tillates ført for retten, ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere.

Utvalget har vært representert ved to dommere; utvalgets leder sorenskriver ved Sør-Østerdal tingrett Nils Dalseide og lagdommer ved Hålogaland lagmannsrett Monica Hansen Nylund. Utvalget har hatt kontakt med dommere ved Oslo tingrett med bred erfaring både fra å vurdere begjæringer om bruk av skjulte tvangsmidler og som har hatt befatning med bevis fremskaffet ved slike metoder, med sikte på å identifisere mulig regelendringsbehov av hensyn til rettssikkerheten. Utvalget har videre foretatt en spørreundersøkelse som også omfattet dommere, se vedlegg 1. Dommere var også representert på utvalgets høringsmøte.

11.9.2 Utvalgets vurderinger

Av de mest sentrale spørsmål knyttet til domstolenes kontrollfunksjon som utvalget har vurdert, er spørsmålet om hvilke dommere som bør ha kompetanse til å behandle begjæring om skjulte tvangsmidler og om samme dommer bør behandle begjæringer om forlengelse av skjulte tvangsmidler, jf. punkt 15.2, samt domstolens behandling av spørsmål knyttet til innsyn i straffesaksdokumenter, jf. kapittel 26. Utvalget har også vurdert en rekke løsninger for å bedre domstolens grunnlag for behandlingen av begjæringer om skjulte tvangsmidler, som også antas å bidra til å styrke domstolens kontrollfunksjon, jf. blant annet punkt 15.6 om muntlige forhandlinger.

11.10 Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll

11.10.1 Innledning

Etter straffeprosessloven § 216h og kommunikasjonskontrollforskriften kapittel 2 er det opprettet et kontrollutvalg for kommunikasjonskontroll. Også romavlytting faller innenfor utvalgets virkeområde gjennom bestemmelsen i straffeprosess­loven § 216m siste ledd, jf. også Riksadvokatens retningslinjer 22. juli 2005 (RA-2005-293m).

Kontrollutvalget skal kontrollere at politiets bruk av kommunikasjonskontroll og romavlytting skjer innenfor rammen av lov og instrukser. Det skal også sørge for at bruken av kommunikasjonskontroll begrenses mest mulig og ikke benyttes i andre saker enn de som er nevnt i straffeprosessloven kapittel 16a. Utvalget skal ikke behandle saker som hører inn under PST, ettersom disse kontrolleres av EOS-utvalget, jf. nedenfor.

Kontrollutvalget vurderer innberetninger og rapporter som politimestrene oversender til Riksadvokaten. I tillegg skal utvalget undersøke enhver klage fra enkeltpersoner eller organisasjoner som mener seg urettmessig utsatt for kommunikasjonskontroll eller romavlytting. Utvalget kan også på eget initiativ ta opp enhver sak eller ethvert forhold i tilknytning til politiets eller påtalemyndighetens bruk av kommunikasjonskontroll som det finner grunn til å behandle. Det skal særlig legges vekt på forhold som har vært gjenstand for offentlig omtale eller kritikk, jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 15.

Metodekontrollutvalget har mottatt Kontrollutvalgets årsrapporter for årene 2002–2007. Metodekontrollutvalget har videre vært i skriftlig kontakt med Kontrollutvalget ved dets leder, som etter anmodning har gitt en redegjørelse for virksomheter, som følger:

« Utvalgets kontrollarbeid

Utvalgets kontrollarbeid kan grovt deles inn i to hoveddeler, gjennomgang av innberetninger/rapporter og inspeksjonsvirksomhet.

Innberetninger og rapporter

Utvalget får fra Riksadvokaten kvartalsvis tilsendt alle straksinnberetninger- og kvartalsrapporter fra de forskjellige politidistrikt. (Når «politidistrikt» brukes i det følgende, menes også særorgan som Kripos, Økokrim og Spesialenheten.) Utvalget mottar videre Riksadvokatens årsrapport. Utvalget har ikke selv rutinemessig innhentet opplysninger ut over dette.

Etter avtale med Riksadvokaten forestår Riksadvokaten kontrollen med at de særskilte personelle kompetansereglene i straffeprosessloven kapittel 16a (§ 216d) er oppfylt.

Utvalgets medlemmer har fordelt landets politidistrikt mellom seg slik at det enkelte medlem får tilsendt innberetning/kvartalsrapporter for de samme distrikt over flere kvartal. Utvalgsmedlemmene får dermed mulighet til å følge den enkelte sak, vurdere bruken opp mot resultatet, og danne seg et helhetsbilde for det enkelte distrikt.

Kvartalsmaterialet gir grunnlag for å rette særlig oppmerksomhet på forhold som:

• spørsmål om bruk av vikarierende hjemler

• bruk av straffeloven § 60a

• omfattende saker med hensyn til personer og tidsmessig utstrekning - om disse har en dynamikk som innebærer lavere faktisk terskel for å trekke nye nummer inn i kontrollen.

• diffust mistankegrunnlag kombinert med resultatløs kommunikasjonskontroll

• hurtigkoblinger, særlig ved igangsetting av kk-sak

• romavlytting

• identifikasjon ved hjelp av teknisk utstyr, straffeprosessloven § 216a, 3 ledd, 2 punktum

• bruk av straffeprosessloven § 222d

• kommunikasjonskontroll av ip-trafikk

Gjennomgang av materialet med slikt for øye, vil kunne gi grunnlag for avlesing av tendenser på disse områdene.

Arbeidet med kvartalsmaterialet gir videre basis for inspeksjoner i form av generell kunnskap om kontrollvirksomheten i distriktet og kjennskap til spesielle saker eller forhold som det kan være grunn til å gå nærmere inn på under inspeksjonen.

Riksadvokatens årsrapport gir utvalget tallmateriale for den samlete kommunikasjonskontrollaktiviteten i løpet av det enkelte år, og fordelt på det enkelte politidistrikt. Tallene er i stor grad summering av tallstørrelser som utvalget får rapportert hvert kvartal. Antall saker, antall kontrollerte nummer, antall kontrollerte personer, er parametere som gir grunnlag for å avlese tendenser over år.

Inspeksjoner

Kriteriene for valg av inspeksjonssteder er tidsforløp fra siste inspeksjon og distriktets bruk av kommunikasjonskontroll. Forhold avdekket ved gjennomgang av kvartalsmaterialet, kan også påvirke valget. Ut fra disse kriteriene vil distrikt med mye bruk av kommunikasjonskontroll, kontrolleres oftere enn distrikt som bruker metoden mindre.

Utvalget varsler inspeksjonene. Den framgangsmåten sikrer at utvalget får møte personene som er sentrale ved kommunikasjonskontrollen i politidistriktet til gjennomgang av rutiner og saker. Å sikre dette utbyttet vurderes som viktigere enn muligheten til gjennom uanmeldte inspeksjoner å avdekke eventuelle regelbrudd. Meldte inspeksjoner gir distriktet mulighet til selv å ta en gjennomgang av sin praktisering av regelverket før utvalget kommer på inspeksjon.

Tidligere utvalg har prøvd ut å gi meget kort varsel for en inspeksjon, uten at dette ga noe annet inspeksjonsresultat enn en varslet inspeksjon. Uanmeldte inspeksjoner har heller ikke gitt et annet inspeksjonsresultat.

Minst to av utvalgets medlemmer deltar på hver av inspeksjonene. Noen ganger, da særlig på inspeksjoner hvor utvalget har kombinert inspeksjonen med et utvalgsmøte eller informasjonsmøte med distriktet, har hele utvalget deltatt på inspeksjonen.

Utvalget har primært valgt å ha en systemtilnærming i sin inspeksjonsvirksomhet ved å gjennomgå rutiner/praksis distriktene har for iverksettelse, gjennomføring og avslutning av kommunikasjonskontroller. Utvalget har fokusert på ledelsens ansvar for at regelverket overholdes og at det foreligger klare instrukser for hvordan gjennomføringen av kommunikasjonskontroll skal gjøres. Utover dette har utvalget gjennomgått KK-rommet med særlig fokus på sikkerhet, tilgang, arkivering og makulering.

Etter inspeksjonen skriver de av utvalgets medlemmer som deltok på inspeksjonen en rapport som deles med utvalget og som inneholder forslag til merknader til distriktet. Rapporten behandles som internt dokument som i liten grad brukes til annet enn å dokumentere de merknader som sendes distriktet Rapportene brukes imidlertid også ved senere inspeksjoner ved samme distrikt.

Av forhold som går igjen i utvalgets tilbakemelding til politidistriktene er mangelfull protokollføring (sjeldnere forekommende ettersom KK-Admin nå implementeres), manglende skriftlige rutiner for gjennomføringen av kommunikasjonskontroll, begrenset ledelsesinvolvering under kommunikasjonskontrollenes gjennomføring, og i særdeleshet at kravene til nedkobling før innvilget tidsramme for gjennomføring av kommunikasjonskontrollen, kontinuerlig vurderes.»

11.10.2 Utvalgets vurderinger

På bakgrunn av de opplysninger som foreligger, er det Metodekontrollutvalgets vurdering at tilretteleggingen for og gjennomføringen av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontrolls kontroll kan forbedres, uten at dette innebærer noen kritikk av det arbeid som er utført så langt.

Metodekontrollutvalget finner at det er viktig å ta Kontrollutvalgets egne erfaringer med i vurderingen av aktuelle forbedringstiltak. I den forbindelse har Metodekontrollutvalget innhentet synspunkter fra Kontrollutvalgets leder på mulige forbedringer av kontrollsystemet.

Metodekontrollutvalget har festet seg ved følgende forhold:

Kontrollutvalgets tilgjengelighet

Metodekontrollutvalget har registrert, og til en viss grad selv erfart, at Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll ikke har vært tilstrekkelig tilgjengelig. Tilgjengelighet for omverdenen kan etter omstendighetene ha avgjørende betydning både for organets kontrolleffekt og for tilliten til kontrollen. Særlig gjelder dette i lys av at utvalget etter kommunikasjonskontrollforskriften § 15 annet ledd også skal undersøke «enhver klage fra enkeltpersoner eller organisasjoner som mener seg urettmessig utsatt for kommunikasjonskontroll». Utvalget har ingen hjemmeside. Selv ikke på Justisdepartementets hjemmeside (regjeringen.no), hvor utvalget er gitt en kort presentasjon, er det opplyst nærmere kontaktinformasjon. Det samme gjelder på siden norge.no, som skal være en veiviser for brukere av offentlige tjenester. Etter Metodekontrollutvalgets syn kan tilgjengeligheten bedres dels gjennom økt ressurstilgang, som påpekt nedenfor, og dels gjennom administrative endringstiltak, uten at dette foranlediger noe lovendringsbehov.

Kontrollutvalgets oppnevning, sammensetning, kompetanse og ansvarsområde

Metodekontrollutvalget har innhentet informasjon fra og hatt dialog med myndigheter og kontrollorganer i Danmark, Sverige og Finland. Ordningene med kontrollorganer for skjulte etterforskingsmetoder i de nordiske land frembyr ganske store variasjoner både med hensyn til oppnevning, sammensetning, fordeling av kontrolloppgaver og kontrollansvar mellom kontrollorganer, ressurstilgang mv. Selv om de nordiske land har mange fellestrekk, innebærer samfunnsmessige og organisatoriske ulikheter at erfaringene i ett land ikke uten videre er overførbare til andre.

Metodekontrollutvalget har vurdert ulike måter å oppnå et bedret kontrollsystem innenfor Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll sitt ansvarsområde. EOS-utvalgets oppgave er å føre løpende kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene, jf. nedenfor under kapittel 11.12.2. Det er utvalgets inntrykk at en kompetanseoverføring med hensyn til kontrollformer og kontrollmetodikk fra EOS-utvalget til Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll vil være egnet til å gi bedre kontrolleffekt. Metodekontrollutvalget har derfor blant annet vurdert muligheten for at en endring av ansvarsfordelingen mellom EOS-utvalget og Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll kan ha en bedret kontrolleffekt som resultat. I prinsippet kunne dette kontrollansvaret ha vært overført til EOS-utvalget, eller organene kunne vært slått sammen. Metodekontrollutvalget har også hatt en dialog med EOS-utvalget om dette. Hensett til særtrekk ved kontrollobjekter, kontrollobjektenes ansvarsområder og arbeidsmåter, finner Metodekontrollutvalget at den eksisterende ansvarsfordeling ikke bør endres. Målsetningen om å forbedre kontrollsystemet – både med hensyn til omfang og metodikk – til Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll må derfor oppnås på annen måte.

Straffeprosessloven § 216h annet ledd bestemmer at Kontrollutvalget skal bestå av minst tre medlemmer som oppnevnes av Kongen. Dessuten oppnevnes ett eller flere varamedlemmer som skal tiltre utvalget i forfallstilfelle. Lederen for utvalget skal oppfylle de krav som stilles til høyesterettsdommere. Oppnevningsmyndigheten har således full frihet med hensyn til for eksempel hvilke kvalifikasjoner man skal kreve av medlemmene. Kontrollutvalgets leder har pekt på at ett av medlemmene bør inneha teknologisk kompetanse. Metodekontrollutvalget finner det klart at kontrollorganet må ha tilgjengelig tilstrekkelig teknologisk kompetanse, og at uavhengighetshensyn og kontinuitetshensyn kan tilsi at slik kompetanse finnes blant utvalgsmedlemmene og ikke for eksempel innleies fra eksterne. Metodekontrollutvalget finner videre grunn til å peke på at en av de mest avgjørende faktorer for at kontrollen skal bli effektiv er at utvalget selv innehar høy og oppgaverelevant kompetanse, og at de kontrollerte og omverdenen oppfatter det slik.

Kontrollutvalgets tilgjengelige budsjettressurser

Kontrollutvalgets leder har videre pekt på ressurstilgangen i utvalgets sekretariat som et mulig forbedringspunkt. Selv om det er en del ulikheter mellom EOS-utvalget og Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll med hensyn til oppgavenes art og kompleksitet, har Metodekontrollutvalget merket seg at det er stor forskjell på tilgjengelige budsjettressurser for de to kontrollutvalgene. Kontrollutvalget for kommunika­sjons­kontroll hadde for året 2007 en budsjettramme på kr 300 000. Samme år hadde EOS-utvalget en budsjettramme på kr 6 193 000, inkludert en over­føring fra budsjettet for 2006 med kr 293 000. Da det er en nær sammenheng mellom budsjettmidler og faktisk gjennomførte kontroller både i omfang og innhold, tilrår utvalget at budsjettet for Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll styrkes vesentlig.

Kontrollomfang og kontrollmetodikk

Som det fremgår nedenfor, finner Metodekontrollutvalget at EOS-utvalget innenfor sitt arbeidsfelt synes å ha etablert et forsvarlig kontrollregime samlet sett. Det er grunn til å anta at Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll kan ha nytte av faglig innflytelse fra EOS-utvalget eller samarbeid om kontrollsystem og kontrollmetodikk. Dette kan for eksempel oppnås gjennom samlokalisering og kontrollfaglig samarbeid. Dette har imidlertid en side til forholdet mellom statsmaktene, ved at EOS-utvalget er oppnevnt av Stortinget mens Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll er et forvaltningsorgan oppnevnt av Kongen. Utvalget har ikke vurdert dette forholdet nærmere.

Rapporteringsinnhold, rapporteringshyppighet og offentlighet

På bakgrunn av den informasjon som foreligger, finner Metodekontrollutvalget at det bør innføres plikt til hyppigere rapporteringer. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i domstolene har gått betydelig ned de senere år. Det kan derfor i prinsippet tenkes situasjoner hvor man kan ha benyttet et resultat fra en kommunikasjonskontroll som bevis i en hovedforhandling uten at rapporten som omfatter den aktuelle kommunikasjonskontroll har kommet kontrollorganet i hende. Kontrollutvalget utgjør et element i kontrollen som kan avdekke svakheter. I tillegg bidrar utvalget i seg selv til å skjerpe tjenestemennenes oppmerksomhet. Det er etter utvalgets syn også et sentralt element i kontrollsystemet at rapportene er offentlige. Dette gir bedre mulighet for oppfølging, samtidig som det vil styrke medias kontroll. Det vises for øvrig til at EOS-utvalget årlig avgir årsrapport til Stortinget som er offentlig. 43

11.11 Andre forvaltingsorgan, ombud og tilsyn som kontrollorgan

11.11.1 Innledning

Det finnes flere særskilte organ som har kontrolloppgaver som kan berøre det som er tema for utvalgets etterkontroll. Organene er til dels meget forskjellige både med hensyn til arbeidsområde, metodikk og tilgjengelige ressurser. Som nevnt ovenfor består kontrollsystemet av en rekke enkeltelementer, og det er summen av disse som avgjør om hensynet til personvern og rettssikkerhet blir ivaretatt på en tilstrekkelig god måte. Utvalget vil derfor under dette punktet vise til enkelte organ som ivaretar forskjellige hensyn av mer eller mindre direkte betydning for områder under utvalgets mandat.

11.11.2 Spesialenheten for politisaker

Spesialenheten er riksdekkende etterforskings- og påtalemyndighet for saker som gjelder spørsmålet om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten. Spesialenheten er ikke en del av politiet eller den ordinære påtalemyndighet. Enheten er en uavhengig organisasjon, som er administrativt underlagt Justisdepartementet og faglig underlagt Riksadvokaten. Riksadvokaten har alminnelig instruksjonsmyndighet overfor enheten, jf. straffeprosessloven § 67 sjette ledd siste punktum, påtaleinstruksen § 34-9 annet ledd og Riksadvokatens rundskriv 6. september 2006 (RA-2006-3), men er tilbakeholden med å gripe inn i enkeltsaker under etterforskingen. Spesialenhetens påtalevedtak kan påklages til Riksadvokaten i tråd med reglene i straffeprosessloven § 59, jf. påtaleinstruksen § 34-8.

Allerede eksistensen av en enhet som har til formål å vurdere spørsmålet om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling, er etter utvalgets syn av stor betydning som kontrollmekanisme. Dette bidrar til å skjerpe den enkelte tjenestemanns holdninger til det arbeidet som utføres.

Kongen i statsråd ga våren 2008 et eget utvalg i oppgave å evaluere kontrollmekanismene for politiet, herunder Spesialenheten for politisaker. Utvalget leverte sin utredning 12. mai 2009, jf. NOU 2009: 12 Et ansvarlig politi. Se særlig utredningen side 62 flg.

11.11.3 Post- og teletilsynet

Post- og teletilsynet er et frittstående forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet. Hovedansvaret for tilsynet er å regulere og overvåke post- og telekommunikasjonssektoren i Norge.

Det følger allerede av utvalgets mandat at det skal trekke inn kompetanse fra ekomtilbydere og ekommyndigheter ved utredning av spørsmål som berører teletilbydere og ekomlovgivningen. Utvalget har hatt møte med representanter for Tele2, Telenor, NextGenTel og Netcom, i tillegg til Post- og teletilsynet.

Av spørsmål med særlig interesse for utvalget ble blant annet tatt opp teletilbydernes utlevering av trafikkdata til politiet. Med trafikkdata menes opplysninger om hvilke kommunikasjonsanlegg som i et bestemt tidsrom skal settes eller har vært satt i forbindelse med et bestemt kommunikasjonsanlegg, og andre data knyttet til kommunikasjon. 44 Post- og teletilsynet har i dag kompetanse til å oppheve den taushetsplikten teletilbydere har etter e-komloven § 2-9, slik at teletilbyder kan utlevere trafikkdata til politiet. For utvalgets vurdering av dette systemet og tilsynets rolle, se kapittel 20.

11.11.4 Datatilsynet

Datatilsynet er et uavhengig forvaltningsorgan som skal medvirke til at den enkelte ikke blir krenket gjennom bruk av opplysninger som kan knyttes til ham eller henne. Personvernnemnda er klageorgan for vedtak fattet av Datatilsynet.

Datatilsynet er opprettet blant annet for å sørge for at personopplysningsloven blir fulgt. Formålet med loven er å verne den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom bruk av personopplysninger. Loven gjelder ikke for saker som behandles eller avgjøres i medhold av rettspleielovene, jf. personopplysningsloven § 5, jf. personopplysningsforskriften § 1-3. Nærmere om lovens anvendelsesområde, se Personvernnemndas vedtak 17. desember 2008 (PVN-2008-02 SSP).

Datatilsynet skal også ha tilsyn med den norske delen av Schengen informasjonssystem (SIS). Systemet gir mulighet for registrering av opplysninger om personer og gjenstander. Den norske delen av SIS administreres av Sirene-kontoret ved Kripos. Se nærmere SIS-loven 16. juli 1999 nr. 66.

Utvalget har hatt møte med Datatilsynet. Utvalget har også fått tilsynets skriftlige innspill på de forhold som angår utvalgets mandat og som angår Datatilsynets ansvarsområde. Dette gjelder særlig spørsmål rundt åpenheten med kontrollen av politiets metodebruk, utlevering til forsvarere i straffesaker av opptak av telefonsamtaler som ikke har relevans for straffesaken, tilsynets kontroll med politiets behandling av personopplysninger, sletting av materiale innsamlet under etterforskingen, personvernombud i politisektoren, samt prosessuelle krav for politiets tilgang til personinformasjon. 

11.11.5 Likestillings- og diskriminerings­ombudet

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal bekjempe diskriminering og fremme likestilling uavhengig av blant annet kjønn, etnisitet, funksjonsnedsettelse, språk, religion, seksuell orientering og alder. Ombudet er faglig uavhengig, men administrativt underlagt Barne- og likestillingsdepartementet. Ombudets uttalelser kan klages inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Det har ved enkelte anledninger vært hevdet at blant annet personer med utenlandsk opprinnelse i større utstrekning enn etniske nordmenn har vært utsatt for politiets tvangsmiddelbruk. Utvalget har henvendt seg skriftlig til Likestillings– og diskrimineringsombudet, som har opplyst at ombudet ikke er kjent med problemstillinger knyttet til utvalgets mandat. Utvalget mener likevel ombudets arbeid er viktig både som generell samfunnsaktør og i vurderingen av enkeltsaker for å beholde bevissthet omkring disse spørsmålene. Det er rimelig å anta at dette arbeidet også smitter over på politiets arbeid med de saker som omfattes av utvalgets mandat.

11.11.6 Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker er et uavhengig organ som skal ta stilling til om en domfelt med en rettskraftig dom skal få ny behandling av sin sak i retten. Dersom kommisjonen beslutter en sak gjenåpnet, skal saken henvises til ny behandling ved en annen domstol enn den som avsa gjeldende dom. Kommisjonen utgjør en rettssikkerhetsgaranti mot uriktige domfellelser, og er således et viktig element i systemet med kontroll av straffesaksbehandlingen.

Utvalget har vært i kontakt med kommisjonen både i møte og skriftlig i forbindelse med vurderingen av spørsmålet om sletting og oppbevaring av materiale innhentet under etterforskingen. Det kan være av avgjørende betydning for spørsmålet om en sak skal gjenåpnes hvilket materiale kommisjonen har tilgang til. Det vises til utvalgets behandling av dette spørsmålet i kapittel 24.

11.12 Stortingets kontrollorganer

11.12.1 Innledning

Stortinget innehar selv de to viktigste funksjonene av betydning for det som kan omtales som kontrollsystemet i sin videste forstand; nemlig lovgivnings- og budsjettmyndighet. I tillegg har Stortinget opprettet egne kontrollorgan som er mer målrettede.

11.12.2 EOS-utvalget

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er underlagt Justisdepartementet. Det er ved lov opprettet et eget tilsynsorgan for PSTs virksomhet. Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) er oppnevnt av Stortinget for å føre kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-tjenestene) som utøves av eller på vegne av offentlige myndigheter til beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget utfører sitt arbeid uavhengig av Stortinget, men rapporterer hvert år til Stortinget gjennom en årsmelding. EOS-tjenestene består av Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Forsvarets sikkerhetstjeneste (FOST). Av særlig betydning for Metodekontrollutvalgets arbeid er kontrollen med PST. Utvalget foretar regelmessige inspeksjoner av tjenestene, behandler klager fra enkeltpersoner og setter i verk undersøkelser av eget tiltak.

EOS-utvalgets kontroll av PST omfatter kontroll med bruken av tvangsmidler i enkeltsaker, herunder undersøkelser av tjenestens samlede informasjonsgrunnlag i enkeltsaker for å se om det er samsvar mellom dette og begjæringen til retten. Videre kontrolleres hvorvidt PST benytter tvangsmiddelet i samsvar med rettens tillatelse. Det kontrolleres også at tiltaket avvikles dersom forutsetningene faller bort. I tillegg fører utvalget kontroll med den samlede bruken av tvangsmidler og med sporvalget. Det er i årsmeldingen for 2008 på side 18 gitt uttrykk for at EOS-utvalgets kontroll av PSTs tvangsmiddelbruk i enkeltsaker dette året ikke ga grunnlag for å rette kritikk på noen av disse punktene.

Metodekontrollutvalget har hatt møte med EOS-utvalget. Også under Metodekontrollutvalgets besøk i PST har utvalget skaffet seg informasjon om EOS-utvalgets kontroll.

Det er Metodekontrollutvalgets inntrykk at EOS-utvalget så vel ressursmessig som kompetansemessig har de nødvendige forutsetninger for å utføre sine kontrolloppgaver på en forsvarlig måte. Som nevnt under punkt 11.10, har Metodekontrollutvalget vurdert om EOS-utvalgets kompetanseområde bør utvides for å oppnå en mer forsvarlig kontroll på andre kontrollområder. Etter en samlet vurdering av kontrolloppgavenes art og organisatoriske og andre forhold, har Metodekontrollutvalget kommet til at forbedringsbehovet på andre kontrollområder bør løses gjennom andre tiltak enn å utvide EOS-utvalgets kontrollansvar.

En stor del av den informasjonen EOS-utvalget behandler i kontrollarbeidet er gradert etter sikkerhetsloven og dermed underlagt lovbestemt taushetsplikt. Dette setter grenser for innholdet i utvalgets orienteringer til Stortinget og allmennheten om kontrollvirksomheten. EOS-utvalget ser det imidlertid som en viktig oppgave å gi offentligheten et mest mulig nøkternt og reelt bilde av EOS-tjenestenes virksomhet. Dette gjøres først og fremst i utvalgets årlige melding til Stortinget. Etter lov om kontroll med hemmelige tjenester § 8 skal årsmeldingene være ugraderte. Utvalget kan imidlertid i årsmeldingen eller i en særskilt melding gjøre Stortinget oppmerksom på at Stortingets kontroll med forvaltningen tilsier at det bør gjøre seg kjent med graderte opplysninger i en sak eller et forhold som utvalget har undersøkt.

11.12.3 Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) fører kontroll med forvaltningen. Kontrollen utføres på grunnlag av klager fra borgerne om urett og feil som måtte være gjort av offentlig forvaltning. Ombudsmannen kan også ta opp saker av eget tiltak.

Ombudsmannens arbeidsområde omfatter hele den offentlige forvaltningen. Ombudsmannen har gitt en generell redegjørelse for behandlingen av saker som gjelder påtalemyndigheten i årsmeldingen for 2001 side 25–26. Ombudsmannen har lang praksis for at hans arbeidsområde i prinsippet omfatter påtalemyndighetens virksomhet. Utgangspunktet er likevel at påtalemyndigheten har en uavhengig og selvstendig stilling i forhold til påtaleavgjørelser. Ombudsmannen vil derfor bare i begrenset utstrekning undersøke, vurdere og si sin mening om påtaleavgjørelser. I forhold til de skjulte tvangsmidlene ligger likevel den viktigste begrensningen i at domstolens virksomhet faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde, jf. ombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav c. 45

11.13 Mediene

11.13.1 Innledning

Media kan, etter omstendighetene, ha betydning for kontroll og rettssikkerhet. Media kan selv avdekke kritikkverdige forhold eller sette søkelys på områder som bringer allmennhetens og de enkelte organers fokus på konkrete problemområder. Videre vil allerede eksistensen og kunnskapen om at media kan komme til å undersøke et saksområde nærmere, bidra til økt fokus på å følge gjeldende reguleringer og rutiner.

Metodekontrollutvalget har hatt kontakt med representanter for media, gjennom Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening, med sikte på å identifisere mulig forbedringsbehov med hensyn til tilrettelegging for medias kontrolleffekt for så vidt gjelder skjulte tvangsmidler. Media var også representert på utvalgets høringsmøte.

Norsk Journalistlag har skriftlig redegjort for sitt syn på spørsmålet om journalisters mulighet til å kommunisere fritt med sine kilder, slik at disse beholder sin anonymitet (pressens kildevern).

11.13.2 Utvalgets vurderinger

Media har overfor utvalget påpekt behovet for en helhetlig gjennomgang av reglene om offentlighet i rettspleien. I lys av medias rolle som kontrollmekanisme, anerkjenner utvalget at det kan være behov for dette, men har ikke sett det som sin oppgave å foreta en slik gjennomgang.

Utvalget har imidlertid vært opptatt av behovet for økt innsyn i og offentlighet rundt bruken av skjulte tvangsmidler, i den grad det er forsvarlig av hensyn til politiets og påtalemyndighetens arbeid. Bare gjennom tilgang til informasjonen vil media kunne ha en kontrollfunksjon. Det vises til utvalgets vurderinger av dette spørsmålet under kapittel 11.10.

I lys av utvalgets forslag om at å oppheve reglene om unnlatt underretning til mistenkte om bruk av skjulte tvangsmidler, stiller utvalget spørsmål ved behovet for det absolutte unntaket fra offentlighet for (anonymiserte) kjennelser i saker som nevnt i straffeprosessloven § 100a, jf. forskrift om offentlighet i rettspleien 6. juli 2001 nr. 757 § 8 tredje ledd. Etter at mistenkte selv er orientert om kjennelsen, er det neppe grunn til å unnta kjennelsen med mindre utskrift kan nektes med hjemmel i noen av de andre unntakene i straffeprosessloven § 28.

Media har videre vært opptatt av problemstillinger knyttet til journalisters vitneplikt, etablering av etterforskingsforbud mot å avsløre journalisters kilder, etablering av rettssikkerhetskontroll i forbindelse med utlevering av trafikkdata fra redaksjonene og vern av redaksjonslokale i forbindelse med romavlytting. Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal undersøke om regelverket om kommunikasjonskontroll og romavlytting i straffeprosessloven og politiloven i tilstrekkelig grad sikrer og respekterer pressens rett til kildevern, og at utvalget ved utredningen av dette spørsmålet skal ta kontakt med pressens organisasjoner. Utvalget har vurdert dette spørsmålet i kapittel 28.

11.14 Systematisk evaluering

11.14.1 Innledning

Utvalget er av den oppfatning at det er en viktig del av kontrollsystemet at gjeldende regulering, herunder kontrollsystemet, underlegges jevnlig og kontinuerlig systematisk evaluering. Utvalget er oppnevnt nettopp med tanke på en slik evaluering, og har i sitt arbeid blitt ytterligere styrket i sin mening om nødvendigheten og behovet for dette. Også Justisdepartementet har forutsatt at etterkontrollen ikke avsluttes med Metodekontrollutvalgets vurderinger, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) side 141 hvor det uttales at det etter departementets syn «også etter den første etterkontrollen regelmessig [bør] foretas kontroll med praktiseringen av de nye reglene».

11.14.2 Tilrettelegging

For å kunne foreta en systematisk evaluering, her med bruken av skjulte tvangsmidler, er det behov for tilgang til informasjon. Denne informasjonen kan gjelde vurderinger av gjeldende regulering eller statistisk materiale. Selv med tilgang til denne typen informasjon, vil imidlertid evalueringen by på store utfordringer fordi det sjelden er tale om å vurdere faste størrelser. Justisdepartementet var i Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) side 141 inne på dette:

«En etterkontroll av de foreslåtte reglene vil kunne by på større utfordringer enn det som er vanlig ved etterkontroll av lover. De aspekter som vil stå sentralt ved kontrollen, er vanskelige å måle: betydningen for personvernet og rettssikkerheten på den ene siden og den reelle nytten av nye etterforskningsmetoder på den andre. Men siden lovendringene berører tungtveiende motstridende hensyn bør det likevel etter departementets syn foretas etterkontroll. Kontrollen bør første gang skje tre til fire år etter at lovendringene er trådt i kraft.»

Disse utfordringene skjerper kravene til tilrettelegging for evalueringen. Utvalget er av den oppfatning at det allerede ved vedtakelsen av de lovendringer som skal evalueres bør redegjøres for hva som skal være gjenstand for evaluering og hvordan evalueringen skal kunne gjennomføres. Sentralt vil være å fastslå hvilke mål som ønskes oppnådd og hvilke kriterier som skal brukes for å kunne vurdere om målsetningene er nådd. Det er nødvendig å sikre tilgang til informasjon til bruk under evalueringen gjennom rapportering av relevante faktorer.

11.14.3 Utvalgets erfaringer og anbefalinger

Utvalget er bedt om å gjennomføre den etterkontrollen som ble bebudet i Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) på side 141. Om den nærmere gjennomføringen av kontrollen ble det pekt på at det bør undersøkes om tvangsmidlene har den betydning for etterforskingen av alvorlige straffesaker som ble forutsatt i proposisjonen, og om hensynene til personvern og rettssikkerhet for den mistenkte og andre berørte er tilstrekkelig ivaretatt. Det ble spesielt understreket at det kan være behov for å kartlegge den samlede effekten av de nye tvangsmidlene.

Utvalget har dessverre måttet konstatere at lite er lagt til rette for å sette utvalget, eller andre, best mulig i stand til å gjennomføre den evalueringen som utvalget er bedt om. Utvalget så det som naturlig at det ble gitt innsyn i straffesaker hvor skjulte tvangsmidler, særlig kommunikasjonskontroll, er blitt brukt. Dette har vist seg ikke gjennomførbart på grunn av den særlige taushetspliktbestemmelsen i straffeprosessloven § 216i, som ikke gjør unntak for situasjoner som utvalgets arbeid. Utvalget mener det ville vært av sentral betydning å få innsyn i saksdokumentene i saker hvor skjulte tvangsmidler har vært brukt for å kunne vurdere metodebrukens betydning for etterforskingen av alvorlige straffbare handlinger, ivaretakelsen av hensynet til personvern og rettssikkerhet, og den samlede effekten av metodebruken. På bakgrunn av den erfaringen utvalget har gjort foreslås en endring i straffeprosessloven § 216i, slik at det åpnes for at det ved fremtidige evalueringer vil være mulig å få innsyn i saksdokumenter ved evaluering av bruken av tvangsmidler etter kapittel 16a.

Utvalget har videre opplevd at en del tallmateriale som etter utvalgets oppfatning ville vært relevant i forbindelse med utvalgets evaluering, ikke har latt seg fremskaffe. Videre har utvalget hatt visse utfordringer med å skaffe seg tilgang til det tallmateriale som finnes. Det er herunder lagt visse begrensninger på bruken av deler av det tallmateriale som er gjort tilgjengelig for utvalget.

Etter kommunikasjonskontrollforskriften § 10 skal politimestrene rapportere til Riksadvokaten som igjen skal rapportere til Justisdepartementet om antall saker hvor kommunikasjonskontroll har funnet sted eller er blitt begjært eller beordret, hva slags kontroll som har vært foretatt, hvor mange telefonnummer, IMEI-nummer, nettverksadresser eller andre identifiserte kommunikasjonsanlegg som er kontrollert, hvilke politidistrikter som er ansvarlig for sakene og hvilke resultater som er oppnådd eller ventes oppnådd gjennom kontrollen. Det skal sendes kopi av rapporten til Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll. Rapportene er i utgangspunktet ikke offentlige og deler av vurderingene er skjønnspregede, særlig gjelder det vurderingen av metodens effektivitet i de enkelte sakene. Dette gir dårlige muligheter både for allmennhetens fortløpende kontroll med om bruken av tvangsmidlene har vært i samsvar med forutsetningene, men også for den evaluering utvalget er satt til å gjennomføre.

Utvalget er kritisk til at den etterkontrollen som var en av forutsetningene da bestemmelsene ble vedtatt ved lov 3. desember 1999 nr 82, jf. Innst. O. nr. 3 (1999–2000) side 24, ikke er bedre tilrettelagt. Utvalget er opptatt av at forutsetningen om en bebudet evaluering må være reell, at det legges nødvendige føringer på hva evalueringen er ment å sikre og hvordan evalueringen skal gjennomføres allerede ved vedtakelsen av de lovendringer det er aktuelt å evaluere. Videre er det helt sentralt å etablere ordninger for rapportering av relevant informasjon til bruk i evalueringen. Slik rapportering vil for øvrig ikke bare være av nytte i forbindelse med en systematisk evaluering, men også i forbindelse med politiets internkontroll, overordnet påtalemyndighets kontroll og kanskje særlig for Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll.

Etter utvalgets syn er det på denne bakgrunn nødvendig med en bedre registrering av data om bruken av skjulte tvangsmidler. Slikt registreringsverktøy bør implementeres i politiets datasystemer.

Noe tallmateriale finnes allerede, særlig ved bruk av kommunikasjonskontroll, men det savnes tallmateriale også for de øvrige skjulte tvangsmidlene. Utvalget mener blant annet følgende registreringer vil være av betydning ved kontroll av tvangsmiddelbrukens betydning for etterforskingen, ivaretakelsen av hensynet til personvernet og rettssikkerheten, og den samlede effekten av metodebruken:

• Antall begjæringer om bruk av skjulte tvangsmidler, antall beslutninger, antall gjennomførte tilfeller, samt antall forlengelser.

• Antall skjulte tvangsmidler brukt med hjemmel i straffeprosessloven § 222d.

• Varigheten av tvangsmiddelbruken.

• Hvilke straffbare handlinger som ligger til grunn for etterforskingen hvor tvangsmiddelet er anvendt.

• Antallet tilfeller der hastekompetanse er brukt, herunder antall godkjente/ikke godkjente tilfeller ved rettens etterkontroll.

• Antall samtaler som fanges opp ved kommunikasjonskontroll og romavlytting.

• Antall samtaler som fanges opp ved kommunikasjonskontroll og romavlytting med personer underlagt særlig yrkesmessig taushetsplikt, eller som er omfattet av pressens rett til kildevern.

• Antallet tilfeller der materialet fra tvangsmiddelbruken er brukt som grunnlag for beslutninger om bruk av andre tvangsmidler.

• Antallet tilfeller der materialet fra tvangsmiddelbruken er brukt som bevis under hovedforhandlingen.

• Kobling mellom tvangsmiddelbruken og resultatet i saken: Ledet tvangsmiddelbruken til henleggelse eller tiltale, og ble resultatet i saken frifinnelse eller domfellelse?

• Ressursbruk i tilknytningen til tvangsmiddelbruken.

• Oppfølgingen av sletteplikten.

• Bruken av prosessuelle bestemmelser til beskyttelse av informasjon, som for eksempel straffeprosessloven §§ 130a, 234a og 242a.

11.15 Utvalgets vurdering av kontroll­systemet samlet sett

Etter en samlet gjennomgang av kontrollsystemet er utvalget av den klare oppfatning at volumet av kontroll og kontrollorganer fullt ut er tilstrekkelig, men at det er punkter hvor det etter utvalgets syn er grunn til å gjøre grep for å forbedre kontrollen. Det vises til enkeltpunktene i vurderingene ovenfor.

Det er videre utvalgets syn at blant de mange organ som bidrar til kontrollen er EOS-utvalget, Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll og domstolene de mest sentrale. EOS-utvalgets kontroll synes etter utvalgets oppfatning å fungere tilfredsstillende. Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll sin kontroll i etterforskingssporet synes imidlertid både å ha rom og behov for betydelig styrking. Utvalget nøyer seg her med å vise til omfanget av kommunikasjonskontroll, som er beskrevet i punkt 10.5.1, vurdert opp mot Kontrollutvalgets ressurssituasjon, som beskrevet ovenfor i punkt 11.10.