Del 1
Innledning og sammendrag

1 Innledning

1.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Sorenskriver Nils Terje Dalseide, leder

• Advokat John Christian Elden

• Professor Erling Johannes Husabø

• Lagdommer Monica Hansen Nylund

• Lensmann Unni Pedersen

• Professor Dag Wiese Schartum

• Konstituert sjef Økokrim, Trond Eirik Schea

• Prosjektdirektør Ingjerd Schou

• Politiinspektør Maria Collett Sælør

Utvalgets sekretærer har vært rådgiver Ingvild Bruce, og rådgiver Geir Sunde Haugland fra 1. november 2008.

Utvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon 15. februar 2008 og ble gitt frist til 1. juli 2009. Arbeidet ble igangsatt 26. mars 2008, og utredningen ble levert 26. juni 2009.

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«1.1 Etterkontroll av reglene om nye etterforskningsmetoder

På bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 64 (1998–99) ble det ved lov 3. desember 1999 nr. 82 vedtatt en rekke endringer i straffeprosessloven for å få bedre etterforskningsmetoder i kampen mot alvorlig kriminalitet. Forslagene bygget i det vesentlige på forslagene fra Metodeutvalget i NOU 1997: 15 Etterforskningsmetoder for bekjempelse av kriminalitet. Lovendringene ble satt i kraft 15. oktober 2000.

I proposisjonen ble behovet for en etterkontroll understreket, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998–99) side 141. Departementet la til grunn at etterkontrollen burde finne sted tre-fire år etter at lovendringene ble satt i kraft. Om den nærmere gjennomføringen av kontrollen ble det blant annet pekt på at det bør undersøkes om etterforskningsmetodene har den betydningen for etterforskningen av alvorlige straffesaker som ble forutsatt i proposisjonen, og om hensynene til personvern og rettssikkerhet for den mistenke og andre berørte er tilstrekkelig ivaretatt. Det ble spesielt understreket at det kan være behov for å kartlegge den samlede effekten av de nye etterforskningsmetodene. Departementets plan for etterkontrollen fikk tilslutning under behandlingen i Stortinget. Komiteen forutsatte også en vurdering av om det er behov for endringer i avgrensingskriteriene, som for eksempel senking av strafferammekravene, eller ytterligere politimetoder (Innst. O. nr. 3 (1999–2000) side 24).

Utvalget skal gjennomføre denne etterkontrollen, og eventuelt foreslå lovendringer som gir et bedre regelverk. Utvalget må i sin kartlegging av den samlede effekten av de nye etterforskningsmetodene så langt som mulig ta hensyn til lovendringene som ble vedtatt 17. juni 2005 nr. 87 som ledd i oppfølgingen av NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern, jf. Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) side 13-14 og 140-141 og Innst. O. nr. 113 (2004–2005) side 39. Utvalget bør også se hen til hvor ressurskrevende metodene har vært.

Utvalget kan vurdere om det er behov for å endre avgrensingskriteriene eller innføre ytterligere metoder, jf. Innst. O. nr. 3 (1999–2000) side 24. Utvalget kan herunder foreslå at hjemlene for metodebruk utvides til å gjelde flere typer lovbrudd. Riksadvokaten har i brev 3. april 2002, 5. juli 2004 og 25. april 2007 bedt departementet om å vurdere om utradisjonelle etterforskningsmetoder bør kunne nyttes i saker om menneskesmugling, og om teknisk sporing bør kunne nyttes i saker om ulovlig våpenomsetning. Ifølge opplysninger fra KRIPOS er antall saker om menneskesmugling meget lavt sammenlignet med andre land, og det kan synes som om mørketallene er store. Utvalget bes om å vurdere riksadvokatens forslag som ledd i etterkontrollen.

1.2 Beskyttelse av informasjon, herunder etterkontroll av reglene om anonym vitneførsel og begrenset dokumentinnsyn og bevisførsel

Kontradiksjon er et bærende prinsipp i vår straffeprosess, herunder at siktede har rett til å gjøre seg kjent med anklagematerialet og ta til gjenmæle mot det. Særlig fremveksten av en mer brutal og organisert kriminalitet har gjort det nødvendig å gjøre visse inngrep i siktedes tilgang til informasjon, gjennom regler om anonym vitneførsel og begrenset dokumentinnsyn og bevisførsel. Det er som ledd i etterkontrollen av disse reglene behov for på nytt å vurdere om gjeldende rett har truffet det riktige balansepunktet mellom på den ene side behovet for å skjerme noe informasjon fra siktede – av etterforskningstaktiske eller andre tungtveiende grunner – og på den annen side hensynet til siktedes tilgang til informasjonen som ledd i et effektivt forsvar.

Mye tyder på at lovovertredere i større grad enn før utøver vold eller truer med å utøve vold mot dem som har opplysninger i straffesaker. Formålet kan være å hindre at en forbrytelse kommer til politiets kunnskap eller å påvirke en forklaring for politiet eller for retten. Eller det kan være å hevne seg på noen som har gitt opplysninger i en straffesak. Strafferettsapparatets evne til å bekjempe alvorlig kriminalitet svekkes hvis folk ikke tør stå frem med det de vet om straffbare forhold. På denne bakgrunn har Justisdepartementet i de senere år satt i verk en rekke tiltak for å verne disse utsatte gruppene.

Etter forslag i Ot.prp. nr. 40 (1999–2000) ble det ved lov 28. juli 2000 nr. 73 åpnet for anonym vitneførsel i saker om visse former for alvorlig kriminalitet, jf. straffeprosessloven § 130 a. Reglene ble satt i kraft 1. august 2001. I proposisjonen er det med sikte på etterkontrollen pekt på at lovendringen gjør unntak fra rettigheter som vanligvis følger av en kontradiktorisk prosess, og at det er viktig å sikre at lovendringen virker etter sin hensikt, og at rettssikkerheten for den mistenkte er tilstrekkelig ivaretatt, jf. proposisjonen side 104. Departementet gikk derfor inn for at lovendringene skulle etterkontrolleres fire til fem år etter at de ble satt i kraft. Utvalget skal gjennomføre denne etterkontrollen, og bes i den forbindelse vurdere om det er behov for, og eventuelt utforme forslag til, regler som gjør det mulig å tilbakekalle anonymiteten dersom det viser seg at avgjørelsen var basert på et sviktende grunnlag.

På bakgrunn av Ot.prp. nr. 24 (2002–2003) vedtok Stortinget ved lov 9. mai 2003 nr. 30 endringer i straffeprosesslovens regler om dokumentinnsyn og bevisførsel. Etter begjæring fra påtalemyndigheten kan retten på nærmere vilkår beslutte at den siktede og forsvareren skal nektes dokumentinnsyn i eller bevisførsel om opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken. Reglene trådte i kraft straks. Under høringen av forslaget som lå til grunn for proposisjonen, ble det reist vanskelige og prinsipielle spørsmål som krever ytterligere oppfølging. Departementet uttalte derfor i proposisjonen side 6 at det vil få oppnevnt et utvalg for å etterkontrollere lovendringene som ble vedtatt i 2003.

Utvalget skal gjennomføre etterkontrollen og vurdere om de gjeldende reglene gir politiet og påtalemyndigheten tilstrekkelig adgang til å beskytte sine kilder og informanter og opplysninger som det er behov for å verne av hensyn til etterforskningen. Samtidig må reglene være slik at de ivaretar den siktedes rettssikkerhet og behov for et effektivt forsvar. Utvalget bes videre om å undersøke om senere års praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol kan tale for å endre de norske reglene, jf. særlig dommen Edwards og Lewis mot Storbritannia 22. juli 2003. Utvalget skal også vurdere om lovbestemmelsene som ble endret i 2003, har fått en hensiktsmessig lovteknisk utforming.

På bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 76 (2006–2007) vedtok Stortinget ved lov 21. desember 2007 nr. 126 endringer i straffeprosesslovens regler om dokumentinnsyn og bevisførsel. Endringene innebærer at den såkalte «inngangsinformasjonen» (opplysninger påberopt som grunnlag for ekstraordinære politimetoder) skal kunne unntas. Det samme gjelder dokumenter i tilknytning til en begjæring om adgang til å nekte innsyn etter straffeprosessloven § 242 a (informanters liv og helse). Siktede skal ikke gjøres kjent med kjennelsens innhold når påtalemyndigheten får avslag på begjæring om unntak fra dokumentinnsyn, og heller ikke opplyses om at retten har besluttet at dokumentinnsyn eller bevisførsel kan nektes. Departementet viste i proposisjonen til at det under høringen ble reist vanskelige og prinsipielle spørsmål, som bør utredes nærmere av et utvalg (Ot.prp. nr. 76 (2006–2007) side 6). Justiskomiteen uttalte at et utvalg bør gjennomgå reglene for dokumentinnsyn og andre spørsmål vedrørende de nye metodene som politiet har fått mulighet til å bruke (Innst. O. nr. 13 (2007–2008) side 5).

Utvalget skal vurdere om endringene ved lov 21. desember 2007 nr. 126 har fått en hensiktsmessig lovteknisk utforming. Utvalget skal i forlengelsen av dette foreta en helhetlig gjennomgåelse av de straffeprosessuelle reglene om innsyn i sakens dokumenter. Siktede har etter gjeldende rett krav på innsyn i en opplysning politiet eller påtalemyndigheten har, når det er åpnet etterforskning mot siktede i den aktuelle saken, og opplysningen inngår i saken mot vedkommende og er en del av «sakens dokumenter», og opplysningen/dokumentet ikke er unntatt fra innsyn. Kravet om etterforskning og anvendelsen av unntaksreglene skaper sjelden problemer i praksis. Begrepet «sakens dokumenter» er derimot ikke entydig.

Politiet har en viss skjønnsmessig adgang til å vurdere hvorvidt arbeidsnotater om tips, «tysteropplysninger» mv. skal gjøres til saksdokumenter og dermed falle inn under innsynsretten etter § 242 og § 264, jf. Rt. 1993 side 1121.

Innsynsretten omfatter på den annen side i alle fall dokumenter som ikke kan nektes ført som bevis under hovedforhandlingen, jf. Rt. 1991 side 1142. Høyesterett uttalte her at retten til innsyn i opplysninger påtalemyndigheten har behandlet som interne, dvs. ikke selv har fremlagt som bevis i saken, må vurderes i henhold til bevisavskjæringsregelen i § 292 annet ledd. Dokumenter som har «betydning for saken» må gjøres til saksdokumenter og eventuelt unntas fra innsyn dersom vilkårene for det er oppfylt. Inntil nylig har det vært lagt til grunn som sikker rett at motstykket til dette er at dokumenter som kan avskjæres etter § 292 annet ledd, ikke må gjøres til saksdokumenter, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) side 68–69 og Ot.prp. nr. 24 (2002–2003) side 14 annen spalte. Dette er nå mer usikkert, jf. nærmere nedenfor.

Ved lov 28. juni 2002 nr. 55 ble § 292 endret slik at retten ikke bare kan avskjære bevis som gjelder forhold som er «uten betydning for saken», men også bevis om forhold som «er uten betydning for dommens innhold». Denne formuleringen er videre og medfører at bevis kan avskjæres i flere tilfeller enn tidligere. Et bevis kan være uten betydning for dommens innhold selv om det angår saken.

Slik § 292 annet ledd annet punktum lød før lovendringen, kunne bevis om fra hvilket sted politiet hadde foretatt observasjoner, nektes ført dersom retten antok at dette var uten betydning for dommens innhold. I Rt. 2002 side 1049 (heroinsaken) bemerket kjæremålsutvalget at dette var en konkret unntaksregel. Bestemmelsen kunne ikke brukes som hjemmel for å nekte innsyn der formålet var å beskytte politiets kilder. Slik loven nå lyder, vil alle typer av opplysninger kunne avskjæres etter § 292 dersom de er uten betydning for dommens innhold, også opplysninger om politiets kilder. Påtalemyndighetens adgang til å holde opplysninger utenfor straffesaksdokumentene, ble ved lovendringen tilsynelatende utvidet i samme omfang som adgangen til bevisavskjæring. Nyere høyesterettspraksis viser at det etter gjeldende rett ikke er en slik sammenheng mellom § 292 og retten til innsyn, jf. bl.a. Rt. 2005 side 1137, Rt. 2006 side 95 og Rt. 2007 side 99.

Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere om det er behov for en nærmere avgrensing av hva som skal regnes som sakens dokumenter, herunder om begrepet bør avgrenses forskjellig på stadiet før og etter at tiltale er tatt ut. Dersom utvalget finner at det ikke er behov for en avgrensing, skal det vurdere om gjeldende regler om unntak fra innsyn er tilfredsstillende. Utvalget skal vurdere om påtalemyndighetens skjønnsmessige adgang til å holde enkelte opplysninger utenfor saksdokumentene bør opprettholdes, og hvilke kriterier som bør gjelde for en slik adgang. Dersom påtalemyndigheten fortsatt skal ha en slik adgang, skal utvalget vurdere om det bør innføres en ordning med rettslig kontroll og utforme forslag til regulering av kontrollordningen.

Utvalget skal ta stilling til på hvilket tidspunkt det bør avgjøres om en opplysning er uten betydning for dommens innhold, herunder om avgjørelsen bør treffes etter at tiltale er tatt ut. Bør det på etterforskningsstadiet bare gis rett til innsyn i dokumenter som har betydning for bruk av åpne tvangsmidler?

Utvalget skal vurdere om det er behov for å definere hva som utgjør en «sak». I den forbindelse må utvalget drøfte om en sak som avledes fra en kommunikasjonskontroll iverksatt på annet grunnlag, skal regnes som en annen sak, jf. bl.a. Rt. 2006 side 157.

Utvalget skal ta stilling til om opplysninger om andre mistenkte som fortsatt er under etterforskning eller som ikke tiltales, skal unntas fra retten til innsyn, jf. bl.a. Rt. 2005 side 1137.

Utvalget skal som ledd i den generelle etterkontrollen vurdere om det er behov for lovendringer for å hindre at identiteten til politiets kilder og informanter eller annen informasjon som det er behov for å verne, blir kjent som ledd i en forvaltningsrettslig eller sivilrettslig prosess, for eksempel i et søksmål om gyldigheten av et vedtak fattet av kriminalomsorgen eller utlendingsmyndighetene.

1.3 Dataavlesing mv.

Med dataavlesing menes avlesing av opplysninger i et ikke offentlig tilgjengelig informasjonssystem ved hjelp av programmer eller annet utstyr. Politimetodeutvalgets flertall foreslo i NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern å innføre regler som tillater dataavlesing som politimetode (utredningen side 207 flg). Høringen etterlot et klart inntrykk av at det er behov for å vurdere etterforskningsmetoden nærmere, samt at dataavlesing kan virke svært integritetskrenkende. Departementet la til grunn at det er behov for å gå nærmere inn i kompliserte tekniske spørsmål for å kunne avveie de ulike hensynene på en tilfredsstillende måte og gikk inn for at et utvalg skulle få i oppdrag å utrede spørsmålet (Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) side 141).

Utvalget skal utrede og foreslå regler som tillater at politiet tar i bruk dataavlesing som metode i etterforskningen, og kan i sitt arbeid se hen til forslaget fra Politimetodeutvalgets flertall i NOU 2004: 6.

Regjeringen tar sikte på i løpet av våren 2008 å sende på høring et forslag til om og hvordan EUs direktiv 15. mars 2006 (direktiv 2006/24/EF) om lagring av data fremkommet ved bruk av elektronisk kommunikasjon eventuelt kan gjennomføres i norske rett. Utvalget skal avgrense sitt arbeid mot regjeringens lovarbeid, likevel slik at utvalget kan foreslå de endringer det finner påkrevd av hensyn til utvalgets øvrige forslag.

Utvalget skal trekke inn kompetanse fra ekomtilbydere og ekommyndighetene ved utredning av spørsmål som berører teletilbydere og ekomlovgivningen.

Utvalget skal ved utformingen av regelforslag sørge for at personvernhensyn blir ivaretatt i tilstrekkelig grad.

1.4 Taushetsplikt om opplysninger i straffesaker

Den Norske Advokatforening og riksadvokaten oppnevnte 17. januar 2000 et utvalg som skulle søke å nå frem til noen felles veiledende normer for uttalelser til offentligheten fra politiet og forsvarere på etterforskningsstadiet. Utvalget gikk i sin rapport 25. oktober 2001 også inn på spørsmålet om taushetsplikt for forsvarere om opplysninger i straffesaksdokumenter. Konklusjonen var at forsvarere ikke har noen generell taushetsplikt om innholdet i slike dokumenter, til tross for at dokumentene regelmessig inneholder svært sensitive opplysninger, se utredningen side 27 flg. Utvalget går inn for å endre rettstilstanden på dette punktet, se rapport side 74.

De spørsmålene som omhandles, er på bakgrunn av den senere tids debatt ikke blitt mindre aktuelle etter at rapporten ble lagt frem. Utvalget som nå oppnevnes, skal vurdere om det er behov for en nærmere lovregulering av advokaters taushetsplikt i straffesaker og eventuelt fremme forslag til en slik regulering. En eventuell taushetsplikt må ikke begrense forsvarerens mulighet til å ivareta forsvaret av klienten.

Utvalget som var oppnevnt av Advokatforeningen og riksadvokaten, pekte også på at det kan være behov for en ytterligere lovregulering av hvilken adgang politiet og påtalemyndigheten skal ha til å gi allmennheten informasjon om straffesaker. Politiet og påtalemyndigheten har, i motsetning til forsvarere, i utgangspunktet taushetsplikt om opplysninger i straffesaker, jf. straffeprosessloven § 61 a første ledd nr. 1 og påtaleinstruksen § 3-1. Det er gjort en rekke unntak fra dette utgangspunktet, blant annet i straffeprosessloven § 61 c første ledd nr. 9, som gir adgang for blant annet statsadvokaten og politimesteren til å gi allmennheten informasjon om straffesaker i samsvar med regler gitt av riksadvokaten. De eneste «regler» som er gitt av riksadvokaten på dette området er rundskriv 12. februar 1981 om meddelelser til offentligheten om straffesaker. Om det er begått er straffbart brudd på taushetsplikten, jf. straffeloven § 121, beror med andre ord på den nærmere forståelsen av retningslinjene i rundskrivet. Utvalget skal vurdere om, og eventuelt på hvilken måte, det bør gis regler som helt eller delvis erstatter riksadvokatens rundskriv fra 1981.

Både spørsmålet om taushetsplikt for forsvarere og en ytterligere regulering av taushetsplikten for politiet og påtalemyndigheten har offentlig interesse. Utvalget skal i nødvendig utstrekning ta kontakt med personer og organisasjoner, herunder pressens organisasjoner, som kan bidra til å opplyse saken ved å underbygge behovet for at informasjon fra straffesaker tilflyter allmennheten.

1.5 Pressens kildevern

Sivilombudsmannen har i brev til Justisdepartementet 23. oktober 2007, vedlagt brev 19. juni 2006 fra Dagbladet og brev 7. juli 2006 fra Norsk Presseforbund, bedt departementet vurdere pressens rett til kildevern i saker om kommunikasjonskontroll og romavlytting. Utvalget bes om å undersøke hvorvidt regelverket om kommunikasjonskontroll og romavlytting i straffeprosessloven og politiloven i tilstrekkelig grad sikrer og respekterer pressens rett til kildevern, jf. den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10 (se også nedenfor punkt 1.6). Utvalget skal ta kontakt med pressens organisasjoner ved utredningen av dette spørsmålet, for å sikre at pressens interesser blir tilstrekkelig belyst.

1.6 Generelt

Utvalgets forslag må sikre at den enkeltes personvern og rettssikkerhet ivaretas på en tilfredsstillende måte, og det må være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. I denne forbindelse skal utvalget særlig ta hensyn til de prinsippene som er nedfelt i forslag til ny lov om politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger, NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern, og EUs forslag til rammebeslutning om personvern i tredje søyle.

Utvalget skal også påse at forslagene ligger innenfor rammene av Grunnloven, herunder Grl. § 102 om husinkvisisjoner.

Utvalget bør se hen til hvordan lovgivningen på dette feltet er utformet i de andre nordiske landene. Utvalget bør i den utstrekning det anses hensiktsmessig, undersøke gjeldende rett i andre land enn de nordiske.

Utvalget kan som grunnlag for sine vurderinger innhente bistand fra eksterne utredere dersom det anses hensiktsmessig. Slik bistand må finansieres innenfor rammene i det tildelte budsjett.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.

Utvalget skal utforme sine forslag til lovendringer i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

Utvalget må vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksen punkt 3.1.»

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget avholdt sitt første møte 26. mars 2008 og har hatt 25 møtedager. For å belyse problemstillingene i mandatet har utvalget hatt besøk av eller besøkt representanter for Riksadvokaten, Oslo politidistrikt, Kripos, Politiets data- og materielltjeneste (PDMT), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Oslo statsadvokatembeter, Det nasjonale statsadvokatembetet, Oslo tingrett, Borgarting lagmannsrett, Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (EOS-utvalget), Datatilsynet, Post- og teletilsynet, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) avdeling NorCERT og fire norske teletilbydere. Utvalgets leder og sekretariat har hatt møter med Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker og professor Paul Larsson ved Politihøgskolen.

Utvalget avholdt 11. februar 2009 et heldags høringsmøte der de sentrale aktørene i straffesaks­kjeden var invitert, og følgende aktører var representert: Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Dommerforeningens straffeprosessutvalg, Oslo tingrett, Den Norske Advokatforening, Forsvarergruppen av 1977, Det nasjonale statsadvokatembetet, Oslo statsadvokatembeter, PST, Kripos, Oslo politidistrikt, Politihøgskolen, Politidirektoratet, Datatilsynet og Den internasjonale juristkommisjon.

Utvalget har også avholdt en «kollokviedag» der spørsmål knyttet til Grunnloven § 102 ble drøftet. Her deltok i tillegg til representanter for utvalget, sivilombudsmann Arne Fliflet, professor Alf Petter Høgberg, stipendiat Marius Stub, lovrådgiver Arnulf Tverberg, sjef for PST Jørn Holme og politiadvokat ved PST Eivind Wiese Vigeland.

Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra Riksadvokaten, Datatilsynet, Post- og teletilsynet, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund. Utvalget har også hatt en hjemmeside med informasjon om utvalgets mandat, medlemmer og møtevirksomhet, og med en postkasse for innspill fra allmennheten.

Deler av utvalget har vært på studieturer til Danmark, Sverige, Finland og Storbritannia. I Danmark møtte utvalgsmedlemmene representanter fra den danske riksadvokaten, representanter fra Det nasjonale IT-etterforskingssenteret (NITEC) og advokat og forsvarer Henrik Stagetorn. I Sverige ble det holdt møte hos den svenske riksadvokaten med deltakelse fra representanter fra ulike deler av den svenske påtalemyndigheten og med Säkerhets- og integritetsskyddsnemnden. I Finland ble det holdt møte hos den finske riksadvokaten med deltakelse fra finsk politi, påtalemyndighet og dommerstand. I Storbritannia møtte utvalget representanter fra The Crown Prosecution Service, Office of Criminal Justice Reform, britisk politi og etterretning, samt medlem av det engelske parlamentet Rt. Hon. Sir Alan Beith og forsvarere i advokatfirmaet Kingsley Napley. Utvalgssekretær Ingvild Bruce har vært på forskningsopphold ved Max Planck instituttet for utenlandsk og internasjonal strafferett i Tyskland.

Som ledd i vurderingen av forholdet mellom Grunnloven § 102 og reglene om bruk av tvangsmidler i avvergende og forebyggende øyemed, har utvalget innhentet to betenkninger fra henholdsvis utvalgsmedlem professor dr. juris Erling Johannes Husabø, og professor dr. juris Alf Petter Høgberg og stipendiat Marius Stub. Utvalget har også innhentet et problemnotat om overskuddsinformasjon fra stipendiat Anett Beatrix Osnes.

Utvalget har på det sterkeste oppfordret alle aktører det har hatt kontakt med til å komme med innspill og forslag til utvalgsarbeidet. Utvalget har fått mye respons og gode innspill underveis, og har vurdert alle forslag som kom inn før 1. mai 2009.

I utvalgets arbeid med å kvalitetssikre utredningen har høyesterettsdommer dr. juris Magnus Matningsdal bistått med straffeprosessuell gjennomgang av lovutkastet. Han har videre lest deler av utredningen og gitt råd om utformingen av de aktuelle kapitlene. For å kvalitetssikre de teknologiske aspektene ved utvalgets forslag til regler om dataavlesing, har utvalget hatt kontakt med universitetslektor Gisle Hannemyr. Utvalgets vurderinger og lovforslag står naturligvis for utvalgets egen regning.

Utvalgsmedlem professor dr. juris Erling Johannes Husabø har hatt hovedansvaret for den delen av utredningen som omhandler Grunnloven § 102 og bruk av tvangsmidler i avvergende og forebyggende øyemed. Utvalgsmedlem lagdommer Monica Hansen Nylund har hatt hovedansvaret for delene om advokaters taushetsplikt og politiets og påtalemyndighetens meddelelser til allmennheten i straffesaker. Utvalgets forslag er i hovedsak enstemmige og ført i pennen av utvalgets sekretærer, mens dissenser og særmerknader er skrevet av de aktuelle medlemmene selv.

2 Sammendrag

2.1 Utvalgets mandat

Metodekontrollutvalgets utredning har to overordnede tema: Politiets bruk av skjulte tvangsmidler, og behandling og beskyttelse av informasjon i straffesaker.

Utvalget er for det første bedt om å foreta en etterkontroll av «reglene om nye etterforskingsmetoder» som ble innført i 1999. Disse reglene ga politiet adgang til å ta i bruk skjulte tvangsmidler i etterforskingen av alvorlig kriminalitet. Med skjulte tvangsmidler forstår utvalget etterforskingsmetoder som har hjemmel i lov og som brukes uten at den personen metoden er rettet mot kjenner til det. Lovendringene i 1999 åpnet for bruk av tvangsmidlene kommunikasjonskontroll og utleveringspålegg, løpende utleveringspålegg, ransaking og beslag uten å underrette den som rammes. Utvalget er bedt om å foreta en bred vurdering av om målene med innføringen av de skjulte tvangsmidlene er nådd, deres ressurskrav og samlede effekt, samt å vurdere om det er behov for endringer i kriteriene for bruk eller for å innføre ytterligere metoder.

Utvalgets mandat ber ikke uttrykkelig om en evaluering av de endringene som ble gjort i reglene om skjulte tvangsmidler i 2005. Utvalget har likevel lagt til grunn at det var lovgivers hensikt at det skulle gjennomføres en slik evaluering. Blant annet på grunn av reglenes korte levetid og begrensninger i utvalgets tilgang til saksdokumenter, har utvalget imidlertid ikke gjennomført noen helhetlig evaluering av endringene fra 2005 i samme utstrekning som av endringene fra 1999, men begrenset evalueringen til vurderinger av innspill som har kommet fra de aktørene utvalget har møtt. I tråd med mandatet er 2005-endringene også tatt hensyn til i vurderingen av etterforskingsmetodenes samlede effekt.

Ifølge mandatet skal utvalget «utrede og foreslå regler som tillater politiet å ta i bruk dataavlesing som metode i etterforskningen». Selv om mandatet pålegger utvalget å foreslå slike regler, har utvalget valgt også å vurdere behovet for dataavlesing som etterforskingsmetode.

Videre er utvalget bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av reglene om behandling og beskyttelse av informasjon i straffesaker, herunder reglene om dokumentinnsyn, bevisførsel og anonym vitneførsel. Det er bedt om å vurdere om det er behov for en nærmere lovregulering av advokaters taushetsplikt i straffesaker, og eventuelt fremme forslag til slik regulering. Utvalget er videre bedt om å vurdere om, og eventuelt på hvilken måte, det bør gis regler om politiets og påtalemyndighetens meddelelser til offentligheten i straffesaker. Det er dessuten bedt om å undersøke hvorvidt regelverket om kommunikasjonskontroll og romavlytting i tilstrekkelig grad sikrer og respekterer pressens rett til kildevern.

2.2 Utgangspunkter for utvalgets vurderinger

Utvalget har tatt utgangspunkt i at alle mennesker har et sett med grunnleggende rettigheter, deriblant retten til personvern og rettssikkerhet. For at staten skal kunne gjøre inngrep i disse rettighetene, må det kunne vises til et legitimt behov og påvises at dette behovet er så tungtveiende at inngrepet kan rettferdiggjøres. Kriminalitetsbekjempelse kan være et slikt legitimt behov.

Kjernen i personvernet er etter utvalgets oppfatning vernet mot å bli observert eller overvåket i den innerste personlige sfæren, og herunder en rett til å ha kontroll over opplysninger om en selv, særlig opplysninger som oppleves som personlige. Utvalget har valgt å bygge sine vurderinger av forholdet mellom hensynet til personvern og politiets bruk av tvangsmidler og behandling av informasjon rundt de utgangspunktene som følger av de europeiske personvernprinsippene, og da særlig kravet om lovregulering, kravet om formålsbestemthet, prinsippet om nødvendighet, prinsippet om forholdsmessighet, prinsippet om opplysningskvalitet, prinsippet om informasjonssikkerhet og sensitivitetsprinsippet.

Utvalget har lagt til grunn at kjernen i begrepet rettssikkerhet er knyttet til krav om at enkeltindividet skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, samtidig som vedkommende skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser (rettssikkerhetskrav). For å nå rettssikkerhetskravene er det i lov og praksis stilt opp flere såkalte rettssikkerhetsgarantier. Utvalget har fokusert på de av rettssikkerhetsgarantiene som har særlig relevans på straffeprosessens område: Legalitetsprinsippet, forholdsmessighetsprinsippet, kravene til uavhengighet, objektivitet og saklighet, kravene om kontradiksjon, innsyn og underretning, rett til bistand og representasjon, kravene til utforming av rettens avgjørelser, overprøvingsmulighet og kontroll, samt offentlighet.

Etter utvalgets oppfatning kan kriminalitet utgjøre en trussel både mot enkeltindividers integritet, økonomiske verdier, særskilte samfunnsinteresser og mot stabiliteten i og kvaliteten på det samfunn vi lever i. Politiet er pålagt i lov å beskytte borgerne og samfunnet mot slik kriminalitet, og tildelt ulike typer ressurser til å løse denne oppgaven. Omfanget av oppgaven bestemmes av den løpende kriminalitetsutviklingen. For at politiet skal kunne løse denne oppgaven på en effektiv måte, må det etter utvalgets oppfatning være et visst samsvar mellom oppgavens omfang i lys av kriminalitetsutviklingen og de ressurser som politiet har tilgjengelig for å løse dem.

Vurderingen av hvilke virkemidler politiet skal ha rettslig eller faktisk adgang til å benytte i kriminalitetsbekjempelsen, må etter utvalgets oppfatning bero på en avveining mellom samfunnets behov for beskyttelse og de grunnleggende verdiene personvern og rettssikkerhet.

Utgangspunktet for utvalgets arbeid har vært at inngrep i grunnleggende rettigheter av hensyn til kriminalitetsbekjempelse bare kan skje innefor de konstitusjonelle og folkerettslige rammer som gjelder for norsk lovgivning.

Utover dette har utvalget lagt til grunn at skjulte tvangsmidler bare bør kunne brukes i etterforskingen av alvorlige forbrytelser. Dreier det seg om forbrytelser hvor alvorlighetsgraden ikke i seg selv kan rettferdiggjøre skjult tvangsmiddelbruk, bør slike metoder bare kunne brukes der særlige behov tilsier det. Behovet kan for det første oppstå ved kriminalitet uten noe offer som kan forventes å bidra til oppklaring, eller i etterforsking av kriminalitet som begås i lukkede miljøer som politiet av ulike grunner ikke kan forventes å få eller kunne innhente informasjon fra. Dette vil kunne gjelde profesjonelle kriminelle miljøer eller miljøer med sterk indre justis. Slikt behov vil også kunne oppstå i etterforsking av internasjonal eller grenseoverskridende kriminell virksomhet.

Ved vurderingen av hvordan den informasjon som innhentes i straffesaker skal behandles, brukes, beskyttes og eventuelt slettes, har utvalget tatt utgangspunkt i en avveining av hensynet til mistenktes rettssikkerhet og hensynene til andres liv, helse og trygghet, politiets etterforsking konkret og etterforskingsmetoder generelt, samt hensynet til utenforståendes personvern.

2.3 Evaluering av reglene om skjulte tvangsmidler

Metodekontrollutvalget har ansett endringene i reglene om politiets tilgang til skjulte tvangsmidler som ble vedtatt i 1999 som hovedgjenstanden for sin evaluering. Utvalget har særlig fokusert på politiets bruk av kommunikasjonskontroll.

I gjennomføringen av evalueringen har utvalget anvendt ulike datainnsamlingsmetoder. Utvalget har gjennomført besøk hos og møter med representanter for alle de sentrale aktørene i straffesakskjeden. Videre har utvalget innhentet eksisterende opplysninger om omfanget av bruken av de aktuelle etterforskingsmetodene og andre sekundærdata, herunder andre aktørers vurderinger av metodenes virkninger, andre utredninger og norsk og internasjonale forskning på området. Til sist har utvalget i samarbeid med Politihøgskolen, gjennomført en spørreundersøkelse blant aktørene i straffesakskjeden om deres erfaringer med bruken av kommunikasjonskontroll.

Utvalgets overordnede evalueringstema har vært skjulte tvangsmidlers nyttevirkninger og betydning for hensynene til personvern og rettssikkerhet. Nærmere bestemt har utvalget undersøkt i hvilken grad politiets bruk av skjulte tvangsmidler direkte eller indirekte bidrar i etterforskingen, herunder til å kartlegge spørsmålet om det bør tas ut tiltale for straffbare handlinger eller ikke, og om tvangsmiddelbruken har ledet til bevis som kan brukes under hovedforhandling.

Basert på den innhentede informasjonen, antar utvalget at kommunikasjonskontroll har betydning for etterforskingen i minimum 45 prosent av sakene metoden brukes i, og at den reelle nytten trolig er noe større. Dette tilsier at departementets målsetning om at kommunikasjonskontroll skulle ha betydning i minst 50 prosent av sakene der metoden er blitt brukt, må anses nådd.

Utvalgets undersøkelser viser at politiet forholdsvis ofte innhenter opplysninger om teletrafikk (trafikkdata) som ledd i etterforsking, og at slike data må antas å ha betydning i minimum 40 prosent av sakene de innhentes i. I lys av at innhenting av slike data etter utvalgets vurdering utgjør et langt mindre inngrep i mistenktes og andres personvern enn kommunikasjonsavlytting, er dette etter utvalgets oppfatning tilfredsstillende.

Tall fra Riksadvokaten og tilbakemeldinger fra aktørene i straffesakskjeden viser at kommunikasjonskontroll i all hovedsak brukes i etterforskingen av narkotikaforbrytelser, noe som tilsier at departementets forutsetning om at metoden skulle brukes i etterforskingen av organisert kriminalitet og handlinger der offeret ikke kan forventes å bidra til sakens oppklaring, også er oppfylt.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å overprøve de rettspolitiske avveiningene av hensynene til kriminalitetsbekjempelse, personvern og rettssikkerhet som lovgiver gjorde ved vedtakelsen av lovendringene i 1999. Utvalget har valgt å fokusere på om reglene har fått andre utslag for de involvertes personvern og rettssikkerhet enn det som ble forutsatt ved vedtakelsen. Utvalgets undersøkelser tilsier at samtaler av privat karakter som er uten betydning for etterforskingen relativt ofte fanges opp av kommunikasjonskontroll. Departementets målsetning om at kommunikasjonskontroll først og fremst skal ramme deltakere i kriminelle miljø slår dermed ikke alltid til. Utvalget oppfordrer derfor politiet og påtalemyndigheten til å vurdere ulike måter man kan hindre at irrelevante samtaler fanges opp. Utvalget fremmer også flere forslag til hvordan ivaretakelsen av utenforstående tredjepersoners interesser kan bedres.

Som ledd i utvalgets undersøkelser av om rettssikkerheten er tilstrekkelig ivaretatt ved bruken av skjulte tvangsmidler, har utvalget foretatt en helhetlig gjennomgang av de ulike formene for kontroll med slik tvangsmiddelbruk. Det samlede «kontrollsystemet» består av en rekke elementer som blant annet skal bidra til at politiets faktiske handlemåte samsvarer med det gjeldende regelverket. Dette er viktig for at enkeltindividers rettigheter ivaretas, men også for allmennhetens tillit til politiets og påtalemyndighetens arbeid. Utvalget har fokusert på de delene av kontrollsystemet som gjelder saksbehandlingsregler, hjemmelskravet, mistenktes mulighet til kontroll, advokaters kontroll, politi- og påtalemyndighetens kontroll, domstolskontroll, andre forvaltningsorganer, ombud og tilsyn som kontrollorgan og medienes kontroll. Særlig har utvalget undersøkt kontrollen utført av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll og EOS-utvalget, samt behovet for systematiske evalueringer. På bakgrunn av denne gjennomgangen foreslår utvalget blant annet endringer for å styrke rollen til de advokater som oppnevnes ved bruk av skjulte tvangsmidler, større grad av samkjøring av lokalt og sentralt instruksverk, styrking av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll, og en rekke endringer for å bedre grunnlaget for domstolens avgjørelser av om skjult tvangsmiddelbruk skal tillates. Det gis også anbefalinger om bedre tilrettelegging for fremtidige evalueringer på dette området.

Utvalgets kartlegging av den totale bruken av skjulte tvangsmidler har vist at antallet saker der det alminnelige politiet har brukt kommunikasjonskontroll har vært forholdsvis stabilt de siste årene. Bruken av kommunikasjonskontroll i Norge er etter utvalgets oppfatning ikke spesielt omfattende. Bruken av trafikkdata i etterforskingen er noe høyere, mens bruken av romavlytting foreløpig har vært svært begrenset. PSTs bruk av skjulte tvangsmidler er relativt sett mer omfattende enn det alminnelige politiets, men også her må tvangsmiddelbruken etter utvalgets oppfatning anses å være forholdsvis begrenset. Utvalget peker på at politiets bruk av skjulte tvangsmidler utgjør en minimal del av den samlede «overvåking» som til enhver tid foregår i Norge, sammenliknet med den generelle kontrollen som utøves ved bruk av observasjon og registrering uten at det foreligger noen konkret mistanke om straffbare handlinger.

2.4 Grunnloven § 102 og avvergende og forebyggende tvangsmiddelbruk

Utvalget har vurdert om de hjemlene for tvangsmiddelbruk som har vært gjenstand for evalueringen, og da særlig adgangen til å bruke skjulte tvangsmidler i avvergende og forebyggende øyemed som ble innført i 2005, ligger innenfor rammen av Grunnloven § 102 som forbyr husinkvisisjoner i andre enn kriminelle tilfeller. Spørsmålet ble i liten grad berørt ved vedtakelsen i 2005, og har reist betydelige faglige utfordringer. Utvalget har derfor innhentet to juridiske betenkninger; en fra professor dr. juris Erling Johannes Husabø (utvalgsmedlem) og en fra professor dr. juris Alf Petter Høgberg og universitetsstipendiat Marius Stub.

Begge betenkningene konkluderer med at tvangsmidlene ransaking og romavlytting må regnes som en «Hus-Inkvisition» i Grunnlovens forstand. Dette gjelder også når undersøkelsene foretas i avvergende eller forebyggende øyemed. Metodene kan dermed bare brukes i «kriminelle Tilfælde», noe som innebærer at det må foreligge en viss konkret mistanke om at det allerede er begått en straffbar handling. Dagens hjemler om tvangsmiddelbruk i avvergende og forebyggende øyemed fokuserer imidlertid hovedsakelig på faren for at alvorlige straffbare handlinger kan komme til å skje i fremtiden. Begge betenkningene konkluderer derfor, uavhengig av hverandre, med at adgangen til romavlytting i privat bolig i forebyggende øyemed etter politiloven § 17d er grunnlovsstridig. I betenkningene antas også at hjemmelen for hemmelig ransaking og romavlytting i avvergende øyemed etter straffeprosessloven § 222d er for vid til å kunne tilfredsstille Grunnloven § 102. De konkluderer dessuten med at enkelte former for dataavlesing vil kunne trå Grunnloven for nær.

Utvalgets flertall, medlemmene Dalseide, Elden, Husabø, Nylund, Schartum og Schou, slutter seg til hovedkonklusjonene i de to betenkningene. Utvalgets mindretall, medlemmene Pedersen, Schea og Sælør mener derimot at både politiloven § 17d og straffeprosessloven § 222d ligger innenfor Grunnlovens rammer. Dette bygges dels på at ransaking og romavlytting i forebyggende og avvergende øyemed faller utenfor begrepet «Hus-Inkvisition», og dels på en videre fortolkning av unntaket for «kriminelle Tilfælde».

Ut fra flertallets forståelse av Grunnloven § 102 foreslås det å utvide forbudet mot ransaking av private hjem i politiloven § 17d til også å gjelde romavlytting og innbrudd (i forbindelse med dataavlesing) i privat bolig. Mindretallet går derimot inn for at alle metodene i politiloven § 17d skal være tillatt for forebyggende formål også i private boliger.

Når det gjelder avvergende tvangsmiddelbruk etter straffeprosessloven § 222d er et samlet utvalg blitt enige om et forslag som for samtlige typer tvangsmidler innsnevrer og presiserer dagens vilkår slik at hjemmelen blir klarere, og samtidig tilfredsstiller flertallets forståelse av kravene etter Grunnloven for så vidt gjelder ransaking og romavlytting. I dag krever straffeprosessloven § 222d at avvergende tvangsmiddelbruk må skje «som ledd i etterforsking», det vil si at det må være grunn til å tro at noen er i ferd med å begå eller har begått en straffbar handling. Det kreves imidlertid ingen sammenheng mellom den handlingen etterforskingen opprinnelig var rettet mot, og den handlingen som søkes avverget. Utvalget foreslår at det må kreves både rimelig grunn til å tro at noen kommer til å begå en nærmere bestemt, svært alvorlig handling, og at de «som ledd i forberedelsen» allerede har begått en straffbar handling som kan medføre fengselsstraff. Det innebærer et krav om tydeligere sammenheng mellom den forbrytelse som søkes avverget og en allerede begått straffbar handling.

2.5 Materielle og prosessuelle fellesspørsmål

Utvalget har vurdert om straffebudets strafferamme er et egnet avgrensingskriterium for bruken av skjulte tvangsmidler, og betydningen av straffeloven § 60 a for adgangen til bruk av skjulte tvangsmidler. Det er foreslått noen mindre endringer. Utvalget har ikke foreslått endringer i de øvrige materielle vilkår som er felles for bruk av skjulte tvangsmidler under etterforskingen, som kravet til mistanke, det generelle forholdsmessighetskravet, eller indikasjonskravet og subsidaritetskravet hvor disse gjelder.

Utvalget har imidlertid foreslått flere endringer i de prosessuelle vilkår for og kravene til behandling av begjæringer om bruk av skjulte tvangsmidler.

Advokater oppnevnt etter straffeprosessloven § 100a er etter utvalgets mening av avgjørende betydning for at kontrollen med politiets bruk av skjulte tvangsmidler, og domstolens behandling av disse, skal bli reell. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes at den offentlig oppnevnte advokaten så langt som mulig oppnevnes for alle begjæringer som retter seg mot samme mistenkte i samme sak og for hele perioden tvangsmidlene er i bruk. Utvalget foreslår videre at den oppnevnte advokaten skal ivareta også tredjepersoners interesser i forbindelse med rettens behandling av begjæringen.

Mye tyder på at rettens grunnlag for å fatte beslutninger om skjult tvangsmiddelbruk av og til er begrenset, og at begrunnelsene for å tillate bruk av skjulte tvangsmidler gjennomgående er knappe. Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå lovfesting av et skjerpet krav til rettens begrunnelse. For å styrke kontradiksjonen ved begjæringer om skjult tvangsmiddelbruk og derved grunnlaget for rettens beslutninger, foreslås det imidlertid at det som hovedregel skal avholdes muntlige forhandlinger ved behandlingen av slike begjæringer.

Utvalget har videre foreslått en mer enhetlig regulering av reglene om utsatt underretning, ved at det innføres en hovedregel om at de som har vært gjenstand for skjult tvangsmiddelbruk har krav på underretning i ettertid, også om kommunikasjonskontroll og romavlytting. Det åpnes imidlertid for at underretning kan utsettes også etter at tvangsmiddelbruken er avsluttet dersom underretning vil være til vesentlig skade for etterforskingen i saken eller en annen verserende sak om en lovovertredelse hvor det kan besluttes utsatt underretning, eller hensynet til politiets etterforskingsmetoder eller omstendighetene for øvrig gjør det strengt nødvendig. Videre foreslås det at kompetansen til å beslutte utsatt underretning i alle sammenhenger bør ligge hos retten. Det antas at det neppe vil være i tråd med våre folkerettslige forpliktelser å tillate unnlatt underretning.

Utvalget har også vurdert spørsmål knyttet til rettens kompetanse, politiets hastekompetanse, spørsmålet om mistenkte bør få status som siktet, spørsmål knyttet til tillatelsens varighet og eventuelle forlengelser, samt muligheten for overprøving.

2.6 Kommunikasjonskontroll

Som ledd i evalueringen har utvalget vurdert både om det er grunn for innskrenkinger og utvidelser av adgangen til bruk av kommunikasjonskontroll, delvis på bakgrunn av mandatet og delvis på bakgrunn av innspill fra politi- og påtalemyndighet.

Herunder er det vurdert om adgangen til bruk av kommunikasjonskontroll i etterforskingen av simple narkotikaforbrytelser bør oppheves. Utvalget har imidlertid kommet til at det ikke vil foreslå noen endringer på dette punkt, ettersom narkotikakriminalitet har flere av de kjennetegn som etter utvalgets oppfatning kan rettferdiggjøre bruk av skjulte tvangsmidler.

Utvalget har kommet til at det bør åpnes for bruk av kommunikasjonsavlytting i saker om menneskesmugling. Ofrene for menneskesmugling vil ofte være tilbakeholdne med å samarbeide med politiet. Menneskesmugling vil videre nødvendigvis ha internasjonale forgreininger og være vanskelig å kartlegge.

Utvalget har videre vurdert om det bør åpnes for kommunikasjonsavlytting i saker om simpel menneskehandel, hallikvirksomhet og forberedelse til seksuelle overgrep mot barn (grooming), samt om det bør åpnes for kommunikasjonsavlytting og kontroll med kommunikasjonsanlegg i saker om forbund om ran. Utvalget har kommet til at det ikke kan tilrå utvidelser av tvangsmiddelbruken på disse områdene.

Det har vært reist spørsmål om tillatelse til kommunikasjonskontroll bør kunne knyttes til person, i stedet for et bestemt kommunikasjonsanlegg. Utvalget ser at det er ressurskrevende og kan oppleves tungvint å måtte fremme nye begjæringer om kommunikasjonskontroll hver gang mistenkte bytter telefon eller annet kommunikasjonsanlegg. Hensynet til rettslig kontroll med politiets bruk av kommunikasjonskontroll må etter utvalget syn likevel veie tyngre enn ressursmessige hensyn. Utvalget foreslår derfor ingen endring på dette punkt. Utvalget har imidlertid kommet til at det bør åpnes for kontroll av kommunikasjonsanlegg for å avdekke identiteten til personen som bruker et bestemt anlegg, eller hvor vedkommende oppholder seg.

2.7 Romavlytting

Reglene om romavlytting har vært praktisert for lite og i for kort tid til at det har vært mulig å underlegge bruken av dem en reell og helhetlig evaluering. Utvalgets forslag til forbedringer i kontrollsystemet vil likevel også gjelde romavlytting. Utvalget har videre gitt enkelte bemerkninger blant annet til spørsmål knyttet til effekten av metoden, kriminalitetskravet, kontroll og notoritet, og et innkommet forslag om såkalt «ambulerende romavlytting». Utvalget har imidlertid ikke fremmet noen endringsforslag som spesifikt gjelder reglene om romavlytting, utover de som gjelder romavlytting i avvergende og forebyggende øyemed på bakgrunn av vurderinger av forholdet til Grunnloven § 102, jf. ovenfor.

2.8 Teknisk sporing

Utvalget er i mandatet uttrykkelig bedt om å vurdere om teknisk sporing bør kunne brukes i saker om ulovlig våpenomsetning. Ettersom strafferammen for slike handlinger er hevet i den nye straffeloven (2005), vil det når denne settes i kraft uansett bli adgang til dette. Utvalget har derfor kommet til at det allerede nå bør åpnes for å anvende teknisk sporing etter straffeprosessloven § 202b ved skjellig grunn til mistanke om grov ulovlig våpenomsetning, og etter § 202c dersom det skjer som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe.

2.9 Postbeslag og postkontroll

Utvalget foreslår at straffeprosessloven §§ 211 og 212, som oppstiller særlige krav til fremgangsmåten ved beslag av post som er i post- eller teleoperatørs besittelse, oppheves. Reglene fremstår som overflødige i lys av reglene om utsatt underretning ved utleveringspålegg, ransaking og beslag, som ble innført i 1999. Reglene om postbeslag er etter utvalgets oppfatning dårlig tilpasset dagens moderne samfunn, særlig fordi det må antas at de fleste postbeslag i dag vil gjelde e-post av potensielt svært stort omfang.

Lov 24. juni 1915 nr. 5, som åpner for kontroll med post- og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler i etterforskingen av enkelte straffbare handlinger av hensyn til rikets sikkerhet, ble opphevet samtidig med vedtakelsen av lovendringene i 1999, men opphevelsen er ennå ikke trådt i kraft. Utvalget har fått opplyst fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) at tjenesten i dag ikke bruker bestemmelsene i loven, og foreslår derfor at opphevelsen av loven settes i kraft.

2.10 Innhenting av trafikkdata

I dag er den enkelte teletilbyders praksis avgjørende for hvilke krav som stilles til politiets beslutning om å innhente trafikkdata. Dette kan enten skje ved at teletilbyder utleverer opplysningene frivillig, etter beslutning fra Post- og teletilsynet om å oppheve tilbyders taushetsplikt, etter beslutning om beslag eller utleveringspålegg, eventuelt etter straffeprosessloven § 216b. Denne situasjonen er etter utvalgets oppfatning lite tilfredsstillende, og det foreslås derfor at innhenting bare skal kunne skje etter beslutning om utleveringspålegg fattet av retten, eventuelt i kombinasjon med utsatt underretning om dette. Fordi Post- og teletilsynet som regel vil ha mangelfull tilgang til faktum i saken og fordi tilsynets vurdering ikke anses nødvendig når utlevering etter utvalgets forslag uansett skal besluttes av domstolen, foreslås at Post- og teletilsynet fratas denne oppgaven. Dette foreslås gjort ved at trafikkdata unntas fra teletilbyders taushetsplikt etter ekomloven § 2–9 dersom det foreligger beslutning om utleveringspålegg.

2.11 Skjult fjernsynsovervåking

Utvalget er kjent med at det i underrettspraksis er gitt tillatelse til skjult fjernsynsovervåking etter straffeprosessloven § 202a fra offentlig sted rettet mot et privat sted. Etter utvalgets syn er det ikke opplagt at bestemmelsen åpner for slik fjernsynsovervåking. Utvalget mener likevel det bør være slik adgang, og foreslår derfor å gjøre det klart at slik overvåking kan finne sted gjennom en presisering i bestemmelsen.

Utvalget finner videre at det på strenge vilkår bør åpnes for skjult fjernsynsovervåking på privat sted, unntatt i privat bolig. Utvalget har lagt særlig vekt på at slik fjernsynsovervåking i noen tilfeller kan bidra til å gjøre bruken av andre skjulte tvangsmidler, typisk romavlytting, mer målrettet og således mindre inngripende overfor de som rammes.

2.12 Dataavlesing

Utvalget er i mandatet uttrykkelig bedt om å utrede og foreslå regler som tillater at politiet tar i bruk dataavlesing som metode i etterforskingen.

Dataavlesing er ikke noe entydig juridisk eller teknologisk begrep. Utvalget har lagt til grunn at dataavlesing innebærer å skaffe seg tilgang til opplysninger i et elektronisk datasystem ved hjelp av dataprogrammer eller på annen måte. Begrepet i seg selv refererer dermed til en fremgangsmåte, og betegner ikke nødvendigvis en selvstendig etterforskingsmetode.

Utvalget har valgt en mer målrettet og mindre inngripende tilnærming i sitt forslag til innføring av dataavlesing enn Politimetodeutvalget (NOU 2004: 6) gjorde, og enn den løsning som er valgt i Danmark og foreslått i Sverige. Utvalget foreslår ikke å innføre dataavlesing som metode med det formål å gi politiet mulighet til fortløpende å overvåke all aktivitet i et datasystem. Derimot foreslås det at dataavlesing innføres som en mulig gjennomføringsmåte for kommunikasjonsavlytting og hemmelig ransaking, slik at politiet settes i stand til å sikre informasjon som er kryptert eller på annen måte er gjort utilgjengelig.

Utvalget legger til grunn at muligheten til å avlytte mistenktes kommunikasjon er et effektivt og viktig verktøy for politiet i dets arbeid med å avdekke alvorlig kriminalitet. Den teknologiske utvikling har vært enorm de siste tiårene, og har gjort det mulig gjennom kryptering å sørge for at innholdet i kommunikasjonen ikke lenger vil være forståelig eller leselig når den kommer til politiet.

Utvalget legger videre til grunn at politiet, for å kunne bekjempe alvorlig kriminalitet, har behov for å kunne foreta hemmelig ransaking og beslag når vilkårene for det er oppfylt. Også her har den teknologiske utvikling gjort at informasjon som politiet tidligere fikk tilgang til ved slik metodebruk, ikke lenger er tilgjengelig. Særlig skyldes dette økt bevissthet knyttet til kryptering av data i forbindelse med lagring.

Utvalget foreslår å innføre dataavlesing som en nødvendig teknologisk tilpassing for å kunne opprettholde effektiviteten i disse allerede eksisterende metodene. Dataavlesing vil dermed bare kunne brukes innenfor de rammer som allerede er satt for bruk av henholdsvis kommunikasjonsavlytting og hemmelig ransaking og beslag.

Dataavlesing for å muliggjøre kommunikasjonsavlytting er foreslått bare å kunne finne sted dersom kommunikasjonsavlyttingen er vanskeliggjort på grunn av teknologiske eller andre innretninger. Utvalgets forslag innebærer at det å påvirke datasystemet for å fange opp annen informasjon enn den mistenkte selv velger å sende, for eksempel ved å slå på et webkamera eller en mikrofon, ikke vil være tillatt.

Når det gjelder dataavlesing i forbindelse med hemmelig ransaking og beslag innebærer forslaget at ransaking kan skje uten politiets fysiske tilstedeværelse. Slik gjennomføring vil kunne være mindre integritetskrenkende enn tradisjonell hemmelig ransaking, som krever at politiet skaffer seg fysisk tilgang til anlegget, typisk ved innbrudd i en privat bolig. Utvalget finner ikke at det foreligger tilstrekkelige tungtveiende grunner til å åpne for at retten kan gi tillatelse til gjentatt eller fortløpende hemmelig ransaking.

De samme utfordringene som gjør seg gjeldende på etterforskingsstadiet med hensyn til den teknologiske utvikling, gjør seg også gjeldende på forebyggingsstadiet. Utvalget tilrår derfor en tilsvarende utvidelse for PSTs forebyggende tvangsmiddelbruk, likevel slik at utvalgets flertall mener Grunnloven § 102 innebærer at det på det forebyggende stadiet ikke kan gis adgang til å gå inn i privat bolig for å plassere utstyr for å gjennomføre dataavlesingen.

Utvalget er opptatt av at kontrollen med tvangsmiddelbruken er forsvarlig. Etter utvalgets forslag skal Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll føre kontroll også med bruken av dataavlesing i forbindelse med kommunikasjonsavlytting og hemmelig ransaking og beslag. I tillegg er det behov for et loggesystem (protokoll) over bruken av dataavlesingen.

Utvalget har foreslått å gi lovendringene på dette punkt en virkeperiode på fem år. Hensikten er å sikre at bruken av dataavlesing evalueres.

2.13 Oppbevaring og sletting

Utvalgets undersøkelser har vist at det, særlig på bakgrunn av Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2005 side 1137, er behov for en fullstendig revisjon av bestemmelsen i straffeprosessloven § 216g om sletting av informasjon innhentet ved bruk av skjulte tvangsmidler. Materiale som er fremlagt for retten vil inngå i sakens dokumenter, og bør etter utvalgets oppfatning oppbevares sammen med disse. For øvrig legger utvalget til grunn at de skjulte tvangsmidlenes inngripende karakter tilsier at materialet bør slettes så snart som mulig.

Det naturlige tidspunktet for sletting er etter utvalgets oppfatning når det foreligger en rettskraftig dom. Det er først da det kan slås fast om materialet vil bli påberopt som bevis for retten eller ikke. Utvalget foreslår at det fortsatt bør gjelde en særbestemmelse om umiddelbar sletting av materiale innhentet gjennom kommunikasjonskontroll som gjelder personer hvor det foreligger vitnefritak eller vitneforbud etter reglene i straffeprosessloven §§ 117 til 120, 122 og 125.

Fordi hensynet til å skape notoritet rundt behandlingen av saken, hensynet til en eventuell gjenåpning av saken og hensynet til etterforskingen av andre saker kan tilsi at materialet likevel bør oppbevares, har utvalget vurdert om det bør være adgang til å begjære deponering av materialet. Det vil si at det lagres på et sikkert sted og bare kan gjøres tilgjengelig etter beslutning av retten. Utvalget har skissert hvordan en bestemmelse om deponering eventuelt kan utformes, men har ikke funnet å ville fremme særskilt lovforslag om dette.

Slettingsregelen i straffeprosessloven § 216g gjelder for materiale innhentet ved kommunikasjonsavlytting, annen kontroll av kommunikasjonsanlegg og romavlytting. Utvalget foreslår at bestemmelsen skal gjelde tilsvarende ved skjult fjernsynsovervåking og teknisk sporing.

2.14 Overskuddsinformasjon

Med overskuddsinformasjon menes opplysninger innhentet ved bruk av skjulte tvangsmidler, som har relevans for andre straffbare forhold enn det tvangsmiddelbruken var rettet mot, eller som ikke har relevans for straffbare forhold.

Adgangen til å bruke overskuddsinformasjon som bevis er i dag regulert i straffeprosessloven § 216i første ledd bokstav b, som angir at opplysninger fra kommunikasjonskontroll bare kan brukes som bevis for et straffbart forhold som kan begrunne den form for kommunikasjonskontroll som opplysningene stammer fra. Regelen gjelder tilsvarende for opplysninger fra romavlytting, jf. § 216m siste ledd.

Utvalgets flertall, medlemmene Dalseide, Husabø, Nylund, Pedersen, Schartum, Schea, Schou og Sælør legger til grunn at behovet for å oppklare og iretteføre straffbare handlinger med styrke taler for at overskuddsinformasjon bør kunne brukes som bevis i alle typer straffesaker. Det vil etter flertallets oppfatning kunne rokke ved befolkningens tillit til politiet dersom det fremkommer at politiet kjenner til straffbare forhold som ikke kan straffeforfølges. Flertallet legger til grunn at det ikke er noen nødvendig sammenheng mellom det inngrepet i personvernet som skjer ved bruk av skjulte tvangsmidler og det inngrep den videre bruken av de innhentede opplysningene utgjør. Hensynet til tiltalte kan ikke rettferdiggjøre avskjæring av bevis som er innhentet på lovlig vis som ledd i etterforsking, og som viser at tiltalte har begått en straffbar handling. Flertallet finner heller ikke at faren for at politiet skal «misbruke» adgangen til å bruke skjulte tvangsmidler er tilstrekkelig stor til å rettferdiggjøre begrensninger i adgangen til å bruke lovlig innhentede opplysninger som bevis. Slikt misbruk må eventuelt slås ned på med andre midler enn begrensninger i bruken av overskuddsinformasjon. Det legges også til grunn at større adgang til å bruke overskuddsinformasjon som bevis ikke vil føre til større adgang for politiet til å bruke skjulte tvangsmidler, eller til noen økning i den faktiske bruken.

Fordi bruk av overskuddsinformasjon som bevis i særlige tilfeller kan utgjøre et uforholdsmessig inngrep i personvernet til de som rammes, og da særlig overfor utenforstående tredjepersoner, foreslår utvalget at retten skal kunne nekte overskuddsinformasjon ført som bevis der «særlige grunner» tilsier det. Unntaket er ment som en snever unntaksregel for tilfeller der bevisføring vil medføre at tredjepersoners personvern kompromitteres særlig sterkt, og hensynet til å iretteføre det straffbare forhold ikke kan begrunne et slikt inngrep.

Utvalgets mindretall, medlemmet Elden, legger vesentlig større vekt på så vel misbruksfaren som de overordnede personvernhensyn enn flertallet. Mindretallet foreslår prinsipalt en innstramming i forhold til den måten § 216i bokstav b er tolket i rettspraksis i dag, slik at materiale ikke kan anvendes som bevis for forbrytelser som ikke i seg selv kunne begrunnet metoden. Subsidiært foreslår mindretallet en innskrenking i flertallets forslag, ved at opplysninger fra romavlytting og opplysninger som gjelder straffbare forhold begått av andre enn den tvangsmiddelbruken opprinnelig var rettet mot ikke vil kunne brukes som bevis, med mindre det gjelder forhold som i seg selv kunne dannet grunnlag for den aktuelle tvangsmiddelbruken.

2.15 Innsyn i straffesaksdokumenter

Reglene om mistenktes/tiltaltes rett til innsyn i straffesaksdokumentene har de senere årene vært behandlet i Høyesterett en rekke ganger og vært gjenstand for mange endringer. Utvalget har derfor foretatt en helhetlig gjennomgang av disse reglene.

Utvalget foreslår å videreføre hovedregelen om at mistenkte og hans forsvarer har rett til innsyn i «sakens dokumenter». Det legges til grunn at alle opplysninger som er fremkommet eller innhentet i løpet av etterforskingen av de handlinger mistanken gjelder, som utgangspunkt bør inngå i saksdokumentene. Alle unntak fra dette utgangspunktet bør, etter utvalgets oppfatning, fremgå av loven. Utvalget legger til grunn at et slikt utgangspunkt, der påtalemyndigheten ikke etter eget skjønn kan holde opplysninger utenfor mistenktes innsyn, vil skape et klarere, mer forutsigbart og rettssikkert system, som i større grad samsvarer med Norges menneskerettslige forpliktelser. Som en konsekvens av dette, vil omfanget av de lovfestede unntakene måtte utvides noe.

Utvalget foreslår for det første at det lovfestes et unntak fra innsynsretten for dokumenter utarbeidet som ledd i politiets og påtalemyndighetens interne saksforberedelse. Mistenkte skal likevel ha rett til å gjøre seg kjent med de deler av de interne dokumentene som inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum som ikke finnes i andre dokumenter mistenkte har tilgang til. En liknende regel finnes i forvaltningsloven § 18a, jf. § 18c.

Utvalget foreslår også en utvidelse av adgangen til å gjøre unntak fra innsyn for å beskytte politiets kilder og informanter. Utvalget legger til grunn at samarbeid med kilder og informanter er avgjørende for politiets evne til å bekjempe alvorlig kriminalitet, og at dagens regler, som krever at det må være fare for en alvorlig forbrytelse mot noens liv og helse, setter for strenge vilkår til at politiet kan beskytte informantene i tilstrekkelig grad. Det antas at opplysninger om informanters identitet som den store hovedregel ikke vil være relevante for mistenktes forsvar. Det foreslås derfor at retten på begjæring fra påtalemyndigheten etter § 242a skal kunne beslutte at opplysninger som er egnet til å avsløre identiteten til en person som har gitt opplysninger til politiet skal kunne unntas innsyn, så fremt de opplysningene vedkommende har gitt ikke vil påberopes som bevis i saken og unntak ikke medfører vesentlige betenkeligheter av hensyn til mistenktes forsvar. Det skal ikke stilles strenge krav til påtalemyndighetens begrunnelse, og det skal kreves at konkrete omstendigheter tilsier at opplysningene kan være av betydning for mistenktes forsvar. Regelen er ment å gi politiet betraktelig videre adgang til å holde informanters identitet utenfor innsyn. Utvalgsmedlem Schea har inngitt en særmerknad til dette spørsmålet.

For å bidra til å sikre forutberegneligheten med hensyn til vernet av opplysninger som er unntatt etter § 242a, foreslår utvalget en regel som forbyr vitneførsel om innholdet av opplysninger som er unntatt innsyn etter § 242a. En beslutning etter § 242a blir dermed bindende for bevisføringen under hovedforhandlingen og under andre rettsmøter, med mindre vilkårene for å omgjøre beslutningen er oppfylt.

Utgangspunktet om at alle opplysninger skal inngå i sakens dokumenter fra det øyeblikk de tilflyter politiet, fordrer særlige regler for opplysninger om og fra skjulte tvangsmidler. Disse metodene vil ikke være effektive dersom mistenkte får kunnskap om dem gjennom innsyn i straffesaksdokumentene. I lys av utvalgets forslag om at mistenkte skal gis underretning om all bruk av skjulte tvangsmidler senest innen tiltale er tatt ut, foreslår utvalget at innsyn i opplysninger om eller fra bruk av skjulte tvangsmidler kan nektes så lenge slik underretning ikke har funnet sted. Etter dette vil opplysningene kunne unntas med hjemmel i de øvrige reglene.

Utvalget foreslår at materiale fra alle former for skjult tvangsmiddelbruk skal kunne unntas innsyn under etterforskingen av hensyn til etterforskingen av andre saker, ikke bare materiale fra kommunikasjonskontroll som i dag.

Etter at tiltale er tatt ut, må tiltalte etter utvalgets oppfatning ha rett til innsyn i alt materiale innehentet ved bruk av skjulte tvangsmidler, jf. Rt. 2005 side 1137. Av hensyn til personvernet til utenforstående tredjepersoner, foreslår utvalget imidlertid at påtalemyndigheten skal kunne gjøre materialet tilgjengelig for forsvareren på hensiktsmessig og forsvarlig vis, så sant ikke hensynet til tiltaltes forsvar tilsier at kopi bør utgis.

Utvalget foreslår at det lovfestes en regel om at mistenkte har rett til innsyn i opplysninger som inngår i saksdokumentene i andre straffesaker i den utstrekning opplysningene kan antas å ha betydning for saken.

Utvalget foreslår også å lovfeste muligheten til å gi forsvareren innsyn selv om mistenkte nektes, samt at forsvareren i slike tilfeller har taushetsplikt overfor mistenkte. Dette vil gjøre det klart at brudd på denne taushetsplikten vil kunne straffes etter straffeloven § 121.

Det foreslås også endringer i straffeprosessloven § 28 om retten til innsyn etter at straffesaken er avsluttet for å beskytte identiteten til anonyme vitner og opplysninger som unntas innsyn i medhold av § 28, jf. § 242a.

2.16 Anonym vitneførsel

Det har ikke lyktes utvalget å skaffe tallmateriale for bruken av anonyme vitner i domstolen etter straffeprosessloven § 130a eller under etterforskingen etter § 234a. Det er imidlertid ikke overfor utvalget rapportert noe overforbruk av ordningen, noe som er bekreftet gjennom en henvendelse til dommerne ved noen av de største tingrettene.

Erfaringsgrunnlaget med bestemmelsene er lite og utvalget har ikke fått dokumentert behov for utvidelser i adgangen til anonym vitneførsel. Utvalget har derfor ikke foreslått noen slike endringer.

Utvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven § 242a og § 292 vil åpne for å hemmeligholde informanters identitet i større omfang og på mildere vilkår enn det § 234a gir adgang til i dag.

Utvalget er i mandatet uttrykkelig bedt om å vurdere om det er behov for regler som gjør det mulig å tilbakekalle anonymiteten dersom det viser seg at avgjørelsen var basert på et sviktende grunnlag. Utvalget vil ikke anbefale en slik omgjøringsadgang.

2.17 Skjult tvangsmiddelbruk og pressens kildevern

Utvalget har vurdert hvorvidt regelverket om kommunikasjonskontroll og romavlytting i straffeprosessloven og politiloven i tilstrekkelig grad sikrer og respekterer pressens rett til kildevern slik denne er beskyttet etter EMK artikkel 10. EMDs praksis på området tilsier etter utvalgets mening at det bør stilles krav om «særlige grunner» for at telefoner eller lokaler som brukes av journalister skal kunne kontrolleres eller avlyttes. Utvalget foreslår også at materiale fra kommunikasjon mellom journalist og kilde bare skal kunne føres som bevis dersom vektige samfunnsinteresser tilsier det og opplysningene er av vesentlig betydning for sakens oppklaring, jf. straffeprosessloven § 125 tredje ledd. Dersom journalisten eller kilden har avdekket forhold som det var av samfunnsmessig betydning å få gjort kjent, foreslås det at opplysningene bare kan føres når det finnes særlig påkrevd.

2.18 Advokaters taushetsplikt i straffesaker

Advokater som opptrer som forsvarere og bistandsadvokater i straffesaker har i dag ingen generell taushetsplikt knyttet til straffesaksopplysninger. Straffeloven § 144 regulerer advokaters yrkesmessige taushetsplikt, men denne er begrenset til betrodde hemmeligheter og omfatter på langt nær alle personopplysninger som i alminnelighet finnes i en straffesak. Heller ikke de spredte reglene om taushetsplikt som i dag finnes i straffeprosessloven og andre lover dekker alle slike opplysninger.

Utvalget er kommet til at det ut fra sterke personvernhensyn er behov for å lovfeste en generell taushetsplikt for advokater og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et advokatkontor, knyttet til opplysninger om noens personlige forhold og bedriftshemmeligheter som de får kjennskap til i straffesaker. Slik taushetsplikt følger for politi og påtalemyndighet av straffeloven § 61 a første ledd og for dommere og rettens tjenere av domstolloven § 63a første ledd. Utvalgets forslag vil medføre at alle sakens profesjonelle aktører i utgangspunktet pålegges samme taushetsplikt knyttet til slike opplysninger.

Det følger allerede av utvalgets mandat at en eventuell taushetsplikt ikke skal begrense forsvarerens mulighet til å ivareta forsvaret av klienten. Utvalgets forslag til lovregulering er utformet med dette for øye. Forslaget innebærer at taushetsplikten heller ikke skal begrense bistandsadvokatens mulighet til å ivareta den fornærmedes eller de etterlattes interesser, i den utstrekning det er nødvendig. For advokatene vil en taushetsplikt med denne reservasjonen neppe innebære en større begrensning i ytringsretten enn hva som allerede følger av de advokatetiske regler om diskresjon. Utvalget mener imidlertid at så sentrale taushetspliktsregler av prinsipielle grunner bør lovfestes.

Utvalget foreslår å lovfeste advokaters taushetsplikt i et nytt fjerde ledd i straffeprosessloven § 61a, med henvisning til bestemmelsens første ledd og etter mønster av forvaltningsloven § 13b annet ledd. Brudd på reglene foreslås straffbelagt gjennom en henvisning til straffeloven § 121.

2.19 Politiet og påtalemyndighetens meddelelser til allmennheten om straffesaker

Metodekontrollutvalget er i sitt mandat også bedt om å vurdere om, og eventuelt på hvilken måte, det bør gis regler som helt eller delvis erstatter Riksadvokatens rundskriv fra 1981. Rundskriver regulerer hvilken adgang politiet og påtalemyndigheten har til å gi allmennheten informasjon om straffesaker, jf. straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 9. Problemstillingen er imidlertid behandlet av Politiregisterlovutvalget i NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern. Politiregisterlovutvalgets forslag er til behandling i departementet, og Metodekontrollutvalget er kjent med at det i nær fremtid tas sikte på å fremme et lovforslag for Stortinget. På denne bakgrunn og etter kontakt med departementet, har utvalget ikke funnet det hensiktsmessig å utrede dette punktet i mandatet nærmere eller å fremme tilleggsforslag.

3 Summary in English

The committee’s terms of reference

The report of the Committee for the Evaluation of Investigation Methods (the Methods Evaluation Committee) addresses two general topics: the police’s use of covert coercive measures and the handling and protection of information in criminal proceedings

First of all, the committee was asked to carry out a post-legislative evaluation of the «rules governing new investigation methods» that were introduced in 1999. These rules authorised the police to make use of covert coercive measures when investigating serious crime. By the term covert coercive measures, the committee means methods of investigation that are authorised by law and are used without the person targeted by the method being aware of it. Since the statutory amendments in 1999, the police have had the power to use the coercive measures of communications surveillance, compulsory disclosure orders, ongoing compulsory disclosure orders and search and seizure without having to notify the target person. The committee has been asked to carry out a broad assessment of whether the intended results of introducing the covert coercive measures have been achieved, of the resources necessary for their implementation and their overall effect, and of whether it is necessary to amend the criteria for their use or to introduce additional methods.

The committee’s terms of reference do not explicitly request an evaluation of the amendments that were made to the rules governing covert coercive measures in 2005. Nonetheless, the committee has assumed that this was the intention of the legislature. Partly due to the limited time for which the rules have been in effect and limitations on the committee’s access to case documents, however, the committee has not carried out the same overall evaluation of the 2005 amendments as for the amendments made in 1999, but has confined its evaluation to assessing the input received from the parties with whom the committee has met. In accordance with the terms of reference, the 2005 amendments have also been taken into account in the assessment of the overall effect of the investigation methods.

Under its terms of reference, the committee is to «assess and propose provisions that permit the police to utilise data reading as a method of investigation». Even though the terms of reference require the committee to propose such rules, the committee has also chosen to assess the need for data reading as a method of investigation.

The committee was also asked to undertake a comprehensive review of the provisions relating to the handling and protection of information in criminal cases, including the provisions regarding access to documents, the submission of evidence and the use of anonymous witnesses. It was asked to consider whether there is a need for more detailed statutory regulation of lawyers’ duty of confidentiality in criminal cases and, if so, to present proposals for such regulation. The committee was further asked to consider whether and, if so, in which way, provisions should be laid down regarding statements made to the public by the police and prosecuting authority in criminal cases. Furthermore, it was asked to examine whether the rules governing communications surveillance and covert audio surveillance adequately protect and respect the press’s right to protect its sources.

Basis for the committee’s assessments

The committee has based its assessments on the principle that all human beings have a set of fundamental rights, including the right to privacy and due process of law. In order for the state to be able to interfere with these rights, there must be evidence of a legitimate need, and proof that the need is sufficiently weighty to justify the interference. Crime prevention can be such a legitimate need.

In the committee’s opinion, the core of the right to privacy is protection from being observed or monitored in the most intimate personal sphere, and includes a right to have control of information about oneself, particularly information perceived as personal. The committee has chosen to build its assessments of the relationship between the interests of privacy and the police’s use of coercive measures and handling of information around the basic precepts of the European privacy principles, in particular the requirement of statutory regulation, the requirement of purpose limitation, the principle of necessity, the principle of proportionality, the principle of data quality, the principle of information security and the sensitivity principle.

The core of the concept of due process of law is, in the committee’s opinion linked to the requirement that the individual concerned must be protected from abuse and arbitrary treatment by the authorities, and must have the opportunity to evaluate his or her legal position in advance and defend his or her legal interests (due process requirements). To satisfy the due process requirements, several «due process guarantees» have been established in law and in practice. The committee has focused on the due process guarantees that are particularly relevant in the area of criminal procedure: the principle of legality, the principle of proportionality, the requirement of independence, objectivity and impartiality, the principle of the right to be heard, to have access to information and to be informed, the right to assistance and representation, requirements relating to the formulation of court decisions, the opportunity to review a decision or judgment and oversight, and the principle of free access to official records.

The committee has proceeded on the basis that crime can constitute a threat both to the integrity of individuals, financial assets and special social interests and to the stability and quality of the society in which we live. The police are required by law to protect citizens and society against such crime, and have been allocated various types of resources for the fulfilment of this task. The scope of the task is determined by ongoing developments in crime. If the police are to be able to perform this task effectively, there should be a certain correlation between the scope of the task as defined by crime developments and the resources available to the police to deal with the task.

The assessment of which means the police should be legally or actually entitled to use in combating crime must, in the committee’s opinion, entail the weighing of society’s need for protection against the fundamental values of privacy and due process of law.

The starting point for the committee’s work has been the premise that interference with fundamental rights in the interests of fighting crime may only take place within the constitutional and international legal limits that apply to Norwegian legislation.

Apart from this, the committee based its assessments on the principle that use of covert coercive measures should only be allowed in the investigation of serious crimes. If a case concerns crimes whose gravity cannot in itself justify the use of covert coercive measures, such methods should only be permitted when special needs warrant it. Such special needs primarily arise in connection with crimes where there is no victim who might be expected to help solve the crime, or in the investigation of crimes committed in closed communities from which the police, for various reasons, cannot be expected to receive or be able to obtain information. This applies for example to professional criminal groups or groups with a strong internal system of justice. Such a need may also arise during the investigation of international or cross-border criminal activity.

In its assessment of how the information collected in criminal cases is to be handled, used, protected and, if appropriate, deleted, the committee’s starting point has been a weighing up of the interests of the suspect’s due process rights and the interest of other persons life, health and safety, the police’s ability to investigate and the protection of methods of investigation in general, as well as the interests of privacy.

Evaluation of the rules regarding covert coercive measures

As mentioned above, the Methods Evaluation Committee has regarded the amendments to the rules governing the police’s power to use covert coercive measures which were adopted in 1999 as the main object of the evaluation. The committee has focused particular attention on the police’s use of communications surveillance.

In carrying out the evaluation, the committee has utilised a variety of data collection methods. The committee has paid visits to and had meetings with representatives of all the main parties in the penal chain. The committee has also gathered available data on the extent to which the relevant methods of investigation are used, and other secondary data, including other parties’ assessments of the effects of the methods, other reports, and Norwegian and international research in this field. Finally, the committee, in collaboration with the Norwegian Police University College, has conducted a survey of the parties in the penal chain regarding their experiences with the use of communications surveillance.

The committee’s overall subject of evaluation has been the efficiency of covert coercive measures and their significance in relation to the considerations of privacy and due process.

More specifically, the committee has examined the degree to which the police’s use of covert coercive measures directly or indirectly contributes to the investigation, including to the exploration of the questions of whether or not an indictment should be issued for criminal acts and whether use of coercive measures has produced evidence that can be used at the main hearing.

Based on the information collected, the committee believes that communications surveillance is of significance for the investigation in at least 45 per cent of the cases in which the method is used, and that the actual utility is probably somewhat greater. This means that the Ministry’s objective of communications surveillance being of significance in at least 50 per cent of the cases in which the method is used must be deemed to have been achieved.

The committee’s investigations show that the police relatively often collect information concerning mobile traffic (traffic data) as part of their investigation, and that such data must be assumed to be of significance in at least 40 per cent of the cases in which they are collected. In light of the fact that the collection of such data, in the committee’s opinion, constitutes a far lesser interference with the privacy of the suspect and other persons than communications surveillance, the committee considers this satisfactory.

Statistics from the Director General of Public Prosecutions and feedback from the parties in the penal chain indicate that communications surveillance is primarily used in the investigation of drug crimes, which means that the Ministry’s stipulation that the method was to be used to investigate organised crime and acts where the victim cannot be expected to contribute to clearing up the case has also been satisfied.

The committee has not considered it to be its task to review the legislature’s weighing up of judicial policy in relation to the interests of crime prevention, privacy and due process that was undertaken when the legal amendments were adopted in 1999. The committee has chosen to focus on whether the rules have impacted on the privacy and due process rights of the persons involved other than as expected when the amendments were adopted. The committee’s investigations indicate that communications surveillance relatively often captures conversations of a private nature that are of no significance for the investigation of a case. The Ministry’s objective that communicat­ions surveillance must primarily affect participants in criminal groups is thus not always achieved. The committee therefore urges the police and the prosecuting authority to consider different ways of preventing the capture of irrelevant conversations. The committee also presents several proposals for ways in which the interests of uninvolved third parties can be better safeguarded.

As part of the committee’s investigations of whether due process is adequately safeguarded in connection with the use of covert coercive measures, the committee has carried out an overall review of the various types of oversight of the use of such measures. The total «oversight system» consists of a number of elements designed to help ensure, among other things, that the police’s actual conduct complies with the current regulations. This is important in order to safeguard the rights of individuals, but also to uphold the general public’s confidence in the work of the police and prosecuting authority. The committee has focused on the parts of the oversight system that concern procedural rules, the legal authority requirement, the suspect’s opportunity to exercise oversight, lawyers’ oversight, the oversight of the police and prosecuting authority, court oversight, the role as oversight bodies of other administrative bodies, ombudsmen, supervisory bodies and committees, and the media’s oversight. In particular, the committee has examined the oversight exercised by the Communications Surveillance Oversight Committee and the Norwegian Parliamentary Intelligence Oversight Committee, as well as the need for systematic post-legislative evaluation. The committee therefore proposes strengthening the role of the lawyers appointed in connection with the use of covert coercive measures, greater coordination of local and national regulations in this field, strengthening the Communications Surveillance Oversight Committee, and a number of legislative changes in order to improve the basis of information on which the courts decide on whether to allow the use of covert coercive measures. Moreover, the committee points out that more should be done to prepare for future evaluations in this field.

The committee’s survey of the overall use of covert coercive measures has shown that the number of cases in which the ordinary police have used communications surveillance has been relatively stable in recent years. In the committee’s view, the use of communications surveillance in Norway is not particularly extensive. The use of traffic data in investigations occurs more frequently, while the use of covert audio surveillance has been very limited so far. In relative terms, the Norwegian Police Security Service (PST) makes more extensive use of covert coercive measures than the ordinary police, but here too the use of coercive measures must, in the committee’s opinion, be regarded as relatively limited. The committee would point out that the police’s use of covert coercive measures is a minimal part of the overall «surveillance» that goes on in Norway at any given time, compared to the general surveillance that is carried out by means of observation and registration without there being any concrete suspicion.

Article 102 of the Constitution of Norway and aversive and preventive use of coercive measures

The committee has considered whether the legal provisions authorising the use of coercive measures that have been the subject of post-legislative evaluation, in particular the power introduced in 2005 to use covert coercive measures for aversive and preventive purposes, lie within the limits of Article 102 of the Constitution, which prohibits the searching of private homes except in criminal cases. This issue was only addressed to a limited degree at the time that the provisions were adopted in 2005, and has presented significant professional challenges. The committee has therefore obtained two expert legal opinions, one from Professor dr. juris Erling Johannes Husabø (committee member), and one from Professor dr. juris Alf Petter Høgberg and university research fellow Marius Stub.

Both expert opinions conclude that the coercive measures of search and covert audio surveillance must be considered a «search of a private home» within the meaning of the Constitution. This also applies when these investigative methods are used for the purpose of averting or preventing a criminal act. Pursuant to Article 102, therefore, the methods may only be used in «criminal cases», which means that there must be a certain specific suspicion that a criminal act has already been committed. However, the current provisions authorising the use of coercive measures for aversive or preventive purposes focus mainly on the risk that serious criminal acts may take place in the future. Both opinions therefore conclude, independently of one another, that the power to carry out covert audio surveillance in a private home for preventive purposes pursuant to section 17d of the Police Act is unconstitutional. Moreover, it is presumed in the opinions that the legal authority provided by section 222d of the Criminal Procedure Act for secret searches and covert audio surveillance for preventive purposes is too broad to satisfy Article 102 of the Constitution. They further conclude that certain types of data reading may overstep the boundaries of the Constitution.

The majority of the committee, members Dalseide, Elden, Husabø, Nylund, Schartum and Schou, endorse the main conclusions reached in the two expert opinions. The committee’s minority, members Pedersen, Schea and Sælør, on the other hand, are of the opinion that both section 17d of the Police Act and section 222d of the Criminal Procedure Act fall within the bounds of the Constitution. This view is based partly on the argument that searches and covert audio surveillance for preventive and aversive purposes fall outside the meaning of the term «search of a private home», and partly on a broader interpretation of the exception for «criminal cases».

Based on the majority’s interpretation of Article 102 of the Constitution, it is proposed that the prohibition on searches of private homes laid down in section 17d of the Police Act be expanded to apply also to covert audio surveillance in and forced entry (in connection with data reading), to private homes. The minority, on the other hand, is in favour of also permitting all of these methods in private homes for preventive purposes.

With regard to the aversive use of coercive measures pursuant to section 222d of the Criminal Procedure Act, the committee has unanimously agreed on a proposal that narrows down and defines more precisely the current conditions relating to all types of coercive measure, so as to make the legal authority clearer and ensure that it satisfies the majority’s interpretation of the Constitution as regards searches and covert audio surveillance. The current version of section 222d of the Criminal Procedure Act requires aversive use of coercive measures to take place «as part of an investigation», i.e. there must be reason to believe that someone is committing or has committed a criminal act. However, no connection is required between the act which the investigation originally targeted and the act that the police are attempting to avert. The committee proposes two requirements: that there must be reasonable grounds for believing that someone is going to commit a specific, very serious act, and that the person has already committed a criminal act that is punishable by imprisonment «as part of the preparations». This imposes a requirement for a clearer connection between the crime that is to be averted and a criminal act that has already been committed.

Shared substantive and procedural issues

The committee has considered whether the sentencing framework prescribed by the penal provision is a suitable delimitation criterion for the use of covert coercive measures, and the significance of section 60a of the General Civil Penal Code for the power to use covert coercive measures, and has proposed minor amendments in this respect. Nor has the committee proposed any changes to the other substantive conditions that are common to the use of covert coercive measures during an investigation, such as the requirement of suspicion, the general requirement of proportionality, the requirement that use of the method in question will be significant to clearing up the case, and the requirement that it would be substantially more difficult to solve the case if the method was not used, where this applies.

However, the committee has proposed several changes to the procedural conditions for the use of covert coercive measures and the requirements relating to the handling of applications for the use of such measures.

In the opinion of the committee, lawyers appointed pursuant to section 100a of the Criminal Procedure Act play a decisive role in ensuring genuine oversight of the police’s use of covert coercive measures and the court’s handling of these. The committee therefore proposes that it be made a statutory requirement that, as far as possible, the same publicly appointed lawyer be appointed for all applications relating to the same suspect, and for the entire period during which the coercive measures are in use. The committee further proposes that the appointed lawyer should also protect the interests of third parties in connection with the court’s hearing of the application.

There is much to indicate that the factual basis on which the courts decide on applications for the use of covert coercive measures is limited, and that the grounds stated for permitting such use are generally scant. The Ministry’s stipulation that the court’s grounds must not be «too concise» thus does not appear to have had any effect. The committee has nevertheless not found it appropriate to propose establishing by law a stricter requirement in relation to the stating of grounds. However, to strengthen the parties’ right to present their cases in connection with applications for covert use of coercive measures, and to strengthen the basis of the court’s decision, it is proposed that, as a general rule, such applications are to be dealt with at oral proceedings.

The committee has also proposed a more uniform regulation of the provisions relating to delayed notification, through the introduction of a general rule that those who have been the objects of covert coercive measures are entitled to subsequent notification of the fact, including in cases involving communications surveillance and covert audio surveillance. However, delaying notification, even after the use of coercive measures has ended, would also be permitted if notification would be significantly detrimental to the investigation of the case or another pending criminal case in which delayed notification could be implemented, or if it is strictly necessary in the interests of the police’s investigation methods or other circumstances. It is further proposed that, in all cases, the power to decide to implement delayed notification should be vested in the court. It is presumed that permitting the omission of notification would hardly be in line with Norway’s obligations under international law.

The committee has also considered issues related to the jurisdiction of the court, the police’s power to decide to initiate use of the method before the court’s permission has been given, although the police’s decision must subsequently be approved by the court, the question of whether a suspect should be given the status of a person charged, questions related to the duration of the permission and any extensions, and the possibility of review.

Communications surveillance

As part of its evaluation, the committee has considered both whether there is reason to restrict or expand the power to use communications surveillance, in the light partly of its terms of reference and partly of meetings the committee has had with the police and prosecuting authority.

In this connection, the committee has considered whether the power to use communications surveillance in the investigation of minor drug crimes should be repealed. However, the committee has concluded that it will not propose any changes on this point. Drug crime has several of the characteristics which, in the committee’s opinion, can justify the use of covert coercive measures.

The committee has concluded that the use of communications surveillance should be permitted in cases of smuggling of persons. Victims of smuggling will often be reluctant to cooperate with the police. Moreover, smuggling of persons will necessarily have international ramifications, and therefore be difficult to chart.

The committee has further considered whether communications surveillance should be allowed in cases of ordinary human trafficking, procurement, and the preparation of sexual abuse of children (grooming), as well as whether communications surveillance and the monitoring of communications systems should be allowed in cases of conspiracy to commit robbery. The committee has concluded that it cannot recommend expanding the use of coercive measures in these areas.

Questions have been raised as to whether permission to carry out communications surveillance should be linked to persons, rather than to a specific communications system. The committee recognises that having to submit new applications for communications surveillance every time the suspect changes his or her telephone or another communications system requires considerable resources, and may seem impractical. In the committee’s view, however, the interest in judicial oversight of police use of communications surveillance must outweigh any resource-related considerations. The committee therefore does not propose any change in this respect. However, the committee has concluded that the monitoring of communications systems should be permitted in order to expose the identity of the person using a specific system, or the whereabouts of that person.

Covert audio surveillance

The rules governing covert audio surveillance have been applied to too limited an extent and for too short a time to make it possible to subject them to a genuine, overall evaluation. Nevertheless, the committee’s proposals for improvements in the oversight system will also apply to covert audio surveillance. The committee has also made certain comments on for instance, issues related to the effect of the method, the requirement that the criminal act involved be of a certain degree of gravity, the requirement of oversight and the requirement that police actions be documented to ensure their verifiability, and on a proposal received concerning «ambulant covert audio surveillance». However, the committee has not presented any proposals for changes that specifically concern the rules governing covert audio surveillance, apart from the proposals made in relation to covert audio surveillance for aversive and preventive purposes on the basis of assessments of the relationship to Art­icle 102 of the Constitution, see above.

Technological tracking

In its terms of reference, the committee is explicitly asked to consider whether the use of technological tracking should be permitted in cases concerning the unlawful sale of weapons. Since the sentencing framework for such acts has been increased in the new General Civil Penal Code (2005), such use will in any event be permitted when the new statute comes into force. The committee has therefore concluded that permission to use technological tracking should be given already now, pursuant to section 202b of the Criminal Procedure Act when there is probable cause to suspect serious unlawful sale of weapons, and pursuant to section 202c when this occurs as part of the activities of an organised criminal group.

Seizure and inspection of mail

The committee proposes the repeal of sections 211 and 212 of the Criminal Procedure Act, which impose special requirements regarding the procedure to be followed in connection with the seizure of mail in the possession of postal or telecommunications operators. The provisions appear redundant in view of the rules relating to delayed notification in connection with compulsory disclosure orders, search and seizure, which were introduced in 1999. The rules relating to mail seizure are, in the committee’s view, poorly suited to today’s modern society, as it must be assumed that most mail seizures today will involve email correspondence, potentially of a very large volume.

The Act of 24 June 1915 No. 5 permits inspection of postal deliveries, telegraph transmissions and telephone conversations during the investigation of certain criminal acts, in the interests of the security of the realm. The Act was repealed at the same time as the statutory amendments were adopted in 1999, but the repeal has not yet entered into force. The committee has been informed by the Norwegian Police Security Service (PST) that the service does not currently use the provisions in the Act, and therefore proposes that the repeal of the Act be brought into force.

Collection of traffic data

Currently, the practice of each individual telecommunications provider is decisive as regards what requirements are imposed in relation to the police’s decision to collect traffic data. Collection may take place through the telecommunications provider supplying the information voluntarily, pursuant to a decision of the Norwegian Post and Telecommunications Authority to suspend the provider’s duty of confidentiality, or pursuant to a seizure decision or compulsory disclosure order. In the committee’s view, this situation is not very satisfactory, and it is therefore proposed that collection should only be permitted to take place pursuant to a decision by the court to impose a compulsory disclosure order, possibly combined with delayed notification of the order. As the Norwegian Post and Telecommunications Authority will usually have an incomplete overview of the facts of the case, and as the authority’s assessment is not considered necessary given that delivery in accordance with the committee’s proposal will in any event be decided by the court, the committee proposes that the Norwegian Post and Telecommunications Authority be relieved of this task. It is proposed that this be done by excepting traffic data from the telecommunications provider’s duty of confidentiality pursuant to section 2–9 of the Electronic Communications Act if a decision imposing a compulsory purchase order has been made.

Covert CCTV surveillance

The committee is aware that the case law of the court of first instance permits covert CCTV surveillance directed at a private location from a public location on the basis of section 202a of the Criminal Procedure Act. In the committee’s view, it is not obvious that the provision permits such CCTV surveillance. Nevertheless, the committee believes that such permission should exist, and therefore proposes making it clear by means of a clarification of the provision that such surveillance may take place.

The committee further finds that covert CCTV surveillance at private locations (other than private homes), should be permitted subject to strict conditions. The committee has given particular weight to the fact that such CCTV surveillance may in some cases help to make the use of other covert coercive measures (typically covert audio surveillance), more targeted, and thus less invasive in respect of those who are affected.

Data reading

In its terms of reference, the committee is expressly requested to assess and propose rules that permit the police to utilise data reading as a method of investigation.

Data reading is not a clearly defined legal or technological term. The committee has proceeded on the basis that data reading involves securing access to information in an electronic computer system using computer software or other means. The actual term therefore refers to a procedure, and does not necessarily describe an independent investigation method.

In its proposal for resolving the issue of introducing data reading, the committee has chosen an approach that is more purposive and less invasive than the one adopted by the Police Methods Commission (NOU 2004: 6), and the solution adopted in Denmark and proposed in Sweden. The committee does not propose introducing data reading as a method with the aim of giving the police the opportunity to monitor on an ongoing basis all activity on a computer system. Rather, it is proposed that data reading be introduced as a possible means of carrying out communications surveillance and clandestine searches, so that the police are able to secure information that is encrypted or otherwise made inaccessible.

The committee accepts that the opportunity to monitor the communications of suspects is an effective and important tool for the police in its work on uncovering serious crime. Technological progress has been enormous in recent decades and, through encryption, has made it possible to ensure that the content of communications will no longer be intelligible or readable when it reaches the police.

The committee also accepts that the police, in order to be able to fight serious crime, need to be able to undertake clandestine search and seizure when the conditions for doing so are met. Here too, technological advances mean that information that the police could previously access using such methods is no longer accessible. This is due particularly to increased awareness regarding the encryption of data in connection with storage.

The committee proposes the introduction of data reading as a necessary technological adaptation in order to maintain the efficiency of these existing methods. Use of data reading will therefore only be permitted within the boundaries that have already been established for the use of, respectively, communications surveillance and clandestine search and seizure.

It is proposed that data reading to enable communications surveillance should only be permitted if the communications surveillance is complicated by technological or other devices. The committee’s proposal further means that manipulating the computer system to collect other information than that which the suspect himself/herself chooses to send (for example by turning on a web camera or a microphone), will not be permitted.

As regards data reading in connection with clandestine search and seizure, the proposal means that a search may take place without the police being physically present. Such a procedure may even be less invasive than traditional clandestine searches, which require the police to secure physical access to the facility, typically by means of forced entry to a private home. However, the committee does not find there to be sufficiently weighty grounds to permit the court to grant permission for repeated or ongoing clandestine searches.

The same challenges relating to technological progress as apply at the investigative stage also apply at the preventive stage. The committee would therefore recommend a corresponding extension in relation to the PST’s preventive use of coercive measures, although the majority of the committee’s members believe that Article 102 of the Constitution implies that permission may not be granted at the preventive stage to enter private homes to install equipment that is required to carry out the data reading.

The committee is keen to ensure that there is proper monitoring of the use of coercive measures. The committee is proposing that the Communications Surveillance Oversight Committee also monitor the use of data reading in connection with communications surveillance and clandestine search and seizure. There is also a need for a log system (record) detailing the use of data reading.

The committee has proposed limiting the effective period of the statutory amendments relating to this point to five years. The aim is to ensure that the use of data reading is evaluated.

Storage and deletion

The committee’s investigations have shown, particularly in view of the decision reported in the 2005 Norwegian Supreme Court Reports, page 1137, that there is a need for a complete revision of the provision in section 216g of the Criminal Procedure Act relating to the deletion of information gathered by means of covert coercive measures. Material that is submitted to the court will be included in the case documents, and should in the committee’s view be stored with these. The remaining material should, in light of the invasive nature of the covert coercive measures, be deleted as soon as possible. In the committee’s view, the natural point in time for making a decision on deletion is when an unappealable final judgment has been given. It is only then that it can be determined whether or not the material will be relied on before the court as evidence. However, the committee proposes the continuation of a special provision requiring the immediate deletion of material gathered through communications surveillance, applicable to persons who are subject of an exemption from or prohibition on giving evidence pursuant to the rules in sections 117 to 120, 122 and 125 of the Criminal Procedure Act.

Given that the material may nevertheless need to be stored in the interests of ensuring that the handling of the case is documented and verifiable, the interests of a future reopening of the case, and the interests of the investigation of other cases, the committee has considered whether it should be possible to apply for the deposit of material. In other words, that the material is stored at a secure location and may only be made available pursuant to a decision of the court. The committee has discussed the possible wording of any deposit provision, but has concluded that it does not wish to make a separate statutory proposal in this respect.

The deletion rule in section 216g of the Criminal Procedure Act applies to material gathered through communications surveillance, other monitoring of communications facilities and covert audio surveillance. The committee proposes that the provision is to apply correspondingly in the case of covert CCTV surveillance and technological tracking.

Surplus information

«Surplus information» means information gathered by means of covert coercive measures that is relevant to other criminal offences than the offence at which the use of coercive measures was directed, or not relevant to criminal offences at all.

Power to use surplus information as evidence is currently regulated by section 216i, first paragraph, sub-paragraph b), of the Criminal Procedure Act, which states that information obtained through communications surveillance may only be used as evidence of a criminal offence that may justify the form of communications surveillance from which the information is derived. The rule applies correspondingly to information obtained through covert audio surveillance (see section 216m, final paragraph).

The majority of the committee, i.e. members Dalseide, Husabø, Nylund, Pedersen, Schartum, Schea, Schou and Sælør have concluded that the need to clear up criminal actions and bring them before the court speaks strongly for permitting surplus information to be used as evidence in all kinds of criminal cases. In the opinion of the majority, it would shake the public’s trust in the police if it became known that the police know about criminal offences that they cannot prosecute. In the opinion of the majority, there is no necessary connection between the interference with privacy that occurs when covert coercive measures are employed and the interference constituted by the wider use of the collected information. The interests of the accused cannot justify the exclusion of evidence that has been collected in a lawful manner as part of an investigation and clearly shows that the accused has committed a criminal offence. Moreover, the majority does not believe that the danger of the police «misusing» the power to use covert coercive measures is sufficiently great to justify limitations on the power to use lawfully obtained information as evidence. Such misuse must, in relevant cases, be suppressed by means other than limitations on the use of surplus information. The committee also accepts that expanded permission to use surplus information as evidence will not lead to an increased power for the police to use covert coercive measures, or to any increase in actual use.

As the use of surplus information as evidence in special cases can nevertheless constitute a disproportionate interference with the privacy of those affected, and particularly that of uninvolved third parties, the committee proposes that the court shall have power to refuse the submission of surplus information as evidence where «special grounds» call for this. The exception is intended to be a narrow exception rule for cases where submitting the evidence would mean that the right to privacy of third parties would be particularly severely compromised, and where such an interference cannot be justified in the interests of bringing the criminal matter before the court.

The minority of the committee, member Elden, attaches significantly greater weight than the majority to both the risk of misuse and the overarching right-to-privacy considerations. The minority proposes, firstly, tightening up the interpretation of section 216i, sub-paragraph b), in current case law, such that material may not be used as evidence for crimes that could not in themselves have justified the method. In the alternative, the minority proposes a limitation on the majority’s proposal, in that information obtained through covert audio surveillance and information relating to criminal offences committed by persons other than the person originally targeted by the coercive measures may not be used as evidence unless it relates to matters that in themselves could constitute grounds for using the relevant coercive measure(s).

Access to documents from criminal proceedings

The rules dealing with the right to access to documents from criminal proceedings of suspects and accused persons have been considered by the Supreme Court a number of times in recent years, and been the object of many amendments. The committee has therefore undertaken an overall review of these rules.

The committee proposes continuation of the main rule that a suspect and his defence counsel are entitled to access to «documents in the case». The committee’s basic premise is that all information that has come to light or been gathered during the investigation of the actions to which the suspicion relates should, as a general rule, be included in the case documents. All exceptions to this general rule should, in the committee’s view, be clear from the act. The committee believes that a general rule of this kind, whereby the prosecuting authority cannot at its own discretion withhold information from inspection by the suspect, will create a system that is clearer, more predictable, offers greater legal protection, and is more consistent with Norway’s human rights obligations. A consequence will be that the number of statutory exceptions will have to be somewhat expanded.

The committee proposes, first, that a statutory exception be introduced to the right of access to documents prepared as part of the police’s and prosecuting authority’s internal case preparations. Suspects must nevertheless have a right to familiarise themselves with the parts of the internal documents that contain factual information or summaries or other adaptations of facts that are not included in other documents to which the suspects have access. A similar rule is found in section 18a of the Public Administration Act (see also section 18c).

The committee also proposes an extension of the right to make exceptions to access to protect the police’s sources and informants. The committee bases this proposal on the belief that cooperation with sources and informants is crucial to the police’s ability to fight serious crime, and that the present rules, which require there to be a risk of a serious crime against someone’s life and health, impose conditions that are too strict to allow the police to protect the informants sufficiently. It is assumed that information concerning informants’ identities will, as a general rule, not be relevant to the suspect’s defence. It is therefore proposed that the court, at the request of the prosecuting authority pursuant to section 242a, shall have a power to decide that information that may reveal the identity of a person who has provided information to the police may be exempted from disclosure, as long as the information the person in question has provided will not be relied upon as evidence in the case and no material misgivings arise in relation to the defence of the suspect. No strict requirements are to be imposed in relation to the prosecuting authority’s reasons, and there shall be a requirement for the existence of concrete circumstances indicating that the information may be important to the suspect’s defence. The rule is meant to give the police considerably wider power to restrict access to the identities of informants.

In order to help ensure predictability in connection with the protection of information that is exempt pursuant to section 242a, the committee is proposing a rule that prohibits the calling of witnesses in relation to the content of information that is exempt from inspection pursuant to section 242a. A decision pursuant to section 242a will thus be binding as regards the submission of evidence during the main hearing and during other hearings, unless the conditions for reversing the decision are fulfilled.

The general rule that all information must form part of the case documents from the moment it comes into the possession of the police demands special rules on information about and obtained through covert coercive measures, which will not be effective if suspects gain knowledge of them through access to the documents relating to the criminal proceedings. In view of the committee’s proposal that suspects are to be notified of all use of covert coercive measures, at the latest by the time an indictment is issued, the committee proposes that access to information about or obtained through covert coercive measures may be refused as long as such notification has not taken place.

The committee proposes, in the interests of the investigation of other cases, that it should be permitted during the investigation to exempt from inspection material obtained through all forms of covert coercive measures, and not only material obtained through communications surveillance, as is presently the case.

Once an indictment has been issued, the accused must, in the view of the committee, be entitled to access to all material obtained by means of covert coercive measures (see the 2005 Norwegian Supreme Court Reports, page 1137). In the interests of the right to privacy of uninvolved third parties, however, the committee proposes that the prosecuting authority should have the power to make the material available to the defence counsel in a suitable and justifiable manner, as long as the interests of the accused’s defence do not indicate that copies should be distributed.

The committee proposes the introduction of a statutory rule stating that the accused is entitled to access to information that forms part of the case documents in other criminal proceedings, to the extent that the information is thought to be important to the case.

The committee also proposes establishing by law the option of granting the defence counsel access even if the accused is not granted access, and imposing a duty of confidentiality vis-à-vis the accused on the defence counsel in such cases. This will make it clear that a breach of this duty of confidentiality will be punishable pursuant to section 121 of the General Civil Penal Code.

Amendments are also proposed to section 28 of the Criminal Procedure Act concerning the right to access after the criminal proceedings have been completed, in order to protect the identities of anonymous witnesses and information that is exempted from inspection pursuant to section 28 (see also section 242a).

Giving of evidence by anonymous witnesses

The committee has not succeeded in obtaining figures showing the use of anonymous witnesses in court pursuant to section 130a of the Criminal Procedure Act, or at the investigation stage pursuant to section 234a. However, the committee has not received any reports of excessive use of the system, and this has been confirmed by means of an enquiry to the judges at some of the largest district courts.

There is little background experience relating to the provisions, and it has not been substantiated to the committee that there is a need for extensions of the right to call anonymous witnesses. Accordingly, the committee has not proposed any such amendments.

The committee’s proposed changes to sections 242a and 292 of the Criminal Procedure Act will allow informants’ identities to be kept secret to a greater extent and subject to more lenient conditions than currently permitted under section 234a.

In its terms of reference, the committee has been expressly requested to assess whether there is a need for rules that enable anonymity to be with­drawn if it is found that the decision was based on unsound grounds. The committee proposes no such power of reversal.

Use of covert coercive measures and the press’s protection of sources

The committee has considered whether the rules relating to communications surveillance and covert audio surveillance in the Criminal Procedure Act and the Police Act ensure sufficient protection of and respect for the right of the press to protect its sources, in accordance with the protection given to this right by Article 10 of the European Convention on Human Rights. In the committee’s view, the case law of the European Court of Human Rights in this area requires the imposition of stricter conditions for permitting telephones or premises used by journalists to be monitored or bugged, and for material taken from communications between journalists and sources to be used as evidence. The committee proposes the introduction of a requirement of «special grounds» for permitting telephones or premises used by journalists to be monitored or bugged, and that material taken from communications between journalists and sources may only be submitted as evidence if important social interests justify doing so and the information is of substantial significance for solving the case (see section 125, third paragraph, of the Criminal Procedure Act). It is proposed that if the journalist or the source has uncovered matters whose publication was of social importance, the information may only be submitted as evidence when this is found to be particularly necessary.

The duty of confidentiality of lawyers in criminal proceedings

Lawyers who act as defence counsel or victims’ legal representatives in criminal proceedings currently have no general duty of confidentiality in relation to information connected to criminal proceedings. Section 144 of the Criminal Procedure Act regulates lawyers’ professional duty of confidentiality, but is limited to entrusted information, and far from covers all of the personal information that is generally found in criminal proceedings. Nor do the isolated duty-of-confidentiality rules that are currently found in the Criminal Procedure Act and other laws cover all such information.

The committee has unanimously concluded that, in the light of strong right-to-privacy considerations, there is a need to establish by law a general duty of confidentiality for lawyers in relation to information about a person’s personal circumstances and business secrets of which they gain knowledge during criminal proceedings. The police and prosecuting authority are subject to such a duty of confidentiality by virtue of section 61a, first paragraph, of the General Civil Penal Code, and judges and servants of the court by virtue of section 63a, first paragraph, of the Courts of Justice Act. The committee’s proposal will mean that all professional parties in the case will in principle be subject to the same duty of confidentiality in relation to such information.

The committee’s terms of reference already make it clear that any duty of confidentiality may not limit the defence counsel’s ability to safeguard the defence of the client. The committee’s proposed statutory regulation has been drafted with this in mind. The proposal has also been drafted to ensure that the duty of confidentiality will not limit the ability of the victim’s legal representative to safeguard the interests of the victim or the bereaved, to the extent that this is necessary. A duty of confidentiality subject to this reservation is hardly likely to involve a greater limitation on the lawyers’ freedom of expression than that which already applies pursuant to the professional ethics rules of lawyers relating to discretion. However, the committee believes that such central duty-of-confidentiality rules should be established by law as a matter of principle.

The committee proposes enshrining lawyers’ duty of confidentiality in law by including in section 61a of the Criminal Procedure Act a new fourth paragraph that includes a reference to the first paragraph of the section and follows the pattern of section 13b, second paragraph, of the Public Admin­istration Act. It is proposed that breaches of the rules be made punishable by including a reference to section 121 of the General Civil Penal Code.

Information concerning criminal proceedings released to the public by the police or prosecuting authority

In its terms of reference, the Committee for the Evaluation of Investigation Methods has also been asked to assess whether and, if relevant, in what manner, rules should be introduced that wholly or partly replace the 1981 circular of the Director General of Public Prosecutions, which currently regulates what leeway the police and prosecuting authority have to release information concerning criminal proceedings to the public (see section 61c, first paragraph, no. 9, of the Criminal Procedure Act).

However, the problem was discussed by the Criminal Records Legislative Committee in NOU 2003: 21 Fighting crime and the right to privacy. The proposal of the Criminal Records Legislative Committee is currently being considered by the Ministry, and the Committee for the Evaluation of Investigation Methods is aware that the intention is to submit a legislative proposal to the Storting in the near future. Against this background, and following contact with the Ministry, the committee has not found it appropriate to discuss this point in the terms of reference in more detail or to make additional proposals.

4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det foreligger ikke detaljerte data for medgåtte ressurser i de ulike deler av straffesakskjeden knyttet til eksisterende regelverk om skjulte tvangsmidler og behandling av informasjon i straffesaker. Det lar seg dermed også vanskelig gjøre å foreta konkrete beregninger av økonomiske konsekvenser av utvalgets endringsforslag.

For å sette beslutningstakere bedre i stand til å foreta slike vurderinger og beregninger i fremtiden, har utvalget anbefalt en mer systematisk rapportering av ressursbruken.

Ved vurderingen av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser utvalgets forslag leder til, legger utvalget til grunn at bruken av skjulte tvangsmidler fortsatt skal finansieres innenfor rammen av politimestrenes driftsbudsjetter. Derved vil endringer i forekomsten av skjulte tvangsmidler ikke lede til nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser i et overordnet perspektiv i politiet.

En bedret evne til effektiv kriminalitetsbekjempelse vil kunne lede til flere behandlede straffesaker og derved økte kostnader, men den preventive effekt som følger av at iretteføring av straffbare forhold finner sted, vil også kunne lede til færre straffbare handlinger på sikt. Det samlede resultat av disse effektene kan falle ulikt ut i de ulike deler av straffesakskjeden og i samfunnet for øvrig. Det er dermed vanskelig å si noe nærmere om de samlede økonomiske konsekvenser av forslagene.

Uvalget fremmer flere forslag som tar sikte på å trygge rettssikkerheten og personopplysningsvernet gjennom blant annet bedrede saksbehandlingsregler og bedret kontroll. Saksbehandlings­regler som for eksempel gir grunnlag for økt bruk av muntlige forhandlinger og noe mer arbeid for advokater etter straffeprosessloven § 100a, vil medføre noe mer ressursbruk i domstolene. På den annen side vil eksistensen av denne type rettssikkerhetselementer lede til at sakene blir bedre forberedt og at beslutningsgrunnlaget blir bedre. Dette er forhold som også kan gi besparelser på lengre sikt.

Utvalgets forslag som tar sikte på å bedre det samlede kontrollsystemet vil måtte lede til at Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll tilføres ytterligere ressurser. Det vises i denne sammenheng til utvalgets gjennomgang i punkt 11.10.2, hvor det er redegjort for hvilke endringer som bør foretas og hvilken type ressurstilgang som antas nødvendig for å oppnå de resultater utvalget tar sikte på.

Utvalgets forslag til dataavlesing vil kunne kreve ytterligere IKT-faglig kompetanse i politiet, men den forbedrede evne til å nyttiggjøre seg materiale fra kommunikasjonskontroll kan også lede til besparelser for så vidt gjelder behovet for alternative etterforskingsmetoder. Noen omfattende merkompetanse utover den som allerede eksisterer antas det ikke å være behov for. Heller ikke på utstyrssiden antas det å kunne trekke omfattende utgifter. Uansett vil også dette måtte undergis politimesterens prioriteringsvurderinger innenfor rammen av tildelt budsjett.

Lovendringer som i det vesentlige har som siktemål å skape et mer helhetlig regelverk antas ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.