8 Alternativer for fremtidig mediestøtte

Det er bred enighet om de overordnede målene for den statlige mediepolitikken, forankret i infrastrukturkravet i Grunnlovens § 100. Dette er det nærmere redegjort for i kapittel 3 og 4. Med utgangspunkt i analysene av medienes funksjon i nyhets- og debattformidlingen (kapittel 5), utviklingen i mediebransjen (kapittel 6) og støtteordningene effekt (kapittel 7) som er gjennomført i denne utredningen, diskuteres det i dette kapitlet alternative virkemidler for på best mulig måte å nå de overordnede målene i fremtiden. Kapitlet gir først en kort oversikt over de ulike økonomiske virkemidlene, før to helhetlige alternativer for fremtidig mediestøtte presenteres. Det første, kalt flermedialitetsalternativet, er en modernisering av mediestøttesystemet som innrettes slik at det støtter innholdet uavhengig av formidlingsteknologi. To versjoner av dette alternativet blir drøftet, et som innebærer økt støttebeløp og et uten økt ressursbruk. Det andre, kalt omfordelingsalternativet, viser hvordan en større omfordeling i retning av målrettede støtteordninger kan gjennomføres innenfor en ramme av uendret ressursbruk på området (se tabell 8.19 for en mer detaljert oversikt).

8.1 De ulike virkemidlene

Før vi går over til å presentere de to alternativene for en fremtidig mediestøtte vil vi her gi en kort oversikt over de ulike virkemidlene som foreslås; redusert merverdiavgift, produksjonstilskudd, prosjektstøtte, støtte til redaksjonell virksomhet, arbeidsstipender, lettelse i regulering og støtte til forskning og etterutdanning. De eksisterende ordningene er grundig presentert i kapittel 4. I den påfølgende drøftelsen vil utvalget legge vekt på endringene som foreslås og begrunnelsen for disse.

8.1.1 Merverdiavgift

Utvalget finner at dagens ordning har bidratt til å opprettholde en differensiert pressestruktur. Nullsatsen har bidratt til et høyt aviskonsum og økonomisk handlingsrom for redaksjonene til å utvikle gode redaksjonelle produkter.

Det store skillet i mva-sats mellom papiravisene og tilsvarende digitale redaksjonelle tjenester skaper imidlertid unødvendige hindre for utvikling og omstilling (se utfyllende diskusjon i kapittel 7). På bakgrunn av dette er det ønskelig å harmonisere eller redusere ulikhetene i satsene for formidling av nyheter og samfunnsdebatt, uavhengig av distribusjonskanal.

Utvalget har avdekket at ulike merverdiavgiftssatser for papiraviser og elektroniske aviser skaper administrative byrder for en del virksomheter når slike selges samlet. En utjamning av forskjellene vil medføre at papir som distribusjonsmåte i mindre grad favoriseres fremfor alternativ distribusjon i elektronisk form.

I begge alternativene foreslås det lav sats på 8 prosent for nyhetsmedier i elektronisk form. Flermedialitetsalternativet foreslår å beholde nullsatsen på papiraviser. I omfordelingsalternativet legges det opp til å ha lik lavavgiftssats for papiraviser og digitale nyhetsmedier, noe som vil likestille de ulike distribusjonsmåtene. Det vises forøvrig til særmerknad i kapittel 8.5.

Innføring av lavsats på digitale redaksjonelle tjenester vil medføre nye avgrensningsproblemer for digitale medier, knyttet til en nærmere definisjon av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt. Det vil bli utfordrende å skille mellom støtteberettiget innhold og aktører som kun tilbyr ren underholdning eller annen informasjon som ikke har krav på støtte gjennom redusert sats.

Et utgangspunkt for en slik avgrensning kan være medier som ved redaksjonell innsats regelmessig frembringer nyheter, aktualitetsstoff og debatt rettet mot allmennheten, og som er redaksjonelt uavhengige og har en ansvarlig redaktør i samsvar med Redaktørplakaten.

Ukepressen og bransjeorganisasjonene har påpekt at forskjellsbehandlingen med hensyn til mva-sats mellom dagsaviser og ukepresse er urimelig. Begrunnelsen er blant annet at også ukepressen bidrar med nyhets- og aktualitetsjournalistikk og er viktig for norsk språk og kultur (se kapittel 7). Utvalget har ikke gått nærmere inn i dette ut fra de føringene mandatet gir om begrenset ressursbruk. En endring i mva-sats for ukepressen må eventuelt vurderes særskilt.

Videre diskusjon om mva er lagt inn under presentasjonene av de to hovedalternativene senere i dette kapitlet.

8.1.2 Produksjonstilskudd

Produksjonstilskuddet utgjør nær 90 prosent av den direkte pressestøtten og skal tilgodese økonomisk vanskeligstilte aviser og aviser med små opplag. Utvalget har vurdert tre grupper mottakere av dagens produksjonstilskudd:

1. Nummer to-aviser, inkludert riksspredte meningsbærende aviser.

2. Små lokalaviser

3. Periodiske publikasjoner

8.1.2.1 Nummer to-aviser

Dagens tildelingskriterier for produksjonstilskuddet motvirker omstilling til digital publisering. Mens alle aviser opplever inntektstap når leserne velger nett i stedet for papir, blir dette forsterket for aviser som mottar produksjonstilskudd fordi støtten etter nåværende praksis bare gis for opplaget av papiravisen. Dermed vil inntektsfallet som følge av lavere avissalg forsterkes ved at også grunnlaget for beregning av avisens produksjonstilskudd blir redusert. Produksjonstilskuddet slik det nå er utformet, virker dermed hemmende for utvikling av attraktive digitale produkter for leserne.

Utvalget foreslår nye kriterier som vil redusere bivirkningene ved dagens fordelingsnøkkel og bidra til å fremme mangfold og kvalitet. Vilkårene for å bli omfattet av ordningen foreslås i det vesentlige uendret. Støtten skal fortsatt gå til økonomisk vanskeligstilte aviser med dagspressekarakter, samtidig som det åpnes for at frekvensen på papirdistribusjon kan reduseres.

Det første fordelingskriteriet er brukerbetaling, det vil si total omsetning fra abonnement, løssalg og andre former for brukerbetaling som måtte utvikles i porteføljen som inngår i støttegrunnlaget. Dette delkriteriet er en forlengelse av det nåværende opplagskriteriet, som i realiteten er en størrelse beregnet med utgangspunkt i brukerbetaling dividert med normalpris på abonnement. Å løsrive beregningsmåten fra papirproduktet vil virke fremmende på utviklingen av nye betalbare produkter i porteføljen. Betalingsvilje er også et uttrykk for mottakerdefinert kvalitet, og medieprodukter som forbrukere betaler for har de i større grad tilbøyelighet til å bruke.

Det andre kriteriet er redaksjonell bemanning. Et sentralt formål med mediestøtten er å sikre produksjon av kvalitetsinnhold i mediene. Redaksjonell bemanning er en indikasjon på produksjon av originaljournalistikk. Støtte til dette, uavhengig av distribusjonsform, vil gi et incentiv til å vektlegge innholdsproduksjon. Regneeksemplene som gjengis i denne utredningen tar utgangspunkt i antall medlemmer i Norsk Journalistlag i den enkelte redaksjon. For å få et bedre uttrykk for den totale redaksjonelle innsatsen, inkludert redaktører, frilansere og andre bidragsytere, vil det være nødvendig å utvikle en definisjon av den relevante redaksjonelle bemanningen som skal inngå i et slikt delkriterium.

Det siste kriteriet er nettodekning. Leser- og seermålinger er allerede etablert i mediebransjen, og fungerer som medienes valuta i forhandlinger med mediebyråer og annonsører. Nettodekning kan være utsatt for manipulasjon gjennom spekulative produkter og tjenester som kan tenkes å tiltrekke et stort antall tilfeldige brukere. Men belønning av utbredelse er samtidig en forlengelse av den etablerte tradisjonen for opplagsmåling, og det er et måltall som gir et incentiv for at redaksjonene skal distribuere sitt innhold på nettet. Nettodekning som kriterium gir ikke uttelling for å nå samme bruker på flere plattformer, men det kompenseres delvis i kombinasjonen med brukerbetaling. En bruker som betaler for flere produkter og tjenester utløser også mer støtte.

Markedets logikk gjør at produkter som har brukerbetaling som en sentral del av inntektsmodellen blir mer forskjellige fra sine konkurrenter enn produkter som i hovedsak er annonsefinansierte.1 Differensieringen utnytter den potensielle betalingsvilligheten blant publikum. Videre er brukerbetaling en indikasjon på mottakerdefinert kvalitet. Det gjør at en relativt tung vekting av brukerbetaling bidrar til å fremme kvalitet og innholdsmangfold. Brukerbetaling er i begge alternativer et nødvendig kriterium for å utløse støtte.

Bransjeanalysen i kapittel 6 viser at betalingsviljen i overskuelig fremtid vil være knyttet til papirutgivelser. Samtidig bidrar de mer plattformuavhengige kriteriene redaksjonell bemanning og nettodekning til å redusere dagens regulatoriske hindringer for utvikling av nye produkter, tjenester, og distribusjonsformer.

I flermedialitetsalternativet brukes en fordelingsnøkkel med 70 prosent brukerbetaling, 20 prosent redaksjonell bemanning og 10 prosent nettodekning. Omfordelingsalternativet inkluderer en ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader, og produksjonstilskuddet fordeles derfor etter de to øvrige kriteriene, med 70 prosent vekt på brukerbetaling og 30 prosent vekt på nettodekning.

8.1.2.2 Små lokalaviser

For kategorien små lokalaviser (opplag under 6 000) som ikke kommer inn under kategorien nummer to-avis, foreslås en justering av dagens fordelingsnøkler slik at tilskuddet støtter produksjon av kvalitetsinnhold og ikke en bestemt type distribusjon. En indikasjon på kvalitet er at brukerne er villige til å betale for innholdet. Støtteordningen knyttes derfor fortsatt til brukerbetaling. På grunn av få redaksjonelle årsverk (og dermed stor prosentvis variasjon), samt manglende data for total dekning, vil kombinasjonen av kriterier som er brukt for nummer to-avisene ikke være egnet for de små lokalavisene. En portefølje av produkter på flere plattformer, som alle har en vesentlig andel egenproduksjon, må kunne inngå i støttegrunnlaget.

Hovedvariablene i dagens ordning er opplag og utgivelsesfrekvens. Ved å åpne for at andre mediekanaler enn papir kan inngå i frekvensvurderingen, vil en lokal ukeavis kunne motta støtte tilsvarende en flerdagersavis uten å øke kostnadene til trykk og distribusjon av flere papirutgaver. Den økte støtten vil kunne gå mer målrettet til produksjon av innhold.

Utvalget har også identifisert en utfordring ved brått bortfall av støtte for aviser som kommer over terskelen på 4 000 i opplag, og foreslår at ekstra tilskudd trappes ned over tre år for medier som kommer over grensen (se tabell 8.1 og 8.2).

8.1.2.3 Administrative forhold

Innføring av de nye kriteriene for tildeling av flermedial direktestøtte vil ta tid. Utvalget vil anmode Kulturdepartementet om at dagens produksjonstilskudd fra og med 2011 skal benytte mediebransjens plattformuavhengige definisjon av bekreftet opplag ved beregning av produksjonstilskuddet. Denne endringen i administrativ praksis krever ingen endring i forskriftene.

Utvalget peker også på at ordningen bør gjøres så administrativt forutsigbar som mulig, ved at avisene får melding om årets tilskudd tidligst mulig.

8.1.2.4 Periodiske publikasjoner

Støtten til periodiske publikasjoner ble i 2007 overført til Norsk kulturråd, og det ble etablert et eget utvalg for kvalitativ vurdering av søknader fra denne pressegruppen. Første tildeling etter ny modell ble gitt i 2009. Både mediebransjen og Kulturrådet har i høringsuttalelser om ordningen gitt uttrykk for at den ikke fungerer tilfredsstillende. Flytting av tildelingen til Medietilsynet og etablering av objektive kriterier for tildeling er alternative løsninger som er antydet av flere i den aktuelle debatten.

Utvalget finner det imidlertid for tidlig å foreslå endringer i den nye ordningen etter bare to tildelinger, og anbefaler en evaluering når man har mer kunnskap om følgene av dagens organisering. På sikt kan det vurderes om støtte til enkelte periodiske publikasjoner kan samordnes med dagens nummer to-aviser og administreres av Medietilsynet.

8.1.3 Prosjektstøtte

Dagens prosjektstøtte retter seg mot lokalkringkasting, og har som formål å bidra til produksjon av programmer med høy teknisk og innholdsmessig kvalitet, videreutvikling av den enkelte stasjons egenart, kompetanseutvikling og samarbeid mellom de ulike stasjonene (se tabell 4.6 for oversikt).

Utvalget anbefaler at ordningen blir justert og utvidet for å sikre omstilling og satsinger som markedet ikke finansierer. Forslagene i omfordelingsalternativet er inspirert av blant annet den nederlandske modellen for mediestøtte. Den nye modellen for prosjektstøtte vil altså ikke bare være forbeholdt lokal kringkasting. Tabell 8.3 gir en oversikt over ordningen for prosjektstøtte i henholdsvis flermedialitetsalternativet og omfordelingsalternativet.

8.1.3.1 Programproduksjon

I den eksisterende støtteordningen for lokalkringkasting kan det søkes om støtte til alle typer programmer. Det er også mulig for uavhengige produsenter å søke støtte i samarbeid med en lokalkringkastingskonsesjonær. Utvalget anbefaler at denne ordningen utvides til å bli plattformuavhengig støtte til nyhets- og aktualitetspregede lyd- og bildeproduksjoner som markedet ikke finansierer, og at den kan søkes også av andre enn kringkastere. I flermedialitetsalternativet avgrenses ordningen til å gjelde lokale og regionale medier.

8.1.3.2 Utviklingsprosjekter

Denne delen av prosjektstøtten vil i flermedialitetsalternativets vekstmodell endres til å støtte utviklingsprosjekter som er samarbeidsprosjekter i bransjen, det vil si der flere i bransjen går sammen om utviklingsprosjekter knyttet til for eksempel nye publiseringsplattformer. Alle medier som omfattes av Lov om redaksjonell fridom (inkludert nett, uke- og fagpresse) inkluderes i ordningen.

I omfordelingsalternativet vil utviklingsstøtten inkludere støtte til omstilling og utviking for alle medier som omfattes av Lov om redaksjonell fridom (inkludert nett, uke- og fagpresse).

8.1.3.3 Etableringsstøtte

Bransjeanalysen i kapittel 6 viser at det er høy terskel for å etablere seg i flere av mediemarkedene. Støtten til små lokalaviser har gjort det lettere å opprette aviser i små lokalsamfunn, og dobbelt tilskudd første støtteår fungerer som etableringsstøtte. I omfordelingsalternativet bli det foreslått å etablere «såkornsmidler» for etablering av nye medievirksomheter, som kan gis i form av lån, garantier eller tilskudd til alle medietyper.

8.1.3.4 Kompetansehevende tiltak

Dagens støtte til kurs, seminar, konferanser, studieturer og lignende som kan bidra til å utvikle radio- og tv-arbeidere og stasjonene generelt, foreslås samordnet med støtten til Institutt for Journalistikk.

8.1.4 Ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader

En ny støtteordning som retter seg direkte mot redaksjonell produksjon inngår i omfordelingsalternativet. Innføring av 8 prosent mva på aviser og fagpresse gir rom for en mediestøtteordning som rettes direkte inn mot det redaksjonelle arbeidet.

Kostnader til lønn for egne redaksjonelle medarbeidere og innkjøp av redaksjonelle tjenester fra frilansere og byråer utgjør støttegrunnlaget. Mens produksjonstilskuddet er forbeholdt aviser, vil denne ordningen omfatte alle medier som får lav mva-sats på brukerbetaling i omfordelingsalternativet. Dette gjelder både aviser, fagpresse og rene digitale virksomheter med brukerbetaling (dersom det skulle lykkes å utvikle forretningsmodeller basert på betalt innhold).

Ordningen kan innføres som en rettighetsbasert tilskuddsordning eller som et fradrag i utliknet skatt etter modell fra Skattefunn-ordningen.2 Skattefunn er en rettighetsbasert ordning som gir opp til 20 prosent fradrag i skatt for godkjente kostnader til forskning og utvikling (FoU-fradrag), med et maksimalbeløp på 11 millioner kroner i 2009. Den ble innført fra 1. januar 2002 for små og mellomstore bedrifter (SMB), og fra 1. januar 2003 for alle bedrifter. Formålet med ordningen er å bidra til økte FoU-investeringer i næringslivet. Både kostnader knyttet til egenutført FoU og innkjøp fra godkjente FoU-institusjoner er omfattet av ordningen. Skattefunn har et betydelig omfang, og skatteutgiften – i form av tapte skatteinntekter – anslås til i størrelsesorden 1 milliard kroner i 2007. Statistisk sentralbyrå (SSB) har på oppdrag fra Norges forskningsråd gjennomført en bred evaluering av Skattefunn, og fant at Skattefunn i stor grad fungerer som en tilskuddsordning ved at om lag 75 prosent av støttebeløpet blir utbetalt til foretakene (det vil si der Skattefunn-fradraget overstiger utlignet skatt).3

Skattefradrag medfører også at betalingen kommer etter at kostnadene er påløpt (mens tilskudd utbetales fortløpende). På bakgrunn av dette anbefaler SSB at det på nytt vurderes å legge ordningen om til en tilskuddsordning. Forslag til endringer i skattefunnordningen er høsten 2010 ute på høring.

En ren tilskuddsordning basert på redaksjonelle kostnader vil kunne baseres på enkel innrapportering av informasjon en gang i året og utbetalingen kan skje raskere enn gjennom skatteordningen og vil være likviditetsmessig fordelaktig for mottakerne. Ordningen kan være rettighetsbasert gjennom egen lov eller ved en rammestyrt ordning slik som dagens produksjonstilskudd.

Som en rettighetsbasert tilskuddsordning vil den støtteberettigede virksomhet på samme måte som ved en skatteordning få redusert sine redaksjonelle kostnader med 20 prosent. Virksomheten vil kunne påvirke sitt tilskudd direkte ved å øke sine redaksjonelle kostnader. Alternativt vil en rammestyrt tilskuddsordning innebære at alle tilskuddsberettigede virksomheter står overfor en felles støtteramme og hver enkelt virksomhet kan øke sitt tilskudd når den øker sine redaksjonelle kostnader relativt til de andre støttemottakerne. En rammestyrt ordning vil være forutsigbar for myndighetene ved at kostnadene på statsbudsjettet er gitt i motsetning til en rettighetsbasert ordning hvor kostnadene ikke er gitt. På den andre siden er en rettighetsbasert ordning mer forutsigbar for mottakerne av støtten, og det er en slik modell som ligger til grunn for forslaget.

8.1.5 Arbeidsstipend til kritikere og journalister

Utvalget foreslår å innføre en ny ordning med arbeidsstipender. I flermedialitetsalternativets vekstmodell rettes denne stipendordningen mot journalister som jobber hovedsaklig med nettjournalistikk og som ikke har tilknytning til en redaksjon. Formålet er å stimulere den kritiske og undersøkende journalistikken. I omfordelingsalternativet er ordningen mer omfattende, og rettes inn mot uavhengige skribenter, journalister og kritikere, uavhengig av publiseringsplattform.

8.1.6 Lettelse i regulering

Unntak fra bestemmelser i markedsføringsloven foreslås videreført i begge alternativene. Det er en trend i retning av at avisene må selge en stadig større andel av totalopplaget på nytt for hvert år. Begrenset mulighet for telefonsalg vil kunne få dramatiske følger for abonnementsavisene. Muligheten til å distribuere reklameinnstikk som en del av avisproduktet er også en inntektskilde som øker i betydning for avisene.

8.1.7 Avvikling av utbytteforbudet

Etter gjeldende ordning kan ikke en avis ha betalt utbytte til aksjonærene i tilskuddsåret dersom den skal være kvalifisert til å motta produksjonstilskuddet. Denne bestemmelsen gjør det vanskelig for aviser med svak økonomi å skaffe seg ny egenkapital. Derimot kan avisene betale renter på lånt kapital. Aviser som nyter godt av mva-fritaket, har ingen slik begrensning (se også diskusjonen i kapittel 7). Utvalgets flertall foreslår derfor at denne bestemmelsen opphører.

To medlemmer (Brimi og Roppen) er enige i at utbytteforbudet bør avvikles, men understreker at det må vurderes om det parallelt bør innføres en begrensing i størrelsen på utbyttet. Begrensingen kan knyttes opp mot risikofri rente, eventuelt også mot størrelsen på overskudd og egenkapital.

Ett annet medlem (Floberghagen) mener dagens bestemmelser mot å hente utbytte og konsernoverføring fra mediebedrifter som mottar støtte er viktig for ordningens legitimitet. Direktestøtte fra staten må ha som mål å støtte redaksjonell innholdsproduksjon i mediene, og midlene bør derfor bli i disse bedriftene.

8.1.8 Forskning og etterutdanning

For å øke kvaliteten på norsk journalistikk ønsker utvalget å styrke målrettede tiltak for kompetanseheving og anvendt medieforskning. Dette inkluderer støtte til Institutt for Journalistikk (IJ), Landslaget for lokalaviser (LLA) og Rådet for anvendt medieforskning (RAM). IJ spiller en helt sentral rolle for etterutdanning i bransjen, noe som blir stadig viktigere når endringene går fort. Samtidig øker behovet for kunnskap om bransjen, utvikling av journalistikk og støtteordningenes effekt. RAM finansierer i dag viktig anvendt forskning om og for mediene.

Det foreslås en samordning med dagens støtte til kompetansehevende tiltak i lokal kringkasting.

Midlene til anvendt medieforskning dekker også et kunnskapsbehov som ikke blir ivaretatt av andre finansieringskilder for forskning. I arbeidet med denne utredningen er det blant annet avdekket et særlig behov for økt kunnskap om mediestøtteordningenes virkninger (se kapittel 7).

8.1.9 Andre ordninger

Utvalget ønsker å opprettholde direktestøtten til samiske og minoritetsspråklige aviser, samt et ekstra distribusjonstilskudd til aviser i Finnmark. Andre utvalg har jobbet særskilt med støtteordninger for disse mediegruppene, derfor utdypes ikke forslaget her.

Statens annonsepolitikk har i dag en indirekte uheldig virkning ved at det gjennom listen til Direktoratet for forvaltning og IKT legges begrensinger på hvor staten kan annonsere. Ukeavisene er ikke listeført og kan ikke motta statsannonser. Det foreslås at slike begrensninger oppheves.

Fire medlemmer (Bergo, Brimi, Floberghagen og Roppen) vil påpeke at selv om statens annonsepolitikk ikke forvaltes av Kulturdepartementet, er den likevel en del av mediepolitikken og må forvaltes i tråd med Grunnlovens § 100, 6. ledd.

I omfordelingsalternativet er det også tatt inn en ikke uttømmende liste over flere nye støtteordninger som bør vurderes.

8.2 Alternativ 1: Flermedialitet

Mediepolitikken er rettet mot den demokratiske funksjon mediene har i et moderne samfunn. Mediepolitikken skal ivareta og legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale (jf. infrastrukturkravet i grunnlovens § 100, se kapittel 3). Hovedmålet med denne utredningen er å fremme et mediemangfold som sikrer befolkningen bred tilgang til nyheter- og samfunnsdebatt av høy kvalitet og med høy redaksjonell standard.

Flermedialitetsalternativet bygger videre på det mediemangfold og den kvalitet norske medier samlet utgjør, og ønsker å modernisere mediestøtteordningene slik at de fremmer de mediepolitiske målene når stadig mer av nyhets- og aktualitetsformidlingen skjer digitalt. Flermedialitetsalternativet er innrettet mot å støtte innholdet uavhengig av formidlingsteknologien.

Utgangspunktet er at dagens mediestøtte i vesentlig grad har bidratt til å fremme de mediepolitiske målsettingene. Nullsatsen på merverdiavgift for aviser har medvirket til at flere kjøper og leser aviser. Den har gjennom dette fungert som en stabil, indirekte støtteordning som har lagt til rette for høy redaksjonell kvalitet og stort mangfold, innholdsmessig og geografisk. Produksjonstilskuddet har gitt lokalt mangfold gjennom direkte støtte til små lokalaviser, meningsmangfold gjennom direkte støtte til riksspredte meningsbærende aviser og direkte konkurranse i noen avismarkeder gjennom støtte til nummer to‐aviser. Mediestøtten til lokal kringkasting har bidratt til programmer og produksjoner som ellers ikke ville blitt realisert.

Dagens mediestøtteordninger ble imidlertid utformet i en tid der avisenes innhold utelukkende ble publisert på papir og radio og fjernsyn ble kringkastet. Fremtidens mediestøtte må legge til rette for økt innovasjon og utvikling av redaksjonelt innhold på flere teknologiske plattformer. Dette vil føre til at mediestøtten blir tilpasset brukernes behov og i størst mulig grad følger det faktiske konsumet av journalistisk innhold knyttet til nyheter, samfunnsinformasjon og debatt.

Flermedialitetsalternativet søker å modernisere mediestøtteordningene ved en tredelt tilnærming. For det første gjøres tildelingskriteriene for produksjonstilskuddet plattformuavhengig slik at de legger til rette for overgang til digital distribusjon. For det andre reduseres ulikhetene i mva-satsene mellom papir og digitalt innhold. Nullsatsen på papir videreføres, og det innføres en ny lavsats (8 prosent) for digitale redaksjonelle nyhets- og aktualitetstjenester. For det tredje gjøres øvrige støtteordninger plattformnøytrale.

Fem av utvalgets medlemmer slutter seg til flermedialitetsalternativet: Bergo, Brimi, Floberghagen, Nedreberg og Storsul.

To typer flermedialitetsalternativer er skissert; hovedforslaget forutsetter 44 millioner i økt støttebeløp. I tillegg er det vist et alternativ med uendret ressursbruk. De to flermedialitetsalternativene er oppsummert i tabell 8.4.

Under vil de enkelte virkemidlene bli gjennomgått.

8.2.1 Merverdiavgift: Nullsats på papiraviser og digital lavsats

Flermedialitetsalternativet legger til grunn at nullsatsen for papiraviser og størstedelen av fagpressen videreføres.4 Flermedialitetsalternativet foreslår innføring av 8 prosent mva på sammenlignbare digitale redaksjonelle tjenester.

Nullsatsen for aviser har bidratt til et mangfoldig mediesystem. Den er en indirekte støtteordning som har bidratt til at Norge utmerker seg internasjonalt med et høyt aviskonsum, som kjennetegnes med at det utgis et stort antall avistitler spredt over hele landet. Mange lesere gjør også at annonseplassen får større verdi. Gjennom nullsatsen har den enkelte avisleser fått tilgang til rimeligere nyhetsprodukter, noe som indirekte bidrar til å gi mediebedriftene mer forutsigbare og stabile økonomiske rammebetingelser. Dette har bidratt til en differensiert dagspresse, og til at bransjen har hatt handlingsrom til å utvikle og publisere i nye digitale kanaler. Nullsatsen har dermed, selv om den er en indirekte støtteordning, vært relativt treffsikker i å fremme de mediepolitiske målsettingene. Dette er en del av bakgrunnen for at nullsatsen har vært gjenstand for mindre politisk debatt enn produksjonstilskuddet. Nullsatsen har fungert etter hensikten, og det har vært mindre politisk kontroversielt med støtteformer der staten har beholdt en armlengdes avstand til mediene, sammenliknet med produksjonstilskudd til bestemte publikasjoner. Spørsmålet om mva-fritakets funksjon har vært reist i flere sammenhenger, men det har likevel skapt lite politisk debatt. Den tverrpolitiske enigheten om mva-fritaket har vært stor og den politiske kritikken har fokusert på om fritaket bør utvides, ikke om det bør videreføres.5

I flermedialitetsalternativet er det lagt til grunn at en differensiert og variert presse med mulighet til å ivareta sine funksjoner er minst like viktig som tidligere. Det er dessuten sentralt at nullsatsen er en indirekte støtteordning som opprettholder prinsippet om armlengdes avstand mellom staten og mediene og dermed ikke skaper tvil om medienes uavhengighet.

Det er avisenes betydning for demokrati, ytringsfrihet og kultur som er hovedbegrunnelsen for å opprettholde nullsatsen, og den sikrer at lokomotivene i norsk nyhetsproduksjon opprettholder sin sterke stilling. I kapittel 5 ser vi at det er avisene som i hovedsak produserer originaljournalistikk, mens kringkasting og nettmedier i stor grad bringer disse nyhetene videre. Dette underbygges av kunnskap om hvor journalistene jobber. Bransjeanalysen i kapittel 6 viser også at avisenes inntekter forventes å være den viktigste finansieringskilden for nyhetsjournalistikken i lang tid fremover.

Store deler av mediebransjen advarer mot enhver form for eksperimentering med medienes rammebetingelser og særlig med mva-ordningen. De argumenterer med at innføring av mva på avissalg vil gi staten marginale merinntekter, samtidig som det kan få store konsekvenser for avisenes mulighet til å oppfylle sin samfunnsrolle, både på papir og i elektroniske formater. De henviser også til det prinsipielle spørsmålet om man skal avgiftsbelegge ytringsfriheten. Det bærende prinsippet har gjennom 40 år vært at nyheter, samfunnsinformasjon og debatt ikke skal avgiftsbelegges fordi en avgift vil kunne bidra til å svekke de demokratiske prosesser og deltakerdemokratiet. Førsteamanuensis Erik Wilberg har på oppdrag av Mediebedriftenes landsforening (MBL) laget en rapport, som beskriver hvordan innføring av mva – høy eller lav – vil påvirke avisbransjens økonomi negativt.6 Rapporten viser at avisenes økonomiske handlingsrom vil svekkes betydelig i løpet av få år som følge av et strukturelt opplagsfall, og at en eventuell lavsats på 8 prosent i løpet av få år vil kunne få store konsekvenser for avisene. I Wilbergs beregning anslås det at opplagsinntektene i 2015 kan bli 1,7 milliarder lavere enn i 2009, i et scenario med 8 prosent mva som delvis dekkes gjennom prisøkning i markedet og delvis tas på bunnlinjen. På toppen av dette ville det også komme et fall i annonseinntektene, som ikke er beregnet. Rapporten peker i dette scenarioet på at totalopplaget i 2015 blir kraftig redusert som en direkte konsekvens av 8 prosent mva, med 300 000 eksemplarer i forhold til et scenario uten mva. Dette tilsvarer 11,8 prosent av dagens totalopplag. Med gjennomsnittelig tre lesere pr aviseksemplar, tilsvarer tilbakegangen på 300 000 i avisopplag i størrelsesorden 900 000 daglige avislesere.7

Analyser gjennomført av de store aviskonsernene tyder på at en lavsats på 8 prosent kan få store negative konsekvenser for avisopplagene, med forventet opplagsfall på mellom 4,5 og 10 prosent for løssalgsavisene VG og Dagbladet – avhengig av avis og salgsdag.

For abonnementsaviser viser tallene at abonnenter er blitt vesentlig mer prisfølsomme enn for få år siden. Undersøkelser viser at andelen som oppgir at abonnementsprisen er høy har økt kraftig de siste årene. En avis som Aftenposten antas å miste 9 prosent av abonnentene dersom mva på 8 prosent innføres.

Aviser i en svak markedsposisjon opplever enda høyere prisfølsomhet. Dette er nummer to‐aviser, riksspredte meningsbærende aviser og andre konkurranseutsatte lokalaviser som mediepolitikken er innrettet mot, på grunn av deres betydning for mangfold og konkurranse.

Fagpressen bidrar med dybdejournalistikk innen svært mange samfunnsområder, og tidsskrifter som har minst 80 prosent abonnementsandel er fritatt for merverdiavgift. Det samme gjelder tidsskrifter med overveiende politisk, litterært eller religiøst innhold. Flermedialitetsalternativet vil opprettholde denne ordningen.

Som en følge av den prinsipielle tilnærmingen ovenfor, vil det ideelle utfallet av en plattformnøytral harmonisering innebære nullsats også for tilsvarende digitale redaksjonelle tjenester. På grunn av både politiske og juridiske utfordringer ved å etablere nye omsetningsområder utenfor standardsatsene i merverdiavgiftsloven, er det i dette forslaget pragmatisk lagt til grunn at den laveste mva‐satsen (8 prosent) innføres for tilsvarende digitale redaksjonelle tjenester. Det vil innebære en vesentlig forbedring i forutsetningene for utvikling og omstilling sammenlignet med dagens situasjon, der alle digitale redaksjonelle tjenester har full sats. Det vil være behov for en avgrensning av hvilke digitale redaksjonelle tjenester som skal omfattes av lav sats, der publiseringsregularitet og betydning for formidling av nyheter, samfunnsdebatt og kultur bør stå sentralt.

8.2.1.1 Oppsummering merverdiavgift

Flermedialitetsalternativet legger til grunn videreføring av nullsatsen for aviser og en rekke tidsskrifter, samt lavsats på digitalt redaksjonelt innhold. Innføring av merverdiavgift kan få alvorlige konsekvenser for en rekke aviser. Opplaget er synkende for mange aviser, og aviser som er viktige for å ivareta lokalt og riksdekkende mangfold er allerede i en svært sårbar økonomisk situasjon. Det vil være en betydelig risiko for et stort opplagsfall med sviktende inntekter til følge, og dermed for evnen til å opprettholde kvalitetsjournalistikken dersom nullsatsen fjernes.

Videre ønsker dette alternativet å stimulere innovasjon og utvikling av redaksjonelt innhold på digitale plattformer. En innføring av lav mva-sats på digitale nyhets- og aktualitetstjenester vil bidra til dette.

8.2.2 Produksjonstilskudd

Produksjonstilskuddet har bidratt til mediemangfold og originaljournalistikk i hele landet og på flere samfunnsområder. Flermedialitetsalternativet ønsker å gjøre direktestøtten plattformnøytral, slik at den omfatter redaksjonelt innhold i alle publiseringskanaler og dermed muliggjør en utvikling i retning av mer digital publisering og nye produkt‐ og distribusjonsstrategier for aviser som mottar direkte støtte. For å oppnå dette er det nødvendig å finne andre fordelingskriterier enn opplag og frekvens på papirutgaven.

Alternativet har identifisert tre plattformnøytrale kriterier som i kombinasjon vil være egnet som nytt fordelingskriterium for direktestøtten (vekting i parentes):

• Brukerbetaling (70 prosent)

• Redaksjonell bemanning (20 prosent)

• Nettodekning (10 prosent)

Disse tre kriteriene vil representere en forenkling av dagens ordninger.

Det legges til grunn at vilkårene for å være inkludert i ordningen bygger på dagens vilkår for å få produksjonstilskudd, slik at det er de samme som omfattes av dagens ordning som inkluderes i den nye ordningen. Flermedialitetsalternativet vil imidlertid presisere at ordningen er ment å legge til rette for eventuell overgang til digital distribusjon. Det innebærer at støtte ikke vil bortfalle dersom en publikasjon velger kun å publisere digitalt. Forutsetningen er at publikasjonen er basert på brukerbetaling og opprettholder redaksjonell bemanning. Videre vil flermedialitetsalternativet vise til utvalgets felles merknad om at det anbefales en ny vurdering av hvem som skal tilhøre ordningen ved en senere anledning.

Flermedialitetsalternativet vil videre bygge på de etablerte hovedkategoriene av publikasjoner, nemlig de riksspredte meningsbærende avisene, nummer to-avisene og de små lokalavisene. Beregningene som er gjort har tatt utgangspunkt i at støttenivået totalt for hver kategori beholdes, slik at omfordeling i henhold til nye kriterier skjer mellom avisene innen kategorien. På sikt kan man godt tenke seg en utvikling i retning av å slå sammen kategoriene for de riksspredte meningsbærende avisene og nummer to-avisene til en samlet modell. Dette vil imidlertid kreve nærmere utredninger og vurdering i forhold til mediepolitiske mål. En rask overgang til en samlet modell vil gi uforholdsmessig mye vekst for noen aviser, og svært sterk tilbakegang for andre. Det er ikke gitt at det bidrar positivt til å realisere de mediepolitiske målene.

Tabell 8.5 og 8.6 viser hvordan en vektet fordeling (som nevnt ovenfor) blir for de riksspredte meningsbærende avisene og nummer to-avisene.

En slik forenkling, uten de ulike terskelverdier som er utviklet gjennom årtier av regeljusteringer, særkompensasjoner og tilpasning, vil på kort sikt føre til noen vinnere og tapere. Dette gjør det nødvendig med overgangsordninger, særlig om en slik forenkling gjennomføres uten økning i det totale støttebeløpet.

Tabell 8.7 og 8.8 viser hvordan fordelingen vil bli dersom det totale støttebeløpet økes med 5, 10 og 15 prosent.

Flermedialitetsalternativet foreslår en økning i den flermediale direktestøtten på 10 prosent sammenliknet med dagens produksjonstilskudd. Den foreslåtte økningen kompenserer bare i noen grad for årelang stagnasjon i utviklingen av støttens nivå i forhold til den generelle prisutviklingen, og får uheldige utslag for enkelte aviser som følge av omleggingen til et forenklet og mer fremtidsrettet system. Det vil være behov for solide overgangsordninger over en femårsperiode, slik at virksomhetene kan tilpasse seg de nye rammevilkårene.

Flermedialitetsalternativet tar utgangspunkt i at støtten gis de grupper som er innenfor dagens ordning: Små lokalaviser, nummer to-aviser og riksspredte meningsbærende aviser. De nye fordelingskriteriene benyttes for de to siste gruppene, mens lokalavisene får støtte ut fra andre kriterier.

Det foreslås en mindre justering av dagens kriterier for tildeling av støtte til lokalaviser. De nye kriteriene skal støtte kvalitetsinnhold og ikke en bestemt type distribusjon. Støtten knyttes derfor til brukerbetaling, der betaling på alle publiseringskanaler teller med. Det kreves at produktet i hovedsak er basert på originaljournalistikk for å komme inn under ordningen.

Tabell 8.9 viser noen eksempler på hvordan dette vil slå ut for lokalaviser med 10 eller 15 prosent økning i støttebeløpet. Flermedialitetsalternativet anbefaler 10 prosent økning i sitt vekstalternativ også her, med samme begrunnelse som i forhold til nummer to-aviser.

Flermedialitetsalternativet ønsker å videreføre støtten til de periodiske publikasjonene som i dag ligger under Kulturrådet. I vekstmodellen legges det til grunn 10 prosent økning. Videre vil vi peke på utfordringene i ordningen, og ber om at det vurderes å innføre mer objektive kriterier for støtte, og å flytte tildelingene over til Medietilsynet.

Totalt vil økningen i den flermediale direktestøtten, inkludert små lokalaviser og periodiske publikasjoner, bli på 28 millioner kroner i flermedialitetsalternativets vekstmodell, mens den vil være null i modellen med uendret ressursbruk.

8.2.3 Prosjektstøtte

Flermedialitetsalternativet rommer to typer prosjektstøtte. For det første vil støtten til programproduksjon endres til å bli en plattformuavhengig støtte til nyhets- og aktualitetspregede lyd- og bildeproduksjoner i lokale og regionale medier, uavhengig av distribusjonsmåte. Også andre enn lokalkringkasterne kan søke støtte. Dette innebærer at formålet med denne støtteformen videreføres som støtte til lokal og regional programproduksjon som markedet ellers ikke finansierer, men at programproduksjonstilskuddet gjøres plattformnøytralt.

For det andre utvides støtten til utviklingsprosjekter samtidig som støtteformen vris til samarbeidsprosjekt i bransjen. Støtten gis med andre ord ikke til enkeltmedier, men til utvikling av for eksempel nye publiseringsmetoder for større deler av mediebransjen. I flermedialitetsalternativets vekstmodell foreslås 5 millioner kroner til slike utviklingsprosjekter i bransjen.

Flermedialitetsalternativet foreslår ingen ny etableringsstøtte. Prinsippet om at staten skal holde en armlengdes avstand til mediene innebærer at staten skal være varsom med å påvirke hvilke medier som skal etableres. Tabell 8.10 gir en oversikt over prosjektstøtteordningen innen flermedialitetsalternativet.

8.2.4 Arbeidsstipend til nettjournalister

Flermedialitetsalternativet legger til grunn at kostnadspress, svekket konkurranse og nedbemanning fører til et økende antall frilansjournalister og et økende press på den kritiske og undersøkende journalistikken. Samtidig er det behov for å styrke nettjournalistikken og legge til rette for nytenkning og kompetanseutvikling innenfor dette området.

Det foreslås derfor i vekstmodellen at det opprettes 10 arbeidsstipend for journalister som jobber hovedsaklig med nettjournalistikk og ikke har tilknytning til en spesiell redaksjon. Det foreslås 3 millioner kroner til dette som en prøveordning.

8.2.5 Forskning og etterutdanning

For å øke kvaliteten på norsk journalistikk vil flermedialitetsalternativet styrke målrettede tiltak for kompetanseheving og anvendt medieforskning. I vekstmodellen økes støtten til forskning og etterutdanning fra 12 til 20 millioner kroner, en økning på åtte millioner. I den ressursnøytrale modellen foreslås støtten til forskning og etterutdanning uforandret.

8.2.6 Økonomiske konsekvenser av flermedialitetsalternativet

Tabell 8.11 gir en oversikt over de økonomiske konsekvensene av flermedialitetsalternativet.

Effekten av 8 prosent mva på digitale redaksjonelle tjenester er ikke beregnet. Medienes inntekter for digitalt innhold er i dag svært lav og redusert merverdiavgift vil dermed ikke gi noe stort inntektstap for staten. Sammenliknet med dagens situasjon er det tvert imot å anta at økt omsetning av digitale betaltjenester vil gi økte inntekter, selv om økningen i statens inntekter ikke vil bli like store som den ville blitt med full sats. I tillegg vil forventet overgang fra en situasjon der avisenes inntekt fra leserne i hovedsak er knyttet til den avgiftsfrie papirutgivelsen, til en situasjon der avisenes inntekt fra leserne i hovedsak er fra salg av avgiftsbelagt digitalt innhold, gi økt inntekt for staten.

Flermedialitetsalternativet inkluderer ikke en ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader. Utvalgsmedlemmene som støtter flermedialitetsalternativet mener at det vil være høyst usikkert om en slik støtteordning vil være treffsikker i forhold til å fremme mangfold og kvalitet i mediene. Grunnlaget for støtten er kostnader og den er ikke knyttet til bruken av mediene. Ved å gå fra mva-fritak til direkte støtte/skatt flyttes støtten fra brukerne og indirekte bedriften, til å bli en ren bedriftsstøtte. Med dette minsker også avstanden mellom myndighetene og mediene. Dersom ordningen utformes som et skattefradrag vil effekten for redaksjonell satsing være begrenset i og med at medievirksomheter typisk vurderes på resultat før skatt. Utformes ordningen som en rammebasert tilskuddsordning, er det risiko for at den vil være lite robust over tid og at støttebeløpet vil endres fra budsjettår til budsjettår. Utformes den som en rettighetsbasert ordning kan den ha en uoversiktlig kostnadsdrivende effekt. Disse utvalgsmedlemmene vurderer derfor en slik støtteordning som forbundet med stor usikkerhet og sannsynligvis lite målrettet.

8.3 Alternativ 2: Omfordeling

Det er to hovedgrunner bak omfordelingsforslaget; mer målrettet støtte til medier som legger til rette for mangfold og samfunnsdebatt – og at støtten også skal stimulere nye distribusjonsplattformer.

Norge er et lite språk- og kultursamfunn som er under press, noe som forsvarer at staten legger til rette for et omfattende norsk medietilbud. Den direkte pressestøtten har vært viktig for å realisere målet om avismangfold. Som vi ser i kapittel 5 er det avisene som i hovedsak har produsert originaljournalistikk, noe pressepolitikken nettopp har lagt til rette for. Men nye medier og teknologi har utfordret papiravisenes særstilling i forhold til nyhetsformidling, samfunnsdebatt og som plattform for det frie ord. Intensjonen med omfordelingsalternativet er å målrette midler i form av ordninger som opprettholder og styrker et differensiert og variert mediemangfold uavhengig av plattform.

I informasjonssamfunnet er det ikke mangel på informasjon eller muligheten for å komme til orde som er utfordringen. Fremveksten av nye medier, og dermed nye kanaler for informasjon, har senket terskelen for deltakelse i samfunnsdebatten. I tillegg har tilveksten av uavhengige nettsteder bidratt til et stort mangfold av nyheter, kommentarer og ikke minst en fri og åpen meningsutveksling. Likevel er behovet for redigerte medier for å sikre kvalitet i formidling av nyheter og samfunnsdebatt, uavhengig av plattform, like stort som tidligere.

Omfordelingsalternativet ønsker å stimulere til utvikling og nyskaping gjennom en omfordeling av støtten til redaksjonelt innhold og journalistisk produksjon, ikke å sementere det eksisterende medielandskapet ved å tilgodese en bestemt produksjonsplattform gjennom generelt merverdiavgiftsfritak kun for papirpublikasjoner.

Utvalget har i kapittel 4 beskrevet en utvikling i den samlede støtten til aviser siden 1970 hvor den direkte og målrettede støtten gjennom produksjonstilskuddet har fått stadig mindre betydning sammenliknet med verdien av merverdiavgiftsfritaket. I dag utgjør den direkte støtten kun 16 prosent av det samlede støttebeløpet (se figur 4.2). Mens produksjonstilskuddet har som målsetting å bidra til å opprettholde et mangfold av avisutgivelser i hele landet og stimulere til lokal aviskonkurranse, er målet med merverdiavgiftsfritaket mindre klart definert. Merverdiavgiftsfritaket omfatter alle papiraviser, og siden støtten avhenger av omsetningsverdi, vil ordningen gi mest støtte til aviser med stor omsetning og stort opplag. De ti største avisene mottar 60 prosent av den totale støtten som gis gjennom merverdiavgiftsfritaket. Støtten fremstår som lite målrettet.

Utvikingen har medført et klart behov for en ny og endret innretning av den samlede støtten. Omfordelingsalternativet innebærer at støtten omfordeles ved at verdien av den indirekte støtten reduseres og at en bruker midlene mer målrettet i form av direkte støtteordninger. I dette ligger også en samfunnsøkonomisk forankring for utviklingen av fremtidens mediestøtte. Hovedbegrunnelsen for å subsidiere kunnskapsproduksjon er at den som frembringer ny kunnskap sjelden får hele gevinsten, og det er grunn til å tro at den samfunnsøkonomiske avkastningen på undersøkende journalistikk er høy. Derfor bør mediestøtten rettes direkte mot redaksjonell produksjon.8

I omfordelingsalternativet innføres det mva med 8 prosent på papiraviser (og fagblader), noe som gir rom for en betydelig omlegging i retning av mer målrettet støtte. Dette vil gi om lag 700 millioner kroner til omfordeling. Mesteparten av de frigjorte midlene, 576 millioner kroner, tilbakeføres bransjen gjennom en ny ordning hvor støtten rettes inn mot journalistisk produksjon og redaksjonelt innhold.

Denne mediestøtteordningen basert på redaksjonelle kostnader kan gjennomføres som en rettighetsbasert tilskuddsordning eller som et skattfradrag etter modell fra Skattefunn. Ved at støtten gis for redaksjonell ressursbruk og ikke etter omsetningens størrelse, vil den nye indirekte støtteordningen være langt mer målrettet enn merverdiavgiftsfritaket. Det legges opp til skattefradrag eller tilskudd for 20 prosent av de redaksjonelle kostnadene, med et tak som medfører at støtten til hver virksomhet ikke overstiger 30 millioner kroner.

Omfordelingsalternativet innebærer i all hovedsak en omfordeling av støtten og ikke en endring i omfang. Samlet sett vil omleggingen dermed ikke gi grunnlag for prisendringer på aviser. Støtten vil øke for de aller fleste aviser, mens den for et fåtall store aviser blir redusert. Støtten gir et langt sterkere incentiv for avisvirksomhetene til å bruke ressurser på redaksjonelt innhold enn dagens ordning.

Utvalget har avdekket at ulike merverdiavgiftssatser for papiraviser og elektroniske aviser skaper administrative byrder for en del virksomheter når slike selges samlet. Merverdiavgiften bør i utgangspunktet være nøytral mellom distribusjonsformer. En likestilling av satsene vil gjøre at regelverket ikke lenger favoriserer papir fremfor alternativ distribusjon i elektronisk form. Omfordelingsalternativet er oppsummert i tabell 8.12.

Utvalgsmedlemmene Andreassen, Lunde, Roppen og Slettholm slutter seg til omfordelingsalternativet. Utvalgsmedlem Vassnes støtter i utgangspunktet ingen av alternativene, men i valget mellom de to fremstår omfordelingsalternativet som det klart beste og dette medlem kan gi sin subsidiære støtte til dette med de forbehold som fremkommer i medlemmets særmerknad nedenfor.

8.3.1 8 prosent mva og ny støtteordning

Lavsats på 8 prosent mva er i dag gjennomført for andre aktører på medieområdet: NRK (fra 2003), kino (fra 2005) og dessuten på en del andre områder på kulturfeltet (2010). Lavsats er innført på papiraviser i mange europeiske land (se kapittel 4).

I hvilken grad endret merverdiavgiftsregime vil slå ut i prisene til forbruker avhenger blant annet av markedsstruktur og etterspørselens prisfølsomhet, samt etablering av alternative støtteordninger som helt eller delvis kompenserer for endringen i avgiftssats. Det vil også ha betydning hvordan forbrukerne tilpasser seg ved å endre etterspørselen av varen ved prisendringer.

I beregningene som er brukt i denne utredningen er det i utgangspunktet lagt til grunn at avgiftsendringer er fullt ut overveltet i forbrukerprisene. Dette innebærer at selgeren ikke tar noe av byrden eller gevinsten av avgiftsendringen selv, men overfører alt til kunden. Et slikt resultat er i henhold til økonomisk teori mest i tråd med en situasjon med perfekt konkurranse. Hvis en i det aktuelle markedet er lengre unna en situasjon med perfekt konkurranse, tilsier teorien at avgiftsendringer i mindre grad overveltes. Hvis etterspørselen er lite prisfølsom (uelastisk) kan graden av overveltning forventes å være større enn når etterspørselen er svært prisfølsom (elastisk). Dette avhenger av det aktuelle markedet.

I beregningene i denne utredningen er det lagt til grunn at forbrukerne ikke endrer sin etterspørsel etter varen, selv om prisene endres. Dette vil i praksis innebære at det blir solgt like mange aviser selv om prisen på aviser øker. Dette kalles uelastisk etterspørsel og kan karakteriseres som en ekstrem situasjon, siden en normalt ville forventet en lavere etterspørsel etter varen ved økt pris. Professor Rolf Høyer gir en oversikt over ulike studier av priselastisiteten for aviser og kommer frem til at det er vanskelig å påvise noen direkte sammenheng mellom pris- og opplagsutvikling, i hvert fall så lenge prisvariasjonene er moderate.9 Dette tilsier at etterspørselen etter aviser kan være lite prisfølsom (uelastisk). Statistisk sentralbyrås konsummodell gir indikasjoner på at etterspørselen etter aviser og ukeblader er uelastisk.

Avisene vil være tilbakeholdne med prisjusteringer som følge av at de opererer i et tosidig marked, der de betjener både publikum og annonsører. Annonsørene ønsker at flest mulig mediebrukere blir eksponert for annonsene, noe som gjør at avisene ønsker å unngå opplagsnedgang (se kapittel 6). På grunn av denne tosidigheten i markedet kan prisøkningen ved økt merverdiavgift bli lavere enn i tradisjonelle markeder.

Når innføring av merverdiavgift tilnærmet kompenseres gjennom en ny og mer målrettet støtteordning, vil det være enda mindre grunnlag for å øke prisene til forbruker.

Omfordelingsalternativet forutsetter en lik mva-sats (8 prosent lavsats) på alle produkter og tjenester som i hovedsak består av nyhets- og aktualitetsinnhold (på papiraviser, nettaviser, m.v.). Tabell 8.13 gir oversikt over estimert effekt for aviser med store redaksjoner ved innføring av lav mva-sats og samtidig etablering av ordningen med skattefradrag og/eller tilskudd tilsvarende 20 prosent av de redaksjonelle kostnadene og med et tak på 30 millioner kroner. Støttegrunnlaget er estimert på grunnlag av NJs medlems- og lønnsstatistikk med et tillegg på 40 prosent for sosiale kostnader og innkjøp av redaksjonelt stoff fra eksterne.

Provenyeffekten ved å innføre 8 prosent mva på papiraviser og deler av fagpressen som i dag er omfattet av nullsats, er beregnet til 725 millioner kroner dersom hele beløpet legges på prisene og dette ikke fører til opplagsnedgang, og 670 millioner dersom prisene ikke endres. Det er samtidig beregnet at 576 millioner kroner tilbakeføres gjennom den nye støtteordningen.

8.3.2 Produksjonstilskudd

Siden redaksjonelle kostnader ligger til grunn for den nye støtteordningen, er dette kriteriet tatt ut av modellen for produksjonstilskudd til nummer to-aviser i omfordelingsalternativet. Brukerbetaling (70 prosent) og nettodekning (30 prosent) utgjør grunnlaget for fordelingen. Dette er nærmere redegjort for i kapittel 8.1.2.1.

Mens det i flermedialitetsalternativet (kapittel 8.2) legges til grunn en videreføring av et høyere støttenivå for riksspredte meningsbærende aviser, innebærer omfordelingsalternativet en forenkling ved at alle nummer to-avisene inngår i samme kategori. Dette medfører en styrking av virkemidlene overfor de lokale nummer to-avisene. Dette begrunnes i at virkemiddelbruken rettet mot denne typen aviser historisk ikke har vært omfattende nok til å hindre nedleggelser (se kapittel 7).

Det foreslås i omfordelingsalternativet en økning i totalbeløpet på 15 prosent, det vil si 31 millioner kroner, for nummer to-avisene. Økningen kompenserer både for årelang stagnasjon i utviklingen av støttens nivå, og for de mest uheldige utslagene for enkelte aviser som følge av omleggingen til et forenklet og mer fremtidsrettet system. Tabell 8.14 gir en oversikt over nummer to-avisenes produksjonstilskudd.

Med 15 prosent økning også til små lokalaviser og periodiske publikasjoner, vil produksjonstilskuddet øke med totalt om lag 42 millioner kroner i omfordelingsalternativet. Se for øvrig tabell 8.9.

8.3.3 Prosjektstøtte

Prosjektstøtten økes fra 15 til 40 millioner kroner i omfordelingsalternativet, og rettes mot omstilling, nyetablering, og satsinger som markedet ikke finansierer. Denne støtteordningen vil omfatte alle medievirksomheter som kommer inn under Lov om redaksjonell fridom, inkludert kommersiell kringkasting, digitale medier, fag- og ukepresse og dessuten medier som drives på frivillig basis. Tabell 8.15 oppsummerer de foreslåtte endringene.

8.3.3.1 Programproduksjon

I den eksisterende ordningen for lokal kringkasting kan det søkes om støtte til alle typer programmer. Ordningen utvides til å omfatte plattformuavhengig støtte til lyd- og bildeproduksjoner med nyhets- og aktualitetspreg som markedet ikke finansierer, og den kan også søkes av andre enn kringkastere (inkludert nett-, uke- og fagpresse).

Slik støtte kan også søkes av aktører innenfor «den tredje mediesektoren», det vil si enkeltpersoner og organisasjoner som ønsker å lage programmer for kringkasting i åpne kanaler.

8.3.3.2 Utviklingsprosjekter

Støtten til utviklingsprosjekter inkluderer støtte til omstilling og utvikling for alle medier som omfattes av Lov om redaksjonell fridom (inkludert nett-, uke- og fagpresse).

I tillegg til (1) omstilling av virksomheter for å oppnå lønnsom drift, kan også (2) strukturelle forbedringer i enkeltbedrifter, (3) samarbeidsprosjekter for å bedre driftsresultatet for de involverte virksomhetene, (4) utvikling av digitale produkter og (5) andre innovative prosjekter kvalifisere for støtte, som kan gis i form av lån, garantier eller tilskudd.

Støtten må i hovedsak kunne søkes og behandles fortløpende, etter som det oppstår behov.

8.3.3.3 Etableringsstøtte

Bransjeanalysen i kapittel 6 viser at det er høy terskel for å etablere seg i flere av mediemarkedene. Støtten til små lokalaviser har gjort det lettere å etablere aviser i små lokalsamfunn, og dobbelt tilskudd første støtteår fungerer som etableringsstøtte. Her foreslås det å etablere «såkornsmidler» for etablering av nye medievirksomheter. Støtten kan gis i form av lån, garantier eller tilskudd.

8.3.4 Arbeidsstipend til uavhengige skribenter, kritikere og journalister

I omfordelingsalternativet foreslås det å etablere 30 nye arbeidsstipender til uavhengige skribenter, kritikere og journalister som produserer artikler, kommentarer og meninger som er viktige for debatt og meningsdannelse i samfunnet. Stipendmottakerne vil i stor grad være aktive både på Internett og i tradisjonelle kanaler, og det er et krav at de i utgangspunktet er frilansere.

En stor del av premissleverandørene i den offentlige debatten er fast tilknyttet ulike institusjoner, ikke bare innenfor medier, men også akademia og organisasjoner. For meningsdannelsen i et demokratisk samfunn er det av stor betydning også å legge til rette for stemmer og aktører som kan kritisere og kommentere samfunnsmessige forhold fra et uavhengig ståsted, og i dag eksisterer det få støtte- eller stipendordninger for slike premissleverandører.

Med tanke på de store ressursene staten bruker til å støtte kunst, er kritikernes profesjonelle vurdering av kunstneriske uttrykk et vesentlig bidrag til den åpne og opplyste offentlige samtalen som mediestøtten skal sikre. Men dette stoffområdet er under press, noe Norsk kritikerlag viser til i sin høringsuttalelse. Tegn tyder på at den frie kunstkritikken svekkes, og dette forslaget skal bidra til å motvirke en slik utvikling.

Som en følge av den senere tids omfattende nedbemanning i tradisjonelle redaksjoner, og dermed mindre ressurser til undersøkende journalistikk, har direkte støtte til uavhengige journalister også vært et aktuelt tema i den seneres tids debatt om fremtidig mediestøtte, både i Norge og i utlandet. Formålet med stipender til journalister er å sikre uavhengig kvalitetsjournalistikk.

En årlig ramme på anslagsvis ti millioner kroner vil kunne finansiere totalt 30 nye arbeidsstipender.

8.3.5 Forskning og etterutdanning

Tilskuddet til forskning og etterutdanning økes fra 12 til 30 millioner kroner med sikte på å stimulere til økt satsing på etterutdanning for å bedre kvalitet i journalistikken og å øke kunnskapen om mediestøtteordningenes effekt.

8.3.6 Øvrige virkemidler

I tillegg er det innenfor omfordelingsalternativet avsatt en ramme på 10 millioner kroner til andre tiltak som kan bidra til å nå de overordnede målene i mediepolitikken. Følgende (ikke uttømmende) liste gir indikasjoner på mulige virkemidler, som i utgangspunktet kan utprøves som forsøksordninger:

• Støtte til abonnement på aviser og relevante digitale tjenester for ungdom.

• Støtte til debattfora på digitale plattformer som stimulerer til innsikt og engasjement blant unge.

• Prosjektstipend til undersøkende journalistikk.

• Støtte til nasjonale nyhetsleverandører.

• Finansiering av bloggpriser, debattpriser o.l.

• Prosjekter innenfor den tredje mediesektoren.

Kulturdepartementet bevilger i dag direkte støtte til Frikanalen, som er en TV-kanal for frivillige organisasjoner og enkeltpersoner som ønsker å la de svake stemmene i samfunnet komme til orde. Når aktørene som lager innhold til slike sendinger får mulighet til å søke prosjektmidler til drift og programproduksjon, synes det naturlig at dette prosjektet kommer inn under mediesektoren.

8.3.7 Økonomiske konsekvenser av omfordelingsalternativet

Tabell 8.16 gir en oversikt over økonomiske endringer som følger av omfordelingsalternativet.

Estimert samlet effekt av den nye fordelingsnøkkelen for produksjonstilskudd, innføring av mva og ny journalistikk-støtte for nummer to-avisene er skissert i tabell 8.17. Tabellen viser at noen aviser får redusert sin totale støtte, noe som gjør det nødvendig med gode og langsiktige overgangsordninger.

Tabell 8.18 viser at det er de fire største avisene som i størst grad får redusert støtte som følge av omfordelingsalternativet. Totalt blir endringen på drøyt 130 millioner kroner årlig for disse, et betydelig beløp som vil gjøre det nødvendig med overgangsordninger. Til tross for endringen vil disse fire avisene fortsatt være de som har størst fordel av mediestøtten også i fremtiden.

Konsekvensen for fagpressen er ikke beregnet individuelt på grunn av at utvalget har hatt begrenset tilgang til data.10 Disse virksomhetene vil også bli omfattet av den nye støtteordningen basert på redaksjonelle kostnader og av prosjektstøtteordningene. Oppsummert tar omfordelingsalternativet sikte på å fremme utvikling av nye produkter og tjenester og stimulere til omstilling og utvikling i bransjen. Alternativet innebærer både en mer balansert fordeling mellom direkte og indirekte støtte og langt større treffsikkerhet og målretting av de økonomiske virkemidlene sett i lys av de overordnede mediepolitiske målsettingene.

Utvalgsmedlemmene som støtter omfordelingsalternativet mener at mva-fritaket i for stor grad favoriserer de store avisene og at det over tid har utviklet seg en skjev fordeling som neppe har vært tilsiktet eller ønsket. Innføring av 8 prosent mva er et moderat virkemiddel som blant annet gir økonomisk rom for den nye, mer målrettede støtteordningen basert på redaksjonelle kostnader. Disse medlemmene vil peke på at bransjens advarsler mot å innføre mva på papiraviser legger til grunn at de frigjorte midlene beholdes av staten, noe som ikke er tilfelle i omfordelingsalternativet. Flere andre tiltak som støtter innhold uavhengig av publiseringsplattform inngår også i omfordelingsalternativet, som disse medlemmene samlet sett mener gir et langt bedre svar på utfordingene mandatet trekker opp enn det flermedialitetsalternativet gjør. Etter disse medlemmers oppfatning bidrar ikke flermedialitetsalternativet i tilstrekkelig grad til omstilling og fornyelse, og realistisk sett vil dessuten flermedialitetsalternativet vanskelig kunne gjennomføres uten økt ressursbruk.

8.4 Krav etter EØS-avtalen

Mandatet pålegger utvalget å vurdere om forslagene vil reise problemstillinger knyttet til EØS-avtalens statsstøtteregelverk. EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1 forbyr «støtte gitt av [EU]s medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer […] i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene». Dispensasjon eller unntak håndheves av EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Støtteordninger som allerede var etablert da EØS-avtalen trådte i kraft, kan fortsette å løpe til ESA pålegger dem endret. Nye støtteordninger må, med mindre de faller inn under noen av de generelle unntakene, godkjennes av ESA før de iverksettes. Dersom støtte gis uten godkjennelse fra ESA, vil ESA pålegge staten å kreve støtten tilbake.

Professor Finn Arnesen ved Senter for Europarett ved Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo, har utarbeidet en betenkning for utvalget som er vedlagt denne rapporten. I dette kapitlet gis noen overordnede synspunkt. For ytterligere vurderinger henvises det til vedlegget.

Siden nye støtteordninger må meldes, må det vurderes hvilke endringer som kan gjøres i eksisterende ordninger før de må kategoriseres som «nye». Antakelig går skillet mellom justeringer av støttebeløp eller ordningen på den ene side, og endringer i formål, rekkevidde eller finansiering på den annen.

Forslagene til justeringer i produksjonstilskuddet endrer ikke ordningens formål, rekkevidde eller finansiering, og utvalget vurderer det som lite sannsynlig at forslaget vil kreve godkjennelse.

Den nye støtteordningen basert på redaksjonelle kostnader er imidlertid en ny støtteordning som sannsynligvis ikke omfattes av noen av de generelle unntakene, og derfor må godkjennes. I den forbindelse vil Europakommisjonens behandling av henholdsvis finske og svenske pressestøtteordninger gi en viss pekepinn. Både den finske og den svenske ordningen er forankret i hensynet til å fremme medie- og meningsmangfold. Den finske ordningen var også begrunnet i hensynet til å styrke det svenske språk og minoritetsspråk. Etter utvalgets vurdering bør målene om ytringsfrihet, mangfold og kvalitet knyttes opp til behov for vern av norsk språk og kultur, samt utfordringer som følge av markedssvikt.

Utvidelsen av formål og rekkevidde for prosjektstøtten gjør at notifisering av også denne sannsynligvis må vurderes. Det synes imidlertid klart at deler av dette virkemiddelet vil være omfattet av de generelle unntakene.

Arbeidsstipend, lettelse i regulering, avvikling av utbytteforbudet og støtte til forskning og etterutdanning vil sannsynligvis ikke reise statsstøtterettslige spørsmål.

Dagens nullsats på mva for aviser ble innført før EØS-avtalen trådte i kraft. En videreføring av nullsatsen for papiraviser vil derfor ikke innebære meldeplikt. Det vil imidlertid måtte vurderes i forbindelse med innføring av lavsats på aviser og/eller digitale redaksjonelle tjenester. Merverdiavgiftsområdet er ikke omfattet av EØS-avtalen. Dette medfører likevel ikke at merverdiavgiftsområdet er uberørt av den. For det første forbyr EØS-avtalen artikkel 14 proteksjonistiske interne avgifter. En annen sats for medietjenester enn for andre tjenester vil imidlertid ikke ha en slik virkning så lenge den er en utformet slik at importerte medietjenester ikke får en høyere avgiftsbelastning i Norge enn norske. For det andre kan utformingen av en avgiftsordning kvalifisere som statsstøtte, men etter professor Arnesens vurdering vil ikke en lavere merverdiavgiftssats for medietjenester enn normalsatsen i utgangspunktet være å anse som en statsstøtte.

Ved lov 25. juni 2010 nr. 32 om endringer i merverdiavgiftsloven mv. vedtok Stortinget at det skulle beregnes merverdiavgift med 8 prosent på inngangspenger til museer, gallerier, idrettsarrangementer mv. I proposisjonen ble det trukket frem at sekundærlovgivningen på merverdiområdet i EU gir medlemsstatene en relativt vid skjønnsadgang til å benytte flere satser, og et stort antall av statene benytter seg av denne muligheten.11 Siden utgangspunktene i statstøtteregelverket er identiske innen EU og EØS, ble det lagt til grunn at det gir trygghet å legge seg tett opp til EUs direktiver (se kapittel 4). I proposisjonen inntok Finansdepartementet som et prinsipielt utgangspunkt at i den grad det norske merverdiavgiftsregelverket er i overensstemmelse med rammene EUs sekundærlovgivning setter for medlemsstatene, bør det kunne legges til grunn at Norges regelverk er i overensstemmelse med regelverket om offentlig støtte etter EØS-avtalen.

Under henvisning til ovennevnte legger utvalget til grunn at EUs merverdiavgiftsdirektiv med en viss sannsynlighet kan gi en pekepinn på hvilke rammer norske myndigheter må holde seg innenfor ved utformingen av det norske merverdiavgiftssystemet, for ikke å komme i konflikt med forbudet om offentlig støtte. Imidlertid understrekes det at Norge ikke er rettslig bundet av kravet om full sats på digitale tjenester i EUs regelverk.

8.5 Særmerknader

Utvalgsmedlemmene Lunde og Vassnes viser til at omfanget av den indirekte støtten til papiraviser gjennom fritaket i mva-systemet over tid har økt og blitt den klart dominerende del av samlet støtte. Det er avisene med størst omsetning som mottar mesteparten av denne støtten. Kostnadsstrukturen i avisproduksjon tilsier at dette er de avisene som burde ha best forutsetning for å klare seg uten støtte. Mva-fritaket bidrar delvis til å motvirke omfordelingseffekten av den mer målrettede støtten som årlig bevilges gjennom produksjonstilskuddet. Den indirekte støtten gjennom fritak i merverdiavgiftssystemet er lite målrettet og bør avvikles.

Når medieutviklingen går over fra tradisjonelt papirformat til digitalt format hvor nyheter og redaksjonelt stoff i større grad presenteres i flere plattformer som også glir over i hverandre (konvergens), vil det i fremtiden bli svært vanskelig å avgrense et fritak i mva-systemet. Ønskes det å gis støtte, bør dette gjøres gjennom andre og mer målrettede virkemidler. Mediestøtten bør derfor legges om til å støtte innhold og produksjon fremfor format, for eksempel ved at redaksjoner støttes direkte. I en provenynøytral omlegging vil de samlede konsekvenser for bransjen bli små siden støttenivået er uendret.

I merverdiavgiften bør papiraviser og aviser på elektronisk form behandles likt med andre nyhetsmedier og stå overfor en merverdiavgiftssats på 25 prosent. En slik nøytral merverdiavgift vil samtidig likebehandle nyhetsmedier uavhengig av om de finansieres gjennom annonsering/reklame eller brukerbetaling. Det vil også fjerne dagens forskjellsbehandling mellom aviser, tidsskrifter og ukeblader.

Utvalgsmedlemmene Lunde og Vassnes mener at av de to alternativene utvalget har presentert fremstår omfordelingsalternativet som et skritt i riktig retning og klart bedre enn flermedialitetsalternativet ved at det legger opp til å redusere den indirekte støtten gjennom mva-systemet til fordel for mer målrettet støtte.

Det er likevel elementer i omfordelingsalternativet som utvalgsmedlem Vassnes ikke kan støtte. Dette gjelder særlig forslaget om en ny og lav merverdiavgiftssats på 8 prosent på digitale nyheter samt skissen til en ny skattefradragsordning.

Dette medlem viser til forslaget i omfordelingsalternativet om en ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader. Ordningen foreslås gjennomført som en rettighetsbasert tilskuddsordning eller eventuelt som en ordning med skattefradrag. Dette medlem ser ingen gode grunner til at det skal innføres nye fradragsordninger eller andre særordninger i skattesystemet. Støtte i skattesystemet er et forsøk på kamuflere tilskuddene til bransjen og vil i tillegg komplisere skattesystemet. En tilskuddsordning på statsbudsjettets utgiftsside vil være mer transparent, administrativt enklere og mer målrettet og styrbar. Ordningen bør, i likhet med dagens produksjonstilskudd, være rammestyrt og ikke rettighetsbasert.

Dette medlem vil peke på at innføring av lav merverdiavgiftssats på 8 prosent for digitale nyhetstjenester vil medføre en ny og komplisert avgrensning i merverdiavgiftssystemet som utvalget ikke har kunnet vurdere. Dette medlem legger til grunn at en slik avgrensning vil være svært vanskelig å gjennomføre i praksis og kan derfor ikke gå inn for dette. Innføring av lav merverdiavgiftssats på 8 prosent for digitale nyhetstjenester vil over tid gi et større provenytap for staten enn dagens regler når det utvikles betalingsordninger for slike nyheter. En slik ordning kan også være problematisk i forhold til EØS-avtalens regler om statstøtte.

Dette medlem viser til at når støtten legges om og gjøres mer målrettet kan en få større effekt med samme støttenivå. Alternativt kan en oppnå samme mål med redusert støttenivå. Dette medlem har imidlertid ikke tatt stilling til hvor mye av statens midler som bør brukes på området, men når støtten gjøres mer målrettet kan det vurderes å redusere støttenivået på området.

Dette medlem kan bare gi subsidiær støtte de nye utgiftsordninger som foreligger i omfordelingsalternativet hvis den samlede støtten skal være like stor som før.

8.6 Oppsummering av alternativene

Diskusjonen av de to alternativene har avdekket behov for gode og langsiktige overgangsordninger for å kunne gjennomføre den fornyelsen av norsk mediestøtte som begge forslagene representerer. Endringer bør innfases over tid for å gi virksomhetene mulighet til å tilpasse seg nye rammebetingelser. Nærmere utforming av kriterier, regler, forskrifter med mer må utredes, noe det ikke har vært mulig for utvalget å gjøre innenfor den stramme tidsrammen som er gitt i mandatet.

Tabell 8.19 gir en oversikt over de ulike virkemidlene innenfor de to alternativene.