7 Virkningen av støtteordningene

Med bakgrunn i mediestøtteordningenes mål og begrunnelse (kapittel 3), medienes funksjon i samfunnsdebatten (kapittel 5) og den økonomiske utviklingen i bransjen (kapittel 6), drøftes det i dette kapitlet hvilken effekt de etablerte støtteordningene (kapittel 4) har. Kapitlet tar utgangspunkt i tidligere evalueringer av støtteordningene, høringsuttalelser fra aktører i bransjen, og forskning på området.

Det foreligger en god del forskning og flere evalueringer av mediestøtteordninger (blant annet de tidligere dagspresseutvalgene), men disse har i hovedsak handlet om de direkte pressestøtteordningene og har ikke vært helhetlige studier. I tillegg til disse bygger kapitlet på internasjonal forskning om virkninger av ulike typer støtteordninger. I forbindelse med utvalgets arbeid har aktører fra bransjen evaluert dagens støtteordninger og kommet med innspill om virkninger av ordningene. Selv om dette samlet danner et utgangspunkt for å drøfte støtteordningenes effekt, vil det i fremtiden være ønskelig med mer kunnskap på feltet.

7.1 Sentrale spørsmål fra forskning på feltet

I internasjonal forskning på mediepolitikk og medieøkonomi står noen hovedspørsmål særlig sentralt. Av disse kan tre spenningsforhold fremheves som særlig relevante for denne utredningen.

Det første spenningsforholdet er knyttet til ønsket om å balansere det å fremme en demokratisk offentlighet med at staten ikke skal gripe utilbørlig inn i medielandskapet. Dette spenningsforholdet er sentralt i alle liberale demokratier, men forskning viser hvordan det er balansert ganske ulikt. I noen land, for eksempel USA, har hensynet til at staten skal holde avstand til mediene bidratt til en tilbakeholden mediepolitikk der de viktigste tiltakene har vært knyttet til regulering av konkurransevilkår og knappe ressurser. I andre land, særlig i Nord-Europa, har troen på markedet vært mindre og mediepolitikken mer aktivt innrettet på å fremme en demokratisk offentlighet med tiltak knyttet til regulering og finansiering av allmennkringkasting, eierskapslovgivning og ulike støtteordninger. Forholdet mellom slike ordninger og hensynet til at staten skal holde avstand og ikke gripe inn i innholdet, er stadig diskutert. Det gis det derfor som regel ikke direkte støtte til navngitte enkeltmedier. I stedet utformes kriterier for subsidier etter objektive kriterier som er egnet til å treffe dem man ønsker å støtte, noe som også er tilfellet i det norske systemet.

Det andre spenningsforholdet gjelder støtteordninger som er ment å fremme mangfold og kvalitet, men som kan virke bevarende for eksisterende mediestruktur og dermed stå i motsetning til et ønske om å stimulere nødvendig omstilling. På den ene siden antas det at støtteordninger er nødvendige for å realisere de mediepolitiske målsettingene. Markedet alene vil ikke ivareta et tilbud i små lokalmiljøer eller for smale mottakergrupper, rett og slett fordi markedsgrunnlaget vil være for lite.

Økonomiprofessor Jarle Møen peker videre på at markedet har en tendens til å underprodusere kvalitetsjournalistikk blant annet fordi den som utvikler en sak, ikke kan høste hele gevinsten da saker gjerne gjenbrukes av andre enn dem som har frembrakt saken.1 For å fremme mangfold og kvalitet trengs derfor mediestøtte. På den andre siden peker økonomer som Robert Picard på at subsidier kan virke bevarende og dempe mottakernes incentiver til å gjøre nødvendige omstillinger for å oppnå lønnsomhet. I stedet for å få hjelp til å løse strukturelle problemer kan mottakerne bli avhengig av subsidier i den daglige driften.2

Det tredje spenningsforholdet gjelder forholdet mellom direkte og indirekte støtteordninger. Direkte støtteordninger er gjerne treffsikre, men kan samtidig gjøre mottakerne avhengig av subsidier. Indirekte støtteordninger er gjerne mindre treffsikre, men stimulerer i større grad til utvikling. Picard er for eksempel skeptisk til den samfunnsøkonomiske nytten av direkte og selektiv mediestøtte som han mener virker bevarende, mens han gjerne er mer positiv til indirekte og generelle støtteordninger som kan stimulere til mer utvikling.

Disse spørsmålene vil bli berørt i den følgende vurderingen av de ulike støtteformene. Med utgangspunkt i utvalgets mandat vil det vurderes om støtteordningene bidrar til å fremme de mediepolitiske hovedmålene ytringsfrihet, mangfold og kvalitet.

7.2 Produksjonstilskuddet

Produksjonstilskuddet er en direkte støtteordning der økonomisk støtte gis til bestemte aviskategorier. Dette er detaljert gjennomgått i kapittel 4.

Produksjonstilskuddet har vært gjenstand for flere evalueringer og studier.3 I tillegg har bransjen selv i høringsrunden i forbindelse med arbeidet med denne utredningen presentert sine vurderinger av produksjonstilskuddet.

7.2.1 Utvikling i avisstruktur

Som nevnt i kapittel 3, har det ikke vært utviklet etterprøvbare resultatmål for produksjonstilskuddet, med den begrunnelse at staten skal bevare en armlengdes avstand til mediene. Målsettingen med produksjonstilskuddet er i stedet definert som å «bidra til å opprettholde et mangfold av avisutgivelser i hele landet, og stimulere til lokal aviskonkurranse».4 Ordningen har særlig vært innrettet på å støtte kategorien av aviser som ellers ville vært i økonomiske vanskeligheter; riksspredte meningsbærende aviser, nummer to-aviser og lokalaviser. En vurdering av virkningen av produksjonstilskuddet kan derfor ta utgangspunkt i utviklingen i antall avistitler innen disse kategoriene.

Professor Helge Østbye har utarbeidet nettopp en slik oversikt over utvikling av antall avistitler innen de ulike kategoriene fra 1966 til 2008.5 Mest vellykket har ifølge Østbye støtten til lokale fådagersaviser vært. I perioden 1966 til 2008 økte antallet lokalaviser fra 191 til 228. En stor del av økningen var blant fådagersavisene. Dette tyder på at det har vært gode vilkår for nyetableringer i lokale avismarkeder.

Også for de fem avisene i kategorien riksspredte meningsbærende aviser finner Østby at produksjonstilskuddet har vært vellykket. Vårt Land, Klassekampen, Dagsavisen, DagenMagazinet og Nationen bidrar til mangfold i norsk presse, og har vært avhengig av statlig støtte for å overleve. Produksjonsstøtten har, ifølge Østbye, i så måte lyktes med å opprettholde nasjonalt mangfold i samfunnssyn.

For den tredje kategorien aviser, de lokale nummer to-aviser, finner Østbye at støtten har vært mindre vellykket. Antallet utgiversteder med lokal konkurranse sank fra 32 til 11 prosent i perioden 1966–2008. Pressestøtten har dermed ikke lyktes med å opprettholde et lokalt politisk mangfold.

Disse funnene understøttes av studier gjort av medieforskerne Sigurd Høst og Ivar Andenæs. Høst peker på at kampen mot avisdød har vært sentral i begrunnelsen for produksjonstilskuddet. Det er derfor et paradoks å fastslå at ønsket om å opprettholde lokal aviskonkurranse er det eneste av de pressepolitiske målene som ikke er oppfylt. Andenæs understreker at trenden der lokale dagsaviser gikk inn mens nye fådagersaviser var i vekst, er en utvikling som har pågått i hele den 40-årige historien til produksjonstilskuddet.6

Parallelt med disse endringene i avismarkedets sammensetting har det, ifølge professor Eli Skogerbø, skjedd en dreining i produksjonstilskuddets legitimitetsgrunnlag.7 Hun konkluderer med at det er de nye lokale fådagersavisene som nå gir ordningen legitimitet. Dagspresseutvalget av 1999 argumenterte i tråd med dette for at;

[…] i 1969 var konkurransen mellom lokale dagsaviser med forskjellig politisk tilknytning den viktigste formen for aviskonkurranse. I dag skjer den viktigste lokale konkurransen mellom dagsavisene og lokale fådagersaviser.8

7.2.2 Produksjonstilskudd og mangfold

Det synes å være en felles oppfatning både blant forskere og andre som har evaluert produksjonstilskuddet, at det har bidratt til å holde liv i en rekke aviser som ellers ville blitt lagt ned.

I 2010 gikk om lag 71 prosent av det direkte produksjonstilskuddet til åtte aviser med sårbar økonomi. Dette er de fem avisene i kategorien riksspredte meningsbærende aviser (Dagsavisen, DagenMagazinet, Klassekampen, Nationen og Vårt Land) og tre aviser i kategorien nummer to-aviser: Bergensavisen, Rogalands Avis og Bladet Tromsø. Sigurd Høsts vurdering er at dersom det blir kutt eller bortfall av pressestøtten «er det ingen tvil om at mange av [dem] vil forsvinne».9

Medietilsynets undersøkelse av den økonomiske situasjonen i dagspressen viser at de 134 avisene i undersøkelsen som mottok produksjonstilskudd, hadde et samlet underskudd på 222 millioner kroner i 2008. Produksjonstilskuddet endret dette til et overskudd på 39 millioner kroner. Uten støtten ville trolig mange av disse avisene blitt lagt ned.10

Det dominerende synet i Norge, som også har legitimert ordningen, har vært at produksjonstilskuddet har vært et viktig redskap for å nå målet om mediemangfold. Dette er uttrykt i de offentlige dagspresseutredningene (se kapittel 4), og også Statskonsults evaluering av ordningen konkluderte i tråd med at dette at «pressestøtten er på mange måter et effektivt virkemiddel når det gjelder å ivareta pressepolitikkens mål om avismangfold».11 Sigurd Høst argumenterer på tilsvarende måte:

En omfattende avisdød blant de sårbare dagsavisene og de lokale fådagersavisene vil bety slutten på det avismangfoldet vi har i dag. Det norske avislandskapet får altså en helt annen karakter, med liten eller ingen lokal konkurranse og færre stemmer i den offentlige debatten.12

I utvalgets høring argumenterte mange bransjeaktører (deriblant A-pressen, APF, Edda Media, LLA, Mentor, NJ, Polaris Media og Schibsted) i tråd med et slikt syn. De viste til at produksjonstilskuddet hadde bidratt til et høyt antall aviser med stor geografisk spredning, og til å opprettholde meningsmangfold ved å støtte aviser med ulikt grunnsyn. Edda Media uttrykte for eksempel at dagens ordning har bidratt til å opprettholde et mangfold av lokale og til dels nasjonale institusjoner med nødvendig redaksjonell styrke og slagkraft til å ivareta pressens tradisjonelle samfunnsrolle og dermed borgernes rettigheter.

Det er imidlertid, slik både Sigurd Høst og Helge Østbye har hevdet, et dilemma at så mange av de lokale nummer to-avisene har gått inn. Professor Paul Murschetz ved Universitetet i Köln peker på at forutsigbarhet og omfang av støtten er viktige elementer for å forlenge livet til nummer to-aviser. Han fremhever særlig det svenske systemet som vellykket, mens det norske karakteriseres ved at det har for knappe ressurser til å hindre en omfattende reduksjon i antall lokale nummer to-aviser.13

I høringen la Norsk Journalistlag (NJ) vekt på dette forholdet og pekte på at støtteordningene ikke har hindret at en betydelig andel av nummer to-avisene har forsvunnet, noe som etter deres oppfatning rammer både mediemangfoldet i lokalmiljøet og konkurransen som i seg selv er drivende for det redaksjonelle arbeidet.

7.2.3 Produksjonstilskudd, omstilling og kvalitet

Dersom noen aviser blir avhengig av statsstøtte, kan det virke konserverende på avisstrukturen og svekke incentivene til innovasjon og nødvendig omstilling. Robert G. Picard har studert pressestøtteordninger i ulike Europeiske land, deriblant Sverige og Finland, og hevder pressestøtten virker livsforlengende for nummer to-aviser, samtidig som den virker konserverende. Ifølge Picard bidrar pressestøtten til at støttemottakerne ikke gjør de nødvendige omstillinger for igjen å bli lønnsomme. Han mener subsidier ikke fjerner de grunnleggende problemene som følge av markedssvikt i avisindustrien, og fremhever som et grunnleggende problem ved pressestøtten at den betaler for deler av avisenes variable kostnader, mens det er de høye faste kostnadene i denne industrien som fører til at antallet dagsaviser blir færre. I stedet for å få hjelp til å løse strukturelle problemer, blir mottakerne avhengig av subsidier i den daglige driften. Picard mener de beste resultatene av støtte derfor oppnås dersom mediebedriftene kan bruke ressursene fra pressestøtten til å forbedre sin kostnadsstruktur, markedsposisjon og gjøre nye investeringer som gjør bedriftene mer bærekraftige.14

Eli Skogerbø har pekt på at den teknologiske utviklingen ville være en faktor som kunne utfordre produksjonstilskuddets legitimitet. Det faktum at trykte aviser subsidieres, og ikke digitale aviser og tidsskrifter, kan undergrave hele ordningen.15

I utvalgets høring argumenterte flere aktører, også aktører som i utgangspunktet var positive til at produksjonstilskuddet fremmer mangfold, for at tilskuddet virker konserverende. Et sentralt ankepunkt mot produksjonstilskuddet var at produksjonstilskuddet er knyttet til aviser trykt på papir.

Arbeiderbevegelsens Presseforbund (APF) mente pressestøtten ikke har fulgt den teknologiske utviklingen, og derfor er kommet i utakt med leserne. På bakgrunn av dette kan man også si at pressestøtten har virket hemmende på endringen i media.

Edda Media mente dagens produksjonsstøtte sementerer gamle strukturer og honorerer stagnasjon snarere enn utvikling. En videreføring av pressestøtten forutsetter at ordningens begrunnelse endres og at støtten vurderes på nytt i lys av den faktiske mediesituasjonen, det faktiske mediemangfoldet og i lys av hvilket innholdsmangfold det er viktig å opprettholde. Det sentrale i ordningen må være innholdet og ikke kanalen det formidles i. Edda Media mente at ordningen i enkelte markeder virker direkte konkurransevridende på en måte som prinsipielt ikke lar seg forsvare.

Modern Times Group (MTG) kritiserte både den direkte og indirekte pressestøtten fordi dagspressen så å si mottar all offentlig støtte. MTG argumenterte for at denne ordningen ikke burde videreføres fordi den både er konkurransevridende, plattformpartisk og til hinder for å gjennomføre nødvendige omstillinger:

Virkningene av konvergens i mediesektoren viser seg ikke minst i at mange av aktørene som mottar direkte eller indirekte pressestøtte også er meget aktive for eksempel på Internett i direkte konkurranse med aktører som ikke mottar noen tilsvarende støtte. Ettersom digitale medier blir en stadig viktigere del både av mediekonsumet og medieøkonomien, bør dagens støtteordning avvikles alene på grunn av dens konkurransevridende effekter.

Polaris Media og Norsk Journalistlag (NJ) mente på den andre siden at det er en styrke at støtteordningene har bidratt til å gi mediebedriftene økonomi til å satse på nye redaksjonelle plattformer, noe som har ført til at norske mediekonsern har en sentral posisjon også som eiere av ledende nettmedier. NJ mente dette var positivt ettersom mediebedriftene tar med seg de etablerte publisistiske tradisjonene inn på nye medieplattformer. NJ mente videre at dagens ordninger i vesentlig grad bidrar til å underbygge den redaksjonelle kvaliteten i norske medier:

Redaksjonell kvalitet er en vanskelig målbar størrelse, et vesentlig kriterium er i hvilken grad mediene ivaretar samfunnsoppdraget. Tid og ressurser er avgjørende innsatsfaktorer, og støtteordningene har bidratt til å gi mediene romsligere rammer enn det markedsøkonomien gir.

Arbeiderbevegelsens Presseforbund (APF) påpeker også at det ikke er mulig å produsere kvalitet uten tilstrekkelige ressurser, og der har dagens ordning vært viktig for en del aviser. Fagpressen mener imidlertid at dagens støtteordning ikke fremmer kvalitet fordi den ikke bygger på vurderinger av medienes innhold.

7.2.4 Utbytteforbudet

Aviser som mottar produksjonstilskudd, kan ikke betale ut utbytte til sine aksjonærer. Dette er en bestemmelse som skal hindre at statsstøtte trekkes ut av virksomheten og utbetales til eierne. Utbytteforbudet ble senest evaluert av Dagspresseutvalget av 1999 som mente bestemmelsen gjorde det vanskelig for avisene å tiltrekke seg kapital:

Denne bestemmelsen gjør det vanskelig for aviser som mottar produksjonsstøtte, å skaffe seg ny egenkapital. Derimot kan avisene betale renter på lånt kapital. Aviser som nyter godt av momsfritaket, har ingen slik begrensning. Utvalget foreslår derfor at denne bestemmelsen opphører.16

I høringen la særlig A-pressen vekt på at utbytteforbudet gjorde det vanskelig for avisene å tiltrekke seg tilskuddskapital og risikokapital. Konkret mener A-pressen at utbytteforbudet hindrer eierne i å bidra til å utjevne konjunkturfall, noe som er spesielt aktuelt for små lokalaviser.

Landslaget for lokalaviser (LLA) uttalte i høringen at de mente dagens utbytteforbud ga for trange rammer:

Ein aksjeeigar kan ikkje eingong ta ut utbyte for å betale rente på lån til aksjekapital han treng for å starte avis, heller ikkje utbyte for å betale formueskatten på aksjane sine. Etter å ha brukt livet sitt på å utvikle ei avis, er den einaste utvegen til å få litt økonomisk vinst å selja aksjane. Dette fører lett til eigarkonsentrasjonar.

For å unngå slike situasjoner ønsker LLA at det tillates å ta ut et mindre utbytte, for eksempel knyttet til konsumprisindeks.

7.2.5 Andre publikasjoner

Det gis også direkte tilskudd til en del andre typer publikasjoner. Tilskudd til samiske aviser omfatter støtte til aviser som har den samiske befolkning som hovedmålgruppe og omfattet i 2009 to publikasjoner. Ordningen er under evaluering (se kapittel 4).

Tilskudd til minoritetsspråklige publikasjoner omfatter støtte til minoritetsspråklige publikasjoner som gir informasjon om samfunnsforhold i Norge og i opprinnelig hjemland på eget språk. Ordningen er nylig evaluert av Medietilsynet som konkluderte med at ordningen ikke hadde fungert etter hensikten. I tillegg pekte Medietilsynet på at ordningen ble utfordret av endret mediebruk. Medietilsynet foreslo derfor en felles, plattformuavhengig støtteordning.17

Distribusjonstilskudd til avisene i Finnmark er begrunnet med høye distribusjonskostnader og utgjør totalt sett et lite beløp.

Støtten til periodiske publikasjoner omfatter støtte til ukes- og månedsaviser av ulik kulturell og samfunnsmessig betydning. Ordningen administreres av Norsk kulturråd der tildeling skjer etter en skjønnsmessig vurdering. I høringen uttrykte Norsk kulturråd at ordningen ikke fungerer tilfredsstillende, at den omfatter for mange ulike typer publikasjoner og at kriteriene for tildeling ikke er tydelige.

7.3 Støtte til lokalkringkasting

Tilskuddsordningen for lokalkringkasting har som hovedmål å stimulere til et kvalitetsorientert og økonomisk livskraftig lokalkringkastingsmiljø som når et stort publikum. Med dette som bakgrunn fordeler Medietilsynet årlig støtte til særskilte programproduksjoner, kompetansehevende tiltak, utviklingsprosjekter, samt driftsstøtte til radio rettet mot etniske og språklige minoriteter. Tilskuddsordningen er ikke å regne som en generell produksjonsstøtte, men en støtteordning knyttet til direkte utgifter, enten i form av en produksjon, et tiltak eller et prosjekt. Per 2008 var støtten på 13 millioner, fordelt med 6 millioner til lokalradio og 7 millioner til lokal-TV,18 og utgjorde således en liten andel av lokalkringkastingsbransjens samlede omsetning.

Det finnes generelt lite forskning av nyere dato om lokalradio og lokal-TV i Norge, og naturlig nok enda mindre forskning om virkningen av støtteordningen. Sigrid Aas har skrevet masteroppgave om lokal-TV, og finner at lokal-TV har bidratt til økt mangfold, styrking av norsk språk, særpreg, produksjon og innhold, samt til å kvalitetssikre fjernsynstilbudet.19 Hun peker samtidig på at lokal-TV-bransjen opererer under vanskelige økonomiske forhold, på grunn av lite kommersiell slagkraft, høye produksjonskostnader og lav offentlig støtte. Lokal-tv bransjens utgifter står derfor ikke i stil med deres kostnader:

Uten betydelig statlig støtte i ryggen, er lokalstasjoner avhengig av reklamekroner for å opprettholde produksjonen. Men inntektene står ikke i stil til kostnadene ved fjernsynsproduksjon og driftsoverskudd er nærmest et fremmedord i bransjen.20

Det er vanskelig å si om tilskuddsordningen for lokalkringkasting har vesentlig betydning for lokalradio og lokal-tv-bransjens overordnede økonomi, siden den er relativt beskjeden sammenlignet med bransjens totale omsetning. Ordningen er imidlertid utvilsomt viktig for de prosjektene, produksjonene og tiltakene som mottar støtte, og den bidrar til at lokalkringkastingsbransjen kan skape programmer som ellers trolig ikke ville blitt produsert. Støtteordningen vil derfor kunne fremme mangfold og kvalitet i en bransje som ellers opererer under til dels vanskelige forhold.

7.4 Støtte til etterutdanning og anvendt medieforskning

Støtten til etterutdanning fordeles av Medietilsynet til Institutt for Journalistikk (IJ), Mediebedriftenes Landsforbund (MBL) og Landslaget for lokalaviser (LLA). I en mediebransje der publiseringsplattformer, arbeidsmetoder, sjangre og brukernes involvering i journalistikken er i rask endring, er behovet stort for å stimulere til kvalitet i mediene. Etterutdanningstilbudet organisert av IJ, MBL og LLA spiller her en vesentlig rolle. IJs tilbud har i utgangspunktet vært rettet mot pressen, men dette har endret seg de senere år slik at IJ nå både tar opp tematikk på tvers av plattformer og har spesialtilbud for kringkasting.

Støtten til anvendt medieforskning fordeles av Medietilsynet etter innstilling fra Rådet for anvendt medieforskning (RAM). Medienes rammebetingelser, utvikling av journalistikk og genre, etiske problemstillinger og endringer i mediebruk er eksempler på områder der bransjen trenger økt kunnskap. I denne utredningen er det videre påpekt at det er behov for mer kunnskap om støtteordningenes virkninger. Støtten til anvendt medieforskning gir viktig forskning som kommer mediene til gode for forholdsvis beskjedne summer.

7.5 Merverdiavgiften

Nullsatsen på merverdiavgift gjelder dagsaviser (og noen tidsskrifter) og er et fritak for merverdiavgift i siste ledd, det vil si for sluttbrukeren. Som redegjort for i kapittel 4 har hensikten blant annet vært å opprettholde en differensiert dagspresse. Nullsatsen er dermed en indirekte støtteordning der en gjennom nullsats til brukerne har ønsket å realisere målsettinger knyttet til dagspressetilbudet.

Det finnes lite uavhengig forskning på hvilke virkninger nullsatsen har hatt for dagspressen. De tidligere dagspresseutvalgene har primært konsentrert seg om produksjonstilskuddet og ikke fritaket for merverdiavgift. Selv om spørsmålet om merverdiavgift er berørt, er det ikke gjort noen grundige analyser. Skatteutvalget (Skauge-utvalget) vurderte merverdiavgiftsspørsmålet generelt ut fra et skattefaglig synspunkt, men gjorde heller ingen analyse av virkningene for dagspressetilbudet ut fra mediepolitiske målsettinger.21

Det finnes imidlertid kunnskap om indirekte støtteordninger generelt, det finnes internasjonale studier av hvordan endringer i merverdiavgift har påvirket markedet, og det finnes både norske og internasjonale studier av priselastisitet i mediemarkedene. I tillegg har aktører i den norske mediebransjen bidratt med vurderinger av nullsatsens virkninger.

7.5.1 Mulige virkninger av nullsatsen

Selv om effekten av nullsats ikke lar seg måle direkte, kan det skisseres fire hovedsynspunkter på hvordan nullsatsen påvirker dagspressen.

Det første synspunktet tar utgangspunkt i at nullsatsen har kommet avisleserne til gode i form av lavere avispriser, noe som bidrar til høyt avisforbruk. Dette er økonomisk gunstig for avisene fordi økt opplag gir større salgsinntekter, og fordi annonseprisene kan økes. Dermed styrkes avisenes økonomi, de kan bruke mer midler på journalistikk og innovasjon, og flere aviser kan overleve i markedet. På den måten bidrar nullsatsen til mangfold og kvalitet. I utvalgets høring argumenterte flere bransjeaktører for et slikt syn.

Det andre synspunktet tar utgangspunkt i at nullsatsen har kommet avisene til gode ved at de har kunnet holde høyere priser enn de ellers ville ha gjort. Høyere salgsinntekter styrker avisenes økonomi, de kan bruke mer midler på journalistikk og innovasjon, og flere aviser kan overleve i markedet. Også innenfor dette synspunktet bidrar altså nullsatsen til mangfold og kvalitet.

Det tredje synspunktet tar også utgangspunkt i at nullsatsen har styrket avisenes økonomi gjennom høyere forbruk og/eller høyere prisinntekter. Styrket avisøkonomi gir rikere avishus og høyere avkastning, men ikke nødvendigvis høyere kvalitet og mer mangfold. Dette understrekes av at det er de største og sterkeste avisene som nyter godt av størstedelen av verdien av fritaket for merverdiavgiften. Nullsatsen er dermed en kostbar og lite treffsikker støtteordning.

Det fjerde synspunktet tar utgangspunkt i at mange ulike satser for merverdiavgift i mediemarkedet, er en ulempe. Aviser og bøker har nullsats, kringkastingsavgiften og kinobilletter har lavsats (8 prosent) og ukeblader, kringkasting og digitale tjenester har full sats (25 prosent). I et konvergerende medielandskap er det uheldig at ulike typer tjenester – som i prinsippet kan distribueres på mange av de samme plattformene – skattelegges ulikt. Dette kan skape uheldige konkurranseforhold og bremse innovasjon i mediebransjen.

I virkeligheten vil få argumentere helt i tråd med ett av disse stiliserte synspunktene. De som forsvarer nullsatsen vil ofte argumentere ut fra en kombinasjon av de to første synspunktene der vektleggingen vil variere noe ut fra hvordan de vurderer prisfastsettelsen på aviser. De som er kritiske til nullsatsen, vil ofte argumentere ut fra det tredje synspunktet. Det fjerde synspunktet finner vi igjen, helt eller delvis, hos både forsvarere og kritikere av nullsatsen.

Det er tre nøkkelspørsmål som skiller de ulike synspunktene. Det ene er knyttet til hvordan merverdiavgiften påvirker pris og opplag. Det andre er knyttet til i hvilken grad en styrket avisøkonomi som følge av nullsatsen, har hatt betydning for mangfold og kvalitet. Det tredje handler om følgen av ulike satser for merverdiavgift.

7.5.2 Priser og opplag

Å vurdere hvordan nullsatsen på merverdiavgift har påvirket prisene i avismarkedet er komplisert og kan ikke avklares med noenlunde sikkerhet uten at man faktisk innfører merverdiavgift. Det er derfor nyttig å se på empiriske eksempler på hvordan endringer i merverdiavgift har slått ut i andre sammenhenger.

Copenhagen Economics har sett på flere slike eksempler fra Europa og konkluderer med at endringer i merverdiavgiftssats i stor grad gjenspeiles i økte priser til forbrukeren. I Italia medførte en økning i merverdiavgift på 10 prosentpoeng for ukeblader i 2002 en prisøkning på 14 prosent, altså mer enn full overveltning. Det vises også til en reduksjon i satsen på merverdiavgift på bøker i Sverige fra 25 til 6 prosent i 2001.22

Undersøkelser fra blant annet Statistiska Centralbyrån viser at avgiftsreduksjonen på kort sikt slo fullt ut i prisene. Noe av prisreduksjonen ble tatt igjen i løpet av de neste par årene ved en noe større realprisvekst for bøker enn for andre varer, slik at reduksjonen på lang sikt var nær 80 prosent. Myndighetene hadde imidlertid tett oppfølging av prisene for å legge press på at avgiftslettelsen skulle slå fullt ut i prisen. Omsetningen økte også 16 prosent i året etter merverdiavgiftsendringen, noe som tyder på at bokmarkedet er følsomt for pris (priselastisitet).23 Disse funnene tyder på at lav merverdiavgift generelt gir lavere pris og at lavere pris gir høyere forbruk.

Dette er imidlertid ikke noe entydig funn. I studier av det norske mediemarkedet finner medieøkonom Rolf Høyer at det er vanskelig å påvise noen direkte sammenheng mellom pris og opplagsutvikling, i hvert fall så lenge prisvariasjonene er moderate.24 Statistisk sentralbyrås konsummodell gir indikasjoner på at etterspørselen etter aviser og ukeblader er lite prisfølsom (uelastisk). Avisene vil likevel være tilbakeholdne med prisjusteringer som følge av at de opererer i et dobbelt marked, der de betjener både publikum og annonsører. Sistnevnte er interessert i at flest mulig av mediebrukerne blir eksponert for budskapet deres, noe som gjør at avisene er særlig opptatt av å unngå opplagsnedgang (se kapittel 6).

En ny norsk studie som tar utgangspunkt i teorier om tosidige markeder peker på at tiltak som lavere merverdiavgift i brukermarkedet kan føre til høyere priser, overetablering, for stor differensiering og underforsyning av annonsering. Ved kun å fokusere på analyser av ensidige markeder kan man altså ende opp med tiltak som virker i motsatt retning av det som er ønskelig. En tosidig analyse (som i kapittel 6) vil dermed være svært viktig når myndighetene bestemmer beskatning og regulering av mediemarkeder.25

I en studie av prisutviklingen i det norske avismarkedet finner Sigurd Høst derimot at avismarkedet er følsomt for endringer i pris. Han deler prisutviklingen fra 1990 til 2006 inn i tre forskjellige faser. Først årene fra 1990 til 1995, da prisene steg relativt mye, så en periode fra 1996 til 2001 med moderat prisstigning, og så en ny periode med sterkere prisstigning etter 2001. For dagsaviser som kom ut seks og syv dager per uke, økte prisene med 55 prosent fra 1990 til 2007, målt i faste kroner.26 Høst konkluderer med at det er svært sannsynlig at den høye abonnementsprisen er én av årsakene til at de norske avisene går tilbake. Tilsvarende konkluderer også den svenske medieforskeren Karl Erik Gustafsson etter en analyse av det svenske avismarkedet.27

De norske avisprisene har altså steget vesentlig mer enn den generelle prisstigningen de siste 20 årene. Dette kan skyldes flere forhold, deriblant økning i utgifter til redaksjonell virksomhet og distribusjon, et ønske om å kompensere for reduserte annonseinntekter, og eiernes forventninger om avkastning. Når opplaget samtidig har sunket, kan det synes som om mange aviser har tatt ut det de kan på pris, slik at en eventuell innføring av merverdiavgift ikke vil kunne tas ut i økte priser alene.

I sum taler disse undersøkelsene for at nullsatsen kommer både avisleserne og avisene til gode, det vil si en kombinasjon av de to første argumentene ovenfor. Generelt vil utsalgsprisene i et regime med nullsats sannsynligvis være lavere enn de ville være med merverdiavgift, og dette vil gi økt omsetning. Samtidig har nullsatsen gitt større spillerom for avisene til å øke sine priser. Begge disse mekanismene innebærer at avisene tjener på nullsatsen, selv om det er vanskelig å si nøyaktig hvor mye.

7.5.3 Betydningen for mangfold og kvalitet

En antakelse i norsk mediepolitikk har vært at nullsatsen bedrer avisenes økonomi og at dette er en viktig forutsetning for en mangfoldig presse. Denne antakelsen er lagt til grunn i de offentlige utredningene som har berørt nullsatsen, ved Statskonsults gjennomgang, og i mediepolitiske stortingsmeldinger som typisk argumenterer for at nullsatsen bidrar til mediemangfold og til at mediene kan fylle sin demokratiske funksjon.

Professor Helge Østbye støtter en slik forståelse og legger til grunn at nullsatsen sammen med produksjonstilskuddet har vært grunnleggende for avisenes økonomi og dermed for at vi har en såpass differensiert dagspresse.28

Bedret avisøkonomi trenger imidlertid ikke å bidra til mangfold og kvalitet. I tidligere utredninger har det for eksempel flere ganger vært et mindretall som har gått inn for å fjerne nullsatsen for noen avistyper. For eksempel gikk mindretallet i Eierstrukturutvalget inn for å fjerne nullsatsen for løssalgsaviser fordi de mente disse avisene økonomisk sett kom for godt ut av avgiftsfritaket. Skatteutvalget (Skauge-utvalget) gikk inn for å oppheve alle nullsatser og på sikt utvikle en felles sats på merverdiavgift for alle varer og tjenester.29

Man kan få en pekepinn på i hvilken grad mediemangfoldet er påvirket av nullsatsen ved å vurdere om aviser ville bli truet dersom merverdiavgift ble innført. Det finnes relativt lite forsking på dette. Professor Hans Jarle Kind fra NHH argumenterer ut fra en økonomisk forståelse for at en eventuell merverdiavgift vil ha mindre betydning for avisene enn hva man kan forvente i tradisjonelle markeder. Imidlertid vil det øke den relative betydningen av annonsemarkedet og dermed blir det mer lønnsomt for avisene å sikte seg inn mot massemarkedet, noe som kan svekke mangfoldet.30 Det finnes ingen uavhengige studier av dette. Medieøkonom Erik Wilberg har på oppdrag fra Mediebedriftenes Landsforening (MBL) laget en utredning om spørsmålet.31 Han konkluderer med at innføring av full sats (25 prosent) ville medført krise for avisbransjen. Etter hans beregninger ville det rene tapet for avisene være på 1,1 milliard, og følgeeffekten knyttet til tilbakegang i opplag på grunn av høyere priser ville vært på ytterligere 700 millioner. Wilberg har også beregnet følgene av en eventuell lav sats (8 prosent), som vil øke bransjens sårbarhet betydelig (særlig utsatte aviser). Wilberg har videre beregnet at lavere inntekter vil medføre kostnadskutt og innebære at mellom 90 og 520 journaliststillinger vil bli borte.

MBL peker i sin mediepolitiske utredning på at avisene som mottok pressestøtte i 2008, hadde et samlet overskudd på seks millioner kroner etter produksjonsstøtte.32 Innføringen av merverdiavgift vil ifølge MBL sette flere av disse avisene i direkte fare. Dessuten vil store kostnadskutt få omfattende følger for den redaksjonelle virksomhet og slagkraft. I utvalgets høring argumenterte flere av bransjeaktørene (blant annet Schibsted, A-pressen, Edda Media, Polaris Media, LLA, NJ) med at nullsatsen har vært vesentlig for å fremme avismangfold og redaksjonell kvalitet.

Selv om det er usikkerhet knyttet til den nøyaktige virkningen nullsatsen har for mediemangfoldet, er det grunn til å tro at ordningen gir økonomisk grunnlag for flere avistitler enn det vi ellers ville hatt. Samtidig er det åpenbart at en stor andel av denne indirekte støtteordningen, kommer de største og sterkeste avisene til gode. Kapittel 4 viste at de ti store avisene mottar nær 60 prosent av verdien av mva-fritaket. Selv om aviser i en svak markedsposisjon også vil rammes ved en eventuell innføring av merverdiavgift, er det de sterkeste aktørene i bransjen som i størst grad blir påvirket. I de offentlige utredningene der et mindretall i utvalget har foreslått å avvikle nullsatsen helt eller delvis, har dette mindretallet typisk pekt på at de mest utsatte aktørene nås bedre på andre måter enn gjennom fritak for merverdiavgift.

I utvalgets høring påpekte Modern Times Group det problematiske i at en stor del av den indirekte støtten går til løssalgsavisene. Norsk Lokalradioforbund argumenterte tilsvarende for at den generelle nullsatsen er mindre treffsikker i å sikre mangfold enn produksjonstilskuddet som går til medier med vanskelig økonomi. Fagpressen argumenterte for at merverdiavgiftsfritaket ikke fremmer kvalitet fordi det gis til alle og ikke er rettet mot på medier med vesentlig innhold.

En fordel med indirekte støtteordninger er at myndighetene holder avstand til medienes innhold, og det finnes ikke noe som tyder på at nullsatsen innebærer at staten driver utilbørlig styring av mediene. Samtidig er det vanskelig å fastslå hvor treffsikker ordningen er. Det gjelder både hvordan den påvirker avisøkonomien, og hvordan avisøkonomien i sin tur påvirker mangfold og kvalitet.

7.5.4 Differensiert merverdiavgift

Den mediepolitiske debatten om ulik merverdiavgift for ulike publiseringsformer har vært ført lenge, og den har fått ny styrke med fremveksten av digitale medier. I det følgende skal vi særlig se på forholdet mellom nullsatsen for aviser og fagtidsskrifter og den fulle satsen for ukeblader og digitale tjenester.

Også når det gjelder konsekvenser av ulike mva-satser, mangler det uavhengige analyser. Fra utvalgets høring kan vi imidlertid avlede tre hovedsynspunkter. Det ene legger til grunn at ulike satser prinsipielt får uheldige følger. Det er urimelig at satsene er ulike fordi det kan bety at samme innhold skattlegges ulikt avhengig av distribusjonskanal. Ukepressen har lenge argumentert for at nyhets- og aktualitetsstoff også finnes i ukebladene og at de derfor burde sidestilles med avisene. Avishusene argumenterer for at nettavisene publiserer betydningsfull journalistikk i likhet med papiravisene og at disse derfor burde behandles likt. Dette er argumenter som ble fremmet av et flertall av aktørene i utvalgets høring, og de fleste av disse konkluderte med et ønske om å utvide nullsatsen til å omfatte ukepressen og/eller digitale tjenester. MBL, som opprinnelig stod for dette synspunktet, endret imidlertid sitt standpunkt i løpet av 2010 til at det viktige ikke var å fjerne forskjellene, men å redusere betydningen av dem ved å innføre lav sats (8 prosent) for ukepressen og digitale tjenester.

Det andre hovedsynet er et konkurranseargument der det vises til at ulike satser på merverdiavgift har en konkurransevridende virkning. I utvalgets høring la Aller og Hjemmet Mortensen vekt på at nullsatsen har konkurransemessig uheldige følger. Avisenes magasiner på avispapir omfattes av nullsatsen og har dermed en konkurransefordel sammenliknet med ukepressens publikasjoner som har full sats. Videre gir nullsatsen avisene økonomisk styrke til å bygge opp nettsatsinger med samme type innhold som ukepressen. For Aller og Hjemmet Mortensen er dette argumenter for å inkludere ukepressen i nullsatsen, subsidiært å innføre en felles lav sats for både dagspresse og ukepresse. Etter at høringen fant sted har ukepressen endret sitt standpunkt i tråd med MBL (se over). Modern Times Group fremmer lignende argumenter. De ser nullsatsen og produksjonstilskuddet i sammenheng og viser til at aktørene som nyter godt av disse støtteordningene, også er meget aktive på Internett i direkte konkurranse med aktører som ikke mottar støtte. Dette har konkurransevridende virkninger, og MTG ønsker derfor å avvikle nullsatsen.

I det siste argumentet legges det vekt på at ulike satser hemmer innovasjon og omstilling. MTG argumenterte med at både de direkte og indirekte støtteordningene kan bidra til å hindre eller forsinke omstillinger hos støttemottakerne, som er nødvendige på grunn av den teknologiske utviklingen og endringene i publikums mediekonsum. Det samme argumentet ble også brukt av aktører som ønsket å inkludere digitale tjenester i nullsatsen. A-pressen la eksempelvis vekt på at ulike satser hindrer innovasjon og utvikling blant annet på grunn av ulik praksis ved sammenknytning («bundling») av e-avis og papiravisabonnementer.

7.6 Konsesjonsprivilegiet for kringkasting

Formålet med konsesjonsordningene på kringkastingsfeltet er å oppnå en best mulig fordeling av begrensede frekvensressurser og å sikre et bredt og mangfoldig medietilbud. Som redegjort for i kapittel 4, kan konsesjonsinstituttet forstås som et bytteforhold mellom staten og konsesjonsinnehaveren, der konsesjonsinnehaveren får visse rettigheter i bytte mot visse forpliktelser. I prinsippet er virkningen av denne formen for regulering relativt enkel å vurdere fordi kriteriene som skal oppfylles, er klart uttrykt i den enkelte konsesjonsavtale.

I Norge er konsesjonsprinsippet brukt både for lokalkringkasting og rikskringkasting. Medietilsynet vurderer årlig hvorvidt de konsesjonsregulerte rikskringkasterne (P4, Radio Norge, og TV 2 til og med 2009) oppfyller sine forpliktelser, og utgir årlig såkalte allmennkringkastingsrapporter.33 Rapportene, som i stor grad bygger på programstatistikk innrapportert av kringkasterne selv, gir dermed en viss pekepinn på virkningen av kringkastingsreguleringen. Rapportene bygger i stor grad på programstatistikk, innrapportert av kringkasterne selv. Bruk av statistiske indikatorer for å måle radio- eller TV-stasjoners produksjon er ifølge professor Trine Syvertsen i tråd med idealene om «new public management», ved at resultater skal redegjøres for på en nøytral og objektiv måte. Dette er like fullt en målemetode med klare begrensninger, og ulike måter å rapportere statistikk på, programformater, sjangerblanding og eksperimentering gjør resultatet upresist. Programstatistikken kan heller ikke si noe om programmenes kvalitet.34

I allmennkringkastingsrapporten for 2008 oppsummerer Medietilsynet på hvilke områder de finner at allmennkringkasterne har oppfylt sine allmennkringkastingsforpliktelser. Selv om rapporten viser til flere områder der kringkasterne bryter konsesjonsvilkårene, eller har rom for forbedringer, er hovedinntrykket at allmennkringkasterne i stor grad oppfyller sine forpliktelser. For eksempel konkluderer rapporten med at TV 2 oppfyller sine konsesjonsvilkår for alle forhold som er skissert i konsesjonsavtalen (nyhetsdekning, aktualitetsdekning, tilbudet til barn, ungdomstilbud, norskspråklig drama, samisk tilbud, tilbud til etniske minoriteter, livssynsprogrammer, bruk av målformer, teksting for hørselshemmede samt andelen norskspråklige sendinger), med unntak av «egne programmer som gjenspeiler mangfoldet i norsk og internasjonalt kulturliv».35 Det er verdt å understreke at de fire allmennkringkasterne har ulike allmennkringkastingsforpliktelser, og dermed blir vurdert etter ulike vilkår.

Digitaliseringen av bakkenettet for fjernsyn har endret betydningen av de nasjonale og lokale konsesjonsordningene. TV 2s konsesjonsforpliktelser var knyttet til TV 2s enerett til å sende riksdekkende reklamefinansiert fjernsyn. Med det digitale bakkenettet har flere kanaler blitt riksdekkende og TV 2 har ikke lenger en slik enerett. Da TV 2s konsesjon utløp 31.12.2009, ble denne ikke fornyet. En ny konsesjon med mindre omfattende forpliktelser – da under benevnelsen avtale om formidlingspliktig allmennkringkaster – ble senere lyst ut med TV 2 som eneste søker. Avtalen ble inngått 3. desember 2010.

For lokalfjernsyn ble også betingelsene endret. Mange lokalfjernsynskanaler hadde avtale med TVNorge om å la TVNorge få bruke sine frekvensrettigheter lokalt mot å få plassert sitt innhold i TVNorges sendeskjema, samt en økonomisk godtgjørelse. På det digitale bakkenettet har TVNorge nå riksdekning og har derfor ikke ønsket å videreføre avtalene med lokalfjernsynskanalene. Dette, sammen med nedgang i annonsemarkedet i 2009, har svekket økonomien i lokalfjernsynsmarkedet og ført til at en lang rekke lokalfjernsynskanaler er blitt lagt ned.

7.7 Statens annonsepolitikk

Statens annonsepolitikk er formelt sett ikke lenger en del av mediestøtteordningene. På ett område har annonsepolitikken imidlertid en indirekte negativ effekt. Statskonsult (nå Difi) har utarbeidet en liste over hvilke medier staten kan annonsere i. På denne listen står ingen ukeaviser. Dermed kan ikke en statlig virksomhet annonsere i en lokal ukeavis, selv om virksomheten selv skulle finne det formålstjenelig.

7.8 Oppsummering

I dette kapitlet er det drøftet hvilke virkninger de ulike støtteordningene har hatt, som samlet sett har vært positive med tanke på målsettinger om ytringsfrihet, mangfold og kvalitet. Produksjonstilskuddet bidrar til å opprettholde et mangfold av aviser , hvorav flere neppe hadde overlevd uten statlige støtteordninger. Dette gjelder særlig små lokalaviser og noen riksdekkende aviser. Produksjonstilskuddet har imidlertid i liten grad fremmet lokal konkurranse. Støtten til lokalkringkasting bidrar til å opprettholde programproduksjon, kompetansehevende tiltak og utviklingsprosjekter for lokale kringkastere under vanskelige forhold. Støtten til forskning og etterutdanning gir positive ringvirkninger i form av økt kunnskap om medienes virkefelt og økt journalistisk kompetanse i mediebransjen. Fritaket for merverdiavgift gir avisene et verdifullt økonomisk handlingsrom som også kommer leserne til gode. Konsesjonsprivilegiet for kringkasting gir publikum visse typer programinnhold som markedet ikke i tilstrekkelig grad etterspør.

Samtidig som støtteordningene har klart positive virkninger, har de også til dels problematiske sider. Et hovedankepunkt mot både produksjonstilskuddet og fritaket for merverdiavgift er at støtten er knyttet til publisering på papir. Videre vurderes virkningene av nullsatsen ulikt både av forskere og blant aktører i bransjen. Mens noen mener nullsatsen gir mangfold og kvalitet i avismarkedet, mener andre at det er et lite treffsikkert virkemiddel som favoriserer aktører som allerede er sterke. Slike ulikheter i vurderinger vil også gi seg uttrykk som uenigheter om hvordan fremtidens støtteordninger bør være innrettet.