1 Sammendrag

Mediestøtteutvalget er bedt om å foreta en helhetlig vurdering av bruk av økonomiske virkemidler på medieområdet. Bakgrunnen for mandatet er todelt. For det første viser mandatet til infrastrukturansvaret1, som innebærer et offentlig ansvar for å legge til rette for mangfold og kvalitet i norske medier, og for at også de svake stemmene får mulighet til å komme ut i det offentlige rom. For det andre viser mandatet til ulike utviklingstrekk på medieområdet som gjør det nødvendig å gjennomgå dagens ordninger for mediestøtte. De viktigste økonomiske virkemidlene overfor pressen, det vil si de direkte pressestøtteordningene og fritaket fra merverdiavgiften (mva), ble utformet på slutten av 1960-tallet, og har vært videreført frem til i dag uten vesentlige endringer. I samme periode – og særlig de siste ti årene – har det skjedd omfattende endringer på medieområdet, både innenfor teknologi, mediebruk og medieøkonomi. Blant annet har konvergensutviklingen og overgangen mot flermediale virksomheter gjort at mediene i større grad må betraktes som en del av et integrert system.

Med dette som bakteppe følger det av mandatet at utvalget på bred basis skal vurdere behovet for tilskudd eller andre økonomiske virkemidler på mediefeltet. I tillegg skal utvalget vurdere hvordan slike virkemidler på best mulig måte kan bidra til å oppfylle statens infrastrukturansvar og de politiske målsettingene på medieområdet. Mandatet understreker videre at gjennomgangen i utgangspunktet bør være plattformnøytral. Utvalget skal imidlertid ikke vurdere finansieringen av NRK, da NRK befinner seg i en annen finansiell situasjon enn privateide, konkurranseutsatte medier. Mandatet innebærer videre at utvalget skal innhente opplysninger om bruk av økonomiske virkemidler i andre nordiske land, samt vurdere hvorvidt utvalgets forslag reiser problemstillinger knyttet til EØS-avtalens statstøtteregelverk. Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag, og minst ett av forslagene skal forutsette uendret ressursbruk.

1.1 Utredningens struktur og oppsummering av de enkelte kapitlene

Utvalgets rapport er inndelt i ni kapitler, hvorav dette første kapitlet gir et sammendrag.

I kapittel 2 gjengis utvalgets mandat og sammensetning. Kapitlet gir en redegjørelse for utvalgets mandatforståelse og arbeidet med utredningen.

I kapittel 3 beskrives overordnede mediepolitiske mål slik disse har utviklet seg siden begynnelsen av 1980-tallet og frem til i dag. Kapitlet peker på at særlig tre overordnede mål har stått sentralt i norsk mediepolitikk, knyttet til henholdsvis ytringsfrihet, mangfold og kvalitet. I gjennomgangen gir kapitlet en konkretisering av hva som menes med disse begrepene, og knytter målet om ytringsfrihet til statens infrastrukturansvar, målet om mangfold til henholdsvis innholdsmangfold og eiermangfold, og målet om kvalitet til henholdsvis avsenderdefinert og mottakerdefinert kvalitet. Avslutningsvis argumenteres det i kapitlet for at statens infrastrukturansvar og markedssvikt fortsatt legitimerer en aktiv statlig mediepolitikk.

I kapittel 4 ses det nærmere på de mediepolitiske virkemidlene som er tatt i bruk for å oppfylle mediepolitiske mål, slik disse ble beskrevet i kapittel 3. I tråd med utvalgets mandat fokuserer kapitlet på medieøkonomiske virkemidler, herunder direkte og indirekte støtteordninger for presse og kringkasting. Kapitlet omhandler blant annet bakgrunnen for dagens direkte tilskuddsordninger for pressen og fritaket for merverdiavgiften. Kapitlet viser hvordan pressepolitiske debatter først og fremst har dreid seg om de direkte støtteordningene heller enn nullsatsen på mva, selv om verdien av nullsatsen i dag er langt høyere enn de direkte støtteordningene. Kapitlet avsluttes med en gjennomgang av sentrale mediestøtteordinger i Norden og et utvalg andre europeiske land. Gjennomgangen viser at mediestøtteordninger er utbredt, men at ordningenes innretning og omfang varierer.

I kapittel 5 redegjøres det for medienes funksjon i nyhets- og debattformidlingen. Kapitlet starter med å gi en beskrivelse av den historiske overgangen fra partipresse til frie og uavhengige redaksjoner. Det siste tiåret har pressens sterke posisjon blitt utfordret av ulike tilbud på nettet, deriblant nettavisene. I tråd med utvalgets mandat viser kapitlet hvordan Internett og sosiale medier har påvirket dagens nyhetsformidling og samfunnsdebatt. Kapitlet omhandler også det paradoks at det aldri har vært så lett å komme til orde som i dag, samtidig som det er blitt desto vanskeligere å bli hørt. For å belyse paradokset viser kapitlet til to sett av undersøkelser; for det første til en undersøkelse av nyhetsproduksjon, og for det andre til undersøkelser av nyhetsforbruk. Mens undersøkelsen av nyhetsproduksjon viser at papiravisene fortsatt spiller en viktig rolle i å frembringe originalnyheter, viser brukerundersøkelsene at publikums nyhetsforbruk i økende grad dreies over mot Internett.

Kapittel 6 gir en beskrivelse av sentrale utviklingstrekk i mediebransjen. Gjennom en bransjeanalyse drøftes det hvilke strukturelle faktorer som ligger til grunn for lønnsomhetsutviklingen i ulike deler av den norske mediebransjen i perioden 2000 til 2009. Det fremkommer i kapitlet at de ulike delmarkedene har til dels ulike forutsetninger for lønnsomhet: Mens avisbransjen først og fremst er utfordret av såkalte ‘substitutter’, er radiobransjen tilsynelatende preget av stabilitet, mens fjernsynsbransjen er utfordret av nyetableringer og forsterket konkurranse blant direkte konkurrenter. I nettmarkedet møtes aktører som representerer substitutter fra ulike bransjer, som direkte konkurrenter. Høy konkurranse som følge av lav etableringsterskel, stadig nye substitutter, lav lojalitet fra kunder, samt stor markedsmakt hos leverandører av betalingsløsninger, gjør at fortjenesten går mot null for de fleste aktørene. Samtidig er det en sterk tendens til at markedslederne oppnår en mer dominerende stilling og får bedre lønnsomhet enn det vi kjenner fra tradisjonelle mediemarkeder, spesielt gjennom rene kommersielle eller teknologibaserte satsinger, mens situasjonen er den motsatte for de øvrige aktørene.

I kapittel 7 diskuteres virkningen av støtteordningene. Basert på en gjennomgang av tidligere utredninger, forskningsbidrag og høringsuttalelser fra bransjen, pekes det her på at de ulike støtteordningene på mange måter har vært viktige for bransjen og bidratt til å opprettholde et mangfoldig mediesystem av høy kvalitet. I dette kapitlet fremgår det imidlertid at de ulike økonomiske virkemidlene reiser visse dilemmaer, for eksempel knyttet til behovet mediene har for å opprettholde en armlengdes avstand til myndighetene, samtidig som støtteordningene skal være mest mulig treffsikre i forhold til de mediepolitiske målene. Dessuten er det ønskelig å motvirke ordninger som virker hemmende for nødvendig utvikling.

På bakgrunn av de øvrige kapitlene og forutsetningen om på best mulig måte å nå overordnede mediepolitiske mål, inneholder kapittel 8 en redegjørelse for utvalgets anbefalinger for en fremtidig mediestøtte. Kapitlet gir først en kort oversikt over ulike økonomiske virkemidler på mediefeltet, før to helhetlige alternativer for en fremtidig mediestøtte presenteres. Det første, kalt flermedialitetsalternativet, er en modernisering og forenkling av dagens mediestøtte. To versjoner av dette alternativet blir drøftet; ett som innebærer økt støttebeløp, og ett som forutsetter uendret ressursbruk i tråd med mandatet. Det andre alternativet, kalt omfordelingsalternativet, viser hvordan en større omlegging av mediestøtteordningene kan gi rom for nye virkemidler innenfor en ramme av uendret ressursbruk på området. Kapitlet peker også på problemstillinger knyttet til EØS-avtalens statsstøtteregelverk.

Kapittel 9 inneholder en redegjørelse for økonomiske og administrative konsekvenser av de to forslagene. Deretter følger referanser og vedlegg.

1.2 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalget finner at det er bred politisk enighet om de overordnede målene for den statlige mediepolitikken. Mediene spiller en sentral rolle for å sikre ytringsfrihet og et levende demokrati, og staten har derfor et ansvar for å legge til rette for et mangfoldig mediesystem av høy kvalitet. Utvalget finner at Internett og sosiale medier blir stadig viktigere, men at de ikke har erstattet den funksjon etablerte medier har i å fremme nyheter og samfunnsdebatt. Utvalget finner videre at den etablerte mediebransjen møter press fra ulikt hold, og at støttetiltak derfor er nødvendig for å sikre befolkningen bred tilgang til nyheter og samfunnsdebatt av høy kvalitet og redaksjonell standard.

Utvalget er delt i spørsmålet om nullsatsen på papiraviser bør videreføres, eller om det bør innføres merverdiavgift på papiraviser og en ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader. Det fremmes derfor to helhetlige forslag for en fremtidig mediestøtte som skiller seg fra hverandre i dette spørsmålet. Utvalget er ellers enig om flere av enkelttiltakene som forslås for en fremtidig mediestøtte.

Intensjonen med flermedialitetsalternativet er å modernisere mediestøtteordningene slik at de støtter mediemangfold og kvalitet uavhengig av formidlingsteknologi. Flermedialitetsalternativet innebærer fortsatt mva-fritak for papiraviser, samtidig som en ny lavsats (8 prosent) innføres for digitale redaksjonelle tjenester.

Intensjonen med omfordelingsalternativet er å skape en målrettet støtte som legger til rette for mangfold og samfunnsdebatt. En større omlegging av mediestøtteordningene skal gi rom for nye, plattformnøytrale virkemidler med uendret total ressursbruk på området. Alternativet innebærer innføring av lik mva-sats (8 prosent) på papiraviser og digitale redaksjonelle tjenester, en ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader, og en vesentlig økning av prosjektstøtte som virkemiddel.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av hovedelementene i de to forslagene (se for øvrig tabell 8.19 for oversikt over de to alternativene).

1.2.1 Merverdiavgift

Utvalget finner at dagens ordning med fritak for merverdiavgift har vært viktig for å opprettholde en differensiert pressestruktur. Utvalget finner imidlertid at dagens store skille i merverdiavgiftssats mellom papiravisene og tilsvarende digitale redaksjonelle tjenester, er uheldig.

I flermedialitetsalternativet reduseres skillet i mva-sats. Nullsatsen for papiravisene videreføres med den begrunnelse at ordningen har bidratt til et mangfoldig mediesystem som har vært medvirkende til at en stor del av befolkningen kjøper og leser aviser. Samtidig foreslås en ny lavsats (8 prosent) for digitale redaksjonelle tjenester.

I omfordelingsalternativet foreslås en felles lavsats på 8 prosent for både papiraviser og digitale redaksjonelle tjenester, med den begrunnelse at en felles mva-sats vil fjerne innovasjonshindre, samtidig som den gir rom for omfordeling.

1.2.2 Produksjonstilskudd

Utvalget finner at produksjonstilskuddet har vært viktig for å gi målrettet støtte til økonomisk vanskeligstilte aviser og aviser med små opplag. Dette gjelder nummer to-aviser, riksspredte meningsbærende aviser og små lokalaviser. Utvalget finner imidlertid at dagens fordelingskriterier for produksjonstilskuddet, der støtten fordeles etter opplag av papiraviser, bør endres slik at fordelingen blir plattformuavhengig.

Utvalget foreslår derfor en videreføring eller styrking av produksjonstilskuddet, med nye fordelingskriterier. Utvalget foreslår i første omgang å beholde dagens vilkår for kvalifisering til ordningen, men anbefaler en ny vurdering av hvem som skal være omfattet av ordningen ved en senere anledning.

De nye fordelingskriteriene baseres på en kombinasjon av brukerbetaling, redaksjonell bemanning og nettodekning. De ulike kriteriene er vektet noe ulikt i de to alternativene.

I flermedialitetsalternativet foreslås en vekting der brukerbetaling utgjør 70 prosent, redaksjonell bemanning 20 prosent og nettodekning 10 prosent.

I omfordelingsalternativet foreslås en vekting der brukerbetaling utgjør 70 prosent og nettodekning utgjør 30 prosent. I omfordelingsalternativet er ikke redaksjonell bemanning inkludert, fordi dette kriteriet blir ivaretatt av en ny rettighetsbasert støtteordning (se nedenfor).

1.2.3 Ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader

I omfordelingsalternativet foreslås en ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader som kan tenkes gjennomført i form av en rettighetsbasert tilskuddsordning eller som skattefradrag inspirert av Skattefunn-ordningen, hvor bedrifter får skattefritak for investeringer i forskning og utvikling. I forslaget gis det støtte tilsvarende 20 prosent av de redaksjonelle kostnadene med et tak på 30 millioner kroner for hver virksomhet. Både kostnader til lønn for egne redaksjonelle medarbeidere og innkjøp av redaksjonelle tjenester utgjør støttegrunnlaget.

1.2.4 Nye stipendordninger

Utvalget foreslår å innføre en ny ordning med arbeidsstipender. I flermedialitetsalternativets vekstmodell rettes denne stipendordningen mot journalister som jobber hovedsakelig med nettjournalistikk og som ikke har tilknytning til en spesiell redaksjon. I omfordelingsalternativet er ordningen mer omfattende, og rettet inn mot uavhengige skribenter, kritikere og journalister, uavhengig av publiseringsplattform.

1.2.5 Prosjektstøtte

Utvalget finner at prosjektstøtte har vært viktig for å fremme programproduksjon, utviklingsprosjekter og kompetansetiltak for lokale kringkastere. Utvalget foreslår en styrking av prosjektstøtten, med noe endret innretning.

I flermedialitetsalternativet foreslås en utvidelse av dagens støtte til lokal kringkasting slik at denne gjelder nyhets- og aktualitetspregede lyd- og bildeproduksjoner på alle plattformer for lokale og regionale medier. I flermedialitetsalternativets vekstmodell foreslås det i tillegg å utvide dagens ordning for utviklingsprosjekter i lokal kringkasting slik at ordningen inkluderer utviklingsprosjekter der større deler av mediebransjen samarbeider.

I omfordelingsalternativet foreslås en utvidelse av dagens støtte til lokal kringkasting slik at denne gjelder nyhets- og aktualitetspregede lyd- og bildeproduksjoner på alle plattformer, uavhengig om de er lokale eller ikke. I dette alternativet utvides også dagens ordning for utviklingsprosjekter i lokal kringkasting slik at den inkluderer støtte og omstilling for alle medier som omfattes av Lov av redaksjonell fridom. I omfordelingsalternativet innføres dessuten en ny støtte til etablering av ny virksomhet.

1.2.6 Forskning og etterutdanning

Utvalget finner at støtte til forskning og etterutdanning er viktig for å heve kunnskapen om medienes virkefelt og øke den journalistiske kompetansen i mediebransjen. Utvalget peker videre på at støtten til forskning og etterutdanning har stagnert. Utvalget anbefaler derfor en styrking av dagens ordning for forskning og etterutdanning.

1.2.7 Utbytteforhold for aviser som mottar produksjonsstøtte

Utvalgets flertall finner at utbytteforbudet for aviser som mottar produksjonsstøtte ikke fungerer hensiktsmessig. Utvalgets flertall foreslår derfor ordningen avviklet.

1.2.8 Lettelse i regulering

Utvalget finner at dagens lettelse i regulering, blant annet fra bestemmelser i markedsføringsloven, sikrer viktige inntektskilder for avisene. Utvalget foreslår derfor at ordningene forblir uforandret.