3 Overordnede mål for mediepolitikken

For å kunne diskutere ulike medieøkonomiske støtteordninger er det nødvendig å ta et nærmere blikk på hvilke overordnede mediepolitiske mål de ulike støtteordningene er ment å innfri. I dette kapitlet gis derfor en oversikt over sentrale overordnede mediepolitiske mål slik de har utviklet seg over tid. Hensikten er å identifisere sentrale målsettinger på mediefeltet, og peke på prinsipielle argumenter som har vært brukt for å befeste disse.

På bakgrunn av en gjennomgang av tidligere mediepolitiske dokumenter, omhandler kapitlet tre overordnede mål som har stått sentralt i utviklingen av det mediepolitiske feltet: ytringsfrihet, mangfold og kvalitet. Begrepene er sentrale i utvalgets mandat og kan også gjenfinnes i mediepolitiske diskusjoner internasjonalt.

I gjennomgangen forsøkes det å operasjonalisere målene ved å konkretisere hva som menes med dem. I så måte knyttes her ytringsfrihet til statens infrastrukturansvar, mangfold til henholdsvis innholdsmangfold og eiermangfold, og kvalitet til henholdsvis avsenderdefinert og mottakerdefinert kvalitet.

Basert på gjennomgangen av de tre overordnede målene og operasjonaliseringen av dem, gir kapitlets konklusjon to hovedbegrunnelser for en aktiv statlig mediepolitikk, nemlig statens infrastrukturansvar og argumentet om markedssvikt.

3.1 Dagens overordnede mål for mediepolitikken

De overordnede mål for mediepolitikken er utviklet over tid og bygger på en historisk linje av mediepolitiske dokumenter. Dagens målformuleringer, slik de er formulert av regjeringen Stoltenberg II (2005-), er dermed i stor grad en videreføring av tidligere regjeringers mediepolitikk.

Dagens overordnede mål for mediepolitikken, slik de er definert i St.prp. nr. 1, er å sikre ytringsfriheten, rettsikkerheten1 og et levende demokrati. Videre heter det:

Regjeringen mener at pressefrihet og godt fungerende medier er en avgjørende forutsetning for ytringsfrihet, rettsikkerhet og et levende demokrati. Statens oppgave er å legge til rette for en velfungerende offentlig dialog. Dette ble i 2004 grunnlovsfestet ved innføringen av det såkalte infrastrukturkravet i ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven, jf. § 100, 6. ledd:

«Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig samtale.2

Følgende operasjonelle målsettinger skisseres:

• stimulere til mangfold og kvalitet i norske medier

• føre en politikk som sikrer en sterk allmennkringkasting

• legge til rette for mangfold i medieeierskap

• styrke norsk filmproduksjon

• sørge for likestilling på medieområdet

• bidra til modernisering av samfunnet gjennom digitalisering.3

Videre understrekes det:

Regjeringen vil stimulere til mangfold og kvalitet i norske medier. Dette er nødvendig for at mediene skal kunne tilby troverdig informasjon som ivaretar behovene til alle grupper i vårt samfunn. Norskprodusert innhold som reflekterer norsk språk, kultur, identitet og norske samfunnsforhold, er viktig i denne sammenhengen. Norge er blitt et flerkulturelt samfunn. Det er derfor viktig at også minoritetene har et godt medietilbud. Funksjonshemmedes behov skal også ivaretas. Det er i tillegg fortsatt en sentral oppgave å beskytte barn og unge mot skadelig medieinnhold og gi dem et attraktivt norskspråklig tilbud. [avsnitt] Regjeringen vil legge til rette for et mangfold i medieeierskap og tilstrekkelige økonomiske rammebetingelser, og sørge for at et velfungerende medieetisk system er på plass.4

Mediene har samtidig selv et klart ansvar for å ivareta sin demokratiske funksjon. Dette gjelder spesielt i redaksjonelle spørsmål, der staten av prinsipielle grunner ikke skal gripe inn.

3.1.1 Dagens overordnede mål for pressepolitikken

I tillegg til overordnede mediepolitiske mål er det formulert overordnede mål for de ulike mediepolitiske feltene. Hovedprinsippene for den offentlige pressepolitikken ble sist drøftet i Dagspresseutvalget, nedsatt av regjeringen Bondevik I (1997 – 2000) i 1999, og i den såkalte mediemeldingen av 2001, avgitt av regjeringen Stoltenberg I og behandlet under regjeringen Bondevik II (2001 – 2005).5 Dagens overordnede mål for pressepolitikken er de siste årene formulert slik av regjeringen i forbindelse med fremlegging av statsbudsjettene:

På presseområdet vil Regjeringen gjennom pressestøtten bidra til å opprettholde mangfoldet i avisutgivelser, både i verdiforankring, geografi og innhold. Den mest sentrale målsettingen er å sørge for at det blir utgitt dagsaviser, samiske aviser og publikasjoner på minoritetsspråk. Innenfor denne hovedmålsettingen er det et viktig mål å opprettholde grunnlaget for at det blir utgitt lokalaviser og regionale aviser som både kan fungere som lokale/regionale informasjonsmedier, og som samtidig er alternativer til de store riksavisene.6

Videre gis det følgende mål for de økonomiske virkemidlene i pressepolitikken for 2010:

1. Produksjonstilskuddet skal bidra til å opprettholde et mangfold av avisutgivelser i hele landet og stimulere til lokal aviskonkurranse.

2. Tilskuddet til samiske aviser og samiskspråklige avissider skal legge til rette for demokratisk debatt, meningsdanning og språkutvikling i det samiske samfunnet.

3. Tilskuddet til minoritetsspråklige publikasjoner skal bidra til framvekst av publikasjoner for språklige minoriteter og til utvikling av redaksjonell kvalitet i disse publikasjonene.

4. Tilskuddet til anvendt medieforskning og etterutdanning skal legge til rette for økt kunnskap om og kvalitet i norske medier.

Av hensyn til pressens redaksjonelle frihet bør staten i minst mulig grad gripe aktivt inn i pressemønsteret. Det er derfor ikke fastsatt resultatmål på disse områdene.7

3.1.2 Dagens overordnede mål for kringkastingspolitikken

Hovedprinsippene for den offentlige kringkastingspolitikken ble sist drøftet i meldingen om Kringkasting i en digital fremtid og i de to meldingene om NRK-plakaten, alle fremlagt av den nåværende regjeringen.8 I tråd med disse er dagens overordnede mål for kringkastingspolitikken formulert på følgende måte:

NRK må sikres som allmennkringkaster. NRKs rolle som formidler av kultur, språk og nasjonal identitet må videreføres. NRKs distriktskontorer skal ha gode utviklingsmuligheter. I lokalradio og lokalfjernsyn bør det være et bredest mulig tilbud, samtidig som disse mediene kan opprettholdes som ytringsmedier også for smale grupper i samfunnet. Det er vesentlig å sikre at hele befolkningen får tilgang til digitale fjernsynssendinger med et bredt og kvalitativt godt tilbud, samtidig som det også gis tilgang til nye tjenester.9

Som sitatet over illustrerer, står NRKs rolle som allmennkringkaster i en særstilling i norsk kringkastingspolitikk.

De kommersielle allmennkringkasterne TV 2, Radio Norge og P4 Radio Hele Norge har fått tilgang til knappe frekvensressurser mot at de forplikter seg til å tilby allmennkringkastingsprogrammer. Disse utfyller det omfattende allmennkringkastingstilbudet fra NRK.

3.2 Bakgrunnen for dagens overordnede mål

Bakgrunnen for dagens overordnede mediepolitiske mål kan spores tilbake til 1980-tallet. Før den tid var mediepolitikken stort sett sektorspesifikk, med egne politiske målsettinger og virkemidler for henholdsvis pressepolitikken, filmpolitikken og kringkastingspolitikken.10 Situasjonen var preget av tydelige skiller mellom de ulike mediene, der ansvaret var fordelt på ulike departementskontorer. Hvert medium var gjerne regulert ut fra det som i samtiden ble sett på som mediets viktigste eller mest problematiske sider. Statlig eierskap var et sentralt virkemiddel, blant annet gjennom eierskapet av NRK og Televerket. Reguleringen var i utpreget grad basert på tillit mellom bransjen og myndighetene, og reguleringen var i all hovedsak nasjonal, orientert rundt offentlig eierskap, råd og utvalg.11

3.2.1 1980-tallet: Etableringen av et mediepolitisk felt

I løpet av 1980-tallet begynte man å se konturene av et mer overordnet mediepolitisk felt. Dette arbeidet startet i 1977 da det ble nedsatt et offentlig utvalg som skulle utrede spørsmålet om massemediene mer samlet. Utvalget avga sin utredning, Massemedier og mediepolitikk, i 1983.12 Utredningen peker på medienes betydning for den demokratiske prosess og meningsdannelse i samfunnet, og deres rolle i å gjenspeile kulturell egenart og være budbringer for internasjonal kultur og påvirkning. Hovedmålet for en samlet mediepolitikk ble definert å sikre ytringsfriheten, blant annet formulert slik:

Samfunnets overordnede mål er å sikre ånds- og ytringsfriheten i bred forstand gjennom en kombinasjon av mangfold og medier med ressurser nok til ikke bare å overleve, men til å gjøre en innsats for å fylle de kvalitative krav til mediesystemet i et demokratisk samfunn. I sin mangfoldighet og fulle bredde er mediene i dag et forum for vår utfoldelse av ytringsfriheten og tankefriheten. De danner til sammen strukturen rundt vår informasjonstilgang og vår meningsutveksling.13

Samtidig understrekes det i utredningen at mediepolitiske mål må tilpasses andre sentrale målområder, først og fremst kulturpolitiske, men også distriktspolitiske:

Mediepolitikken er med sin overordnede målsetting om sikring av ytringsfriheten en del av den politiske, kulturelle og sosiale virkelighet i vårt land. Den må derfor ta opp i seg målsettinger som er utformet for andre deler av norsk politikk. Viktig i denne sammenheng er allmenne kulturpolitiske målsettinger som sikring av vår nasjonale egenart, språk og kulturelle ytringsformer. Med vår spredte bosetting og vanskelige geografi er det også viktig at mediepolitikken kan bidra til å styrke lokal aktivitet. Vårt demokrati er på mange måter tuftet på egenaktivitet fra folket som bor her, og det må derfor være en mediepolitisk oppgave å stimulere til en slik aktivitet, både politisk og kulturelt.14

Dermed blir mediepolitikken hovedsakelig plassert innenfor kulturpolitikken, noe som får betydning for hvilke mediepolitiske virkemidler det blir naturlig å ta i bruk.

Selv om utredningen er sektorspesifikk i sin tilnærming til media og i hovedsak tok for seg de ulike mediene hver for seg, argumenteres det her like fullt for at mediene ikke utelukkende må vurderes hver for seg, da de samlet sett oppfyller viktige samfunnsmessige funksjoner:

Et demokratisk samfunn og et allsidig mediebilde er gjensidige forutsetninger. Kvalitetskravet til et mediesystem må ligge nettopp i dets allsidighet, i strømmen av bred og variert informasjon, i formidling av meninger og brytninger av interesser, i den avkobling det gir og i den utfordring det representerer. Denne utfordringen må være både en dagsaktuell, løpende prosess og en kulturell og politisk stimulans over tid. Dette utretter selvsagt ikke et medium eller et mediesystem alene, det må skje i et samspill med omgivelsene.15

Parallelt med utvalgets arbeid begynte en samling av mediepolitiske oppgaver i statsapparatet og en forsiktig delegering til uavhengige reguleringsorganer.16 Arbeidet med å etablere et mer overordnet mediepolitisk felt var delvis motivert av et politisk ønske om å samordne mediepolitikken og delvis av de omfattende endringene som preget mediestrukturen på 1980-tallet, ikke minst på kringkastingssektoren. I 1980 ble film- og kringkastingsregulering samlet i det nyetablerte Kultur- og vitenskapsdepartementet, og i 1991 ble det opprettet en egen avdeling for mediespørsmål i Kulturdepartementet der også ansvaret for presserelaterte spørsmål og allmenne mediespørsmål ble lagt. I 1994 ble Statens medieforvaltning etablert i Fredrikstad (senere Medietilsynet), som et sentralt forvaltningsorgan med ansvar for administrasjon av pressestøtte, lokalkringkasting og en rekke andre mediespørsmål.

3.2.2 1990-tallet: Den første mediemeldingen

Fra 1991 var reguleringen av kringkasting, film og aviser for første gang plassert i samme departement. Året etter ble den første brede mediemeldingen, Media i tida17, avgitt av regjeringen Brundtland III (1990 – 1996). I meldingen blir den politiske styringen av mediene begrunnet først og fremst ut fra medienes funksjon i et demokratisk samfunn. De mediepolitiske målene og virkemidlene blir formulert i tre nivåer.

1. Overordnede mål:

Utgangspunktet for regjeringas mediepolitikk er

• å sikre ytringsfridomen som den grunnleggjande føresetnaden for eit levande demokrati

• å sikre sakleg og allsidig informasjon til alle som bur i landet

• å styrkje norsk språk og kulturell identitet.18

2. Operasjonelle mål:

For å oppnå desse måla trengs

• eit differensiert mediebilete – ideologisk og geografisk

• eit variert mediebilete – med eit mangfald av kanalar og utgivingar

• eit medietilbod med høgt kvalitetsnivå – språkleg og med omsyn til innhald

• eit medietilbod med god etisk standard

• eit medietilbod som ivaretek informasjonsbehovet til alle grupper – aldersmessig, sosialt og ut frå interesser.19

3. Virkemidler:

Dette krev ein politikk som vil

• oppretthalde eit mangfald av utgivingsstader for aviser,

• gi allmennkringkastinga gode kår

• tilretteleggje rammetilhøva slik at ulike medium får mest mogleg like konkurranseforhold

• stimulere til auka innsats for norske audiovisuelle produksjonar

• styrkje samarbeidet på tvers av dei mange sektorane mediepolitikken femner om

• bidra til auka samordning av kunnskap og forskingsresultat på medieområdet for å sikre eit meir kvalifisert grunlag for det framtidige mediepolitiske arbeidet

• styrkje deltaking i nordisk og internasjonalt mediesamarbeid

• styrkje mediekunnskapen hjå barn og unge.20

Ytringsfriheten fastholdes som fundamentet for mediepolitikken. For det første skal den gjøre det mulig for alle å gi styresmaktene det korrektivet som er nødvendig i et moderne demokrati, og for det andre innebærer den friheten til å ytre seg og aktivt delta i de demokratiske prosessene i samfunnet. Meldingen understreker videre at ytringsfriheten både skal være en formell rett og en reell mulighet:

Ytringsfridom som ideal inneber ikkje berre at alle skal ha rett til å fremje ytringar, men at det skal vere praktisk mogleg å offentleggjere ytringane sine. Dette kan sikrast på mange måtar. Eit av dei viktigaste verkemidla er pluralisme i talet på ytringskanalar. Det at det finst eit rikt utval av aviser, fleire forlag og fleire fjernsyns- og radiokanalar medverkar til at ytringsfridomen i praksis er ein realitet. Reglar som skal sikre at eitt syn aleine ikkje pregar mediebilete, kan også sjåast i lys av dette omsynet. Slike omsyn kan tilseie reglar mot eigarkonsentrasjonar i media.21

3.2.3 2000-tallet: Den andre mediemeldingen

Parallelt med sentraliseringen av de mediepolitiske oppgavene skjedde det mot slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet en overføring av mediepolitisk makt til internasjonale organer, først og fremst EU. EØS-avtalen legger blant annet føringer på ordninger med statsstøtte. I tillegg har EUs TV-direktiv hatt stor betydning for mediefeltet.22

Med dette som bakteppe ble den andre brede mediemeldingen, I ytringsfrihetens tjeneste, fremlagt i 2001. Meldingen bygger videre på arbeidet fra mediemeldingen fra 1992, samt utredningene fra Ytringsfrihetskommisjonen og Dagspresseutvalget.23 I likhet med tidligere, blir mediepolitiske mål og virkemidler formulert i ulike nivåer:

1. Overordnede mål:

1. Sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre.

2. Sikre kulturelt mangfold og norskspråklig medietilbud.

3. Beskytte barn og unge mot skadelig medieinnhold.24

Sammenligner vi med de overordnede målene fra 1992, ser vi altså at målet om å sikre ytringsfriheten er beholdt, mens de to siste er endret: «Å styrke norsk språk og kulturell identitet» er omformulert til «sikre kulturelt mangfold og norskspråklig medietilbud», mens målet «å sikre sakleg og allsidig informasjon til alle som bur i landet» er erstattet av å «beskytte barn og unge mot skadelig medieinnhold».25

2. Operasjonelle mål:

For å ivareta ytringsfriheten som en forutsetning for et levende demokrati, skal mediepolitikken sikre:

1. et mangfold av informasjonstilbud og ytringsmuligheter for smale og brede grupper i samfunnet; inkludert barn og ungdom, den samiske befolkningen og ulike minoritetsgrupper,

2. et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier av høy kvalitet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, herunder et mangfold av aviser i alle landsdelene,

3. grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende nyhets- og aktualitetsmediene på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå,

4. medienes uavhengighet i redaksjonelle spørsmål; både fra myndigheter, eiere og andre.26

Ifølge meldingen faller de operasjonelle målene innenfor fire kategorier knyttet til 1) innholdsmangfold, 2) mediemangfold, 3) konkurranse og 4) kvalitet. Mediemeldingen fra 2001 gir ikke en liste over virkemidler slik mediemeldingen fra 1992 gjør, men diskuterer fire former for virkemiddelbruk: Økonomiske virkemidler (for eksempel mva-fritaket, direkte produksjonsstøtte, tilskudd til minoritetspublikasjoner, statsannonsering, kringkastingsavgiften, konsesjonsprinsippet), allmennkringkasting, regulatoriske virkemidler (for eksempel medieeierskapsloven, kringkastingsloven, lovfesting av redaksjonell uavhengighet i mediene) og selvregulering (for eksempel Vær varsom-plakaten, Redaktørplakaten, PFU). Da meldingen ble behandlet i Stortinget våren 2002, var det bred tilslutning til de mål og virkemidler som den tok til orde for.27

Siden 1970-tallet har det vært stor politisk konsensus om de mediepolitiske mål som er formulert av ulike regjeringer. Som gjennomgangen viser, har særlig tre overordnede målsettinger stått sentralt: å sikre ytringsfrihet, mangfold og kvalitet. I resten av dette kapitlet vil det bli ytterligere redegjort for disse.

3.3 Ytringsfrihet og et levende demokrati

Ytringsfrihet er en fundamental rettighet i de fleste skrevne konstitusjoner i den vestlige del av verden. Også i stater som ikke har tradisjon for konstitusjonelle rammer om menneskerettigheter, blir ytringsfriheten ansett som en grunnleggende verdi. I Norge er ytringsfriheten godt begrunnet gjennom Ytringsfrihetskommisjonens innstilling.28

Ytringsfrihetskommisjonen viser til at «ytringsfrihet» er et moderne begrep som hører med i samfunnstenkingen fra opplysningstiden og fremover. Ytringsfriheten er knyttet til den vitenskapelige rasjonalitet, til et begrep om individuelle rettigheter og til en samfunnsform der man skiller mellom en offentlig og privat sfære.

3.3.1 Tre begrunnelser for ytringsfrihet

Ytringsfrihetskommisjonen begrunner ytringsfriheten med at den skal verne om tre prosesser: sannhetssøkingen, individets frie meningsdannelse (autonomiprinsippet) og demokratiets utvikling. Disse tre prosessene forutsetter alle ifølge kommisjonen, tvangsfri kommunikasjon.

Sannhetsprinsippet bygger på at bedre innsikt (sannhet) nås gjennom meningsutveksling. Historisk har dette vært ansett som det sterkeste argumentet for ytringsfrihet. Ytringsfrihet er ut fra dette perspektivet midlet for å nå bedre innsikt.

Autonomiprinsippet bygger på at ytringsfrihet er nødvendig (sammen med andre forhold) for at den enkelte kan fungere som autonomt individ i det åpne samfunn, eller som «myndig menneske». For å kunne utvikle seg til et selvstendig eller «myndig» menneske må den enkelte ha en viss kompetanse. Denne kompetansen nås gjennom deltakelse i samtale og diskusjon, og forutsetter blant annet en åpen og løpende debatt om samfunnsspørsmål i det offentlige rom. Her spiller mediene en viktig rolle.

Demokratiprinsippet bygger på at et fungerende demokrati forutsetter åpenhet og kritikk omkring de prosesser som utgjør grunnlaget for vår forståelse av virkeligheten og politiske veivalg. Tre aspekter ved demokratiet fremheves: informasjonsfrihet, offentlig meningsutveksling og offentlighet som kontroll.

Med informasjonsfrihet mener Ytringsfrihetskommisjonen adgang til uhindret å kunne holde seg underrettet fra tilgjengelige kilder. Informasjonsfrihet innebærer blant annet at det må være offentlighet omkring viktige samfunnsprosesser, slik at den demokratiske maktutøvelse foregår i åpenhet. Offentlig meningsutveksling skal bidra til bedre innsikt og dermed bedre beslutninger. Det er avgjørende for et demokratisk samfunn at politisk meningsutveksling finner sted i det offentlige rom. Det tredje aspektet, offentlighet som grunnlag for kontroll, gir individet et viktig vern mot maktovergrep. Kontrollfunksjonen i vårt samfunn ivaretas både gjennom særskilte kontrollordninger og av mediene. Mediene kan, som andre maktorganer, misbruke sin makt, og det blir derfor stadig reist krav om forskjellige typer kontroll av og begrensninger i pressens funksjoner.

3.3.2 Statens infrastrukturansvar

Ytringsfrihetskommisjonen skiller mellom fem aspekter ved ytringsfriheten: 1) den klassiske ytringsfriheten (meddelelsesfriheten), 2) retten til taushet, 3) informasjonsfriheten, 4) informasjonskravet (offentlighetskravet), og 5) infrastrukturkravet. Mens de tre første aspektene har karakter av friheter fra inngrep («negative rettigheter»), er de to siste positive krav.

Infrastrukturkravet innebærer en forpliktelse for staten til aktivt å medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet ved å legge til rette for borgernes ytringsmuligheter. Det blir dermed et statlig ansvar å bygge opp et offentlig rom med kanaler og institusjoner som fremmer en åpen og opplyst offentlig samtale. Av dette følger blant annet at myndighetene må tilrettelegge for etablering, drift og utvikling av kanaler ut i det offentlige rom.

Forslaget om å grunnlovsfeste infrastrukturkravet skiller seg fra Ytringsfrihetskommisjonens øvrige forslag ved at det ikke først og fremst innebærer juridiske rettigheter og plikter, men snarere retter seg mot de institusjonelle forutsetningene for de faktiske ytringsmulighetene.29

I 2004 ble statens ansvar for å legge til rette for en velfungerende offentlig dialog grunnlovfestet ved innføring av infrastrukturansvaret i Grunnlovens § 100, punkt 6. Her heter det:

Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig samtale.

3.4 Mangfold

Målet om å sikre ytringsfrihet er grunnleggende i norsk mediepolitikk. Nært knyttet til dette målet står idealet om mangfold. For at ytringsfriheten skal være reell for alle trengs et mangfold av kanaler der ulike meninger og ytringer kan komme til uttrykk og brytes mot hverandre i et offentlig rom. Statens infrastrukturansvar slik dette kommer til uttrykk i grunnloven, omfatter derfor at det skal legges til rette for et mangfold av medier.30 Ytringsfrihetskommisjonen understreket medienes betydning for et fungerende demokrati der offentligheten utøver kontroll over så vel offentlig som privat makt.31 En forutsetning vil være at mediene har plass til ulike meninger.

Mangfoldsbegrepet er tosidig og gjelder både mangfold i innhold (innholdsmangfold) og mangfold i eierskap (eiermangfold). Det er likevel ikke gitt at det ene leder til det andre: Et mangfold av medieeiere gir ikke nødvendigvis et mangfold av medieinnhold, også andre forutsetninger for mangfold og pluralisme må være til stede. På samme måte kan vi finne innholdsmangfold innenfor én og samme eier. Idéen om at eiermangfold fører til innholdsmangfold står imidlertid sterkt i Norge, og har blant annet vært brukt som begrunnelse ved innføringen av TV 2 og P4 som konsesjonsregulerte kringkastere i henholdsvis 1992 og 1993, og for innføringen av eierskapsregulering i 1997.

En rekke mediepolitiske tiltak er opprettet for å fremme både innholds- og eiermangfold. Til grunn for dette ligger en antakelse om at markedet alene ikke vil ivareta mediepolitiske mål i tilstrekkelig grad. Dette kan skyldes to forhold. For det første at målene ikke kan gjennomføres ved hjelp av markedet alene. Noen målsettinger, for eksempel det å skulle ivareta et tilbud til smale mottakergrupper, vil ikke alltid kunne gjennomføres av et fungerende marked, rett og slett fordi markedsgrunnlaget vil være for lite. For det andre kan markedet feile i å ivareta målene fordi markedets mekanismer svikter. Dette kalles markedssvikt og brukes gjerne når tekniske eller økonomiske begrensninger gjør nyetablering eller konkurranse vanskelig, ved monopoldannelse og misbruk av markedsmakt. Ulike former for markedssvikt vil dermed hemme eller forstyrre konkurranse i markedet og føre til et dårligere tilbud enn hva som ellers ville oppstått i et marked med sunn konkurranse. Dette hensynet har stått særlig sterkt i land preget av en liberalistisk økonomisk styring der kulturpolitikken generelt står svakt. Det er imidlertid også gyldig i land med en mer utbredt kultur- og mediepolitikk, slik som det norske. Her henviser begrepet markedssvikt gjerne til en mer grunnleggende skepsis til at markedet alene kan sørge for et tilbud som er til det beste for samfunnet, og at statlig styring derfor er nødvendig.

Innenfor norsk mediepolitikk har argumentet om markedssvikt blant annet ligget til grunn ved opprettelsen av de ulike støttetiltakene på presseområdet og konsesjonsordningene innen kringkasting. I begge tilfeller har hovedargumentet vært at markedet ikke av seg selv vil produsere en viss type innhold, og at statlig inngripen derfor er nødvendig.

3.4.1 Innholdsmangfold

I mediemeldingen fra 2001 blir innholdsmangfold definert som mangfold i tilbudet av informasjon og meningsutveksling i mediene; det vil si med hensyn til temaer, typer informasjon, kilder, politiske eller interessemessige synsvinkler og så videre. Ifølge meldingen er massemediene i et moderne samfunn de viktigste kildene til informasjon og de viktigste arenaene for ytringer og samfunnsdebatt. Et mediesystem som gir et mangfold av informasjon og ytringsmuligheter er derfor en forutsetning for at sannhetsprinsippet, autonomiprinsippet og demokratiprinsippet skal fungere. Målsettingen om innholdsmangfold har vært klart uttrykt i kringkastingspolitikken, for eksempel i form av spesifikke krav til innhold i NRKs vedtekter og i konsesjonsavtalene til TV 2, P4 og Radio Norge (tidligere Kanal 24).

Et viktig spørsmål i forbindelse med begrepet innholdsmangfold er knyttet til hvorvidt en økning av informasjonstilbudet generelt gjør statlige støtteordninger unødvendige. Spørsmålet er aktualisert ved digitalisering og ny teknologi, som har gjort det enklere for den enkelte selv å produsere, dele eller publisere innhold og informasjon med andre. Spørsmålet om nye nettjenester kan erstatte hele eller deler av de etablerte medienes funksjon ble berørt i mediemeldingen fra 2001, der det argumenteres for at det økte informasjonstilbudet på Internett ikke kan erstatte de etablerte medieinstitusjonene:

Når det gjelder informasjonsinnhenting vil den enorme – og stadig økende – tilgangen på informasjon trolig bare øke behovet for institusjoner som kan sortere, velge ut og presentere et utvalg av informasjon. Nisjekanaler og Internett-baserte informasjonskilder gjør det etter hvert mulig å skreddersy informasjonsinnhentingen etter egne ønsker. Det vil være et demokratisk problem dersom slik spesialisert informasjon i stor grad erstatter bred og generell samfunnsinformasjon.32

Videre pekte mediemeldingen fra 2001 på at det store utvalget som finnes på Internett, ikke kan gi noen garanti for at man faktisk blir hørt:

Uten oppmerksomme mottakere vil frihet og mulighet til å ytre seg verken bidra til sannhetssøkning, demokrati eller individets frie meningsdannelse. I praksis er man derfor avhengig av de etablerte kanalene (mediene) for å nå ut i offentligheten. Det er medienes oppgave å sile ut, vinkle og tolke den informasjonen som skal bringes ut til offentligheten. Det er viktig at denne oppgaven utføres på en måte som ivaretar de behovene ulike grupper i samfunnet har for korrekt informasjon og for å få sine synspunkter formidlet til offentligheten.33

Reelt innholdsmangfold foreligger derfor kun når mediene utgjør innbyrdes uavhengige og selvstendig stemmer.

3.4.2 Eiermangfold

Et demokratisk samfunn forutsetter ikke bare et mangfold i innhold, men også et mangfold i eierskap. Eiermangfold er således internasjonalt anerkjent som en viktig forutsetning for ytringsfrihet og demokrati. Blant annet har eiermangfold vært en sentral begrunnelse for eierskapsregulering og pressestøtteordninger, der tankegangen har vært at mangfold av eiere er nødvendig for å opprettholde et mangfoldig mediesystem som representerer ulike stemmer og interesser. Mens eiermangfold ut fra et konkurransepolitisk ståsted derfor er viktig for å sikre sunn konkurranse, er eiermangfold innenfor et mer kulturpolitisk ståsted viktig fordi det er antatt å føre til innholdsmangfold.

Mediemeldingen fra 2001 viser til at det i den offentlige debatten har vært hevdet at mediemangfold i dag sikres av fremveksten av internettmedier, og at det derfor ikke er nødvendig med en offentlig mediepolitikk for å sikre mediemangfold. Meldingen peker imidlertid på at de mest leste nettjenestene er knyttet til og finansiert av eksisterende medier og medieeiere, og at det derfor i hovedsak er de mediebedriftene og medieeierne som fra før hadde en sterk finansiell stilling, som også har etablert seg i de sterkeste posisjonene på Internett.

Samme argumentasjon har vært brukt for kringkasting, der digitalisering av distribusjonsressurser – og dermed et langt større tilbud – har vært fulgt av diskusjoner om det fortsatt er nødvendig å opprettholde et allmennkringkastingstilbud, eller om et økt antall radio- og TV-kanaler vil gi tilstrekkelig mangfold og variasjon. Myndighetene har argumentert for at et mangfold av eiere fortsatt er ønskelig og har blant annet uttrykt en målsetting om å opprettholde et konkurrerende allmennkringkastingstilbud til NRK. I stortingsmeldingen Kringkasting i en digital fremtid la Kultur- og kirkedepartementet til grunn at det burde være et mål at NRK ikke alene skal tilby allmennkringkasting, og Stortinget sluttet seg senere til dette. I 2010 kunngjorde Kulturdepartementet en utlysning for formidlingspliktig kommersiell allmennkringkasting for fjernsyn.34 Innen søknadsfristen kom det inn en søknad fra TV 2.35 Avtalen ble undertegnet 3. desember 2010.36

Ut fra et ytringsfrihets- og demokratiperspektiv vil det være summen av informasjon og ytringer som er viktig, ikke mangfoldet innenfor hver enkelt mediekategori. Samtidig har ulike medier tradisjonelt hatt ulik betydning for ytringsfrihet og demokrati. Avismangfoldet står her i en særstilling, og pressepolitiske virkemidler har historisk vært begrunnet ut fra hensynet til å opprettholde et nasjonalt, regionalt og lokalt avismangfold.

3.5 Kvalitet

Et mangfold av uavhengige medier med ressurser til bredde og dybde i innholdstilbudet er en viktig stimulans til god journalistikk. Flere av dagens mediepolitiske mål uttrykker således et ønske om kvalitet og troverdighet i medietilbudet. Kvalitet og troverdighet blir videre beskrevet som forutsetninger for at mediene skal kunne oppfylle sine samfunnsoppgaver og legge til rette for ytringsfrihet og demokrati. Kvalitetsbegrepet er imidlertid problematisk, fordi dets parametre til dels vil være subjektive. Siden kvalitet er vanskelig å måle, er det også vanskelig å regulere. Dersom staten skulle spesifisere kvalitetsmål, vil man dessuten raskt havne i en situasjon der medienes innhold ble styrt av staten. Det har derfor vært legitimt å uttrykke generelle mål om medienes mangfold som mediene selv kunne fremme, men ikke detaljerte mål som utgangspunkt for statlig styring.

I debatter om kvalitet i mediene, vektlegges ofte kvalitet slik det er forstått av avsender eller myndighetene. Dette kapitlet peker imidlertid på at det også eksisterer et mottakerdefinert kvalitetsbegrep som uttrykker den kvalitet mottakeren opplever er tilknyttet medieproduktet.

3.5.1 Avsenderdefinert kvalitet

Når det gjelder avsenderdefinert kvalitet, peker mediemeldingen fra 2001 på tre elementer knyttet til målsettingen om kvalitet og troverdighet i mediene: For det første innebærer kvalitet og troverdighet at den informasjonen som mediene bringer, i seg selv er troverdig. Dette krever god journalistisk integritet i den enkelte redaksjon og et klart uttrykt redaktøransvar. Det er imidlertid ikke nok at det som formidles faktisk er korrekt dersom viktig informasjon av forskjellige grunner ikke formidles til befolkningen. Redaksjonell uavhengighet, høy kompetanse, integritet, vilje og evne til å stå imot påtrykk fra interessegrupper som søker å hindre den frie nyhetsformidlingen, er en annen viktig forutsetning for at mediene skal kunne utføre denne krevende samfunnsoppgaven. En tredje dimensjon er at det helhetsbildet som formidles, må være ansvarlig og riktig. Mediene har derfor et ansvar for å etterstreve et sannferdig bilde av den virkeligheten de formidler.

Innenfor kringkastingssektoren har flere virkemidler vært utarbeidet med henblikk på å styrke den generelle kvaliteten i radio- og fjernsynstilbudet. For eksempel har kvalitet vært et viktig begrep i konsesjonsavtalene til TV 2, P4 og Radio Norges (tidligere Kanal 24) og i NRKs vedtekter. Denne typen generell kvalitetsregulering har vært legitimert ut fra knappe frekvensressurser, som har gitt myndighetene legitimitet til å etterspørre kvalitet i bytte mot senderrettigheter. Tilsvarende kvalitetskrav er ikke-eksisterende i pressen.

Mens innholdsregulering for pressen anses som problematisk med hensyn til prinsippet om ytringsfrihet, er altså tilsvarende ordninger for kringkasting langt mer vanlige og legitime. Dette betyr imidlertid ikke at kvalitetsbegrepet er uviktig for pressen. Myndighetene har pekt på at tiltak må komme fra bransjen selv, i form av generelle journalistiske prinsipper som følger av Redaktørplakaten og Vær Varsom-plakaten. Kvalitet i pressen er også søkt fremmet ved å gi pressen rammebetingelser som kan legge til rette for kvalitet. Produksjonstilskuddet har bidratt til sterkere konkurranse og derigjennom bedre kvalitet, og mva-fritaket har gitt pressen økonomisk handlingsrom til redaksjonell utvikling.

3.5.2 Mottakerdefinert kvalitet

Kulturdepartementets definisjon av kvalitet og troverdighet, slik disse er beskrevet ovenfor, tar alle utgangspunkt i et avsenderdefinert kvalitetsbegrep, det vil si kvalitet slik mediene selv (eller myndighetene) ser det. Et annet perspektiv på kvalitet ville være å ta utgangspunkt i mottakernes opplevde kvalitet, det vil si den kvalitet leserne, lytterne, seerne og brukerne har ved å lese, høre, se eller bruke det aktuelle medieinnholdet.

Et mottakerdefinert begrep vektlegger altså den kvalitet mottakeren opplever. Ofte vil avsenderdefinert og mottakerdefinert kvalitet sammenfalle, der både mediene selv, myndighetene og mottakerne i en viss grad er enige i vurderingen av hva som er av høy kvalitet. I noen tilfeller vil imidlertid dette ikke være tilfelle. Mottakerdefinert kvalitet vil for eksempel innebære en vektlegging av innhold som er etterspurt og av verdi for publikum, uten at det nødvendigvis oppfyller en bestemt kulturpolitisk funksjon eller har høy journalistisk verdi.

Heller ikke mottakerdefinert kvalitet er derfor uproblematisk eller lett målbart. Mens lytter-, seer- og lesermålinger for eksempel angir hvor mange som hører, ser, eller leser et bestemt medieprodukt, og dermed kan indikere mengden mottakere av et visst medietilbud, betyr ikke de samme tallene at lytteren, seeren eller leseren finner medieproduktet av høy eller lav kvalitet. At man ser på et TV-program betyr ikke nødvendigvis at man synes programmet er av god kvalitet.

En annen indikator på mottakerdefinert kvalitet er betalingsvilje, ut fra logikken om at mottakere ikke vil betale for innhold de ikke finner å ha en viss verdi. Således er mottakerdefinert kvalitet nært forbundet med mottakerens opplevde verdi og kvalitet av medieproduktet.

En vektlegging av mottakerdefinert kvalitet kan bidra til økt avsenderdefinert kvalitet, ved at mediebedriftene får et ekstra incentiv til å tilby mottakere attraktivt innhold for å differensiere seg fra konkurrenter og derigjennom øke betalingsvilligheten. En slik differensiering kan igjen virke positivt for innholdsmangfoldet.

3.6 Andre mediepolitiske målsettinger

De tre målsettingene om å sikre ytringsfrihet, mangfold og kvalitet er helt sentrale i norsk mediepolitikk og stiller seg på mange måter i en særstilling. Det finnes imidlertid også andre målsettinger for det mediepolitiske arbeidet. Medieprofessor Trine Syvertsen har analysert norske mediepolitiske dokumenter i perioden 1990 – 2003, og hevder følgende fem mediepolitiske mål kan identifiseres i tillegg til de tre mest sentrale som allerede er nevnt.37

1. Å sikre nasjonal kultur, identitet og språk. Denne målsettingen uttrykker et ønske om å beskytte det norske (og de norske aktørene) mot det utenlandske (og de internasjonale aktørene).

2. Å beskytte minoriteter og sårbare grupper. Herunder ligger også målsettinger knyttet til etikk og personvern.

3. Å beskytte forbrukeren og motvirke kommersialisering. Dette målet kommer særlig til uttrykk i forbindelse med regulering av sponsing og reklame. Mens trykte medier og nettmedier er forventet å regulere seg selv på dette punktet, gjelder ikke det samme for kringkasting, som er underlagt detaljert regulering på området.

4. Å sikre alle borgere lik tilgang på viktige kommunikasjonsressurser av høy kvalitet. Målsettingen, opererer i praksis på to nivåer: For det første kan vi snakke om universell dekning, det vil si at hele befolkningen i prinsippet kan ta i bruk en bestemt tjeneste (for eksempel Internett). For det andre kan vi snakke om universell tilgjengelighet, det vil si den praktiske muligheten ulike befolkningsgrupper har til å nyttegjøre seg disse tjenestene (for eksempel knyttet til geografi, alder, språkbarrierer også videre).

5. Produksjonshensyn og støtte til nasjonal og europeisk medieindustri. Denne målsettingen er både begrunnet næringspolitisk, ved at en sterk nasjonal medieindustri vil skape næringsutvikling og arbeidsplasser, og kulturpolitisk, ved at sterke nasjonale mediehus vil produsere innhold av høy kvalitet.

3.7 Oppsummering

Tre overordnede mål har stått sentralt i norsk mediepolitikk: Å legge til rette for ytringsfrihet, mangfold og kvalitet. I dette kapitlet er målet om ytringsfrihet knyttet til statens infrastrukturansvar, målet om mangfold til innholdsmangfold og eiermangfold, og målet om kvalitet til avsenderdefinert og mottakerdefinert kvalitet.

Drøftingen har vist at staten i Norge har lange tradisjoner for å ta et omfattende ansvar for befolkningens ytringsfrihet, for å opprettholde et mangfold i nyhetsformidlingen og for å opprette arenaer for offentlig debatt. Staten har opptrådt både som tilrettelegger av gode rammebetingelser for trykt presse, radio og TV, og som en betydelig medieeier. Mens statlige virkemidler ofte har vært tema for politisk diskusjon, har den overordnede mediepolitikken gjennom flere tiår vært forankret i et klart flertall på Stortinget og i befolkningen. Mediepolitikken har medvirket til at Norge har et unikt mediemønster, som er av stor betydning for et godt fungerende demokrati.

Kapitlet har vist at en aktiv mediepolitikk kan begrunnes ut fra flere argumenter, hvorav særlig to er prinsipielt viktige. Det første er knyttet til statens infrastrukturansvar, det andre er samfunnsøkonomisk begrunnet i argumentet om markedssvikt. Begge kan forankres i målsettingen om å sikre ytringsfriheten og et levende demokrati.