4 Medieøkonomiske støtteordninger og deres historikk

I forrige kapittel ble overordnede mål for mediepolitikken skissert. I dette kapitlet vil vi se nærmere på de medieøkonomiske virkemidlene som er tatt i bruk for å oppfylle målsettingene. Kapitlet vil i tråd med mandatet og fortolkningen av mandatet ha fokus på medieøkonomiske støtteordninger for presse og kringkasting. Kapitlet gir en redegjørelse av blant annet bakgrunnen for dagens direkte tilskuddsordninger for pressen, og viser hvordan den pressepolitiske debatten først og fremst har dreid seg om de direkte støtteordningene og ikke mva-fritaket, selv om verdien av mva-fritaket er betydelig og i dag langt større enn de direkte støtteordningene for pressen. Kapitlet avsluttes med en gjennomgang av sentrale mediestøtteordinger i Norden og i et utvalg andre europeiske land. Gjennomgangen viser at mediestøtteordninger er utbredt, men at ordningenes omfang varierer stort.

4.1 Mediepolitiske virkemidler

Myndighetene tar i bruk en lang rekke virkemidler for å oppnå definerte mediepolitiske mål. Virkemidlene varierer i karakter og innretning. Dels dreier dette seg om generelle eller individuelle påbud og forbud som gjennomføres ved lov eller forskift. Noen virkemidler er innrettet slik at de skal regulere strukturelle forhold i mediebransjen (for eksempel medieeierskapsloven), mens andre tar form som innholdsregulering (for eksempel NRK-plakaten). Virkemidlene kan deles inn i ulike kategorier. For det første kan vi skille mellom nasjonal og internasjonal regulering, der et typisk eksempel på nasjonal regulering er kringkastingsloven. Et typisk eksempel på internasjonal regulering er EU-direktivet for audiovisuelle tjenester. Innenfor både nasjonal og internasjonal regulering kan vi videre skille mellom positive og negative virkemidler, der de positive virkemidlene omhandler støtteordninger og ulike former for privilegier, mens de negative omhandler restriksjoner, forbud og påbud. Innenfor både positive og negative virkemidler finner vi direkte virkemidler (for eksempel direkte tilskuddsordninger for pressen, kringkastingsavgiften) og indirekte virkemidler (for eksempel mva-fritaket). I tillegg til den statlige reguleringen og de statlige virkemidlene, finnes det en rekke selvregulerende tiltak, slik som Vær varsom-plakaten, Redaktørplakaten og Pressens Faglige Utvalg (PFU). Det offentlige kan for øvrig øve innflytelse gjennom eierskap og bedriftsledelse.1

Tabell 4.1 gir en oversikt over nasjonale statlige økonomiske virkemidler for dagspresse og kringkasting for 2009, fordelt etter hvorvidt virkemidlene kan betegnes som positive eller negative, og direkte eller indirekte. Oversikten viser at det eksisterer en rekke økonomiske virkemidler myndighetene kan ta i bruk for å oppnå bestemte mediepolitiske mål. Virkemidlene er i stor grad sektorbestemt, selv om det eksisterer noen unntak. I tillegg til de skisserte virkemidlene for presse og kringkasting, finnes det lignende økonomiske virkemidler for film (for eksempel direkte filmstøtte, stipendordninger, produksjonskvoter) og bøker (for eksempel støtteordninger, mva-fritak, fastprisavtaler og innkjøpsavtaler).

Kringkastingsavgiften og den reduserte mva-satsen på denne, mva-fritaket og de direkte tilskuddsordningene for pressen utgjør de tre desidert mest betydningsfulle økonomiske virkemidlene innen presse og kringkasting: I 2008 hadde disse tre en samlet verdi på om lag 6,6 milliarder kroner, der kringkastingsavgiften utgjorde knappe 4,1 milliarder kroner, mva-fritaket om lag 2,2 milliarder kroner (inkludert fagpressen), mens de direkte tilskuddsordningene til pressen utgjorde 300 millioner kroner. Figur 4.1 gir en grafisk oversikt over verdien av disse virkemidlene.

Med dette som utgangspunkt vil vi i det følgende beskrive direkte og indirekte støtteordninger for pressen og kringkastingssektoren.

4.2 Direkte støtteordninger for pressen

Det eksisterer ulike direkte støtteordninger for pressen. Produksjonstilskuddet er den desidert største ordningen og utgjør nærmere 90 prosent av den direkte pressestøtten. Alle tilskuddsordningene, foruten støtten til periodiske publikasjoner, som tildeles av Norsk kulturråd, er i dag samlet i statsbudsjettets kapittel 335 om Pressestøtte.

4.2.1 Bakgrunn og innretning

Den direkte pressestøtten ble opprettet i 1969, med formål å opprettholde en differensiert dagspresse. Bakgrunnen var frykten for en utvikling med omfattende avisnedleggelser som i Sverige og Danmark. Mens små aviser tidligere hadde forsvunnet fra markedet, viste utviklingen i de nordiske landene at nedleggelse også kunne gjelde større aviser. Mellom 1950 og 1969 forsvant rundt 40 avistitler i Norge; de fleste var borgelige aviser i nummer to-posisjon. Årsakene var sammensatt. En del av forklaringen var at mange nummer to-aviser ble stanset av okkupasjonsmakten under krigen og var sterkt svekket da de startet igjen i 1945. I tillegg førte papirrasjoneringen under og etter krigen til at avisene fikk begrenset sidetall og et smalt innhold. Dette førte til at mange kjøpte flere aviser for å få oversikt over nyhetsbildet. Da papirrasjoneringen ble opphevet på 1950-tallet, oppstod en ny konkurransesituasjon som mange nummer to-aviser ikke hadde ressurser til å takle.

Siden den direkte pressestøtten ble diskutert første gang på 1960-tallet, er den behandlet politisk en rekke ganger. I det følgende presenteres en gjennomgang av sentrale pressepolitiske dokumenter og deres redegjørelse om ordningene.

4.2.1.1 Stat- og pressekomiteen (Hellerud-komiteen) av 1966

Det første offentlige utvalget som diskuterte en direkte tilskuddsordning for pressen, var den såkalte Hellerud-komiteen (navngitt etter komiteens leder, Ottar Hellerud). Komiteen skulle foreta en vurdering av avisens samfunnsoppgave og utarbeide tiltak og virkemidler i samsvar med avisenes samfunnsoppgave, og avga sin innstilling 28. september 1967.2 På bakgrunn av analyser av strukturendringer og økonomiske forhold fant utvalget at avisene var truet og konkluderte: «For komiteen står det klart at dersom man ønsker en differensiert dagspresse i Norge, må staten legge forholdene bedre til rette for avisene enn tilfellet har vært hittil».3 Ifølge komiteen var de mest utsatte avisene mindre lokalaviser og nummer to-aviser, noe som skyldes to selvforsterkende tendenser: Mens de største avisene på et utgiversted fikk økte ressurser, flere lesere og økt opplag, var tendensen motsatt for konkurrentene, som opplevde lavere annonseinntekter, færre ressurser, færre lesere, mindre opplag og mindre inntekter. Dersom man skulle hindre avisdød, var det nødvendig å gi særlig støtte til dem som trengte det mest.

Som en ideologisk begrunnelse for den direkte pressestøtten, viste Hellerud-komiteen til at pressen var en viktig samfunnsinstitusjon, og at samfunnet derfor hadde et ansvar for pressen. Hellerud-komiteen begrunnet videre statlige støtteordninger ved å vise til dagspressens betydning for det moderne samfunn, for meningsytringer, og for det demokratiske styresett:

Et demokratisk styresett er i praksis utenkelig uten den meningsbrytning, idéutvikling og kritikk, som inngår som et vesentlig ledd i all redaksjonell virksomhet. Lokale og rikspolitiske samfunnsanliggende påvirkes av avisenes forskjelligartede meningsytringer.4

Med dette som bakteppe foreslo Hellerud-komiteen tre typer virkemidler: statlige tjenester til rimelige priser, økte kunngjøringstjenester, samt en rekke ulike støtterordninger, deriblant subsidiering av avispapiret som ble grunnlaget for datidens produksjonsstøtte.5 I tillegg understrekte komiteen at også bransjen selv hadde et ansvar for å drive fornuftig og rasjonelt. Pressestøtten slik vi kjenner den i dag, var derfor opprinnelig bare ett av mange elementer i en omfattende pakke.

Alle virkemidlene Hellerud-komiteen foreslo var begrunnet med målsettingen om å ivareta en differensiert dagspresse. Begrepet «differensiert dagspresse» ble ikke definert nærmere av utvalget, men hensikten var å bevare pressen som den var. Dermed virket Hellerud-komiteens innstilling bevarende, ved at den hadde som målsetting å opprettholde det eksisterende avismønsteret fra 1969. Dette gir seg også til uttrykk ved at Hellerud-komiteen ikke foreslo tiltak for nyetablering eller «fødselshjelp» for nye aviser.

På bakgrunn av Hellerud-komiteens innstilling begynte det politiske arbeidet. Stortingsmeldingen6 (inkludert høringsrunden) ble fremlagt av regjeringen Borten i april 1968 og behandlet av Stortinget i januar 1969. Debatten viste at det var stor oppslutning om tiltak som ville komme alle avisene til gode. Regjeringen utarbeidet deretter et konkret forslag til støtte som ble behandlet av Stortinget i juni 1969. Fra 1970 ble det bevilget støttemidler over statsbudsjettet med sikte på å opprettholde en differensiert dagspresse.

Støtten bestod av tre separate tilskuddsordninger: støtte til telekommunikasjon for å utjevne geografiske ulikheter, støtte til de politiske partienes pressekontorer og subsidiering av avispapir. Av den totale støtten på 6,7 millioner kroner var 5,4 millioner papirstøtte.

I 1970 ble det for første gang gitt støtte til etterutdanning i bransjen, og året etter ble det vedtatt en mindre sum til forskning.7 Statens lånekasse for aviser ble opprettet i 1972, men ble senere nedlagt.

4.2.1.2 Dagspresseutvalget av 1972

En forverring av økonomien i store deler av dagspressen, til tross for de nye støttetiltakene, førte til at et nytt statlig utvalg ble nedsatt i 1972, kalt Dagspresseutvalget. Utvalget avga to innstillinger, den første om dagspressens økonomi, den andre om samarbeid i dagspressen.8 Utvalget foreslo økte bevilgninger til eksisterende tiltak, særlig papirstøtten, som også ble foreslått omlagt og gitt sitt nåværende navn, produksjonstilskudd. Det ble også foreslått en betydelig økning av statens annonsering i dagspressen. Dette ble fulgt opp i statsbudsjettet for 1974.

Som begrunnelse for pressestøtten, viste Dagspresseutvalget til dagspressens rolle i et demokratisk samfunn: «Et aktivt og levende demokrati krever en variert og allsidig sammensatt presse som kan dekke det brede informasjonsbehov både på riksplan og i lokalsamfunnet». Videre het det: «Et demokratisk styresett er i praksis utenkelig uten den meningsbrytning som daglig foregår i pressen både om lokale, nasjonale og internasjonale spørsmål».9

Ifølge utvalget innebar begrepet «differensiert dagspresse» tre hovednivåer av aviser: De brede dekningsavisene, de mellomstore distriktsavisene, og lokalavisene.10 Denne definisjonen ble videreført i St.meld. nr. 34 (1975 – 1976), der det ble presisert at det innenfor de to førstnevnte nivåene (nasjonalt og regionalt nivå) i tillegg måtte eksistere «direkte konkurranse mellom aviser som representerer forskjellige politiske grunnsyn».11 En slik forståelse av begrepet «differensiert dagspresse» står fortsatt sentralt i debatten om pressestøtten i dag.

4.2.1.3 Dagspresseutvalget av 1980

Et nytt dagspresseutvalg ble nedsatt i 1980 og avga innstilling i 1983.12 Utvalget viste til at «avisdøden» var bremset for en tid, men at året 1982 hadde innvarslet noe som kunne være innledningen til en ny avisdød. Ifølge utvalget var det tegn som tydet på at det ikke ville være mulig å opprettholde en tilfredsstillende grad av differensiert presse, uten betydelig økning av pressestøtten. Utvalget formulerte målene for pressestøtten slik:

• Å bidra til å lette de økonomiske vilkårene for norsk dagspresse som helhet, og dermed sikre dagspressen en sentral plass i det totale mediesystemet

• Å bidra til at det er en rimelig grad av differensiering innenfor dagspressestrukturen

• Å bidra til å forsvare og fremme kvaliteten på norsk dagspresse gjennom utdanning og forskning

Dagspresseutvalget av 1980 resulterte i to viktige endringer. For det første ble produksjonsstøtten omgjort fra å være basert på forbruk av papir til en kombinasjon av utgitte eksemplarer, utgivelseshyppighet og opplagstall. En av grunnene til at ordningen ble endret, var frykten for overforbruk av papir.

En annen viktig endring gjaldt definisjonen av støttemottakerne. I 1983 var en avis definert som en del av dagspressen dersom den hadde et opplag over 2 000 og utkom minst to ganger i uken. Dette hadde vært et omstridt punkt i flere år. Talsmenn for distriktene, med støtte fra enkelte stortingspolitikere, hadde lenge ment at også aviser med mindre opplag og frekvens burde komme inn under støtteordningene. I dette utvalget ble det en delt innstilling om dette. Et mindretall ønsket endringer slik at også små ukeaviser ble med. Resultatet ble at det også ble gitt produksjonstilskudd til ukeaviser med opplag på minst 1 000. Endringene førte til at nummer to-avisene fra 1984 ble sterkere prioritert.

4.2.1.4 Dagspresseutvalget av 1991

Et nytt dagspresseutvalg ble nedsatt i 1991 og avga sin innstilling året etter.13 Innstillingen la vekt på de endringer som hadde skjedd i løpet av de siste 20 år. Endringene hadde dels sin årsak i økonomiske og samfunnsmessige endringer, dels i mediebildet for øvrig. Utvalget argumenterte for at den nye mediesituasjonen gjorde det nødvendig å vurdere mål og virkemidler i pressepolitikken på nytt.

Den overordnede målsetting for pressepolitikken ble definert som å «legge forholdene til rette for at Norge fortsatt kan være en dagspressenasjon.» Utvalget fremhevet dagspressens spesielle funksjoner i forhold til de øvrige medier, både på grunn av dens spesielle stilling som informasjonskilde, som forum for debatt, og som ledd i vår allmenne kulturberedskap. Et høyt avisforbruk er i seg selv en styrke for demokratiet og kulturen, het det. Utvalget pekte videre på at avisenes relativt gode plass til stoff og faste utgivelser gir mulighet for fyldig og løpende dekning av nyheter og aktualitet. I tillegg ble det fremhevet at avisene bidrar til bedre leseferdigheter og styrker evnen til resonnement og refleksjon.14 Samlet ble målsettingen for den offentlige pressepolitikken formulert slik:

Målet om å opprettholde en differensiert dagspresse springer ut av et overordnet mål om en allsidig informasjonsformidling og bred meningsutveksling. Opprettholdelsen av en funksjonsdyktig presse kan betraktes som et middel i bestrebelsen for å sikre samfunnet og dets enkelte medlemmer det informasjonstilfanget som anses som nødvendig for at et aktivt og levende demokrati skal kunne fungere. Pressen fungerer på samme tid som et tilbud til enkeltmenneskene om å la meningsytringer og krav komme offentlig til uttrykk.15

Utvalget fant videre at dagspressen hadde så spesielle funksjoner i forhold til andre medier at det burde være en samfunnsoppgave å gi rammevilkår som bidro til at dens posisjon ikke ble svekket. Med dette som bakgrunn ble sentrale målsettinger i pressepolitikken formulert som:

1. Å bidra til et fortsatt høyt aviskonsum.

2. Å bidra til at det kan utkomme aviser flest mulig steder hvor det er grunnlag for det.

3. Å bidra til at det kan utgis riksspredte meningsbærende aviser.

4. Å bidra til lokal aviskonkurranse på flest mulig steder.16

Innstillingen kom dessuten med en rekke forslag til endringer i pressestøtten. Blant annet pekte utvalget på at tidligere presseutredninger i stor grad hadde vurdert lokal aviskonkurranse og pekte på betydningen av å forsterke fokuset på nummer to-avisene.

Etter forslag fra utvalget ble tilskuddet til telekommunikasjon avviklet, mens distribusjonstilskuddet, som ble vedtatt i 1978, ble slått sammen med produksjonstilskuddet. Muligheten for ekstraordinært produksjonstilskudd falt da bort. Hensikten med utvalgets forslag var en sterkere satsing på nummer to-avisene og en utskilling av de delene av støtten som ikke var genuin støtte til opprettholdelse av dagspressen. Utvalget foreslo dessuten lavere støtte til de minste avisene, men dette fikk ikke tilslutning.

4.2.1.5 Dagspresseutvalget av 1999

Et nytt dagspresseutvalg ble nedsatt i 1999, og avga sin innstilling året etter.17 I innstillingen skrev utvalget at avisstrukturen i Norge ved inngangen til et nytt tusenår kunne karakteriseres ved et så høyt antall aviser som det ikke hadde vært siden midten av 1950-tallet, en forholdsvis stabil opplagsutvikling og et høyt aviskonsum sett i forhold til resten av verden og i forhold til konkurransen med andre medier. Likevel pekte utvalget på at deler av pressen fortsatt var utsatt, ikke minst gjaldt dette nummer to-avisene. Utvalget fryktet derfor en langsom avmagring:

Om en ser utviklingen over tid, er situasjonen for de økonomisk utsatte avisene forverret. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil avisene oppleve det bransjen selv kaller en langsom avmagring, der avisene gradvis tappes for ressurser og produktet dermed blir dårligere med opplagsfall og sviktende annonseinntekter som resultat.18

Samtidig påpekte utvalget at pressepolitiske virkemidler så langt hadde fungert tilfredsstillende, og viste til høyt aviskonsum, stort antall aviser i forhold til befolkningen og fortsatt høye opplagstall:

Med unntak av målet om lokal daglig aviskonkurranse slik dette har vært formulert inntil 1999, er etter utvalgets syn derfor de overordnede mediepolitiske og pressepolitiske målene oppfylt. Dette gjelder så vel i mangfold som i kvantitet og spredning. 19

Dagspresseutvalgets innstilling ble fulgt opp i stortingsmeldingen I ytringsfrihetens tjeneste, fremlagt av regneringen Stoltenberg I, og i Stortingets behandling av denne under regjeringen Bondevik II.20 Stortingsmeldingen konkluderte med at produksjonstilskuddet til dagsavisene burde opprettholdes og økes, og det ble foreslått å rette tilskuddet i noe større grad mot de minste lokalavisene, med den begrunnelse at disse var særlig viktige for lokaldemokratiet. De øvrige prinsippene for tildeling av produksjonstilskuddet ble foreslått videreført. Stortingsmeldingen argumenterte dessuten for å innføre en ordning med tilskudd til etablering av aviser, og begrunnet dette med behovet for mangfold i mediene. I Stortingets behandling av saken støttet et flertall en videreføring av produksjonsstøtten og stilte seg bak forslaget om å styrke støtten til de små lokalavisene.21

4.2.2 Dagens direkte støtteordninger for pressen

Dagens direkte støtteordninger for pressen er følgende:

• produksjonstilskudd til dagsavisene

• tilskudd til samiske aviser

• tilskudd til minoritetsspråklige publikasjoner

• støtte til anvendt medieforskning og etterutdanning

• distribusjonstilskuddet til avisene i Finmark

• støtte til periodiske publikasjoner

Tabell 4.2 gir en oversikt over bevilget direkte tilskudd til pressen de siste ti årene fordelt på de ulike tilskuddsordningene.

4.2.3 Produksjonstilskudd til dagsaviser

Produksjonstilskuddet utgjør nær 90 prosent av den direkte pressestøtten. I 2009 var tilskuddet på 264 millioner kroner. Ordningen skal tilgodese økonomisk vanskeligstilte aviser og aviser med små opplag, og retter seg i hovedsak mot to hovedgrupper av aviser: små nummer en-aviser og aleneaviser (det vil si aviser med et opplag mellom 1 000 og 6 000), og nummer to-aviser og riksspredte meningsbærende aviser i en vanskelig konkurransesituasjon. Utgiverstedet er utgangspunktet for hvorvidt en avis defineres som alene, nummer en- eller nummer to-avis: Aleneaviser har ingen konkurrerende aviser på utgiverstedet, nummer en-aviser har det største nettoopplaget med en eller flere konkurrerende aviser på utgiverstedet, og nummer to-aviser har lavere opplag enn en konkurrerende avis på utgiverstedet. Hvis en avis utgis innenfor en bykommune og har redaksjonell dekning konsentrert til en begrenset del av byen, defineres den som bydelsavis.22 Tabell 4.3 gir en oversikt over fordelingen av produksjonstilskuddet fordelt etter avisgruppe for 2009.

Aviser som mottar produksjonstilskudd, må oppfylle ulike kriterier. De må inneholde nyhets- og aktualitetsstoff av dagspressekarakter som gjør at avisen klart skiller seg fra andre typer publikasjoner, og de må dessuten ha en ansvarlig redaktør med status som svarer til bestemmelsene i Redaktørplakaten. Tilskuddet går kun til abonnementsaviser, og det kreves at avisene tar reell betaling for abonnement, løssalg og annonser, og selger minst halvparten av sitt godkjente netto opplag gjennom abonnement. Løssalgsavisene, nettavisene og pdf-avisene faller derfor utenfor ordningen.

For at en avis skal kunne motta produksjonstilskudd, må den være organisert som aksjeselskap, og offentlige institusjoner og myndigheter må ikke ha eierandeler på mer enn 49 prosent. Dersom selskapet har tilleggsvirksomhet ut over avisdriften som utgjør mer enn 1/3 av selskapets omsetning, må tilleggsvirksomheten skilles ut i eget selskap. Selskap som mottar produksjonstilskudd, har ikke adgang til å betale utbytte til sine eiere, og konsernbidrag sidestilles med utbytte. Morselskapet kan imidlertid yte tjenester for datterselskap som mottar støtte, men kun etter markedspris.

Det er også innført begrensinger for hvor mye en avis kan tjene før den må sies å være uavhengig av produksjonstilskudd for sin drift. Det gis ikke tilskudd dersom avisens årsoverskudd eksklusiv produksjonstilskudd, utgjør mer enn 2 millioner kroner ett tilskuddsår, eller mer enn 6 millioner kroner over tre år. Videre er det regler om utgiverhyppighet. Aviser som utkommer to ganger ukentlig, må ha minst 96 utgaver per år. Aviser som utkommer én gang i uken, må ha minst 48 utgaver per år. En avis må ha kommet ut et helt kalenderår og tilfredsstilt alle krav i forskriften før den kan motta støtte.

Beregning av produksjonstilskudd skjer ved å beregne avisenes opplag, priser og hyppighet i året før tilskuddsåret. Minstekravet til utgivelser i tilskuddsordningen er én utgave ukentlig og opplag på minst 1 000. For å være tilskuddsberettiget i denne gruppen må avisen selge minst halvparten av sitt opplag i eget fylke. Nummer en- og aleneaviser over 6 000 er ikke tilskuddsberettiget. Nummer to-aviser mottar ikke tilskudd for opplag over 60 000. Ingen nummer to-aviser i tilskuddsordningen berøres av dette i dag.

4.2.3.1 Nummer en-avisene og aleneavisene

Nummer en- og aleneaviser under 6 000 i opplag får faste tilskuddsbeløp etter hvor ofte de kommer ut i uken. Ukeavisene får et fast tilskudd, tillagt et beløp for hver utgave ut over ukentlig utgivelse. Aviser i Nordland, Troms og Finnmark får dobbelt tilskudd. I tillegg settes det av et ekstra tilskudd til aviser med opplag mellom 1 000 og 4 000. Aviser som er nye i støtteordningen, mottar det første året et ekstra tilskudd som tilsvarer minstetilskuddet for ukeaviser i Sør-Norge. De nordnorske avisene er utelukket fra denne bestemmelsen.

I 2009 gikk 37,6 millioner kroner til nummer en- og aleneavisene med opplag under 4 000. Aviser mellom 4 000 og 6 000 mottok 13,1 millioner kroner. Bydelsavisene får samme tilskudd som nummer en- og aleneavisene. For å unngå uheldige konkurransemessige skjevheter på steder med to eller flere aviser, eksisterer særlige bestemmelser.

4.2.3.2 Nummer to-avisene

Nummer to-avisene får sitt tilskudd beregnet etter en sats multiplisert med antall utgivelser i året og netto opplag. Støtteberettigede aviser i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger får tilskudd utregnet etter høyeste sats, sats 1. Nummer to-avisene ellers i landet får eksemplartilskudd etter sats 2.

Fem nummer to-aviser er kategorisert som såkalte riksspredte meningsbærende aviser (DagenMagazinet, Dagsavisen, Klassekampen, Nationen og Vårt Land). Disse avisene får sitt tilskudd beregnet ut fra en sats multiplisert med de første 20 000 av sitt opplag. I 2009 ble det satt av 5,1 millioner kroner til dette.

I 2002 ble det innført en kompensasjonsordning for inntektstap som følge av endrede retningslinjer for statlig annonsering av ledige stillinger. Tidligere måtte statlige organer bruke alle avisene på et utgiversted dersom man skulle annonsere ledige stillinger. Bortfallet av inntekter for nummer to-avisene ville bli så tyngende at staten gikk inn med en ekstra avsetning i produksjonstilskuddet. Kompensasjonen har vært på 40 millioner kroner årlig siden ordningen ble innført. Den fordeles etter fire satser for de første 8 000 av avisenes opplag. Aviser i Oslo har sats 1, avisene i Bergen sats 2, avisene i Stavanger, i Tromsø sats 3 mens øvrige nummer to-aviser har sats 4. Det er fastsatt ett minstebeløp for sats 1 og 2 og et annet for sats 3 og 4.

I 2009 gikk 34,7 millioner kroner av kompensasjonsordningen til de riksspredte meningsbærende avisene og 5,7 til øvrige nummer to-aviser. Tabell 4.4 gir en oversikt over fordelingen innenfor de forskjellige elementene i nummer to-avisenes tilskudd for 2009.

I tillegg til de nummer to-avisene som er med i oversikten ovenfor, mottar fem nummer to-aviser tilskudd med faste beløp ut fra særbestemmelser. Ni nummer to-aviser har én utgivelse i uken og får samme tilskudd som ukeavisene.

4.2.4 Tilskudd til samiske aviser

Tilskudd til samiske aviser omfatter støtte til aviser som har den samiske befolkningen som hovedmålgruppe.23 Formålet med tilskuddet er å legge til rette for demokratisk debatt, meningsdannelse og språkutvikling i det samiske samfunnet.24 For 2009 inneholder ordningen to publikasjoner: Sagat og Avvir (en sammenslåing av publikasjonene Min Aigi og Assu) som mottar ordinært tilskudd. Førstnevnte benytter i hovedsak norsk skriftspråk, sistnevnte benytter samisk.

For å komme inn under tilskuddsordningen må en avis oppfylle visse kriterier. For det første må den inneholde nyhets- og aktualitetsstoff av dagspressekarakter som gjør at avisen klart skiller seg fra andre typer publikasjoner. Avisen må videre ha en ansvarlig redaktør med status som svarer til bestemmelsene i Redaktørplakaten. Avisen må ta reell betaling for abonnement, løssalg og annonser etter offentlig tilgjengelig prisliste, og kan ikke sende ut gratiseksemplarer ut over det som tillates etter retningslinjer fastsatt av Medietilsynet. Avisen må selge minst halvparten av sitt godkjente netto opplag gjennom abonnement, og kan i siste kalenderår i gjennomsnitt ikke ha mer enn 50 prosent annonser av det totale volum. I tillegg må avisen utkomme regelmessig med minst 48 nummer per år med et gjennomsnittlig netto opplag på minst 750 eksemplarer. Avisen må dessuten være organisert som et aksjeselskap og vilkårene må være oppfylt minst ett kalenderår før støtte kan ytes.

På bakgrunn av sammenslåing av to av avisene i ordningen og en betydelig budsjettøkning, ble tilskuddsordningen for samiske aviser gjennomgått i 2007 – 2008. Gjennomgangen førte til i at Kulturdepartementet 13. juni 2008 vedtok endringer i forskriften om tilskudd til samiske aviser. Endringene innebar blant annet at en noe større del av tilskuddet fordeles som såkalt «variabelt tilskudd», som utelukkende går til samiskspråklige aviser. I tillegg ble ordningen med tilskudd til produksjon av avissider på samisk i norskspråklige aviser utvidet til også å omfatte sørsamisk.

På bakgrunn av konsultasjoner med Sametinget om forskriftsendringene satte Kulturdepartementet i gang en utredning av hvordan tilskuddsordningen i større grad kan stimulere til bruk av alle de samiske skriftspråkene. Medietilsynet utredet spørsmålet på oppdrag fra Kulturdepartementet og en rapport ble sendt på høring 25. august 2009. Saken er under behandling.

4.2.5 Tilskudd til minoritetsspråklige publikasjoner

Tilskudd til minoritetsspråklige publikasjoner omfatter støtte til minoritetsspråklige publikasjoner som gir informasjon om norske samfunnsforhold og opprinnelig hjemland på eget språk. Innvandrerpublikasjoner (senere betegnet som minoritetsspråklige publikasjoner), har mottatt støtte siden 1980. Formålet med støtteordningen er å bidra til fremvekst av publikasjoner for språklige minoriteter og til utvikling av redaksjonell kvalitet i disse publikasjonene. Gjennom informasjon om norske samfunnsforhold og opprinnelig hjemland på eget språk, skal publikasjonene fremme mulighetene for samfunnsdeltakelse og kulturell utfoldelse hos personer med minoritetsbakgrunn.25

I 2009 mottok tre publikasjoner støtte: Bosnisk Post og BH Glasnik på bosnisk og Tong Xun på kinesisk. På bakgrunn av utviklingen har Kulturdepartementet bedt Medietilsynet evaluere ordningen. Medietilsynet leverte sin rapport i juni 2010.26 I rapporten foreslår Medietilsynet at tilskudd til minoritetsspråklige publikasjoner og til språklige minoriteter slås sammen til én felles, plattformuavhengig støtteordning. Medietilsynet begrunner i hovedsak forslaget med endret mediebruk og at nåværende støtteordninger ikke har fungert etter intensjonene. Arbeidsgruppen foreslår følgende formålsparagraf for ordningen:

Å bidra til fremvekst av medier for språklige minoriteter og til utvikling av redaksjonell kvalitet i disse slik at mediene kan fremme mulighetene for samfunnsdeltakelse og kulturell utfoldelse hos personer med minoritetsbakgrunn.27

4.2.6 Støtte til anvendt medieforskning og etterutdanning

Støtten til anvendt medieforskning og etterutdanning går i hovedsak til etterutdanning i pressen og til anvendt medieforskning. Støtten til anvendt forskning ble første gang utdelt i 1976.28 I 1991 ble ordningen utvidet fra å gjelde presseforskning til å gjelde medieforskning (Rådet for anvendt medieforskning, RAM). Forskere, journalister og andre med tilknytning til mediene kan søke om støtte. Siden 2001 har rammen vært uforandret på 2,9 millioner kroner årlig. RAM innstiller også på midler til mastergradsstipend som tas av samme ramme.

Støtten til etterutdanning ble første gang gitt i 1970. I dag fordeler Medietilsynet støtte til Institutt for journalistikk (IJ), Mediebedriftenes Landsforbund (MBL) og Landslaget for lokalaviser (LLA). I 2009 var støttebeløpet på totalt 9,1 millioner kroner.

4.2.7 Distribusjonstilskudd til avisene i Finmark

Distribusjonstilskudd til avisene i Finnmark er begrunnet med høye distribusjonskostnader. Ordningen ble etablert i 1989. For 2009 utgjorde ordningen 1,7 millioner kroner. Støtten tildeles etter søknad og beregnes ut fra antall dokumenterte distribuerte eksemplarer.

4.2.8 Støtte til periodiske publikasjoner

Det har lenge vært utbetalt støtte til publikasjoner som faller utenfor kriteriene for produksjonstilskudd for dagspressen. Statlig tilskudd til det som da ble kalt ‘visse publikasjoner’, men som etter hvert fikk betegnelsen ‘ymse publikasjoner’, ble gitt første gang i 1979. I begynnelsen var både de politiske partienes medlemsaviser og politiske tidsskrifter tatt med på denne posten, og senere kom også minoritetsspråklige publikasjoner inn. Etter hvert ble posten en form for oppsamlingssted for publikasjoner som Stortinget har ansett å være spesielt støtteverdige, og/eller som av ulike grunner har havnet utenfor andre støtteordninger. Ymse publikasjoner har aldri vært regulert etter retningslinjer eller forskrift, og har ikke hatt objektive kriterier som har ligget til grunn for utregning av størrelse på tilskudd.

I 2007 ble denne posten overført til Norsk kulturråd. Kulturdepartementet begrunnet overføringen til Norsk kulturråd med at det fortsatt var behov for å ivareta denne typen publikasjoner som ikke ble ivaretatt gjennom de ordinære pressestøtteordningene, men at det var viktig å sikre medienes uavhengighet i redaksjonelle spørsmål.

Formålet med dagens ordning er å opprettholde og utvikle uke- og månedsaviser med ulik kulturell og samfunnsmessig verdi. I denne sammenheng er en publikasjon en ukeavis om den utgis 25 – 52 ganger i året, mens publikasjoner som utgis 10 – 24 ganger i året, defineres som månedsavis. Uavhengig av frekvens må opplaget være på minst 500 betalte eksemplarer for å kvalifisere for tilskudd. To kategorier av publikasjoner kan søke om tilskudd under ordningen: For det første uke- og månedsaviser for et allment publikum med hovedvekt på kultur- og kommentarstoff som er viktige arenaer for offentlig debatt. Disse publikasjonene må holde høy redaksjonell kvalitet, være redigert på norsk (bokmål eller nynorsk), og ha vesentlige innslag av originalbidrag på norsk. For det andre uke- og månedsaviser som dekker kulturelle, økonomiske og sosiale emner fra et etnisk minoritetsperspektiv. Publikasjonene må holde høy redaksjonell kvalitet og være redigert på norsk, kvensk, romanes eller romani.

Hovedgrunnlaget for bevilgning og fordeling av tilskudd er en bred faglig vurdering av avisens redaksjonelle virksomhet og prioriterte stoffområder samt dens betydning for og til fremme av offentlig debatt. Det legges særlig vekt på allmenne pressefaglige og redaksjonelle prinsipper som redaksjonell integritet, uavhengighet og autonomi, og avisen skal ha en ansvarlig redaktør og være redigert i tråd med Vær varsom-plakaten, Redaktørplakaten og Tekstreklameplakaten. I tillegg vurderes avisen opp mot en rekke andre kriterier som gjelder distribusjon og økonomi. Det legges vekt på soliditet, effektivitet, stabilitet og profesjonalitet i avisdriften. For aviser som redigeres ut fra et minoritetsperspektiv, legges særlig vekt på avisens evne til å fremme deltakelse i kultur- og samfunnsliv.

For 2009 ble totalt 15 millioner kroner fordelt på syv publikasjoner (se tabell 4.5). Fire publikasjoner som tidligere hadde fått støtte, fikk avslag (Norge I DAG, Samora Magasin, Ukeavisen Ledelse og Friheten), med nedtrapping av tidligere støttebeløp.

4.3 Direkte støtteordninger for kringkasting

Også innen kringkasting finnes det ulike direkte støtteordninger, heriblant kringkastingsavgiften og støtte til lokalkringkasting.

4.3.1 Kringkastingsavgiften

Kringkastingsavgiften utgjør den klart viktigste direkte støtteordningen innen kringkasting. Ifølge mandatet skal utvalget ikke behandle kringkastingsavgiften, med den begrunnelse at NRK befinner seg i en annen finansiell situasjon enn privateide konkurranseutsatte medier. Det er likevel verdt å nevne ordningen, fordi den er betydelig i omfang og har en langt større verdi enn både den indirekte og de direkte støtteordningene for pressen (jf. figur 4.1).

Kringkastingsavgiften ble innført i 1924 og gikk da til Telegrafverkets distriktskontorer. Fra 1933 ble avgiften fordelt mellom Telegrafverket og NRK. TV-lisensen ble innført i 1957, og da som et tillegg til lytterlisensen. I 1968 ble avgiften omgjort fra å gjelde per apparat til å gjelde per husstand. Etter Stortingsvedtak ble det i 1976 bestemt at det ikke lenger skulle betales lytteravgift for radio. I dag er kringkastingsavgiften en lovpålagt offentlig avgift som alle som har en fjernsynsmottaker, er pliktig til å betale. Plikten til å betale gjelder uavhengig av hvilken type fjernsynsmottaker lytteren/seeren har, og hvilken kanal lytteren/seeren hører/ser på. Stortinget har fastsatt at kringkastingsavgiften skal kreves inn og tilfalle NRK. For 2010 har Stortinget fastsatt avgiften til 2434,32 kroner, inkludert åtte prosent merverdiavgift.

4.3.2 Støtte til lokalkringkasting

Tilskuddsordningen for lokalkringkasting har som hovedmål å stimulere til et kvalitetsorientert og økonomisk livskraftig lokalkringkastingsmiljø som når et stort publikum. Tilskuddsordningen ble innført av Kulturdepartementet i 2001 og hjemlet i Stortingets årlige budsjettvedtak. Ordningen avløste en tilsvarende støtteordning i Audiovisuelt Produksjonsfond som ble opprettet i 1994. Før dette fantes det en tilsvarende støtteordning til lokalkringkasting, kalt Nærkringkastingsfondet.

Tilskudd til lokalkringkasting er regulert gjennom forskrift om tilskudd til lokalkringkasting.29 Forskriften ble sist endret i 2007 blant annet som følge av at Forbundet for Lokal-TV ble lagt inn i Mediebedriftenes Landsforbund (MBL). Støtteordningen forvaltes av Medietilsynet, med Kulturdepartementet som klageinstans. Alle søknader blir vurdert av et fagutvalg ut fra faglige og økonomiske kriterier. Støtten gis som et rundsumtilskudd, fastsatt etter en skjønnsmessig vurdering av hva som er et rimelig bidrag fra statens side. Det kan søkes om støtte til programproduksjon, kompetansehenvende tiltak, utviklingsprosjekter, og til drift av lokalradio rettet mot etniske og språklige minoriteter.

4.4 Indirekte støtteordninger

I tillegg til de ulike direkte støtteordningene finnes det som tabell 4.1 illustrerte, en rekke direkte støtteordninger for mediefeltet. Mva-fritaket for pressen har klart størst verdi, men også andre indirekte støtteordninger er verdt å nevne, deriblant statens annonsering i dagspressen, konsesjonsprivilegiet og formidlingsplikten i kringkastingsnettene.

4.4.1 Fritak for merverdiavgift

Merverdiavgiften ble innført i Norge 1. januar 1970 og er en generell forbruksavgift som har til formål å skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften innebærer beskatning av merverdien som skapes i næringsvirksomhet. Avgiften oppkreves i praksis ved at de næringsdrivende beregnes mva av omsetning og fradragsfører mva på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten. Avgiften oppkreves i hvert ledd i verdikjeden og i hvert ledd avgiftsbelegges differansen mellom omsetning og utgifter til varer og tjenestekjøp.

Merverdiavgiften gir i dag nær 200 mrd. kroner i årlige inntekt. Dette utgjør nær ¼ av statens samlede skatteinntekter. Når mva-systemet er utformet generelt for alle varer og tjenester og med én sats, innkreves mva på en enkel måte til relativt lave administrative byrder for de næringsdrivende. Dette er en av forklaringene på at merverdiavgiften i løpet av under 50 år er innført i nær 150 land.

Mva erstattet den tidligere omsetningsavgiften som fra 1964 utgjorde 12 prosent. Hovedregelen er at all innenlands omsetning av varer og tjenester er avgiftspliktig med 25 prosent. Det benyttes imidlertid en redusert sats på 14 prosent ved omsetning av næringsmidler, og en redusert sats på 8 prosent på enkelte andre områder. Noen varer og tjenester er helt fritatt for mva.

Siden merverdiavgiftssystemet ble innført i 1970 har aviser som kommer ut med minst ett nummer ukentlig, bøker og utvalgte tidsskrifter, vært fritatt for mva gjennom nullsatsen. Avisene var også fritatt for den alminnelige omsetningsavgiften som var i bruk før mva-systemet ble innført. Bakgrunnen for fritaket var ønsket om å opprettholde en differensiert dagspresse og med dette skape grunnlaget for en mangesidig og fri opinionsdannelse.30 Fritaket for trykt skrift generelt var videre begrunnet med at kulturelle hensyn ville bli skadelidende ved full avgiftsbelastning på det trykte ord. Det ble også vist til at det gjeldende fritaket for sisteleddsavgiften, som var begrunnet med at det i et lite språksamfunn som det norske, er sterke grunner for at det trykte ord skal være fritatt fra den omkostningsbelasting som en avgift vil bety for den trykte publikasjon. Dette kan tolkes som en tosidig begrunnelse: På den ene siden et ønske om å beskytte norsk språk. På den andre siden et ønske om å kompensere for at et lite marked, som et lite språksamfunn er, ville gitt rom for færre stemmer og lavere kvalitet dersom man ikke hadde fritak for denne omkostningsbelastningen. Mva-fritaket er slik knyttet til de overordnede mål i mediepolitikken om å fremme ytringsfrihet, mangfold og kvalitet.

Merverdiavgiftsloven (§ 6 – 1) fritar altså omsetning av avis, som er trykt på papir og utkommer regelmessig med minst ett nummer ukentlig, for merverdiavgift. Fritaket omfatter ikke formidling av aviser elektronisk eller digitalt. Slike digitale tjenester er avgiftspliktige med standard sats etter lovens hovedregel, det vil si 25 prosent.

Mens dagspressen er fritatt fra mva, er dette ikke tilfellet med ukepressen, som er underlagt full mva. Årsaken til at dagspressen har vært satt i en særstilling, har vært begrunnet med dagspressens spesielle funksjon som formidler av nyheter, politikk, debatt og kommentarer i et demokratisk samfunn.31

Mens de direkte støtteordningene, og særlig produksjonstilskuddet, har vært gjenstand for gjentatt politisk debatt og flere offentlige utredninger, har mva-fritaket ikke vært gjenstand for like mye politisk oppmerksomhet. Flere av utredningene på mediefeltet har berørt spørsmålet, men i samtlige har et flertall konkludert med at mva-fritaket er begrunnet i dagspressens demokratiske funksjon og et politisk ønske om ikke å beskatte det frie ord.32

Ordningen har imidlertid også vært foreslått fjernet. Skatteutvalget33 skulle foreta en bred vurdering av skatte- og avgiftssystemet og de bakenforliggende prinsippene. Utvalget foreslo å oppheve ordningen med nullsats for trykt skrift. Utvalget så ikke noen gode grunner til å ha denne formen for subsidier i merverdiavgiften. I tillegg skaper slike særregler i merverdiavgiften avgrensningsproblemer og konkurransevridninger i forhold til beslektede varer som har full sats. Utvalget mente at en eventuell subsidiering bør skje på andre måter.

Et mindretall i det såkalte Eierstrukturutvalget gikk også inn for å fjerne mva-fritaket for løssalgsaviser fordi denne typen støtte burde gå dit støttebehovene var størst.34 Flertallet i utvalget mente imidlertid at mva-fritaket først og fremst var et fritak for avgifter på det trykte ord, og at ordningen derfor ikke kunne betraktes som pressestøtte. Dagspressens funksjon for demokratiet tilsa ifølge flertallet i utvalget derfor at samfunnet var tjent med at mva-fritaket ble opprettholdt.

I tillegg til dagspressen har også visse typer tidsskrifter mva-fritak (etter § 6 – 2). Dette gjelder for det første abonnements- og foreningstidsskrifter35 og for det andre tidsskrifter med overveiende politisk, religiøst og litterært innhold. Fritaket for tidsskrifter ble innført samtidig som fritaket for aviser, med samme begrunnelse.

I tillegg til aviser og enkelte tidsskrifter gir merverdiavgiftsloven også fritak ved omsetning av bøker i siste omsetningsledd (etter § 63). Fritaket er praktisert slik at det omfatter alle lydbøker som innholdsmessig er parallelle med den trykte utgivelsen, uavhengig av i hvilket format opplesningen er lagret på. Digitale utgaver av bøker anses som tjenester og ikke varer, og er belagt med 25 prosent mva.

Omsetning av kringkastingstjenester generelt er avgiftspliktig med standard sats etter lovens hovedregel. Dette innebærer at kjøp av tilgang til ulike programmer over TV og radio er avgiftspliktig uansett innholdet i programmene. Et avvik fra dette er bestemmelsen (§ 5 – 7) om at kringkastingstjenester som er finansiert av kringkastingsavgiften, skal beregnes med redusert merverdiavgiftsats på 8 prosent. Den reduserte satsen på kringkastingstjenester som er finansiert av kringkastingsavgift, ble innført i 2003. Hovedformålet med lovendringen var å fjerne den prisbarrieren som mva representere for NRK ved valget mellom å utføre tjenester ved egne ansatte (egenproduksjon) eller å kjøpe tjenester fra andre (eksternproduksjon), hva gjelder selskapets allmennkringkastingsvirksomhet.36

Tabell 4.7 viser anslått verdi av mva-fritaket, fordelt på aviser som mottar direkte pressestøtte, løssalgsaviser og andre aviser, samt støtten til fagpressen.

4.4.2 Statens annonsering

Statens annonsering har utgjort en viktig inntekt for dagspressen og er derfor her sortert som en form for indirekte støtteordning. Plikten til å kunngjøre embeter og stillinger offentlig er slått fast i tjenestemannsloven (§ 2). Utgangspunktet for bestemmelsen om offentlig kunngjøring er det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet, som pålegger statlige arbeidsgivere å tilsette den arbeidstaker som er best kvalifisert. Dette prinsippet innebærer at interesserte må få kunnskap om den ledige stillingen slik at de kan søke. Gjennom en offentlig kunngjøring kan staten oppfylle dette målet.

I 2002 la staten om sin praksis for annonsering i dagspressen.37 Før omleggingen måtte statlige organer bruke alle avisene på et utgiversted dersom man skulle annonsere ledige stillinger. Etter omleggingen kunne staten selv velge om, og i tilfelle i hvilke aviser, de ønsket å annonsere ledige stillinger i. Omleggingen medførte et betydelig bortfall av inntekter for de riksspredte meningsbærende avisene i Oslo og noen av nummer to-avisene. I 2002 ble det derfor inneført en kompensasjonsordning for inntektstap som følge av de endrede retningslinjene for statlig annonsering av ledige stillinger. I 2009 gikk 34,7 millioner kroner av kompensasjonsordningen til de riksspredte meningsbærende avisene og 5,7 til øvrige nummer to-aviser.

4.4.3 Konsesjonsprivilegiet for kringkasting

Formålet med konsesjonsordningene på mediefeltet er å oppnå en mest mulig rettferdig fordeling av begrensede frekvensressurser og å sikre et bredt og mangfoldig medietilbud. Konsesjonsinstituttet fungerer som et bytteforhold mellom stat og aktør, der aktøren får visse rettigheter fra staten i bytte mot visse forpliktelser. Rettighetene og forpliktelsene vil kunne innebære direkte eller indirekte økonomiske konsekvenser for aktørene – både i form av gevinster og kostnader.

Historisk har konsesjonsprivilegiet for kringkasting utgjort et indirekte økonomisk privilegium, fordi det har gitt konsesjonsinnehaverne enerett på riksdekkende reklamesendt kringkasting. Både TV 2 og P4 fikk sine konsesjoner med en slik enerett som privilegium.38

I bytte påtok kanalene seg ulike allmennkringkastingsforpliktelser. Disse innholdsforpliktelsene utgjorde på sin side en indirekte kostnad for aktørene. Noe programinnhold er dyrere å produsere enn annet innhold, og programmer med smalt fokus vil generere færre reklamekroner enn programmer som retter seg mot større målgrupper.

I tillegg til innholdsforpliktelsene har kanalene betalt konsesjonsvederlag. TV 2s konsesjon for perioden 2003 – 2009 innebar for eksempel at kanalen var pålagt å betale et engangsvederlag ved tildelingen av konsesjonen. I tillegg måtte TV 2 betale et årlig inntektsavhengig vederlag til Norsk filmfond. Tilsvarende betalte både P4 og Kanal24 (nå Radio Norge) et engangsvederlag ved tildelingen av konsesjonen på henholdsvis 90 og 160 millioner kroner.

Lokalradio- og lokal-TV-stasjonene får tildelt et geografisk avgrenset område der de har lov å sende. Norge er delt inn i 141 konsesjonsområder for analog lokalradio og 29 konsesjonsområder for analog og digital lokal-TV.

4.4.4 Formidlingsplikt for kringkasting

I 2009 kunngjorde Kulturdepartementet en mulighet for norske kringkastere å søke om å få status som formidlingspliktig allmennkringkaster for fjernsyn.39 Kunngjøringen kom på bakgrunn av tidligere uttrykte politiske mål om å legge til rette for at ikke NRK skulle være alene om å tilby allmennkringkasting.40 Kulturdepartementet varslet at det ved utløp av TV 2s konsesjonsperiode i 2009 ville vurdere å innføre en ordning med formidlingsplikt for en eventuell ny allmennkringkaster. Stortinget sluttet seg til dette.41 Den formidlingspliktige allmennkringkasteren vil i bytte mot allmennkringkastingsforpliktelser være «sikret distribusjon i alle kringkastingsnett i Norge» på markedsmessige vilkår.42 Kunngjøringen spesifiserer nærmere hvilke krav den aktuelle kringkasteren måtte oppfylle. Innen søknadsfristen kom det inn en søknad fra TV 2.43 Avtalen ble undertegnet 3. desember 2010.44

4.5 Verdien av dagens støtteordninger for presse

I kapitlet er det nå redegjort for sentrale direkte og indirekte støtteordninger innen presse og kringkasting. Hvis vi ser på verdien de to ordningene har for pressen, slik de har utviklet seg over tid, er det tydelig at betydningen av ordningene har utviklet seg forskjellig. Figur 4.2 illustrerer den relative verdien av direkte og indirekte støtteordninger i henholdsvis 1982 og 2009. I figur 4.3 vises utviklingen over tid og i tillegg er verdien av kringkastingsavgiften lagt inn. Mens verdien av den direkte og indirekte støtten til pressen var henholdsvis 172 og 461 millioner kroner i 1986, var tilsvarende tall 301 og 1589 millioner kroner i 2009. Dette betyr en økning på henholdsvis 75 og 245 prosent. Til sammenligning økte verdien av kringkastingsavgiften fra 1049 til 4258 millioner kroner i samme periode, altså en økning på 306 prosent.

Kilde: Medietilsynet, Finansdepartementet og NOU 1983:3.

Fra og med 2002 ble produksjonstilskuddet tilført 40 millioner kroner som kompensasjon for bortfall av statlig annonsering.

Den viktigste grunnen til at verdien av mva-fritaket har økt, er at støtte gjennom fritak for merverdiavgift er basert på omsetningsverdi. Dette betyr for det første at høy omsetning i bransjen generelt øker verdien av ordningen. For det andre betyr det at ordningen gir mest indirekte støtte til aviser med høy omsetningsverdi. Aviser med stort opplag vil dermed som regel få mer indirekte støtte enn aviser med lavt opplag. I tillegg har den generelle mva-satsen økt fra 20 til 25 prosent i den nevnte perioden.

Tabell 4.8 viser hvilke aviser i Norge som mottar mest støtte gjennom fritaket for merverdiavgift og gjennom de direkte støtteordningene. Oversikten i tabellen viser at de ti store avisene mottar nær 60 prosent av verdien av mva-fritaket (900 av vel 1 500 millioner kroner). Figur 4.4 viser at den indirekte støtten til løssalgsavisene, det vil si VG og Dagbladet, er om lag like stor som verdien av den totale direkte pressestøtteordningen. Figuren er basert på siste kolonne i tabell 4.8.

Kilde: Medietilsynet og Finansdepartementet.

Tabell 4.9 viser hvordan støtten er fordelt når man ser den i forhold til opplag. Tabell 4.10 gir en oversikt over verdien av mva-fritaket for de ti største avisene målt etter opplag. Som tabellen viser er det ingen av de ti største mottakerne av den indirekte støtten som også mottar direkte støtte.

Rundt 140 aviser mottar årlig produksjonstilskudd, som igjen representerer 90 prosent av de direkte støtteordningene. Tilskuddet til de enkelte avisene varierer kraftig. Et lite antall aviser mottar årlig betydelige beløp i produksjonstilskudd. Tabell 4.11 gir en oversikt over de fem største mottakerne av den direkte pressestøtten (produksjonstilskuddet).

4.6 Mediestøtte i Norden og andre europeiske land

Mediestøtteutvalget er i mandatet bedt om å innhente opplysninger om bruk av økonomiske virkemidler på medieområdet i de andre nordiske landene. I denne sammenheng har utvalget funnet det riktig å gi en oversikt over relevante støtteordninger i et utvalg europeiske land.45 Oversikten er konsentrert rundt direkte og indirekte støtteordninger innen pressen, men beskriver også støtteordninger innen kringkasting der dette synes særlig relevant.

Generelt synes pressens ufordringer i EU-landene å være nokså like. Situasjonen kjennetegnes av en generell leser- og opplagssvikt i den tradisjonelle pressen samtidig som nye nettbaserte tjenester vokser frem. De tradisjonelle papiravisene har i stor grad utviklet egne nettsteder og e-aviser, men sliter generelt med å få brukerne til å betale for tjenester på Internett. Det er i dag svært få aviser i Europa som med reklameinntekter alene oppnår tilfredsstillende lønnsomhet med sine nettaviser. De tradisjonelle forretningsmodellene til media er derfor utfordret (se også kapittel 6). Mange eksperimenter med ulike inntjeningsmodeller, typisk der nyheter er gratis, mens leserne lokkes til å betale for ulike typer av «premium innhold». Suksesshistoriene synes imidlertid så langt å være nokså få. Den økonomiske krisen de seneste årene synes ytterligere å ha forsterket pressens utfordringer.

De politiske myndighetene i de ulike europeiske landene forholder seg nokså ulikt til pressens utfordringer. Mens myndighetene i noen land, deriblant Storbritannia, har tro på at markedet skal regulere seg selv og at avstanden mellom presse og stat bør være største mulig, har myndighetene i andre land, deriblant Frankrike, stor tro på at statlig inngripen er nødvendig for å sikre pressens fremtid.

Tabell 4.12 gir en oversikt over ulike økonomiske mediestøtteordninger i utvalgte europeiske land. Tabellen illustrerer at en rekke europeiske land har direkte støtteordninger til pressen, selv om slike ordninger ikke eksisterer i alle land. Omfanget og størrelsen på de direkte støtteordningene varierer dessuten mye. Tabellen viser videre at indirekte støtteordninger i form av mva-fritak eller redusert mva-sats for pressen er utbredt. Ingen av de utvalgte landene opererer med full mva-sats. Også støtteordninger for kringkasting er et mye brukt virkemiddel, og da først og fremst i form av finansiering av offentlig kringkasting.

Dersom vi ser nærmere på direkte støtteordninger innen pressen, kan vi dele de europeiske landene i tre grupper. Den første kategorien inneholder land med tradisjonelt sterk fokus på mediestøtteordninger. Her kan vi plassere Danmark, Frankrike, Nederland, Norge, Italia og Sverige. Av disse landene er det kun Frankrike og Nederland som åpner for støtte til nettaviser. Dette er også land som har tradisjon for å finansiere offentlig kringkasting. Den andre kategorien inneholder land med tradisjonelt begrenset (målrettet) mediestøttesatsinger. Her kan vi plassere Belgia, Luxemburg og Østerrike. I disse landene er det typisk språk og regioner som støttes. Den tredje og siste kategorien inneholder land med lavt fokus på mediestøtteordninger. Her kan vi plassere Finland, Hellas, Island, Portugal, Storbritannia, Spania, Sveits, Tyrkia, Tyskland og Ungarn.

Når det gjelder indirekte støtteordninger er situasjonen mer lik: De aller fleste medlemslandene i EU har mva-fritak eller lavsats for papiravisene. De fleste land gir samme sats til fagblader, ukeblader, magasiner og lignende som de gir til de tradisjonelle papiravisene. For de fleste land innebærer dette en lav sats for mva og ikke en nullsats for mva. Det finnes imidlertid også land med full mva på aviser og ukeblader, deriblant Bulgaria, Litauen og Slovakia.46 Tabell 4.13 for oversikt over mva-satsen for mediesektoren i utvalgte europeiske land.

Alle land har full sats på e-avis og nettavis, fordi EUs merverdiavgiftsdirektiv ikke åpner for bruk av redusert sats. I Frankrike har myndighetene uttrykt et ønske om likebehandling av mediekanaler og dermed behovet for støtte til e-aviser og nettaviser. På den andre siden av skalaen argumenterer myndighetene i Storbritannia og Tyskland mot å gi mva-fritak for nettjenester, med den begrunnelse at det vil være vanskelig å skille mellom nettjenester som selger ord og bilder og nettjenester som selger lyd (for eksempel musikk) og video (for eksempel filmer). Følgene av et mva-fritak vil derfor ifølge denne argumentasjonen føre til store tap av provenyinntekter.

Det har så langt ikke vært noen spesielle tiltak fra EU-kommisjonen vedrørende pressestøtten spesielt. EU synes å være mest fokusert på tiltak vedrørende pressefrihet og finansiering av media. Dessuten oppfordrer EU til å støtte tiltak som sikrer journalistikk som er fri fra politisk og kommersiell innblanding. Det er utarbeidet EU-retningslinjer for statlige støtteordninger som også omtaler støtte til pressen og allmennkringkastingen.

4.6.1 Mva-regelverket i EU

Alle medlemsstater i EU må ha et mva-system. Merverdiavgiftsdirektivet47 setter strenge krav til og rammer for medlemslandenes valgmuligheter knyttet til avgiftssatser. Medlemslandene i EU skal anvende én standardsats for mva og satsen må per dags dato ikke være lavere enn 15 prosent. Medlemsstatene kan i tillegg anvende én eller to reduserte satser. Den reduserte satsen kan ikke settes lavere enn 5 prosent. De reduserte satsene kan kun benyttes ved omsetning av uttrykkelig bestemte varer og tjenester, men ikke på elektroniske tjenester. For elektroniske tjenester som blant annet e-aviser og e-bøker tillatter ikke direktivet bruk av reduserte satser.

Merverdiavgiftsdirektivet åpner altså ikke for at medlemsstatene kan innføre nye mva-fritak (nullsats) eller lavere sats enn 5 prosent. Direktivet åpner imidlertid for spesielle overgangsordninger i påvente av permanente ordninger. Blant annet gis medlemslandene mulighet til å opprettholde lavere satser og fritak som eksisterte før 1. januar 1991. Forutsetning er at fritakene/redusert sats er i overensstemmelse med fellesskapsretten og innført for klart sosiale formål og til fordel for endelig forbruker.

Bilag III nr. 6 i direktivet gir medlemslandene mulighet til å benytte redusert sats på trykte skrifter:

6) Levering, herunder udlån på biblioteker, af bøger på alle fysiske medier (herunder brochurer, foldere og lignende tryksager, billed-, tegne- eller malebøger til børn, trykt eller håndskreven musik, geografiske og hydrografiske kort eller tilsvarende), aviser og tidsskrifter, bortset fra materiale, der udelukkende eller hovedsagelig er reklame

Frem til 1. juni 2009 tillot merverdiavgiftsdirektivet redusert sats kun på papirutgaver. Dette ble endret slik at medlemslandene nå har mulighet til å legge redusert sats også på bøker uavhengig av lagringsmedium. Det er imidlertid fortsatt en forutsetning for redusert sats at boka selges via et fysisk lagringsmedium, det vil si er en vare.48

Denne tolkningen er også lagt til grunn av EU-kommisjonen i svar på parlamentarisk spørsmål E-3109/2010 14. juni 2010.49

Utvalgets medlem Bergo mener derfor mva-fritaket for avis trykket på papir også kan omfatte den utgaven som distribueres digitalt, uten at det er å oppfatte som en utvidelse av det gjeldende mva-fritaket, forutsatt at den digitale utgaven har et innhold som er identisk eller tilnærmet identisk med papirutgaven, og inngår i en abonnementsordning som omfatter begge.

Nedenfor følger en kort redegjørelse for støtteordningene i et lite utvalg europeiske land.

4.6.2 Sverige

I Sverige finnes det både direkte og indirekte støtteordninger for pressen. Den direkte tilskuddsordningen ble innført i 1971 og forvaltes i dag av den statlige myndigheten Presstödsnämnden. Støtten består av to ordninger: driftstilskuddet, som går til nummer to-aviser med maksimalt 30 prosent husstandsdekning på utgiverstedet, og distribusjonstilskuddet, som går til aviser som deltar i organisert samdistribusjon. Driftstilskuddet utgjør omtrent 85 prosent og distribusjonstilskuddet omtrent 15 prosent av det samlede beløpet på 551 millioner SEK (2009).

EU-kommisjonen har gransket den svenske støtteordningen og konkluderte i 2008 med at den svenske modellen var i strid med EUs statsstøtteregler. Det var ikke pressestøttens formål eller ordningen som sådan som ble ansett å være i strid med reglene, men innretningen den hadde fått. Kommisjonen mente ordningen ikke oppfylte «proporsjonalitetstesten», fordi enkelte store mediehus fikk veldig høye støttebeløp, og fordi det ikke var fastsatt noen terskel for støtte til dekning av produksjonskostnadene. Kommisjonen anmodet derfor Sverige om å endre sin modell.50 Den svenske regjeringen anbefalte deretter visse endringer i støtteordningen, først og fremst størrelsen på støtten til de store hovedstadsavisene. Samtidig satte regjeringen begrensninger for hva støtten kunne brukes til. Støtteordningen ble dessuten tidsbegrenset til 31. desember 2016, i og med at en ny vurdering av støtteordningene og deres innvirkning på mediemangfoldet og konkurransen i markedet skal gjennomføres. Med forutsetning om at de nye reglene blir godkjent av EU-kommisjonen, ble forslaget vedtatt av Riksdagen 2. juni 2010, med virkning fra 1. januar 2011.51

I tillegg til den direkte støtten mottar dagspressen også indirekte støtte gjennom redusert mva (6 prosent mot 25 prosent normalt). Også ukeblader og bøker har samme reduserte mva-sats som avisene.52

Innenfor reguleringen av kringkasting er kringkastingsavgiften den viktigste støtteordningen. Lisensen kalles TV-avgift og fastsettes årlig av Riksdagen.53 Kringkastingsavgiften er samlet sett den største mediestøtteordningen i Sverige: I 2010 vil Sveriges Radio motta drøyt 6,7 milliarder SEK, fordelt på ca 4 milliarder til fjernsynsvirksomheten, 2,3 milliarder til radiovirksomheten, og 0,4 milliarder til utdanningsvirksomheten. Sveriges Radio har inntekter på om lag 200 millioner SEK fra sponsorvirksomhet og lignende.

4.6.3 Danmark

I 2007 nedsatte det danske Radio- og tv-nævnet et utredningsprosjekt for å vurdere den fremtidige offentlige mediestøtten i Danmark. Utredningsarbeidet ble gitt til Rambøll Management Consulting, som i 2009 avga sin rapport.54 I utredningsarbeidet skilles det mellom direkte og indirekte støtte til trykte og elektroniske medier. Innenfor den direkte støtteordningen for trykte medier beslaglegger distribusjonsstøtteordninger til avisene størsteparten av støtten. I tillegg finnes Dagbladsnævnet. Dagbladsnævnet ble oppnevnt i 2006 og gir støtte til «trykte dagblade og dagbladslignende blade med alsidige nyheder og analyser, der har betydning for den offentlige debat».55 Dagbladsnævnet gir altså bare støtte til trykte medier. Det gis støtte til tre typer prosjekter: Etableringsstøtte til prosjekter som skal skape nye aviser, omstillingsstøtte til prosjekter ved økonomiske utfordringer, og saneringsstøtte til aviser som er umiddelbart nedleggingstruet. I perioden 2006 – 2009 fordelte Dagbladsnævnet nesten 16 millioner danske kroner.56

Innenfor den indirekte mediestøtten for de trykte mediene er mva-fritaket for aviser det viktigste virkemidlet (mot 25 prosent mva normalt). I tillegg har avisene visse dispensasjoner som kan regnes som indirekte støtte, deriblant dispensasjon fra konkurranseloven og forbrukeravtalelovens forbud mot henholdsvis faste priser og uoppfordret henvendelse.57

Også innenfor den elektroniske mediestøtten skilles det mellom direkte og indirekte støtteordninger. Stort sett all direkte mediestøtte til radio og TV stammer fra medielisensen. Fordelingen av medielisensen blir bestemt gjennom medieforlikene, og størstedelen går til allmennkringkasterne DR og TV 2 Regionene. Innenfor den indirekte mediestøtten for elektroniske medier er adgang for DR til statsgaranterte lån, samt vederlagsfrihet for allmennkringkasterne ved formidling gjennom must-carry bestemmelser.58

4.6.4 Finland

Frem til 2008 ble det bevilget både distribusjonstilskudd og driftstilskudd til et antall finske aviser. Det totale tilskuddet beløp seg i 2007 til 14,264 millioner euro. Fra 2008 ble tilskuddet lagt inn i partistøtten. Begrunnelsen for dette var at tilskuddet i all hovedsak hadde gått til den finske partipressen. Man mente videre fra regjeringens side at å kanalisere pressestøtten gjennom partiene, var i tråd med EUs regelverk om forbud mot næringsstøtte. Fra 2008 ble det kun tildelt 500 000 euro i pressestøtte til svenskspråklige aviser og nyhetsbyråer.

Når det gjelder indirekte støtteordninger, har aviser og ukeblader nullsats ved abonnement og fullsats (22 prosent) ved direktesalg.

Allmennkringkasting i Finland er finansiert gjennom en fjernsynslisens som er tilknyttet mottakerapparatet. Et offentlig nedsatt utvalg har foreslått å erstatte fjernsynslisensen med en generell medietjenesteavgift betalt av alle husholdninger og forretninger med inntekter over en viss størrelse (400 000 euro i året).59

4.6.5 Storbritannia

I Storbritannia finnes en sterk tradisjon for avstand mellom presse og myndigheter. Pressen mottar således svært få privilegier og har også få lovpålagte krav. Pressen styres mye i form av regulering i regi av pressen selv. I Storbritannia er det høy konsentrasjon på eiersiden, og pressen er dominert av nasjonale aviser og Murdoch, som en utpreget multimediaaktør. Metro-London er verdens største gratisavis.60

I Storbritannia er krisefølelsen i pressen stor, men fortsatt hersker troen på at markedet vil løse opp i problemene.

Det finnes ingen direkte støtteordninger, med unntak av noe støtte til nasjonale etniske minoritetsspråk og ikke-kommersiell lokalkringkasting. Når det gjelder indirekte støtteordninger, har aviser, ukeblader og bøker nullsats, mot en normalsats på 17,5 prosent. Nullsatsen er vel etablert, men lite diskutert.

Allmennkringkasteren BBC er i hovedsak finansiert gjennom lisensinntekter. I den senere tid har det vært mange diskusjoner omkring BBCs kommersielle satsing. Påstanden fra kritikerne er at BBC stjeler potensialet fra de andre kommersielle kringkasterne.

4.6.6 Frankrike

Når det gjelder direkte støtte til pressen, er Frankrike i en særstilling. Ingen land i EU bruker mer penger på direkte støtteordninger, ingen land har økt støttebeløpet mer de siste årene og ingen har så mange og langsiktige støtteordninger som Frankrike. Den samlede støtten (direkte og indirekte) vil i 2010 utgjøre nærmere 1,5 milliarder euro. Av dette utgjør den direkte støtten 578 millioner euro, en økning på 33 prosent fra 2009. 50 prosent av den direkte støtten går til distribusjonsstøtte.61 Støtteordninger administreres av etaten CPPAP som er underlagt Kulturministeriet. I dag utgjør statsstøtte i Frankrike mer enn 10 prosent av den samlede inntekten til aviser.

I 2008 ble det nedsatt et bredt sammensatt utvalg, EGPE (Etats généraux de la presse écrite) for å vurdere ulike tiltak for pressen. I rapporten blir det foreslått en rekke konkrete støttetiltak for både tradisjonell presse og Internett. Arbeidet førte til at det ble vedtatt en statlig tiltakspakke på 600 millioner euro fordelt over en treårs periode. Av tiltakene som ble foreslått, er: ytterlige reduksjon i portosatser for aviser, dobling av det statlige annonsebudsjettet for aviser, dobling av støtten til aviser med små annonseinntekter, økte eierandelsgrenser for utenlandske eiere, økt distribusjonsstøtte blant annet gjennom skattelette, bistand til å utvikle ideelle nyhetsorganisasjoner (etter modell fra USA), støtte modernisering og fornyelse i lys av den digitale revolusjonen, skattefordel for investering i online-journalistikk, program for gratis avisabonnement for 18-åringer og utdanningsstøtte for journalister.

Frankrike har også utviklet en ordning for støtte til online-publisering av nyheter under forutsetning av at publikasjonen fyller kravene til redaktøransvar, kontroll med innhold, regulære oppdateringer av innhold og at de har minst én profesjonell journalist. Ordningen vil kreve godkjenning av en egen komite i CPPAP.

På tross av Frankrikes uttrykte ønske om å likestille online med print synes tiltak som for eksempel lavere mva, å være satt på vent, blant annet som følge av motstand i EU.

Når det gjelder indirekte støtteordninger, har avis, ukeblader og bøker redusert mva; henholdsvis 2,1 prosent på aviser og ukeblader og 5,5 prosent på bøker, mot en normalsats på 19,6 prosent. Mva-fritaket gjelder for øvrig også en rekke andre kulturtilbud.

Allmennkringkasting i Frankrike er finansiert gjennom en kombinasjon av offentlige midler og reklame. De offentlige midlene er betalt som en boligskatt og begrunnet ut fra eierskapet av et fjernsynsapparat. Skatten betales én gang i året og gjelder alle familiemedlemmene i en husstand.62

4.6.7 Tyskland

I Tyskland eksisterer det ingen direkte støtteordninger for avisene. Myndighetene mener at en direkte støtte til pressen kan medføre en statlig påvirkning av innholdet.

Når det gjelder indirekte støtteordninger, har aviser, ukeblader og bøker redusert mva; 7 prosent mot en normalsats på 19 prosent. Tyskland har en spesiell ordning for å sikre lave distribusjonskostnader for aviser, tidsskrifter og bøker. Denne er lovbestemt og overvåkes av det nasjonale Post- og teletilsynet.

For allmennkringkastingen ligger mye av ansvaret og regler for lisens og reklameinntekter på delstatsnivå. Generelt er allmennkringkasting i Tyskland finansiert gjennom en blanding av lisens, reklame (deriblant sponsing) og andre inntekter (donasjoner, utleie og lignende). Lisensinntektene utgjør den største inntektskilden. Tre nye forslag til finansiering av allmennkringkasting er under debatt. Det første forslaget innebærer at alle innbyggerne betaler en «medieskatt». Det andre forslaget innebærer at alle husholdinger betaler en avgift («husholdningsskatt»), mens det tredje forslaget innebærer å beholde skatt på mottakerapparatene.63

4.6.8 Spania

Spansk presse har ikke mottatt noen direkte støtte siden 1991, men enkelte støtteordninger er tilgjengelig for katalanske og baskiske aviser. Når det gjelder indirekte støtteordninger, har aviser, ukeblader og bøker redusert mva; 4 prosent mot en normalsats på 16 prosent.

Allmennkringkasting i Spania ble endret med virkning fra 1. september 2009. Det er ingen kringkastingsavgift i den nye modellen. I stedet kombineres statstilskudd med tre nye former for skatt: Kommersielle gratiskanaler skal betale inn 3 prosent av sine inntekter, betal-TV kanaler 1,5 prosent og elektroniske kommunikasjonsoperatører 0,9 prosent. I tillegg genereres det midler fra skatt på bruk av spektrumfrekvenser.64

4.6.9 Nederland

I Nederland eksisterer det i dag ingen direkte støtteordninger for avisene, men avisene kan søke The Deutch Press Found for støtte til avisproduksjon, forskning og mangfold. Formålet er å gi økonomisk hjelp til vanskeligstilte aviser, primært av kortsiktig karakter. Videre skal de stimulere til generell modernisering og fornyelse.

Støtteordningene er derfor relativt kortsiktige, målrettede og innovasjonsorienterte. Støtten fastsettes gjennom en årlig bevilgning gjennom kulturministeriet. I perioden 2002 til 2007 ga fondet 2,3 millioner euro til ulike støttetiltak. I tillegg til pressefondet foreligger et eget kulturfond som gir støtte til nasjonale og regionale mediekulturelle formål. Det eksisterer dessuten egne støtteordninger til særskilte journalistprosjekter.

Når det gjelder indirekte støtteordninger, har aviser, ukeblader og bøker redusert mva; 6 prosent mot en normalsats på 19 prosent. I Nederland ble kringkastingslisensen avskaffet i 2000. Siden den gang er allmennkringkasting i Nederland finansiert gjennom en årlig statssubsidiering. I tillegg finansieres allmennkringkasting gjennom reklame og egengenererte inntekter, deriblant støtteordninger, ulike former for sponsorordninger, inntekter fra intellektuelle rettigheter, og tilleggstjenester.65

4.6.10 Åpne kanaler

Europaparlamentet vedtok i 2007 en resolusjon som oppfordret medlemslandene til å gi støtte til «den tredje mediesektoren», som ble betegnelsen på medier som ble drevet på frivillig basis med målsetting om å gi minoriteter, enkeltpersoner og organisasjoner mulighet til å slippe til i det offentlige rom.

«Den tredje mediesektoren» ble en fellesbetegnelse for å markere at disse mediene falt utenfor de to andre gruppene; kommersielle medier og lisensfinansierte medier.

I flere land er dette organisert som såkalte «åpne kanaler», som for eksempel i Tyskland, der myndigheter gir økonomisk støtte til drift av studio og mannskap for å hjelpe svake grupper til å komme på lufta på en egen TV-kanal. I Nederland er dette mer konsentrert om radio, mens Sverige har hatt «åpne kanaler» på kabelnettet gjennom mange år i flere av de store byene, som Stockholm, Gøteborg og Malmø.

Norge fikk i 2008 en tilsvarende løsning i form av Frikanalen, der 70 frivillige organisasjoner gikk sammen om en TV-kanal. Prosjektet støttes av Kulturdepartementet og har gratis distribusjon i det digitale bakkenettet.66 Både Danmark og Finland er nå i ferd med å etablere en tilsvarende løsning.

4.7 Oppsummering

De økonomiske virkemidlene i pressepolitikken – både de direkte tilskuddsordningene og mva-fritaket – har historisk vært legitimert ut fra begrunnelsen om at en differensiert presse er viktig for ytringsfriheten og et levende demokrati. Den direkte tilskuddsordningen ble innført i en periode der man fryktet omfattende avisdød, og målsettingen var å styrke det økonomiske grunnlaget for avisene, særlig de mest utsatte. Pressepolitikken ble dermed innrettet for å opprettholde det eksisterende avismønsteret.

Pressepolitikken har vært utredet og gjennomgått politisk en rekke ganger, blant annet for å vurdere hvordan endringer i mediemarkedet påvirker pressestøttens legitimitet og virkning. Hovedkonklusjonen har alltid vært at pressen har avgjørende betydning for et levende demokrati.

De norske økonomiske virkemidlene på mediefeltet har klare paralleller til støtteordninger i andre europeiske land. Også i andre land har imidlertid endringer i mediemarkedet ført til politiske diskusjoner om hvorvidt de mediepolitiske virkemidlene fortsatt er legitime og effektive.