2 Utvalgets mandat og sammensetning
Regjeringen besluttet i oktober 2009 å oppnevne et offentlig utvalg som fikk i oppdrag å foreta en helhetlig vurdering av bruk av økonomiske virkemidler på medieområdet, med følgende mandat:
«Sjette ledd i § 100 i Grunnloven slår fast det såkalte «infrastrukturkravet», dvs. det ansvaret offentlige myndigheter har for å «lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale». Infrastrukturkravet innebærer at staten må legge til rette for de kanaler og institusjoner som utgjør infrastrukturen for offentlig utveksling av informasjon og meninger. Det er derfor et offentlig ansvar å legge til rette for mangfold og kvalitet i norske medier. Samtidig må det være et mål å bidra til nødvendig utvikling, fornying og rasjonalisering i bransjen.
De økonomiske virkemidlene overfor pressen, dvs. pressestøtten og momsfritaket, ble utformet på slutten av 60-tallet og har vært videreført fram til i dag uten vesentlige endringer. Den siste brede gjennomgangen av pressepolitikken ble gjort med Dagspresseutvalget av 1999 (jf NOU 2000:15 «Pressepolitikk ved et tusenårsskifte»). Utredningen ble fulgt opp i mediemeldingen fra 2001 (St.meld. nr. 57 (2000 – 2001) «I ytringsfrihetens tjeneste»).
Behovet for en gjennomgang har særlig bakgrunn i følgende utviklingstrekk på medieområdet:
Internett har i dag tiltatt seg en sentral posisjon innenfor nyhetsformidling og samfunnsdebatt. I tillegg har den nye generasjonen sosiale medier gitt nye muligheter for aktiv deltagelse fra brukerne, både innenfor og utenfor rammene av massemediene. De sosiale mediene endrer publikums rolle og utfordrer de tradisjonelle massemediene.
Avisenes tradisjonelle forretningsmodell utfordres ved overgangen til digital formidling. På Internett har allmenne nyhetsaviser få muligheter for å ta betalt fra leserne for redaksjonelt innhold. Avisenes posisjon på annonsemarkedet blir også utfordret. Den tradisjonelle sammensetningen av redaksjonelt stoff og annonser blir mindre nødvendig og mindre naturlig på nett, hvor man ser at tjenester uten redaksjonelt innhold (som Finn.no og søkemaskiner) tar store deler av annonsemarkedet.
De kommersielle kringkasterne møter utfordringer, bl.a. i form av et svekket annonsemarked og mer audiovisuelt innhold på Internett. Samtidig er nyhetssatsning relativt kostnadskrevende. Dersom medieutviklingen fører til mer pressede marginer i fjernsynsmarkedet, kan det være en fare for at fjernsynsselskapene nedprioriterer nyhetssendinger til fordel for billigere, mer underholdningspregede programformater.
Med henvisning til de omfattende endringene innenfor teknologi, mediebruk og medieøkonomi må utvalget foreta en helhetlig vurdering av bruk av tilskuddsordninger og andre økonomiske virkemidler på medieområdet.
Utvalget skal legge følgende til grunn for arbeidet:
Konvergensen på medieområdet og utviklingen av mediehus gjør at de ulike mediene i stadig større grad må betraktes som ett integrert system, der støtte til én type medier kan påvirke konkurranseforholdene for andre medier. Utvalget bør derfor på bredt grunnlag vurdere behovet for tilskudd eller andre økonomiske virkemidler, og hvordan slike virkemidler på best mulig måte kan bidra til å oppfylle statens infrastrukturansvar og de politiske målsetningene på medieområdet.
Gjennomgangen bør i utgangspunktet være plattformnøytral, men må inkludere en gjennomgang av pressestøtten og nullsatsen for moms på aviser.
Med bakgrunn i at NRK befinner seg i en helt annen finansiell situasjon enn privateide konkurranseutsatte medier, skal utredningen ikke omfatte lisensfinansieringen av NRK.
Utvalget må innhente opplysninger om bruk av økonomiske virkemidler på medieområdet i de andre nordiske landene.
Utvalget må vurdere om utvalgets forslag vil reise problemstillinger knyttet til EØS-avtalens statsstøtteregelverk.
Utvalget skal utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst ett av forslagene skal baseres på uendret ressursbruk på området.
Med utgangspunkt i statens infrastrukturkrav bør hovedmålet med økonomiske virkemidler på medieområdet være å opprettholde et medie- og kulturmangfold som kan sikre befolkningen bred tilgang til nyheter og samfunnsdebatt av høy kvalitet og redaksjonell standard. Utredningen bør derfor ha særlig fokus på nyhets- og aktualitetsmedier og medienes funksjon i nyhets- og debattformidlingen.
Utvalget skal avgi sin innstilling til Kultur- og kirkedepartementet innen 1. januar 2011.»
2.1 Utvalgets medlemmer
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Adm. direktør Yngve Slettholm, Oslo (leder)
Redaktør Finn H. Andreassen, Oslo
Redaktør Olav Terje Bergo, Bergen
Redaktør og daglig leder Asta Brimi, Lom
Leder Elin Floberghagen, Ski
Redaktør Henrik Færevåg, Meland
Blogger Heidi Nordby Lunde, Oslo
Adm. direktør Tove Nedreberg, Trondheim
Førsteamanuensis Johann Roppen, Volda
Førsteamanuensis Tanja Storsul, Oslo
Underdirektør Erik Vassnes, Lørenskog
Henrik Færevåg har på grunn av sykdom ikke deltatt i utvalgets arbeid etter 10. mars 2010.
Arne H. Krumsvik, postdoktor ved Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo, og førsteamanuensis II ved Handelshøyskolen BI, ble engasjert som leder for sekretariatet, og seniorrådgiver Jon Bjørtuft i Kulturdepartementet og stipendiat Vilde Schanke Sundet ved Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo, ble engasjert som sekretærer for utvalget.
Sekretariatet har hatt et utstrakt samarbeid med Medietilsynet og Finansdepartementet når det gjelder produksjon av statistikk og økonomiske og juridiske vurderinger i forbindelse med utvalgets arbeid. Sentrale i dette arbeidet har vært områdeleder Tor Erik Engebretsen og rådgiver Bjørn Tore Østeraas i Medietilsynet, samt rådgiver Karsten Karlsen og førstekonsulent Sverre Mæhlum i Finansdepartementet. Medieanalytiker Hilde Thoresen i NRK Analyse har bidratt med analyser av mediebruk.
2.2 Utvalgets tolkning av mandatet
Mandatet legger opp til en bred innfallsvinkel til mediestøtten. Med henvisning til omfattende endringer innenfor teknologi, mediebruk og medieøkonomi heter det at utvalget må «foreta en helhetlig vurdering av bruk av tilskuddsordninger og andre økonomiske virkemidler på medieområdet». I motsetning til tidligere utredninger, der hovedinteressen har vært knyttet til den direkte produksjonstøtten til dagspressen, er denne innstillingen en bred gjennomgang av aktuelle problemstillinger i hele støttesystemet og på tvers av publiseringsplattformer. Problemstillingene er valgt ut fra hva som har vært drøftet i den offentlige debatt, fra innspill til utvalget og ut fra de forventninger som det er rimelig å anta at bransjen vil ha til støtteordningen de neste tiårene.
Mediestøtte er ett av flere politiske virkemidler på medieområdet. I utvidet forstand vil alle ordninger og virkemidler i alle de forhold som på en særskilt måte påvirker mediebransjen, aktørene og de ulike kanalene som informasjonen formidles gjennom, kunne påvirke medienes økonomi. Dette inkluderer konsesjoner, eierskapsbegrensning, offentlig annonsering, tilgang til offentlig informasjon, NRKs kommersielle virksomhet mv.
Med mediestøtte forstår utvalget direkte og indirekte støtteordninger samt særbestemmelser. Direkte støtte består av produksjonstilskudd, prosjektstøtte og støtte til medieforskning og etterutdanning. Indirekte støtte består av nullsats for trykte medier, og særbestemmelser er ordninger som gir mediene regulatoriske lettelser, for eksempel til å gjennomføre telefonsalg og distribusjon av direktereklame. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 4. Utvalgets konkrete forslag dreier seg om endringer i direkte og indirekte støtte. Men mediestøtten må drøftes i sammenheng med rammebetingelser også for andre mediepolitiske virkemidler, og det vil være relevant å kommentere disse uten at det der fremmes konkrete forslag.
Utvalget vil drøfte hvorvidt mediestøtteordningene er hensiktsmessige, og søke å kombinere prinsipiell og langsiktig tenking med tiltak som er praktisk gjennomførbare. Det følger ikke av mandatet at utvalget skal foreslå strakstiltak for å komme enkeltmedier i en presset konkurransesituasjon til unnsetning. Utvalget ser heller ikke at mandatet skulle tilsi at det er aktuelt å foreslå reduksjoner i statens ressursinnsats.
Med et bredt utgangspunkt gir mandatet likevel klare føringer for hva utvalget skal ta stilling til. Utredningen bør ha særlig fokus på nyhets- og aktualitetsmedier og medienes funksjon i nyhets- og debattformidlingen. For å oppfylle statens infrastrukturkrav er det signalisert at hovedmålet med økonomiske virkemidler på medieområdet bør være å opprettholde et medie- og kulturmangfold som kan sikre befolkningen bred tilgang til nyheter og samfunnsdebatt av høy kvalitet og redaksjonell standard. Utvalget tolker disse formuleringene innsnevrende i den forstand at virkemidlene skal innrettes mot produksjon og formidling av nyheter og debatt som ut fra et demokratiperspektiv må anses som relevante.
I de eksisterende ordningene mottar aviser, fagpresse og lokal kringkasting støtte, mens kommersiell riksdekkende kringkasting, ukepresse og nettmedier ikke i særlig grad er omfattet av ordningene. Utvalget ser virkeområdet til Lov om redaksjonell fridom i medier som en utvidet avgrensning for mediestøtte som mediepolitisk virkemiddel. I både utredningen og utarbeidelsen av konkrete forslag vil det imidlertid være nødvendig å avgrense ytterligere og legge spesiell vekt på grupperinger av medier og typer innhold som er av særlig betydning for samfunnsdebatten og utviklingen av demokratiet.
Mediestøtten bør bidra til å skape langsiktige rammebetingelser for bransjen, samtidig som den ikke må hindre utvikling, fornyelse og rasjonalisering. I kapittel 6 og 7 identifiseres og analyseres problemer ved den 40 år gamle pressetøtteordningen, som har vært videreført frem til i dag uten vesentlige endringer. Forslag til endringer presenteres i kapittel 8.
Som følge av mediepolitiske endringer flere steder i Europa, vil utvalget innhente informasjon om støtteordninger også utenfor Norden.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i problemstillingene i utvalgets mandat. I tillegg har utvalget fått flere innspill fra organisasjoner og enkeltpersoner angående spesielle problemstillinger som burde vurderes i sammenheng med den brede gjennomgangen av mediestøtteordningene.
23 organisasjoner og virksomheter har deltatt i åpne høringer: A-pressen, Aller Media, Arbeiderbevegelsens Presseforbund (APF), Den Norske Fagpresses Forening, Edda Media, Frikanalen, Hjemmet-Mortensen, Institutt for Journalistikk (IJ), Landslaget for lokalaviser (LLA), Mediebedriftenes Landsforening (MBL), Mentor Medier, Modern Times Group (MTG), Nettavisen, Norsk Journalistlag (NJ), Norsk kulturråd, Norsk Lokalradioforbund, Norsk Medieforskerlag, Norsk Redaktørforening (NR), Norsk Rikskringkasting (NRK), Norsk Telegrambyrå (NTB), Polaris Media, Schibsted og Språkrådet. De fleste aktørene leverte høringsnotat, og disse ble gjort tilgjengelige for offentligheten. Berner Gruppen og Norsk kritikerlag har også levert høringsnotat utenom de avholdte høringene.
Et utkast til bransjeanalysen i kapittel 6 ble presentert på Norsk Medieforskerlags 14. konferanse i Ålesund (28. – 29. oktober 2010) og for Nordic Research Network in Journalism Studies 3. seminar i København (18. – 19. november 2010). Det ble også innhentet kommentarer til samme tekst fra flere sentrale aktører i bransjen.
Utvalget har bestilt to eksterne utredninger. Senter for Europarett ved Universitetet i Oslo har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en rapport om problemstillinger knyttet til EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Høgskulen i Volda har utarbeidet en rapport om nyhetsflyt mellom papiraviser, kringkasting og nettmedier. Rapportene følger som vedlegg til utvalgets innstilling.
Medietilsynet har utarbeidet dokumentasjon om norsk medieøkonomi og mediestøtteordningene i Norge, Norden og enkelte andre europeiske land. Utvalget har spesielt forsøkt å hente erfaringer fra det franske og det nederlandske støttesystemet når det gjelder nye former for mediestøtte.
Utvalget har avholdt ti møter. Handelshøyskolen BI, Institutt for Journalistikk, Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo har vært vertskap for noen av utvalgets møter, og i den forbindelse har flere av institusjonene bidratt med faglige seminarer for utvalgets medlemmer. Noen av disse har vært åpne for offentligheten.
Det er nødvendig å presisere at utvalget har hatt kort tid på å gjennomføre et svært omfattende arbeid. For å kunne overholde en stram tidsfrist har utvalget måttet konsentrere seg om hovedproblemstillinger ved mediestøtten. Noen av de konkrete forslagene vil behøve nærmere utredning.