14 Medieansvarslov?
14.1 Mandatet
I Medieansvarsutvalgets mandat heter det:
Dagens regler om plassering av ansvar for ytringer (dvs. de reglene som avgjør hvem som kan eller skal rammes av ulike sanksjoner dersom ytringsfrihetens grenser overskrides) er kompliserte og fragmenterte. (…) Utvalget skal foreta en samlet vurdering av reglene om plassering av ansvar for ytringer. (…) Utvalget bør vurdere om enkelte eller alle reglene bør samles, for eksempel i en generell medieansvarslov.
De enkelte punktene i utvalgets mandat spenner over mange ulike temaer: Straffansvar, erstatningsansvar, beskyttelse av personvern, unntak fra alminnelige regler om straff og unntak fra alminnelige prosessuelle regler om fremleggelse av bevis. Dette er vidt forskjellige forhold, derfor er de også regulert i vidt forskjellige lover. Den alminnelige fremgangsmåten i norsk rett, når det gjelder å gjøre lovgivningen så ryddig så mulig, er at lovene konsentrerer seg om definerte temaer. Det er i utgangspunktet ikke vanlig å bygge opp egen lovgivning for, eller med utgangspunkt i de ulike rettssubjekter eller bransjer som kan bli berørt, og hvor alle relevante lovregler blir samlet. Årsakene til dette er flere. Særlig viktig er det at slik bransjebasert lovgivning vil kunne lede til gjentakelser og overlapping som kan medføre uklarhet, og at helheten de ulike enkeltbestemmelser inngår i, kan komme i bakgrunnen med en slik kasuistisk tilnærming. Når lovregler som berører medienes virksomhet er plassert flere ulike steder i lovverket, er dét derfor ikke i seg selv et argument i favør av å etablere en egen medieansvarslov hvor alt er samlet. Behovet for en medieansvarslov må i første rekke vurderes med utgangspunkt i hensynene som er ivaretatt i Grunnloven § 100 og de faktiske forholdene på medieområdet, særlig digitaliseringen av medielandskapet. Videre må lovgivningsbehovet sammenholdes med at de redaktørstyrte mediene er tilknyttet et etablert og velfungerende selvdømmesystem og med norske samfunnstradisjoner på ytringsfrihetens område.
Flertallet i utvalget (medlemmene Austenå, Bergan, Fløisbonn, Lerø, Røssland, Skogerbø, Ulrichsen og Aarli) og mindretallet (medlemmene Brurås, Flikke og Hjeltnes) har en ulik avveining av disse hensynene og verdiene. Under konklusjonene på hvert enkelt punkt i mandatet, har utvalgets flertall ikke kommet med forslag som legger grunnlag for eller forutsetter en egen medieansvarslov. Flertallet ser også prinsipielle og praktiske innvendinger mot å vedta en slik lov. Utvalgets mindretall ser en egen medieansvarslov som prinsipielt og praktisk viktig. Forslag til en slik lov følger også naturlig av de særmerknadene som er fremmet av mindretallet i kapittel 6, 11 og 12.
Flertallets argumentasjon tar til i avsnitt 14.3. Mindretallsforslaget er inntatt etter avsnitt 14.9.
14.2 Bakgrunn
I forbindelse med kulturministerens mediepolitiske redegjørelse i Stortinget 14. februar 1992 ble følgende forslag satt fram på vegne av Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet: «Det henstilles til Regjeringen, bl.a. ut fra erfaringene i Sverige og Danmark å vurdere forslag om medieombud og medieansvarslov i den varslede mediemeldingen.» I mediemeldingen, St. melding nr. 32 (1992-93), gikk ikke regjeringen inn for dette, men satte «eit medietilbod med god etisk standard» som en forutsetning for at de øvrige mediemål kan nås.
Tanken om en særskilt medielov ble fulgt opp av Eierskapsutvalget. Utvalget foreslo bl.a. å lovfeste prinsippet om redaksjonell uavhengighet, å legge bestemmelsen om redaksjonelt straffeansvar inn i medieloven, å inkorporere de sentrale delene av kringkastingsloven og å lovfeste eierskapsbegrensninger i meningsbærende medier som dagspresse, fjernsyn og radio.1
Ved oppfølgingen av meldingen gikk Kulturdepartementet på daværende tidspunkt ikke inn for å utarbeide en ny tverrgående medielov, bl.a. med henvisning til de hurtige endringene i mediebildet. I stedet fremsatte departementet det første forslaget til lov om redaksjonell fridom.2
Ytringsfrihetskommisjonens ulike til forslag til videre utredning av lovgivningsbehovet på mediesektoren er gjengitt i de respektive kapitler. Ytringsfrihetskommisjonen sammenfattet sine forslag slik:3
Kommisjonen antar at det vil kreve et betydelig utredningsarbeid å omforme de ansvarsprinsippene som drøftes her til funksjonelle regler. Vi anbefaler likevel at et slikt lovgivningsarbeid settes i gang. Om dette utredningsarbeidet munner ut i et forslag om en egen medielov, en medieansvarslov eller kun revisjon av eksisterende lovverk, er ikke avgjørende, jf. kap. 5.5. Det sentrale er at det blir gitt regler med et vidt anvendelsesområde – både trykt skrift, film og video, kringkasting, internett og annen elektronisk offentliggjøring av ytringer bør omfattes. Mens grensene mellom det lovlige og ulovlige bør være medienøytrale, synes det ikke til å unngå at ansvarsreglene et stykke på vei må bli mediespesifikke.
Justisdepartementets høring om Ytringsfrihetskommisjonens forslag er gjengitt i St.meld. nr. 26 (2003-2004) s. 162:
Ingen høringsinstanser går mot forslaget om å utrede behovet for en lovregulering av spørsmål om ansvarsplassering, kildevern og referatprivilegiet. En rekke høringsinstanser uttr ykker støtte til forslaget om en egen «medieansvarslov». Blant disse er Eierskapstilsynet, Allmennkringkastingsrådet, Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norske Avisers Landsforening, Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening, Norsk Forum for Ytringsfrihet, Human-Etisk Forbund og Schibsted. Også Norsk medieforskerlag og Høgskulen i Volda støtter Ytringsfrihetskommisjonens forslag om en egen medieansvarslov, selv om de mener at det ikke haster med en slik lov.
Arbeidet med lovfesting av redaktørplakaten, som tok til i etterkant av Eierskapsutvalgets utredning, trakk ut i tid. Loven ble vedtatt 13. juni 2008. Før den tid ble det gjennomført ytterligere høringer, blant annet om lovens virkeområde. Kulturdepartementet uttalte i den sammenheng:4
Departementet foreslår derfor at loven avgrenses til å gjelde de mediene som har som formål å drive journalistisk produksjon og formidling av nyheter, aktualitetsstoff og debatt.
Departementet legger til grunn at det strafferettslige redaktøransvaret, jf strl. § 431, omfatter en stor mengde publikasjoner som ikke har noen ambisjon om å bidra til nyhetsformidling og samfunnsdebatt. Mange vil dessuten ha som formål å være mer eller mindre direkte talerør for organisasjoner, foreninger, bedrifter osv. Etter departementets vurdering gir hensynene bak reguleringen ikke grunnlag for å pålegge denne typen publikasjoner å etablere en uavhengig og kritisk redaktørfunksjon tilsvarende den vi finner i de allmenne nyhetsmediene. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å knytte virkeområdet for loven opp mot reguleringen av det strafferettslige redaktøransvaret. Dette er også i tråd med stortingsflertallets føringer i saken, jf bl.a. St.meld. nr. 26 (2003-2004) s. 169 («En lovfesting bør heller ikke være til hinder for at organisasjoner og andre som gir ut medlemsblader og liknende til en begrenset krets, skal kunne fortsette med dette, uten å bli tvunget til å opprette vanntette skott mellom utgiver og redaktør.») og Innst.S. nr. 270 (2003-2004) s. 68.
Enkelte høringsinstanser stilte seg kritisk til dette resonnementet i høringsnotatet, bl.a Norsk Redaktørforening og Fagpressen. Gjeldende lov er imidlertid utformet i samsvar med det syn som kom til uttrykk i høringsnotatet.5
Personvernkommisjonen foreslo i sin utredning at Ytringsfrihetskommisjonens forslag fra 1999 burde følges opp gjennom en egen medieansvarslov. Personvernkommisjonen understreket at en slik lov burde omfatte alle medier, og klargjøre hvem som er ansvarlig i medier uten redaktør.6 Kommisjonen oppstiller følgende fem prinsipper som burde legges til grunn for en medieansvarslov:
Ethvert medium kan ha en ansvarlig redaktør, men ut over det som allerede er bestemt i lov om redaksjonell fridom i media, er det ingen plikt til å ha ansvarlig redaktør. For et medium uten ansvarlig redaktør må det imidlertid defineres et annet prinsipalt ansvarssubjekt.
Et medium som har ansvarlig redaktør, omfattes av det særlige redaktøransvaret. Redaktøren kan ikke frita deler av mediet fra dette ansvaret.
Kildevernet (anonymitet for opprinnelig ytrer) lovfestes. Kildevernet gjøres imidlertid betinget av at det finnes en ansvarlig redaktør. Et medium uten ansvarlig redaktør kan ikke ha et lovbeskyttet kildevern.
For et medium som ikke har en ansvarlig redaktør, gjøres det gjeldende at det primære ansvarssubjekt har ansvar for ulovlige ytringer som formidles gjennom mediet. Det innrømmes imidlertid ansvarsfrihet dersom ansvarssubjektet uten ugrunnet opphold sperrer tilgangen til en ulovlig ytring så snart vedkommende får kjennskap til forholdet.
Hvorvidt et medium har en ansvarlig redaktør, må angis eksplisitt. Både for ansvarlig redaktør og for annet prinsipalt ansvarssubjekt bør det være lett å finne ut hvem vedkommende er og hvordan vedkommende kan kontaktes. En mulig løsning kan være at alle massemedia har plikt til å registrere seg i et eget register, for eksempel lagt til Brønnøysund, Statens Medietilsyn, Redaktørforeningen eller Presseforbundet, med navn og kontaktinformasjon til ansvarlig redaktør eller annet prinsipalt ansvarssubjekt.
14.3 Forholdet til ytringsfriheten
Noe av bakgrunnen for utvalgets mandat, er at det er vanskeligere enn før å definere hva som er et massemedium. Utfordringene øker når man forsøker å differensiere mellom ulike medier, for å beskrive hvilke medier som det ut fra et demokratisk perspektiv er viktigst å knytte særskilt lovregulering til. Dersom man for eksempel forsøker å etablere en grensedragning mellom redigerte og ikke-redigerte medier, innebærer det to ting: Man trekker et skille mellom ulike massemedier, og man gjør dette ved å trekke inn et hjelpebegrep; ansvarlig redaktør. Det er langt fra opplagt at denne måten å etablere et skille på bidrar til klargjøring. Tidligere var massemediene den åpne kanalen ut, og bl.a. av plass- og kapasitetsgrunner måtte mediene redigeres. I dag har det skjedd en alminneliggjøring av det å ytre seg for en allmennhet. Gjennom Internett kan alle som ønsker det ytre seg for allmennheten og ta direkte del i den offentlige samtalen uten et mediehus som filter. Nær sagt alle kan i så måte være sin egen redaktør. Teknologien har også medført at det ikke av plasshensyn er nødvendig å redigere, dersom man ikke ønsker det.
Som det fremgår av de øvrige kapitlene i utredningen, byr avgrensnings- og definisjonsproblemer på store utfordringer.7 Ut fra denne erkjennelsen kan det fremstå som paradoksalt om man skulle nærme seg dagens utfordringer ved å knytte mer av lovgivningen, sanksjoner og privilegier, opp mot begreper som nødvendigvis vil måtte ha uklart innhold og uklare grenser, og som vil by på store utfordringer å håndheve rettslig. Omgivelsene i dag er langt på vei andre enn da de første tanker om en egen medieansvarslov ble formulert på begynnelsen av 1990-tallet. Den allmenne utbredelsen av Internett har funnet sted etter den tid. Det betyr ikke at alle deler av medieområdet er preget av hurtig og til dels uforutsigbar utvikling i takt med teknologiske endringer. Avisbransjen har for eksempel vært nokså stabil. Men lovgivningen må forholde seg til helheten. Derfor kan ikke loven ta utgangspunkt i noen bestemte og lett identifiserbare aktører. Det er ikke blant disse dagens rettspolitiske hovedutfordringer ligger.
Medieansvarsutvalgets oppgave er primært å se på lovgivning som plasserer ansvar eller gir privilegier. Dette inngår som en del av myndighetenes infrastrukturansvar slik det følger av Grunnloven § 100, sjette ledd. Lovgivningen skal legge til rette for og fremme den offentlige samtalen, men ikke definere den. Dette innebærer en balansegang. Selv om lovgiveren blir pålagt visse plikter til å regulere, skal reguleringen legge grunnlaget for at aktørene selv skal kunne utfolde sin frihet og fylle sin funksjon på området. Enkelte deler av lovgivningen setter naturligvis begrensninger, for eksempel ved å forby visse ytringer. Det siste ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat. Utvalget «skal legge til grunn gjeldende materielle regler om grensene for ytringsfriheten».
Ansvaret som Grunnloven § 100, sjette ledd, legger på lovgiveren, er i hovedsak å sørge for at lovgivningen er oppdatert og nøytral i forhold til samfunnsmessig og teknologisk utvikling, slik at den ikke virker begrensende. Det er altså de lovgivningsmessige strukturer lovgiver kontinuerlig skal vurdere, vedlikeholde, oppdatere og etterse – ikke aktørenes strukturer eller fremgangsmåtene aktørene bruker når de tar del i den offentlige samtalen. Dette fremstår enda tydeligere når Grunnloven § 100, sjette ledd, ses i sammenheng med resten av bestemmelsen. Grunnloven § 100 er ikke modellert rundt ulike strukturer som ytringer kan bli fremsatt innenfor, og differensierer heller ikke mellom ulike medier. I den grad Grunnloven § 100 behandler ytringer ulikt, er det med grunnlag i deres karakter og formål. For eksempel nyter ikke kommersielle ytringer samme vern som andre.
Om lovgivningen på ytringsfrihetens område introduserer strukturelle skiller, for eksempel mellom redigerte og ikke-redigerte medier, vil det kunne oppstå et uheldig spenningsforhold mot den mer kvalitativt orienterte utformingen av Grunnloven § 100. Derfor bør lovgivning om ytringer som berører massemedienes virksomhet, være formålsorientert. Det sentrale må være hva som blir ytret og ytringens formål, ikke hvilken plattform ytringen skjer på, eller hvordan virksomheten som fremsetter ytringen er organisert. Da oppnår man samtidig at lovgivningen er teknologinøytral.
14.4 Prinsipielle utfordringer ved økt statlig inngripen
Enkeltbestemmelser i lovgivningen som berører ytringer, er knyttet til ytringenes art og innhold. En eventuell medieansvarslov vil måtte gjelde for en bransje, eller i hvert fall nærmere definerte aktører. Det vil i så fall innebære en større grad av statlig strukturering og inngripen enn det som har vært linjen frem til i dag.
Lovgivers tradisjonelle tilnærming kan illustreres med redaktørinstituttet som eksempel. Redaktørinstituttet har stor betydning for utformingen av mediene, den offentlige samtalen og demokratiet. I lovgivningen har imidlertid redaktørbegrepet frem til i dag spilt en mindre avgjørende rolle. Straffeloven § 431 har vært utformet slik at den som velger ikke å redigere heller ikke har blitt regnet som redaktør. Heller enn å tvinge noen til å ta ansvar, har incitamentet vært at den som velger å ha en ansvarlig redaktør, og som redigerer, gjerne blir tatt mer seriøst.8 Tilsvarende overlater lov om redaksjonell fridom suveren myndighet til redaktører for slike medier som har en ansvarlig redaktør. Loven fremmer den redaksjonelle uavhengigheten ved å legge til rette for at redaktører som ønsker å opptre med integritet og armlengdes avstand til eierne har mulighet for det – men det er redaktørene selv som må være sin samfunnsrolle bevisst og gripe muligheten. Staten har i liten grad blandet seg inn. Lov om redaksjonell fridom oppstiller ingen sanksjoner, og det eksisterer ingen tilsynsorganer. I forarbeidene til loven blir det understreket:9
Departementet held fast på at det ikkje er hensiktsmessig å ha eit eiget organ som fører tilsyn med reglane i lova og viser til at ingen av høyringsinstansane etterlyser ein tilsynsfunksjon. Som nemnt i høyringsnotatet vil det i praksis vil vere umogleg for eit administrativt organ å føre tilsyn med om eigaren av eit medieføretak instruerar eller overprøver ein redaktør i redaksjonelle spørsmål.
Dersom man videreutvikler denne loven og gjør den til en medieansvarslov, oppstår det særlig to problemstillinger av stor prinsipiell betydning:
For det første er det uheldig om privilegier for fremtiden skal følge som en direkte konsekvens av at man er omfattet av loven. Det vil blant annet kunne gjøre selvdømmeordningen mindre viktig. Mediene vil ikke på samme måte som i dag trenge å gjøre seg til en del av pressen for å omfattes av de aktuelle lovreglene. Det er tilstrekkelig å falle inn under loven. I dag er lovens virkeområde bredt. Den nærmere avgrensningen er krevende, blant annet fordi den forutsetter en kvalitativ vurdering av mediets innhold.
For det andre vil en slik lov, som både inneholder privilegier og sanksjoner, kreve at myndighetene, særlig domstol og påtalemyndighet, i en del situasjoner fører en langt mer aktiv kontroll med hvem som er å anse som redaktør, og at man har en redaktør, enn det som er tilfelle i dag. Det gjelder særlig ved spørsmål om straff. Det vil bli myndighetene, ikke mediene selv, som da definerer hvem de redaktørstyrte mediene er. Det er prinsipielt betenkelig, praktisk vanskelig og kan gi uheldige konsekvenser dersom både privilegier og sanksjoner er knyttet opp mot generelle begreper, for eksempel «redaktør». Bl.a. vil det kunne føre til at en del medier blir løftet opp og gitt status og rettigheter de ikke fortjener ut i fra formålet til hver enkeltbestemmelse i loven.
Utvalgets flertall oppfatter en slik form for statlig strukturering og inngripen på ytringsfrihetens område som et brudd med den prinsipielle tilbakeholdenhet som har blitt utvist på medieområdet frem til i dag. Det vil igjen kunne påvirke ytringsfriheten på en uheldig måte. Det fremmer ikke uten videre ytringsfriheten at de privilegier som ytringsfriheten innebærer knyttes opp mot et straffesanksjonert krav om at det skal utpekes en ansvarlig redaktør med suveren beslutningsmyndighet over mediets øvrige medarbeidere i redaksjonelle spørsmål og om hva som skal publiseres.
Utvalgets flertall oppfatter at mediebransjens ønske om en medieansvarslov primært er motivert ut fra et ønske om å klargjøre og styrke rettsstillingen for medier som allerede er en del av den etablerte bransjen. Flertallet har forståelse for et slikt ønske, men må også håndtere og ta hensyn til at alle de øvrige medier settes i samme stilling når hensynene bak Grunnloven § 100 tilsier det. En egen medieansvarslov vil da kunne skape flere utfordringer enn den løser.
14.5 Mediene må definere seg selv
Det er etter utvalgsflertallets oppfatning ikke lovgivningens oppgave å definere medienes samfunnsoppdrag, eller hvilke medier som til en hver tid anses for å ta del i gjennomføringen av oppdraget. Det må mediene selv gjøre. Lovgivningen på medieområdet bør derfor bygges opp slik at den omfavner alle de som selv tar ansvar og oppfyller pressens formål og rolle, slik at aktørene gis incitamenter til å oppfylle rollen og gjøre seg lett gjenkjennelige. Lovgivningen kan i denne sammenheng ikke legge føringer på hvordan mediene skal organisere sin virksomhet. Avgjørende er at det skjer i en form som er tydelig og hensiktsmessig ut fra deres formål, størrelse og teknologiske plattform.
I lys av den digitale utviklingen bør lovgivningen heller ikke definere hva som er et massemedium, eller innføre bastante skiller mellom medier med og uten en sentral redaktørfunksjon. Det vil gjøre lovgivningen lite robust. Organisasjonsstrukturer og teknologi er i kontinuerlig endring. Samtidig er det slik at Grunnloven § 100 gjelder for alle. I slike omgivelser er det uheldig å knytte den offentlige reguleringen av media eksklusivt til bestemte strukturer eller organisasjonsmessige karaktertrekk. Nye medier kan ha andre organisatoriske kjennetegn enn de etablerte mediene, men bør likevel behandles etter de samme grunnleggende rettslige prinsipper. Wikileaks setter dagsorden for samfunnsdebatten og fyller på mange måter pressens rolle selv om organisasjonen ikke har en sentral redaktørfunksjon. Den rettslige tilnærmingen til organisasjonens virksomhet må ta utgangspunkt i organisasjonens formål og hva den gjør, ikke dens interne organisering.
Lovgivningen kan ikke definere hvem som bidrar med ytringer som er viktige for demokrati og samfunnsdebatt. Utgangspunktet må være at slike ytringer vurderes etter sin art og sitt formål. Det er svært vanskelig på forhånd å legaldefinere hvem av mediene som utgjør pressen, hvordan et medium skal gjøre seg selv til en del av pressen, hvem som er redaktør, eller hvem som skal ha plikt til å ha redaktør. Derimot er det ofte lett å kjenne igjen pressen når man ser den. Medier som viser at de tar samfunnsansvar, og som bidrar til gjennomføring av pressens samfunnsoppdrag, vil fortsatt stå i en særstilling. Men selv om andre medier ikke vurderes ut fra samme langsiktige, samfunnsnyttige perspektiv, kan deres ytringer i konkrete tilfeller yte samme positive bidrag til samfunnsdebatt og demokrati som den etablerte delen av media. I slike situasjoner må også disse nyte godt av slike privilegier som springer ut av Grunnloven § 100. Også en blogger eller forfatter må for eksempel kunne nyte godt av kildevern dersom vedkommende publiserer opplysninger det er av vesentlig samfunnsmessig betydning å gjøre kjent. Enhver må kunne påberope seg retten til straffritt å referere andres straffbare ytringer, dersom en slik rett først følger av Grunnloven § 100 – av hensyn til samfunnets interesse i å kjenne til at de ulovlige ytringene eksisterer. Den etablerte pressen må være unntatt Datatilsynets kontroll, men det samme må også gjelde andre journalistiske medier, andre som på sitt vis bidrar til samfunnsdebatten. Foretaksstraff bør brukes med varsomhet mot medieforetak med en ansvarlig redaktør, men også overfor andre aktører som driver virksomhet som faller innenfor Grunnloven § 100. Ingen bør imidlertid automatisk være unntatt fra trusselen om slik straff, dersom selve den straffbare handling etter sin art ikke har en side til Grunnloven § 100.
I konkrete tilfeller vil det ofte være meget klart om et medium bidrar til å realisere medienes samfunnsoppdrag eller ei. På forhånd – gjennom lovgivning – kan det være vanskeligere å definere. Det er naturlig når en tar samfunnsoppdragets karakter i betraktning. I motsetning til mange andre samfunnsoppdrag blir det ikke gitt av det offentlige, det blir tatt av private. Alle kan i prinsippet ta ansvar, men det må gjøres. I den digitale mediehverdagen må det være de mediene som gjør seg spesielle – som tar ansvaret for å definere sitt samfunnsoppdrag og som innretter sine interne prosesser deretter – som også blir behandlet som spesielle. Det skaper nødvendige incitamenter for pressen til å utvikle sine strukturer og sin selvregulering videre for å tydeliggjøre hvem de er, og for nye medier til å ta del i systemet.
14.6 Om parallellen til Sverige
Grunnloven § 100 er – og må være – tilgjengelig for alle. Anvendelsen av Grunnloven § 100 må ta utgangspunkt i de konkrete ytringene som blir publisert. Samtidig bør det ikke være mulig å oppnå slike privilegier som følger av bestemmelsen, uten at det reelt er grunn til det.
Til sammenlikning har den svenske Yttrandefrihetskommmittén fremhevet følgende problem ved den svært detaljerte ytringsfrihetslovgivningen i Sverige:10
Privilegieringen av vissa medier i TF och YGL utgår inte från något tydligt ändamål, vilket er et problem bl.a. för att det skapar svårigheter i rättstillämpningen och i internationella förhandlingar. Teknikutveclingen nödvändiggör kontinuerliga förändringar i grundlagarna, samtidig som bindingen till viss teknik skapar oönskade skillnader mellan likvärdiga fall…
Ytringsfrihetsreguleringen i Norge og Sverige representerer to vidt forskjellige samfunnstradisjoner. I Norge er det en lang tradisjon for at domstolene anvender Grunnloven § 100 direkte. At bestemmelsen er åpent formulert, er ikke sett på som en innvending mot dette. Domstolenes skjønnsutøvelse bidrar til at man i konkrete tilfeller kan nå frem til det som er den beste løsningen ut fra bestemmelsens formål. Slike situasjonstilpassede løsninger er et sentralt ideal innenfor norsk samfunnstradisjon.
I Sverige retter Regeringsformens vern av ytringsfriheten seg i første rekke mot lovgiver. Lovgiver må operasjonalisere og utpensle prinsippet videre. Idealet i Sverige på dette området er at enhver løsning skal kunne leses direkte ut av lovgivningen, uten at domstolene utøver skjønn. Derfor er lovgivningen meget detaljert. Skepsisen mot domstolenes kontroll har også gjort at domstolene har vært praktisk talt avskåret fra å teste gjennomføringslovgivningen opp mot Regeringsformens grunnleggende vern av ytringsfriheten, med mindre det foreligger et helt «uppenbart» brudd. Systemer som det svenske kommer derfor under press bl.a. på grunn av internasjonal rettsutvikling, hvor rettsprinsippene ofte er åpent formulert og formålsorientering et sentralt element. Som en konsekvens av dette er den svenske Regeringsformen nylig endret. Et forslag om å fjerne vilkåret om «uppenbart» brudd som forutsetning for domstolskontroll ble vedtatt av Riksdagen i 2010.
Parallellen til Sverige viser at det å bygge videre på den formålsorienterte tilnærmingen som kan leses ut av Grunnloven § 100, legger grunnlag for robuste løsninger som gjør det lettere å forene norsk lovgivning med krav som følger av internasjonal rett. En formålsorientert tilnærming bidrar dessuten til å gjøre lovgivningen teknologinøytral. En formålsorientert tilnærming åpner samtidig for gode løsninger i hvert enkelt tilfelle. Den åpner for å la prinsippet om ytringsfrihet rekke så langt som det i hvert konkrete tilfelle – og i lys av samfunnsutviklingen og demokratiet – reelt sett er grunnlag og behov for. En slik kontinuerlig videreutvikling av ytringsfriheten er i samsvar med norsk samfunnstradisjon på dette området.
14.7 Forskjellen mellom redaksjonell uavhengighet og strafferettslig ansvar
I dag beskytter lov om redaksjonell fridom prinsippet om redaksjonell uavhengighet. Loven og prinsippet om redaksjonell uavhengighet er dypest sett forankret i hensynet til ytringsfriheten, og loven er en ren rettighetslov. Plikten til å utpeke redaktør er ikke sanksjonert. Den helt sentrale funksjonen til lov om redaksjonell fridom er å gi redaktøren en rettighet og beskyttet stilling, som om nødvendig kan påberopes dersom redaktøren blir presset av eierne. Enkelt sagt kan loven påberopes der det er behov for det, av den som har behov for det.
Lovens forarbeider legger til grunn at frihet er en forutsetning for å kunne bli møtt med sanksjoner.11
Flertallet i utvalget vil understreke at friheten lov om redaksjonell fridom legger til redaktøren ikke forutsetter en særbestemmelse om straffeansvar for redaktøren, for eksempel tilsvarende den vi i dag finner i straffeloven § 431. Straffeloven § 431 gjør redaktøren ansvarlig der han faktisk ikke vet hva som skjer, som om han visste det. Redaktører som kjemper for redaksjonell uavhengighet og benytter sin lovbestemte rett til å stå opp mot eiernes instrukser, handler alltid aktivt. Dermed vil også forutsetningene være til stede for å holde redaktøren direkte strafferettslig ansvarlig etter lovgivningens alminnelige bestemmelser, der det er fremsatt ulovlige ytringer. I denne sammenheng er altså straffeloven § 431 overflødig. Konsekvensen av en slik bestemmelse vil vise seg i helt andre situasjoner enn der redaktøren har stått opp mot eieren, for eksempel dersom en journalist uten redaktørens vitende publiserer materiale med ulovlig innhold. At lov om redaksjonell fridom gir redaktøren rett til å stå opp mot eierne, kan ikke begrunne hvorfor redaktøren skal ha et objektivisert ansvar også i situasjoner hvor retten til å stå opp mot eierne ikke er utøvet eller i det hele tatt har vært et tema.
Regler om straffansvar for redaktøren har dessuten en helt annen rettspolitisk begrunnelse enn reglene som skal sikre redaksjonell uavhengighet. Å utpeke et enkelt identifiserbart ansvarssubjekt ble ansett å kunne lede til en effektivisering av lovgivningens bestemmelser om ulovlige ytringer. Dersom prinsippet om redaksjonell uavhengighet kobles direkte sammen med bestemmelser som oppstiller straffansvar for publisering av ulovlige ytringer, vil ikke lov om redaksjonell fridom lenger være en rendyrket rettighetslov, men også et grunnlag for straff. Det vil endre hele lovens karakter. For eksempel vil det være vanskelig å ta like lett på plikten til å utpeke redaktør som mangelen på offentlig håndheving leder til i dag. Man kan vanskelig unndra seg straff ved å vise til at noen redaktør ikke eksisterer – altså unnskylde seg med at den lovbestemte plikten til å utpeke redaktør ikke er fulgt. Imidlertid er det verken praktisk, nødvendig eller ønskelig at meget små organisasjoner skal tvinges til å utpeke en ansvarlig redaktør. Det vil i realiteten begrense ytringsfriheten til øvrige «medarbeidere» som tidligere, i en annen struktur, kunne ytre seg fritt, men som nå må underlegges kontrollen til én utvalgt. Samtidig går det en grense for når det er rimelig å utpeke en person som i kraft av sin status som redaktør kan pådra seg straffansvar eller sivilrettslig ansvar for godkjennelse av andres ytringer. I små medievirksomheter, hvor de ansatte også er eiere, er i det hele tatt ikke begrunnelsen for å ha redaktøren som et skjold mot eierne til stede. Det er slike betraktninger alene som bør være avgjørende ved tolkingen av rekkevidden til lov om redaksjonell fridom. I motsatt fall risikerer man å redusere lovens funksjon i å fremme ytringsfriheten.
14.8 Hensynet til klarhet
Under konklusjonene på hvert enkelt punkt i mandatet, har utvalgets flertall ikke kommet med forslag som legger grunnlag for eller forutsetter en egen medieansvarslov. Dersom man likevel skal etablere en slik lov, vil det måtte skje ved å ta en del av de allerede eksisterende bestemmelsene som berører medienes virksomhet ut av de lovene hvor de i dag står, for så å bygge ut lov om redaksjonell fridom.
Det knytter seg imidlertid betydelige praktiske betenkeligheter til å legge andre funksjoner inn i lov om redaksjonell fridom enn den ene og meget viktige funksjonen som loven i dag har: Prinsippet om redaktørens uavhengighet. Samles ulike bestemmelser som i dag er spredt rundt i lovverket i én lov, må de som er omfattet være underlagt samtlige regler. Men de forskjellige rettsreglene som kan tenkes overført til loven har ulikt formål og ulik rekkevidde. Som eksempler: Bloggere eller forfattere av bøker må etter omstendighetene kunne påberope seg kildevern, men en plikt til å ha redaktør eller et prinsipp om redaksjonell uavhengighet passer ikke. Den som opplever seg krenket av et massemedium, må kunne kreve erstatning fra massemediet. Det må gjelde overfor ethvert massemedium. For den krenkede spiller det ingen rolle hvilken journalistisk ambisjon eller kvalitet massemediet har, om det har en redaktør eller utkommer periodisk. Det avgjørende er at de krenkende ytringene er spredt til en vid krets. Det kan i prinsippet ethvert massemedium gjøre enten det har redaktør eller ei.
Fra et systematisk perspektiv er det ikke slik at ulike bestemmelser som berører medienes virksomhet i dag er tilfeldig spredt rundt i lovverket. De inngår i en kontekst. Bestemmelser om erstatning må leses i sammenheng med systemet i skadeserstatningsloven og dens prinsipper. Bestemmelsen om kildevern må leses i sammenheng med systemet i prosesslovgivningen og dens prinsipper om bevis. Bestemmelser om straff må ses i sammenheng med straffeloven og dens prinsipper. Et eksempel til illustrasjon er at Norges folkerettslige forpliktelser har en annen betydning innenfor straffe- og prosesslovgivningen enn utenfor.
Man kunne lage en medieansvarslov som er en ren påminningslov om at enkelte bestemmelser plassert andre steder i lovverket gjelder for visse medier. Det er imidlertid ikke vanlig å lage lover som minner om at andre lover gjelder. Behovet for påminnelser er heller ikke påtakelig, reglene som berører media er godt kjent. I tillegg ville påminnelsesloven måtte nøye seg med å angi hvem de eksisterende lovene i hvert fall gjelder for. Det vil svekke den klargjørende virkningen av en slik påminningslov. Man vil fortsatt måtte konsultere de enkelte lovene for å avdekke hvem de reelt sett gjelder for – og det er yttergrensene som byr på tvil. En medieansvarslov vil ikke kunne bidra ytterligere til å avklare yttergrensene. Yttergrensene må trekkes konkret ved å se på formålet med hver enkelt særlov og bestemmelse. Som allerede nevnt gjelder skadeserstatningslovens regler om krenkende ytringer ikke bare for medier med et journalistisk formål og/eller en sentral redaktørfunksjon. Begrunnelsen for reglene er at krenkende ytringer blir spredt til en allmennhet – noe ethvert medium kan bidra til. Slike perspektiver viser at en egen medieansvarslov i vel så stor grad vil kunne bidra til økt uklarhet og forvirring.
14.9 Konklusjon
Medieansvarsutvalgets flertall, medlemmene Austenå, Bergan, Fløisbonn, Lerø, Røssland, Skogerbø, Ulrichsen og Aarli, går ikke inn for å etablere en egen medieansvarslov. Under konklusjonene på hvert enkelt punkt i mandatet, har utvalgets flertall ikke kommet med forslag som legger grunnlag for eller forutsetter en egen medieansvarslov. Flertallet viser også til at lovgivningens bestemmelser som berører medienes virksomhet har ulikt formål og ulik rekkevidde. Derfor kan de vanskelig samles i én lov.
Prinsipielt viser flertallet til at ytringsfriheten og rettighetene som følger av Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10, tilkommer enhver. Derfor kan ikke lovgivningen oppstille operasjonaliseringer som allerede i utgangspunktet lar strukturelle avgrensningskriterier være avgjørende. Flertallet mener også at det er uheldig å kople prinsippet om redaksjonell frihet og uavhengighet sammen med bestemmelser om sanksjoner og straff. Om man skal legge vekt på sammenhengen mellom frihet og ansvar, er det sammenhengen mellom ytringsfrihet og ansvar som er mest sentral. Å ha en redaktør er ingen forutsetning for å ha ytringsfrihet. Dersom lovgivningen knytter privilegier og sanksjoner til redaktørbegrepet, ser flertallet for det første en risiko for at lovgivningen blir lite robust mot teknologi- og medieutviklingen. For det andre vil offentlige myndigheter, lovgiver eller domstoler, måtte ta et større ansvar for å definere hvem som er redaktør hvis redaktørbegrepet rettslig sett gis en mer sentral betydning. I den digitale mediehverdagen må det være de mediene som selv gjør seg spesielle – som selv tar ansvaret for å definere sitt samfunnsoppdrag og som innretter sine interne prosesser deretter – som også blir behandlet som spesielle. Det skaper nødvendige incitamenter for pressen til å utvikle sine strukturer og sin selvregulering videre for å tydeliggjøre hvem de er, og for nye medier til å ta del i systemet.
Danmark fikk en egen medielov fordi presseorganisasjonene selv ikke klarte å samle seg om en felles selvdømmeordning. I Norge slutter medievirksomhetene gjennomgående opp om Norsk Presseforbunds prinsipputtalelser og avgjørelsene i Pressens Faglige Utvalg. Den norske selvdømmeordningen er i tillegg åpen for innspill utenfra og presseorganisasjonene viser at de driver en aktiv videreutvikling og tilpasning av medienes Vær Varsom-plakat. Spørsmål om endringer i den danske medieloven blir med nødvendighet mer politiserte og en polarisert dansk politisk situasjon har gjort det vanskeligere å fremme eventuelle endringsforslag til den danske medieloven. Dette synliggjør noen av ulempene og begrensningene som knytter seg til å etablere egen lovgivning for mediene. I lys av dette mener utvalgets flertall at den velfungerende norske tradisjonen – hvor det primært har ligget til mediene selv å utvikle målsettingene og standardene for egen virksomhet – bør føres videre.
Mindretallsforslag fra utvalgsmedlemmene Brurås, Flikke og Hjeltnes:
1. En ny medieansvarslov
Mindretallet går inn for å etablere en egen medieansvarslov. Det er naturlig at nåværende lov om redaksjonell fridom i media bygges ut til en lov om frihet og ansvar i redaktørstyrte medier.
En ny lov om frihet og ansvar i redaktørstyrte medier omfatter ikke alle medievirksomheter. Den omfatter som navnet sier de redaktørstyrte journalistiske mediene, uavhengig av teknologisk plattform. Forslaget til lov om frihet og ansvar i redaktørstyrte medier (medieansvarsloven) som lanseres til slutt i denne særmerknaden er en utvidelse av nåværende lov om redaksjonell fridom, og ivaretar hovedformålet med denne loven – som er å sikre redaktørens og pressens uavhengighet. I tillegg fastsettes ansvarsordninger for medier som omfattes av loven. Forslaget bygger i noen grad på særmerknader som er presentert tidligere i denne utredningen, om redaktørens eneansvar og det særskilte strafferettslige redaktøransvaret (kap. 6), om foretaksstraff (kap. 11) og om kildevern (kap. 12). Videre inneholder forslaget elementer fra Norsk Redaktørforenings skisse til en medieansvarslov som ble presentert for utvalget, samt ideer fra den danske medieansvarsloven og fra svensk medielovgivning.
2. Medienes samfunnsrolle
Det er nødvendig først å begrunne behovet for en medieansvarslov. Dette skjer delvis i lys av flertallets argumentasjon ovenfor, som tar utgangspunkt i at et slikt behov ikke eksisterer.
I en situasjon der mediefeltet gjennomgår store endringer er det viktig å tenke gjennom hva som endres – og hva som ikke endres. Dagens digitale mediesamfunn er kjennetegnet av nye ytringsmuligheter for folk flest og en lavere terskel for å publisere. Adgangen til offentligheten som før var eksklusiv og kontrollert av de etablerte medienes portvakter, er blitt åpnet og alminneliggjort. De tradisjonelle mediene involverer sitt publikum i produksjonen, nye sosiale medier oppstår, og det tidligere så klare skillet mellom sender og mottaker er ikke lenger fullt så klart.
Samtidig har mediene bestemte funksjoner når det gjelder samfunnsstyring og demokratisk deltakelse som ikke endrer seg i en digital medieverden. I et demokratisk samfunn har det alltid vært og vil alltid være visse vitale samfunnsbehov som mediene forventes å ivareta, behov som eksisterer uavhengig av teknologiske og økonomiske endringer på mediefeltet. Det som ikke endres, er samfunnets behov for medier som ivaretar en allmenn informasjonsformidling, en offentlig debatt om sentrale politiske spørsmål, og som bidrar til et kunnskapsnivå i befolkningen som setter det store publikum i stand til å ta del i politiske prosesser. Demokratiets kvalitet henger nær sammen med de journalistiske medienes kvalitet. Slik vil det også være i fremtiden.
Synspunkter som dette har vært fremhevet i en rekke tidligere lovforarbeider og utredninger. I forarbeidene til medieeierskapsloven lyder det for eksempel slik:12
Visse medier spiller en viktigere rolle enn andre i de demokratiske prosesser i samfunnet. Medier som blant annet kjennetegnes ved at deres innhold er gjenstand for redaksjonell bearbeiding og styring – såkalte meningsbærende medier – er i denne sammenhengen særlig viktige.
I innstillingen fra Mediestøtteutvalget som ble presentert i 2010 sies det slik:
«Mediene spiller en sentral rolle for å sikre ytringsfrihet og et levende demokrati, og staten har derfor et ansvar for å legge til rette for et mangfoldig mediesystem av høy kvalitet. Utvalget finner at Internett og sosiale medier blir stadig viktigere, men at de ikke har erstattet den funksjon etablerte medier har i å fremme nyheter og samfunnsdebatt. Utvalget finner videre at den etablerte mediebransjen møter press fra ulikt hold, og at støttetiltak derfor er nødvendig for å sikre befolkningen bred tilgang til nyheter og samfunnsdebatt av høy kvalitet og redaksjonell standard.» (NOU 2010: 14 s.12)
Dette gjør det nødvendig å differensiere begrepet «medier», også med tanke på lovgivning. Det er visse medieformer som er bedre egnet enn andre til å ivareta disse viktige samfunnsfunksjonene. Alle medievirksomheter, av alle slag og av alle størrelser, nyter godt av den samme ytringsfriheten. Alle medieformer har på hver sin måte verdi for både individ og samfunn. Men ikke alle medievirksomheter har den samme betydning for den allmenne informasjonsformidling og samfunnsdebatt. Dette innebærer at lovgivningen på mediefeltet må ta hensyn til visse grunnleggende strukturer og institusjonelle forhold.
3. Det formålsrettede og det strukturelle perspektiv
Mindretallet er enig med flertallet i verdien av å anlegge et formålsrettet perspektiv på medielovgivningen. En slik tilnærming vil være i samsvar med ytringsfrihetens begrunnelse slik den kommer til uttrykk i Grunnlovens § 100, samtidig som den erkjenner og er åpen for de store endringer som for tiden pågår på mediefeltet.
Likevel kan ikke det strukturelle perspektivet overses helt. Skillelinjene er annerledes enn før, kanskje utydeligere, men de er ikke forsvunnet. Fortsatt vil det være en forskjell på journalistiske redaktørstyrte medier og andre mediale ytringsformer, en forskjell som også lovgivningen må avspeile. Fra lovgivers ståsted vil det være feil å se alt under ett. Det er en enorm bredde og variasjon i dagens mediebilde. Vi kan se for oss på den ene side en stor og profesjonell mediebedrift med flere hundre ansatte fagfolk, og på den annen side den enslige amatørens nettside som oppdateres et par ganger i året. Selv om begge er «medier» og begge tilfører den offentlige samtalen verdi, kan ikke de to virksomhetene sidestilles, verken rettslig eller på annen måte.
Slik mindretallet ser det, går det et grunnleggende skille mellom på den ene side de journalistiske redaktørstyrte mediene og på den annen side den mangfoldige verden av ikke-redaktørstyrte medier. De journalistiske mediene er allerede i dag gjenstand for særreguleringer i lovverket, som alle er begrunnet i disse medienes særskilte samfunnsmessige betydning. I dag er det enda større grunn enn tidligere til å forankre disse medienes frihet og ansvar i en særlov. Overfor den store og høyst sammensatte gruppen av ikke-redaktørstyrte medier er noe tilsvarende verken ønskelig eller praktisk mulig. Disse mediene faller naturlig inn under den alminnelige lovgivning.
I dette ligger ingen nedvurdering av den rike og verdifulle floraen av ikke-redaktørstyrte medier og ytringsformer, men det ligger en erkjennelse av at visse typer medievirksomhet har en større betydning for demokratisk utvikling, politisk debatt og allment kunnskapsnivå enn andre. Poenget med journalistikken er å tilby borgerne den informasjon de trenger for å være frie og selvstyrende – ikke alle medievirksomheter deler et slikt program. Og dette skjer nødvendigvis i et system og ved hjelp av institusjonaliserte normer og arbeidsmåter.
Det er også en veletablert og lite kontroversiell oppfatning at visse typer ytringer nyter et sterkere ytringsvern enn andre (for eksempel er reklame og kommersielle ytringer mindre beskyttet enn politiske og samfunnskritiske ytringer). Dette gjør at en formålsrettet tilnærming i noen grad må suppleres av et institusjonelt (organisatorisk) perspektiv når fremtidens medielovgivning skal fastlegges. Et slikt institusjonelt element er den redaktørstyrte profesjonelle pressen. Den representerer en rotfestet tradisjon som det er all grunn til å tro vil eksistere også i fremtiden, og som det av samfunnsmessige hensyn vil være uheldig å svekke.
4. Ytringsfrihetskommisjonen og Grunnlovens § 100
Mindretallet viderefører med dette synsmåter som Ytringsfrihetskommisjonen la stor vekt på. Ytringsfrihetskommisjonen uttalte blant annet:
Det er av den største viktighet for ytringsfriheten at kanalene ut til det offentlige rom er strukturert slik at det sikres god informasjon, et mangfold av ytringer og meningsbrytninger. I denne sammenheng står det vi har kalt «redaktørfunksjonen» sentralt. I siste instans må det påhvile kollektive organ, det offentlige, å legge til rette for at det eksisterer et institusjonelt grunnlag for offentlig meningsutveksling. Tilrettelegging kan skje gjennom reguleringer og støtteordninger og direkte initiativer av ulike slag. Et viktig element i denne tilrettelegging er altså institusjonaliseringen av kanalvokternes eller redaktørenes reelle og formelle ansvar (NOU 1999: 27 s. 59).
Ytringsfrihetskommisjonen konkretiserte dette synspunktet ved sitt forslag om et såkalt «infrastrukturkrav» i Grunnloven, noe Stortinget senere vedtok. Denne bestemmelsen i Grunnloven § 100 sjette ledd lyder slik: «Det paahviler Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.» Dette innebærer visse føringer for mediepolitikken og gjør at en differensiering av mediebildet er uunngåelig. Ytringsfrihetskommisjonen understreket nødvendigheten av «en omfattende institusjonell oppbygging» for å sikre og støtte opp under ytringsfriheten (NOU 1999: 27 s. 35-36).
En medieansvarslov vil være et bidrag til den «institusjonelle oppbygging» som Ytringsfrihetskommisjonen etterlyste. Kommisjonen anbefalte at det ble satt i gang et arbeid med en slik lov, og så for seg at den skulle dekke kildevernet og referatprivilegiet samt tydeliggjøre ansvarsplassering (NOU 1999: 27 s. 97).
Senere har også Personvernkommisjonen gått inn for en egen medieansvarslov. Denne kommisjonen mente at en slik lov burde omfatte alle typer medier (NOU 2009: 1 s. 120). Sentrale organisasjoner som Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag har også gått inn for en medieansvarslov.
Mindretallet viderefører denne linjen og mener en medieansvarslov vil være et egnet virkemiddel til å ivareta både den nødvendige redaksjonelle frihet og uavhengighet og det ansvar som alltid er frihetens følgesvenn. Mindretallet ser at det fra et juridisk ståsted kan finnes både prinsipielle, praktiske og systematiske vansker med å etablere en egen medieansvarslov, men mener at den samfunnsmessige betydningen av å bevare redaktørinstituttet i en ny mediesituasjon veier tyngre enn disse innvendingene.
5. Redaktørinstituttet
Det er altså ikke av hensyn til den etablerte pressen at det er behov for en medieansvarslov. Det er hensynet til kvaliteten på den offentlige samtale, på informasjonsformidling og samfunnsdebatt – i siste instans hensynet til kvaliteten på selve demokratiet – som begrunner en medieansvarslov. En slik lov innebærer heller ikke at det tildeles privilegier til en bestemt mediegruppe. For det første er det vanskelig å se hva privilegiet egentlig skulle være; for det andre kan hvem som helst etablere en medievirksomhet som er av en slik karakter at den faller inn under loven, og for det tredje fastslår loven en ansvarsoverføring, ikke et ansvarsfritak. I den grad det følger status med å være omfattet av en medieansvarslov, skyldes den oppslutning og tillit som befolkningen måtte gi disse mediene. En slik oppslutning og tillit kan selvsagt også bli andre medievirksomheter til del.
Redaktørinstituttet har to fundamentale funksjoner: På den ene side utgjør det et uavhengig og kritisk korrektiv til statsmakten; på den annen side utgjør det et tydelig ansvarspunkt for ytringer. Begge deler er av vital betydning for ytringsfriheten og den offentlige samtale. En svekkelse av redaktørinstituttet vil på den ene side forringe den kritiske belysningen av rikets tilstand og politikkens konsekvenser, og på den annen side redusere ytringsmuligheten for personer som av ulike grunner frykter følgene av å uttale seg. En medieansvarslov vil etter mindretallets mening motvirke begge disse farene.
En medieansvarslov vil styrke redaktørinstituttet, samtidig som den ikke på noen måte vil virke begrensende på medievirksomheter som faller utenfor lovens virkeområde.
6. Lovens formålsparagraf
Ut fra refleksjonene ovenfor kan lovens formålsparagraf for eksempel lyde slik:
§ 1 Formål
Formålet med loven er å sikre redaksjonell frihet i redaktørstyrte medier, samt å regulere ansvarsforhold i disse mediene på en måte som ivaretar overordnede hensyn til ytringsfriheten og til en opplyst offentlig samtale i henhold til Grunnlovens § 100 og menneskerettsloven.
7. Lovens virkeområde
Lov om redaksjonell fridom i media fra 2008 er ment å være teknologinøytral i den forstand at lovgiver har uttalt at den skal omfatte alle journalistiske medier, uansett plattform, når de framstår som profesjonelle journalistiske medier med nyhets- og aktualitetsstoff og debatt. Denne lovens virkeområde er formulert slik (§2):
Lova gjeld for
dagsaviser og andre periodiske publikasjonar som driv journalistisk produksjon og formidling av nyhende, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt,
kringkastarar, jf. kringkastingsloven § 1-1 tredje ledd og
elektroniske massemedium som har tilsvarande føremål og funksjon som medium nemnde under nr. 1 og 2.
Lova gjeld ikkje medium som har som hovudføremål å drive med reklame eller marknadsføring, eller som hovudsakleg er retta mot medlemmer eller tilsette i bestemte organisasjonar, foreiningar eller selskap.
En medieansvarslov skal favne de samme mediene som lov om redaksjonell fridom er ment å favne. Mindretallet har derfor samlet seg om at denne formuleringen av virkeområdet kan videreføres.
Et mulig virkemiddel for å klargjøre medieansvarslovens virkeområde i praksis og unngå tvilstilfeller vil være å etablere et register der medievirksomheter som ønsker å arbeide under loven selv melder seg inn. Dette kan også tenkes i form av et redaktørregister. Formålet med et slikt register er kun å avklare hvilke medier som skal regnes som redaktørstyrte, og som dermed faller inn under medieansvarsloven.
Et slikt register kan administreres enten av det offentlige (departement, medietilsyn) eller av presseorganisasjonene. Registreringen er i alle tilfeller frivillig ved at det er medievirksomheten selv som velger om den vil melde seg inn. Det skal ikke skje noen vurdering, verken av kvalitet, kompetanse eller størrelse. Det eneste unntaket er at innmeldinger som helt åpenbart driver med noe annet enn journalistikk, samt klart useriøse innmeldinger avvises.
Ytringsfrihetskommisjonen pekte på et slikt redaktørregister som en mulighet (NOU 1999: 27 s. 187). Den Norske Fagpresses Forening fremhevet et redaktørregister som en god løsning da foreningen møtte utvalget. Det finnes også en velfungerende parallell i Sverige, selv om det der går under det noe mer belastende navnet «utgivningsbevis» (Jf. YGL kap.1 § 9). Også i Danmark må medier la seg registrere for å være omfattet av medieansvarsloven, (jf. lovens § 8.)
Mindretallet ser at en slik registreringsordning kan reise nye avgrensingsproblemer: Skal alle og enhver kunne registrere seg, eller skal det kreves en viss kvalitet, spredning, leserkrets e.l. for å registrere seg. I så fall må registreringen kontrolleres og da er man kanskje like langt.
8. Lovens innhold for øvrig
Når det gjelder lovens innhold for øvrig, vil mindretallet ikke foreslå noe fullstendig forslag til lovtekst. Hovedårsaken er at et slikt lovarbeid krever spesialisert juridisk kompetanse som mindretallet ikke besitter.
Vi vil imidlertid foreslå noen punkter som bør med:
Redaksjonell uavhengighet. Den sentrale bestemmelsen i nåværende lov om redaksjonell fridom i media, § 4 om redaksjonell uavhengighet, må videreføres. Det må slås fast at innenfor rammene av medievirksomhetens grunnsyn og formål er det redaktøren alene, eller den redaktøren delegerer myndighet til, som treffer beslutninger om publisering og om redaksjonell virksomhet knyttet til publisering.
Strafferettslig ansvar for redaksjonelt innhold. Loven må slå fast at det er mediets ansvarlige redaktør som skal holdes strafferettslig ansvarlig for det redaksjonelle innhold som publiseres, uavhengig av redaktørens faktiske kunnskap, jf. mindretallsforslag under kap. 6.
Sivilrettslig ansvar for redaksjonelt innhold. Loven må slå fast at utgiver/foretak kan holdes ansvarlig etter skadeserstatningslovens § 3-6, jf. utredningens kap. 10.
Rettslig ansvar for brukergenerert innhold. Loven må fastsette kriterier for i hvilke tilfeller redaktøren overtar ansvaret for brukergenerert innhold, og i hvilke tilfeller den opprinnelige ytrer selv er ansvarlig for slike ytringer, jf. utredningens kap. 7.
Anonymitetsrett og kildevern. Mindretallet foreslår at det lovfestes et absolutt kildevern for redaktører og journalister i medier som er omfattet av medieansvarsloven, jf. mindretallsforlag i kapittel 12 i denne utredningen.
En medieansvarslov med et slikt innhold vil etter mindretallets mening ha positive virkninger for det demokratiske samfunn. Den vil ivareta redaktørinstituttets betydning for ytringsfrihet, for kritisk og uavhengig journalistikk og for den brede samfunnsdebatt. Den vil styrke pressens vitale rolle i et levende demokrati.
Mindretallet forslag vil bidra til å realisere den institusjonaliseringen av redaktørenes reelle og formelle ansvar som Ytringsfrihetskommisjonen la så stor vekt på.13 Både denne kommisjonen og den senere Personvernkommisjonen ønsket en medieansvarslov14, noe mindretallet i Medieansvarsutvalget nå altså viderefører. Forslaget samsvarer også med presseorganisasjonenes ønsker, og det samsvarer med overordnede mediepolitiske mål som det har vært – og fortsatt er – bred politisk enighet om i vårt land.