5 Personvern i media: Medier som står utenfor selvdømmeordningen

5.1 Mandatet

I kapittel 5 drøfter Medieansvarsutvalget ivaretakelsen av den enkeltes personvern i møtet med medier uten en sentral redaktørfunksjon, og som ikke er tilsluttet en etablert selvdømmeordning.

Lovgivningens skranker for tillatte ytringer er langt på vei de samme for så vel redaktørstyrte som ikke-redaktørstyrte medier. Personvernet er relativt godt beskyttet i norsk lovgivning.1 Lovgivningen kan imidlertid ikke regulere alt ned i detaljene. Det må utøves et etisk skjønn og ytringsfriheten må forvaltes under ansvar.

Utfordringene knyttet til den ikke-redigerte sfæren er tredelt:

• Fraværet av et sett av allment aksepterte etiske normer som utfyller lovgivningen, og som oppstiller supplerende prinsipper, eller oppfordrer til bevissthet og ettertanke innenfor rammene av det rettslig tillatte.

• Materialet som blir publisert for offentligheten, er ikke alltid kvalitetssikret av en profesjonell person som håndhever en faglig, etisk eller rettslig standard.2

• I fravær av en bransjestyrt selvdømmeordning vil rettskrenkelser måtte håndheves av det offentlige. Man kan risikere at håndhevelse ikke skjer fordi det er for ressurskrevende og fordi grensene for det tillatte kan være uklare. Det er også en risiko for at formelle håndhevingsmekanismer tar for lang tid der en krenkelse er publisert elektronisk, med den konsekvens at skaden allerede har skjedd.

Hovedproblemstillingen for Medieansvarsutvalget er hva som kan gjøres for å sikre effektiv håndhevelse av den enkeltes personvern i møtet med media. Medieansvarsutvalget peker på to typer av tiltak:

1. Styrking og videreutvikling av ikke-rettslige tjenester som bidrar med kunnskapsoppbygging, bevisstgjøring, veiledning og forsøk på uformell håndheving og konfliktløsing ved påståtte krenkelser.3

2. En mer effektiv offentligrettslig basert kontroll, ved å utvide Datatilsynets adgang til å gripe inn dersom ytringer som publiseres i ikke-redigerte medier, krenker personvernet.4

Medieansvarsutvalget mener styrking og videreutvikling av det ikke-rettslige veilednings- og tjenestetilbudet bør være det primære tiltak. Kontroll basert på offentligrettslige regler vil i første rekke være hensiktsmessig i grove tilfeller eller der andre fremgangsmåter er uttømt – eller der det er grunn til å foreta en mer utførlig og prinsipiell avveining mellom ytringsfrihet og personvern.

Det mest aktuelle offentligrettslige tiltaket er å utvide Datatilsynets kompetanseområde etter personopplysningsloven. Derfor omfatter dette kapitlet også Medieansvarsutvalgets gjennomgang av punkt 3 i mandatet:

Det offentligrettslige ansvaret for brudd på personopplysningsloven.

Medieansvarsutvalget drøfter ikke de materielle bestemmelsene i personopplysningsloven hva gjelder behandling av personopplysninger. Problemstillingen er i stedet hvilket virkeområde loven bør ha, nærmere bestemt hvor langt unntaksbestemmelsen i personopplysningsloven § 7 bør rekke. Bestemmelsen har avgjørende betydning for rekkevidden av Datatilsynets kontrollkompetanse. Dette blir ytterligere utdypet i avsnitt 5.6 nedenfor.

5.2 Bakgrunn

På wikipedia.no er sosiale medier definert slik:

Sosiale medier er medier (kanaler eller plattformer) som ved hjelp av Internett eller webbasert teknologi, åpner for interaksjon mellom to eller flere mennesker (brukere).

Med interaksjon mellom brukerne menes blant annet deling, rating og tagging, eller å poste kommentarer til bilder, artikler eller annet innhold og informasjon.

Eksempler på sosiale medier er nettsider som Facebook, Twitter, LinkedIn, ResearchGate, Youtube, MySpace, Gowalla, men også spill via spillkonsoller (f.eks. Playstation, Xbox, Nintendo eller andre web-baserte spillplattformer og spillkanaler), wikier, blogging, vlogging, crowdsourcing osv.

I motsetning til tradisjonelle medier (TV, avis, radio) er det brukerne som setter føringen for hva innholdet skal være, og ikke en overordnet aktør/avsender.

Sosiale medier øker kraftig i bruk. I 2007 var andelen Internett-brukere som besøkte et nettsamfunn i løpet av en uke 13 prosent. I 2008 var tallet 26 prosent. Dette økte til 39 prosent i 2009 og 47 prosent i 2010.5 De mest populære brukerskapte tjenestene er Wikipedia, Youtube og Facebook.

Viktige utviklingstrekk som leder til økt bruk er at sosiale medier både tas i bruk av kommersielle aktører og at slike medier er blitt en naturlig del av hverdagen for den yngste delen av befolkningen.

Medietilsynets «Trygg-bruk-undersøkelse» er en kartlegging av 9-16 åringers bruk og opplevelse av digitale medier. Undersøkelsen kartlegger også negative opplevelser hos barn gjennom bruk av digitale medier, som f.eks trakassering og mobbing. I undersøkelsen for 2010 inngår det også en foreldreundersøkelse, som omfatter kunnskap og holdninger til digitale medier blant et utvalg foreldre for barn i denne gruppen. Rapporten «Barn og digitale medier 2010» viser at barn og unge starter tidligere med Internett i dag sammenlignet med 2008. Medianalderen for debut på Internett synker (fortsatt) og er nå mellom 5 og 6 år. Før fylte 7 år har 37 prosent vært på nett. Blant barn mellom 9 og 16 år har 57 prosent besøkt nettsamfunn som for eksempel Facebook, Nettby MySpace og Twitter i løpet av en uke. Når det gjelder foreldreinvolvering mener nesten alle foreldrene at de i stor grad vet hva barna bruker Internett til, mens halvparten av barna mener foreldrene vet lite om deres bruk av Internett.

Utviklingen av sosiale medier innebærer at den enkelte bruker kan publisere informasjon for en vid krets uten å stå under kontroll av en redaktør og uten å ha profesjonell erfaring eller et sett av etiske normer å forholde seg til. Publiseringsmulighetene kan misbrukes til spredning av mobbing, sjikane, rasistiske ytringer og lignende. Men også utenfor tilfeller av bevisst misbruk kan bruken av sosiale medier medføre utfordringer for personvernet. Grensene mellom det private og det offentlige viskes ut og både bilder og tekst berører ofte personlige forhold. En oversikt over opplevde problemer basert på erfaringene fra tjenesten slettmeg.no blir gitt i utredningens avsnitt 5.4.

5.3 Jus og etikk

5.3.1 Personvern på nett

Det er fremmet forslag om grunnlovsfesting av retten til personvern, blant annet av Personvernkommisjonen.6 Dette initiativet er foreløpig ikke fulgt opp. Derimot oppstiller EMK artikkel 8, jf. menneskerettighetsloven et vern av privatlivets fred, samtidig som en rekke bestemmelser i den alminnelige lovgivningen ivaretar personvernet på ulike måter. Eksempelvis rammer straffeloven (2005) § 267 krenkelser av privatlivets fred, straffeloven § 263 retter seg mot trusler, og straffeloven § 185 rammer hatefulle eller diskriminerende ytringer. Dette suppleres av skadeserstatningslovens bestemmelser om erstatning og oppreisning ved ære- og omdømmekrenkelser. Alle disse bestemmelsene er teknologinøytrale og gjelder også på nett.

Av særlig betydning er også åndsverkloven § 45c som verner retten til eget bilde, og personopplysningsloven § 8 og 9 som stiller vilkår for all elektronisk behandling av personopplysninger. Begrepet «personopplysning» favner svært vidt og omfatter alle opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson, i prinsippet også positiv omtale.

Viktige fellestrekk ved åndsverkloven og personopplysningsloven er at de ikke bare verner mot krenkelser i kvalifisert forstand, men beskytter mot enhver bruk av bilder eller personopplysninger som skjer uten samtykke fra den berørte. Det nærmere innholdet i det som publiseres – for eksempel om det er ment eller oppleves som krenkende – er i utgangspunktet av underordnet betydning. Et slikt vidstrakt vern må tilpasses prinsippet om ytringsfrihet. I praksis er det viktig at publisering kan skje uten den involvertes samtykke dersom materialet som publiseres, har allmenn interesse. Den konkrete avveiningen av dette kan i blant by på tvil, men prinsipielt sett eksisterer det ikke rettslige tomrom: Enten er publisering av bilder, personopplysninger og personvurderinger forbudt fordi samtykke eller den allmenne interesse mangler – eller publisering er vernet av ytringsfriheten fordi samtykke eller allmenn interesse foreligger. Dersom elektronisk publisering er forbudt, har Datatilsynet blant annet kompetanse til å pålegge sletting.

Det er grunn til å understreke at lovgivningen som beskytter enkeltindividers personvern på Internett, rekker langt. Personopplysningsloven er ikke teknologinøytral. Derfor er den enkeltes rettslige personvern på Internett strengt tatt mer omfattende enn ellers i hverdagen. Mens for eksempel mildere former for mobbing eller negativ omtale ikke alltid støter an mot rettsregler der det skjer i skolegården, på arbeidsplassen, i idrettshallen eller i familien, vil personvurderingene mangle både slikt samtykke og slik allmenn interesse som personopplysningsloven krever ved publisering på nett.

Når man ellers kan få inntrykk av at Internett blir betraktet som et mer lovløst område enn andre møteplasser i samfunnet, er det et bilde som bør nyanseres. Problemet er neppe mangel på regler som gir berørte individer materielt vern mot utsagn og ytringer som berører deres person. Utfordringen består heller i at lovgivningen og mengden av små og store krenkelser er så omfattende og spredningen så stor at formell håndheving er vanskelig. Dessuten er lovgivningen og rettssystemet en lite egnet tilnærmingsmåte for å håndtere mange av de mildere former for overtredelser.

5.3.2 Forholdet mellom rettsregler og etikk

Prinsippet om ytringsfrihet har en grunnfestet posisjon i Norge. Det betyr at vi har akseptert at det skal være rom for utsagn en ikke liker og kanskje betrakter som uetiske, respektløse, tankeløse, belastende og krenkende. Å angripe eller kritisere en ytring – å hevde at den burde vært usagt – er naturligvis ikke et angrep på ytringsfriheten, men utøvelse av ytringsfriheten. At en ytring er tillatt, betyr ikke at den er etisk eller moralsk forsvarlig. Når uønskede ytringer er tillatt, betyr det bare at de eventuelt må møtes med dialog og andre oppdragende reaksjoner, ikke formelle sanksjoner.

Selv om vi har ytringsfrihet, er det helt nødvendig å foreta etiske og moralske avveininger når denne friheten skal utøves i praksis. Pressens bevissthet og oppslutning om eget regelverk er et godt eksempel. Utenfor de journalistiske mediene er det både vanskelig å finne en plattform alle kan enes om – og å få alle med. Offentlige myndigheter kan ikke opptre som moralens vokter overfor en påstått krenker – som et supplement til lovgivningen. Men det utelukker ikke at det offentlige kan drive informasjonsvirksomhet og tiltak som appellerer til, og fungerer gjennom den enkeltes autonomi. Det er ikke i strid med ytringsfriheten å appellere til den enkeltes bevissthet og ettertanke.

Selv om jus og etikk dels har forskjellig virkeområde, dels er supplerende og dels overlappende, skal ikke forskjellene overdrives. Iblant leder prinsippet om ytringsfrihet til at den som blir utsatt for ubehagelige ytringer må tåle det og leve med dem. Men for vanlige borgere, som ikke er offentlige personer, rekker den rettslige beskyttelsen av personlige forhold langt. Situasjonen kan være en annen enn man kanskje umiddelbart tenker seg: I noen tilfeller omfatter lovgivningen utsagn som verken «krenkeren» eller «krenkede» anser som problematiske.

Den vesentligste forskjellen mellom jus og etikk ligger på et helt annet plan: Etiske regler har i prinsippet like mange voktere som individer. Håndheving skjer av den enkelte. Selvjustis følger ingen formalia. Er etikken internalisert hos den enkelte, håndheves den uten spesielle pålegg. Derfor spiller etikken en avgjørende rolle også på det lovstyrte området. Selv om det eksisterer rettsregler, er selvjustis fortsatt den mest effektive form for håndhevelse.

I fravær av en etablert selvjustisordning på området for uredigerte medier har det offentlige en viktig veilednings-, hjelpe- og bevisstgjøringsfunksjon. Dersom oppfordring om selvjustis både er den mest effektive form for justis på det lovregulerte området, og det eneste tilgjengelige virkemidlet utenfor, er det ikke viktig å trekke skillet mellom jus og etikk. I stedet kan man appellere til den enkeltes autonomi og bevissthet, og la dette bli den foretrukne fremgangmåte og det primære virkemiddel. Tyr man derimot til kraftigere lut – bruk av offentligrettslig kompetanse og sanksjoner – må det skje med full oppmerksomhet om ytringsfrihetens skranker for offentlig innblanding.

5.4 Slettmeg.no

5.4.1 Bakgrunn – Personvernkommisjonens utredning

Mange av de utfordringene som ligger til grunn for punkt 10 i Medieansvarsutvalgets mandat, ble behandlet av Personvernkommisjonen. Kommisjonen påpekte at publiseringsflatene nettet tilbyr, kan misbrukes til å spre for eksempel mobbing, sjikane, personopplysninger, diskriminerende og hatefulle ytringer o.l. Et av Personvernkommisjonens forslag var å etablere en egen slettehjelp;7

… bemannet med en person med teknisk kompetanse som kan bistå de som får sitt personvern på nettet krenket i oppgavene med å identifisere og oppnå kontakt med ansvarssubjekt og med bruk av selvbetjente slettetjenester. Det er imidlertid ikke meningen at en slik tjeneste også skal yte juridisk bistand i samband med sletting, da dette vil kreve en helt annen type kunnskap, og også langt større ressurser.

Som et resultat av Personvernkommisjonens utredning ga Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet Datatilsynet i oppdrag å opprette en hjelpetjeneste som skulle bistå publikum som opplever personvernkrenkelser på Internett. Hjelpetjenesten fikk navnet slettmeg.no og ble lansert som et toårig prøveprosjekt 8.mars 2010. Tjenesten er offentligrettslig forankret som en gren av Datatilsynet, men tjenesten utøver ikke selv offentligrettslig myndighet.

5.4.2 Arbeidsmåte

Hjemmesiden til slettmeg.no hadde i perioden mars – desember 2010 i gjennomsnitt mer enn 70.000 treff per måned. Hovedaktiviteten til slettmeg.no er å gi råd og veiledning til de som henvender seg via telefon, e-post, kontaktskjema og chat. Veiledningen kan bestå i å fortelle hvordan man rapporterer en falsk profil, hvilke regler som gjelder for publisering av bilder og tekst, hvordan man kan fjerne oppføring i nettkataloger, eller hva en kan gjøre for å forsøke å få tilbake tilgangen til e-postkonto som har blitt hacket.

Tjenesten kan også gi den som tar kontakt praktisk hjelp. Det kan være å spore opp ansvarssubjekter bak krenkende innhold på nett, hjelp til å spore opp administratorer/eiere av en nettjeneste, hjelp til å fylle ut klageskjemaer eller hjelp til å benytte selvbetjente slettefunksjoner som Googles Webpage Removal Request Tool.

I de tilfellene der personen som føler seg krenket, mangler nødvendige språk- og/eller datakunnskaper til å løse problemet selv, eller opplever å ikke få svar på sine henvendelser, kan slettmeg.no ta direkte kontakt med den involverte tredjepart. Formålet vil da være å sørge for at ansvarssubjektet foretar en vurdering av den aktuelle henvendelsen.

Slettmeg.no har ikke myndighet til å kreve sletting av uønsket informasjon på nett eller til selv å foreta sletting. Tjenesten skal derfor arbeide med å finne fram til minnelige løsninger. I tilfellene der dette ikke fører frem, henviser slettmeg.no ofte til andre organer, for eksempel Politiet, Datatilsynet, PFU, Forbrukerombudet og Konfliktrådet.

5.4.3 Erfaringer og statistikk

Fra 8. mars til 31. desember 2010 håndterte slettmeg.no 3236 henvendelser.8 Disse fordelte seg på følgende hovedkategorier (antallet i parentes):

1. Konkret krenkelse (1478)

   Eksempel: Uønsket bildepublisering, falske profiler og hackede kontoer.

2. Uønsket oppføring (997)

   Eksempel: Uønsket oppføring i nettkataloger og sletting av egen profil/konto.

3. Forbruker/support (388)

   Eksempel: Innloggingsproblemer og feilmeldinger.

4. Spørsmål om nett/personvern (70)

   Eksempel: Hva er lov og ulovlig på Internett? Hva slags aspekter bør en tenke på før en lar barna åpne en egen konto på Facebook?

5. Annet (103)

   Eksempel: Tips til slettmeg.no, tilbakemeldinger, kritikk osv.

De fleste henvendelsene involverer en bestemt nettside. Facebook er det nettstedet som generer flest henvendelser. Eksemplene nedenfor beskriver noen vanlige spørsmål og typetilfeller:

Facebook

• Vil slette egen profil

• Vil slette falske profiler

• Har mistet tilgang til egen konto / blitt hacket

• Vil slette bilde

• Vil fjerne sjikanerende innhold

Journalistiske medium

• Vil slette gamle artikler som vises høyt oppe på søkemotorene

• Vil slette selvpublisert innhold (debattinnlegg m.m.)

• Vil fjerne sensitiv informasjon fra nyhetsartikler (straffeforhold, helse m.m.)

Google

• Vil slette treff som viser informasjon som er fjernet fra nett

• Vil slette treff som viser uriktig informasjon

• Vil slette treff som viser personlig informasjon

Windows Live

• Har mistet tilgang til Hotmail- eller MSN-konto / blitt hacket

• Vil slette Hotmail- eller MSN-konto

• Noen har opprettet Hotmail- eller MSN-konto i mitt navn.

Nettkataloger

• Vil fjerne privatoppføring i en eller nettkataloger

• Vil fjerne bedriftsoppføring i en eller flere nettkataloger

• Vil rette på feil i opplysninger i en eller flere nettkataloger

De som tok kontakt fordelte seg slik:

5.4.4 Får folk hjelp?

Det finnes ikke tall som forteller hvor mange som får hjelp av slettmeg.no, men i de tilfellene der det finnes konkrete svar på henvendelsene, må man ta for gitt at kontakten med slettmeg.no gir resultat (f.eks. hvordan slette en falsk profil på Facebook). At de aller fleste nøyer seg med å ta kontakt med slettmeg.no én gang, kan også tolkes som at mange opplever å få hjelp av tjenesten.

De mest krevende henvendelsene gjelder ikke de store nettstedene som Facebook og YouTube. Det er når publiseringen finner sted på mindre kjente nettsider, og særlig når disse videreformidler innhold med anonym avsender, slettmeg.no støter på de største problemene. I disse tilfellene ville det heller ikke hjulpet om slettmeg.no hadde formell sanksjonsmyndighet fordi disse tilfellene stort sett involverer nettsider lokalisert utenfor Norges grenser.

5.4.5 Henvisning til andre organer

I 2010 henviste slettmeg.no i alt 128 henvendelser til andre aktører. Disse fordelte seg slik:

5.4.6 Eksempler

Eksemplene nedenfor illustrerer typetilfeller hvor slettmeg.no klarer å løse henvendelsen fra den krenkede, ikke er i stand til å løse problemet, eller velger å henvise saken til annet organ.

Eksempel 1: Der slettmeg.no klarte å hjelpe

En kvinne ble for noen år siden filmet på et offentlig sted av noen ungdommer med mobiltelefon. Filmen ble lagt ut på YouTube og spredte seg i et enormt omfang. Da slettmeg.no ble kontaktet av kvinnen hadde tusenvis av personer sett filmen og den var også lenket til på diverse Facebooksider, ulike debattforum, blogger m.m. I tillegg hadde filmen blitt lastet opp i et titall nye versjoner på YouTube, deriblant i en engelsk versjon.

Fordi den krenkede kvinnen ikke hadde kjennskap til YouTubes rapporteringssystem, tok slettmeg.no på seg arbeidet med å få filmene fjernet. Noen filmer ble fjernet etter at slettmeg.no skriftlig kontaktet ansvarssubjektet, andre ble fjernet av YouTube for brudd på deres brukervilkår. Etter cirka fire måneder var så godt som alle filmene fjernet fra nettet.

Eksempel 2: Der slettmeg.no ikke klarte å hjelpe

En kvinne kontaktet slettmeg.no fordi hennes utenlandske eks-kjæreste publiserte nakenvideoer av henne på nettet. Videoene ble lastet opp på diverse pornonettsteder med hennes fulle navn slik at de også dukket opp som treff når noen søkte kvinnens navn via søkemotorene.

Slettmeg.no klarte å fjerne mange videoer ved å kontakte de ulike nettstedene, men eks-kjæresten holdt bare fram med å laste opp videoer på nye nettsteder. Dermed kom slettmeg.no hele tiden på etterskudd.

Verken politiet eller Datatilsynet kunne gjøre noe fordi publiseringen ble gjort fra utlandet av en utenlandsk statsborger på utenlandske nettsider.

Eksempel 3: Der slettmeg.no overførte sak til et annet organ

En kvinne som i flere år hadde vært beredskapshjem for barnevernet, det vil si et hjem som tar imot barn med akutt omsorgsbehov, oppdaget en dag at hennes identitet og kontaktinformasjon var blitt publisert på en barnevernsside på nettet. Adressen hennes var i tillegg koblet opp mot et kart som viste hvor hun bodde.

Disse opplysningene var i utgangspunktet hemmelige, og kvinnen opplevde derfor publiseringen som krenkende og truende. Slettmeg.no vurderte det som nytteløst å prøve å få personen som hadde lagt informasjonen ut på nettet til å fjerne det. Slettmeg.no sendte derfor saken videre til Datatilsynet for ordinær saksbehandling der.

Datatilsynet gjorde vedtak om at informasjonen måtte slettes.

5.5 Annet veiledningsarbeid i offentlig regi

5.5.1 Tiltak i regi av Medietilsynet

Prosjektet Trygg-bruk har som målsetting å fremme trygg bruk av Internett, dataspill og mobiltjenester. Arbeidet er rettet mot barn og unge og operativt forankret i Medietilsynet. Prosjektet har som målsetting å redusere risikoatferd på nett, og å gi barn og unge opplæring for å opptre som ansvarlige digitale brukere. Prosjektet arbeider også for å gi foreldre, lærere og Internett-industrien kunnskap slik at barn skal nå disse målene. Medietilsynets Trygg-bruk-prosjekt skal ha en samlende funksjon nasjonalt og bidra til kunnskapsdeling på den europeiske og den internasjonale arena. Prosjektet, og Medietilsynets arbeid, fremstår derfor som et nasjonalt koordineringsorgan for initiativer som skal fremme trygg og sikker bruk av digitale medier for barn og unge. Kulturdepartementet har overordnet ansvar for den nasjonale koordineringen av dette arbeidet, som utføres som et interdepartementalt samarbeid, med bidrag og finansiering fra departementer som Kunnskapsdepartementet, Justisdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Medietilsynet utarbeider årlige tiltaksplaner som vedtas av departementene og som skal sikre en mest mulig helhetlig innsats uavhengig av det enkelte departements ansvarsområde.

En viktig del av arbeidet er å utarbeide et oppdatert kunnskapsgrunnlag om barn og unges nettbruk og risikofaktorer. Dette gjøres gjennom «Trygg-bruk-undersøkelsen» som er en kartlegging av 8-18 åringers bruk og opplevelse av digitale medier. Undersøkelsen kartlegger også negative opplevelser hos barn gjennom bruk av digitale medier, som f.eks. trakassering og mobbing. I undersøkelsen for 2010 inngår det også en foreldreundersøkelse, som omfatter kunnskap og holdninger til digitale medier blant et utvalg foreldre for barn i denne gruppen.

Medietilsynet samarbeider også tett med andre aktører, som for eksempel politiet (Kripos), Datatilsynet, Teknologirådet, private aktører og interesseorganisasjoner samt andre frivillige organisasjoner, som for eksempel Røde Kors. Røde Kors har i samarbeid med Medietilsynet etablert tjenesten «Kors på halsen». Dette er en online hjelpetjeneste (telefon, mail og chat) for barn og unge som har spørsmål knyttet til nettbruk (bl.a. personvern, mobbing etc.). Tjenesten ble lansert i november 2010.

5.5.2 Tiltak i regi av Post- og teletilsynet

Post- og teletilsynet har etablert nettvett.no på oppdrag fra Samferdselsdepartementet og i samarbeid med andre myndigheter, IKT-bransjen og representanter for brukerne. Nettvett.no er en tjeneste som er rettet mot både forbrukere og små og mellomstore virksomheter. Nettvett.no gir informasjon om Internett og sikkerhet, og omhandler tema som datavirus, bruk av e-post, mobil og chat, sosiale medier og spill. I 2010 har nettvett.no rettet særlig oppmerksomhet mot barn og unge, med vekt på personvern, innføring i bildebruk, rettigheter og hvordan man bør oppføre seg på nett. Nettvett.no har utarbeidet et sett med nettvettregler for foreldre om barns Internett-bruk, som blant annet er basert på det danske medierådet for barn og unge. Tilsvarende er det utarbeidet nettvettregler for barn og unge.

Post- og teletilsynet oppgir at de får svært få konkrete henvendelser fra enkeltpersoner som opplever seg krenket på nett. Der det skjer, berører det som regel bildebruk i sosiale medier, misbruk av profiler eller mobbing på nett. I slike tilfeller viser Post- og teletilsynet til generelle nettvettregler og gjør for øvrig oppmerksom på tilbudet til slettmeg.no.

Post- og teletilsynet v/nettvett.no deltar i Medietilsynets Trygg-bruk gruppe som møtes jevnlig for informasjons- og erfaringsutveksling. Der deltar blant annet også Kripos og Datatilsynet. Post- og teletilsynet har også en samarbeidsavtale med Datatilsynet, men per dags dato er det ikke etablert konkrete enkeltprosjekter.

5.6 Datatilsynets formelle håndhevingsmyndighet

For elektroniske medier etablerer personopplysningsloven et vidtrekkende personvern. Som nevnt i avsnitt 5.3.1 er det grunnleggende vilkåret for å publisere opplysninger eller vurderinger som kan knyttes til bestemte personer enten at det foreligger samtykke eller at offentliggjøringen kan begrunnes i allmenhetens interesse i opplysningene. Personvernet er innfallsvinkelen til de avveininger som kreves. Men om publisering har allmenn interesse, vil hensynet til ytringsfriheten slå gjennom, og publisering vil være lovlig. Det beror på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Av hensyn til ytringsfriheten oppstiller personopplysningsloven § 7 et sentralt og generelt unntak fra de alminnelige vilkårene for å publisere personopplysninger i elektronisk form: All behandling av personopplysninger med et kunstnerisk, litterært, journalistisk eller opinionsdannende formål er unntatt fra store deler av lovens virkeområde. Mens den alminnelige hovedregelen er at publiseringen må ha en allmenn interesse, som i det konkrete tilfellet veier tyngre enn personvernet, er personopplysningsloven § 7 mer skjematisk: Datatilsynets kompetanse etter personopplysningsloven – blant annet til å pålegge sletting – avskjæres når en ytring påviselig har en side til ytringsfriheten. Noen nærmere og mer nyansert avveining mellom ytringsfriheten og hensynet til personvernet vil da ikke kunne finne sted. Innenfor personopplysningslovens system må andre hensyn i dag vike for ytringsfriheten. Som eksempel kan man tenke seg en Internett-kampanje mot en politiker, fotballspiller eller bedriftsleder som henviser til vedkommendes seksuelle legning eller innvandrerbakgrunn, og som overtrer grensen for det hatefulle og diskriminerende. Selv om dette rammes av straffeloven, fratar det ikke kampanjen dens opinionsdannende eller politiske formål. Tvert imot er målet med rasehets i mange tilfeller å påvirke en opinion. Når straffeloven rammer slike ytringer, er det ikke fordi de faller utenfor ytringsfrihetens beskyttelsesområde, men fordi andre hensyn veier tyngre. På dette punkt er personopplysningsloven annerledes. Man kan naturligvis diskutere hvor bokstavelig personopplysningsloven skal tolkes i konkrete tilfeller. Men uansett er det klart at noe av formålet med unntaket i personopplysningsloven § 7 er å holde finmaskede og konkrete avveininger mellom ytringsfrihet og personvern utenfor Datatilsynets kompetanseområde – også slike tilfeller hvor den konkrete vurdering ville vist at det var berettiget å la personvernet veie tyngst.9

Personopplysningsloven hviler på EUs personverndirektiv.10 Direktivet krever at nasjonal lovgivning gjør unntak for behandling av personopplysninger med et «journalistisk formål». Unntaksbestemmelsens begrep «journalistiske formål», omfatter ifølge forarbeidene til personopplysningsloven i hvert fall «behandling av personopplysninger som ledd i dags- og ukepressens og etermedias redaksjonelle arbeid, enten dette utføres av ansatte eller frittstående journalister (freelancere)».

Unntaket for utsagn med et «opinionsdannende formål» er særnorsk. Det er ment å favne videre enn unntaket for utsagn med «journalistisk formål». Så lenge behandlingen av personopplysningene er ment å resultere i et arbeid som skal publiseres, er det ifølge forarbeidene ofte en tilstrekkelig indikasjon om at det dreier seg om en form for persondatabehandling som omfattes av begrepet «opinionsdannende».11 I så fall vil svært mange ytringer som legges ut på Internett, falle inn under unntaket. Da vil Datatilsynet mangle håndhevingskompetanse.

5.7 Styrking og videreutvikling av det ikke-rettslige tjenestetilbudet

5.7.1 Innledning

Medieansvarsutvalget tar utgangspunkt i Personvernkommisjonens vurderinger og det faktum at tjenesten slettmeg.no i ettertid er blitt etablert som et prøveprosjekt. Både slettmeg.no og Datatilsynet har kommet med innspill og beskrevet hvordan tjenesten fungerer i praksis i møter med utvalget. Dette er blitt supplert med skriftlig materiale og statistikk. Medietilsynet og Post- og teletilsynet opplyser at de mottar relativt få henvendelser fra privatpersoner om krenkelser på nett. Slike henvendelser blir videreformidlet til slettmeg.no. Som representant for berørte bransjeinteresser har IKT-Norge uttrykt en positiv holdning til slettmeg.no og måten tjenesten opererer på. Tjenesten har opparbeidet tillit blant teknologiselskaper ved å opptre ikke-moraliserende og nøytralt.

Slettmeg.no later til å fungere svært godt og fyller et viktig formål. Medieansvarsutvalget forutsetter at vil det vil skje en grundig evaluering av tjenesten når prøveperioden nærmer seg slutten. Ut fra de erfaringene en har gjort så langt, vil Medieansvarsutvalget komme med en del innspill og forslag som kan vurderes nærmere i forbindelse med evalueringen.

5.7.2 Om slettmeg-tjenestens myndighet

Medieansvarsutvalget mener en tjeneste som slettmeg.no er et nødvendig og riktig tiltak for å håndtere personvernutfordringer, særlig i elektroniske medier uten en sentral redaktørfunksjon. Når enkeltpersoner opplever å bli krenket, er de ikke nødvendigvis opptatt av om det er begått et lovbrudd, hva slags lovbrudd det eventuelt er snakk om, eller hvilket myndighetsorgan dette sorterer under. Det publikum trenger, er en tydelig, publikumsadressert tjeneste som kan veilede i alle typer spørsmål.

Organer med et lovdefinert ansvarsområde vil normalt måtte avvise henvendelser som ligger utenfor dette området. En publikumsorientert tjeneste som slettmeg.no vil fortsatt kunne veilede og hjelpe, herunder henvise en forespørsel til et annet organ med offentligrettslig kompetanse om nødvendig. Et mandat som er relativt vagt angitt, med personvernkrenkelser i media som den styrende retningslinje, gjør at tjenesten kan fungere som et enkelt tilgjengelig lavterskeltilbud. Samtidig kan slettmeg.no være en silingsmekanisme som avhjelper mengden av henvendelser til organer med formell kompetanse.

Medieansvarsutvalget mener tjenesten slettmeg.no bør bestå uten offentligrettslig myndighet og gi bistand i form av veiledning og begrenset mekling. Det legger til rette for hurtig, enkel og uformell saksbehandling til fordel for de involverte parter. Kanskje har ikke ytreren ment så mye med sitt utsagn, men blir man anklaget for å ha gjort noe ulovlig, kan man lett gå i forsvarsposisjon. Om utgangspunktet heller er rettet mot at et annet medmenneske opplever en ytring belastende, sårende eller krenkende, kan man opptre mer smidig. I fravær av etiske regler er en bevisstgjøring omkring hvordan et utsagn rammer og oppleves, i samsvar med ytringsfrihetens begrunnelser. Selv om ytringen etter en strengt rettslig vurdering kanskje ligger innenfor det tillatte, skjer det ikke noe inngrep i ytrerens ytringsfrihet så lenge han eller hun står fritt til å velge om anmodningen skal følges.

Det er gode grunner til å etterstrebe løsninger på ikke-formelt grunnlag før en tyr til juridiske virkemidler. Men Medieansvarsutvalget mener ikke at slettmeg-tjenesten skal opptre fristilt fra bakenforliggende rettsregler, nær sagt slik at tjenesten skal agere på grunnlag av egen intuisjon om hva som anses rimelig. Som offentlig instans må et viktig utgangspunkt for tjenesten være å danne seg et bilde av hvordan en ytring vil stå seg rettslig. Det er nødvendig for å gi gode råd til dem som henvender seg. Eksempelvis vil svaret i en del tilfeller kunne være: «Dette må du tåle selv om det oppleves som ubehagelig.» Så lenge tjenesten ikke fatter egne vedtak, behøver den imidlertid ikke dykke ned i alle nyanser der det foreligger vanskelige vurderinger, men kan nøye seg med å konstatere at ytringen i hvert fall har berøringsflater mot forhold som er nevnt i gjeldende rett. Innenfor denne tilnærmingsmåten kan rimelighetsbetraktninger spille en supplerende rolle.

Ved videreføring av slettmeg.no vil Medieansvarsutvalget understreke at tjenesten må tilføres ressurser som gjør det mulig å håndtere saksmengden, samt gjør det mulig å bygge opp teknologisk kompetanse, juridisk kompetanse og empirisk kunnskap om utviklingen innenfor medieområdet generelt og problemområdene innenfor sosiale medier spesielt.

5.7.3 Om organisering av slettmeg-tjenesten

Slik tjenesten slettmeg.no er organisert i dag er den formelt en del av Datatilsynet, selv om tjenesten utad har en selvstendig stilling. Etter Medieansvarsutvalgets oppfatning er dette en god organisering. Tjenesten er forankret i statsapparatet gjennom instruksjonsmyndigheten Datatilsynet kan utøve. Dette er en struktur som er fleksibel, som legger til rette for frihet, men som også sikrer kontroll. Det siste er viktig på et område hvor sentrale konstitusjonelle hensyn står mot hverandre. Samtidig er det av stor betydning at kontrollorganet selv – Datatilsynet – er etablert som et uavhengig forvaltningsorgan.

Når det gjelder finansiering av tjenesten, er det ikke like opplagt at Datatilsynet bør være ansvarlig for størrelsen på årlige bevilgninger. Tjenesten er ressurskrevende og vil håndtere mange henvendelser som ikke direkte ligger innenfor Datatilsynets ansvarsområde. Samtidig er enkeltpersoners personvern innenfor elektroniske medier et relativt nytt problemområde som har økt i omfang de senere år. Dette er oppgaver som er kommet i tillegg til Datatilsynets tradisjonelle oppgaver. I budsjettmessige sammenhenger er det derfor naturlig å behandle slettmeg.no som en egen og spesifisert tjeneste.

5.7.4 Om synliggjøring av slettmeg.no

Informasjonen som Medieansvarsutvalget har samlet inn, viser at offentlige myndigheter retter stor oppmerksomhet mot personvernspørsmål og nettbruk generelt, og mot barn og unges nettbruk spesielt. Eksempler er utarbeidelse av retningslinjer og nettvettregler, hjelpetjenester, holdningsskapende arbeid og opplæring.

Et allment utgangspunkt er at det er viktig å anvende ressursene slik at de kaster mest av seg og sysselsettes effektivt. For rettslige tiltak følger det som en konsekvens av deres formelle karakter at kompetanse- og ansvarsområder er klart definert. Når det gjelder ikke-rettslige tiltak og virkemidler, ser Medieansvarsutvalget potensial for større grad av samordning.

En fullstendig samordning av arbeidet med ikke-rettslige tiltak er verken mulig eller ønskelig. Digitale medier reiser et bredt spekter av ulike utfordringer og problemer. Offentlige myndigheter opererer på ulikt faglig kompetansegrunnlag og besitter ulike former for informasjon og kunnskap. De supplerer hverandre. Derimot kan det være grunn til å vurdere om tiltakene myndighetenes arbeid munner ut i, bør kommuniseres mer enhetlig utad. En slik form for samordning kan lede til økt synlighet. I mange tilfeller kan det være hensiktsmessig at den som står som avsender, for eksempel av regler om nettvett, er den som opererer mottaket hvor brukerne kan henvende seg dersom de har spørsmål eller opplever krenkelser.

Derfor bør en i større grad enn i dag legge til rette for at;

1. ressurser til kunnskapsoppbygging og -innsamling fordeles til instanser som har en praktisk og utadrettet virksomhet mot brukerne/allmennheten.

2. det organ eller den tjeneste som driver praktiske, operative og utadrettede hjelpetjenester rettet mot allmennheten, står som avsender av offentlige holdningskampanjer, eller nevnes som mottaker for konkrete henvendelser fra enkeltindivider.

3. det ikke eksisterer mange ulike sett av retningslinjer eller nettvettregler etablert i regi av offentlige myndigheter. Retningslinjer og nettvettregler som særlig angår personvern, bør ha den tjeneste som tar imot publikumshenvendelser om påståtte krenkelser som avsender.

Disse tiltakene vil kunne lede til at en noe større del av tilgjengelige offentlige ressurser allokeres til slettmeg.no enn det som er tilfelle per i dag. Dette vil bidra til å gjøre slettmeg.no mer synlig og kjent.

Dersom slettmeg.no skifter status fra prøveprosjekt til permanent tiltak, mener Medieansvarsutvalget at det bør avsettes ressurser til en nasjonal informasjonskampanje. Videre, som ledd i det kontinuerlige arbeidet med å synliggjøre slettmeg.no, mener Medieansvarsutvalget at informasjon om hjelpetjenesten bør integreres i det opplæringsarbeidet som i dag pågår i skolen.

5.7.5 Konklusjoner

Styrking og videreutvikling av det ikke-rettslige veilednings- og tjenestetilbudet er etter Medieansvarsutvalgets vurderinger det primære virkemiddel for å ivareta den enkeltes personvern i møtet med medier uten en sentral redaktørfunksjon, og som står utenfor en etablert selvdømmeordning. Kontroll basert på offentligrettslige regler vil i første rekke være aktuelt i grove tilfeller eller der andre fremgangsmåter er uttømt – eller der det er grunn til å foreta en mer utførlig og prinsipiell avveining mellom ytringsfrihet og personvern.

Prøveprosjektet slettmeg.no fyller etter Medieansvarsutvalgets vurdering en viktig veilednings- og hjelpefunksjon. Medieansvarsutvalget har presentert innspill som kan tas i betraktning ved kommende evaluering av tjenesten.

Medieansvarsutvalget mener slettmeg-tjenesten bør bestå uten noen form for offentligrettslig myndighet. Tjenesten må tilføres ressurser som gjør det mulig å håndtere saksmengden, og som gjør det mulig å bygge opp teknologisk kompetanse, juridisk kompetanse og empirisk kunnskap om utviklingen innenfor medieområdet generelt og problemområdene innenfor sosiale medier spesielt. Medieansvarsutvalget mener slettmeg.no bør bestå som en tjeneste, ikke eksistere som et eget organ.

Medieansvarsutvalget anser det som viktig å øke hjelpetjenestens synlighet. Dette bør skje ved at informasjon om hjelpetjenesten integreres i annen informasjonsvirksomhet om fremferd på nett som skjer i regi av offentlige myndigheter. Informasjon om hjelpetjenesten bør også integreres i det opplæringsarbeidet som i dag pågår i regi av skolen.

5.8 Styrking av den offentligrettslige håndhevelsen av personvernet

5.8.1 Unntaket i personopplysningsloven § 7

Av avsnitt 5.3.1 foran fremgikk det at personvernet er godt beskyttet i norsk rett. Det er neppe behov for å innføre nye materielle bestemmelser. Den sentrale utfordringen er å sikre en mest mulig effektiv håndhevelse av lovgivningen som allerede eksisterer.

Bestemmelsene i straffeloven, skadeserstatningsloven og åndsverkloven må håndheves for domstolene. Samtidig knytter håndhevelsen seg til gjennomføring av en eller flere sanksjoner, hovedsakelig straff og erstatning. Selv om slike sanksjoner ofte er viktige for den krenkede, er det ikke alltid slik. I en del tilfeller kan sletting være det vesentligste.

I avsnitt 5.6 foran er det redegjort for hvordan personopplysningsloven § 7 begrenser Datatilsynets håndhevingskompetanse. Problemstillingen for Medieansvarsutvalget er om denne begrensningen bør gjøres mindre vidtfavnende, slik at den bare gjelder for utsagn med «journalistisk formål» og ikke også for et hvert utsagn med et «opinionsdannende formål». Om det gjennomføres en slik endring, vil de redigerte medienes virksomhet fortsatt ligge utenfor Datatilsynets kompetanseområde. For redigerte medier vil det i første rekke være pressens selvdømmeordning som supplerer den rettslige kontrollen. Derimot vil en endring åpne for at Datatilsynet i større grad enn i dag kan føre kontroll med medier som ikke er tilsluttet bransjens selvdømmeordning, og som ikke har en sentral redaktørfunksjon. Uten det skjematiske unntaket i personopplysningsloven § 7, vil Datatilsynet kunne foreta en mer inngående avveining enn i dag mellom hensynet til ytringsfriheten og personvernet. Om personvernet veier tyngst, vil reaksjonen for alle praktiske formål være pålegg om sletting – ikke andre sanksjoner.

Datatilsynets vedtak vil kunne bringes videre inn for domstolene og vil være gjenstand for fullstendig prøving. I dag er det alltid slik at det er den som opplever seg krenket, som må bære byrden med å ta ut søksmål for domstolene. Dersom man åpner for forvaltningsmessig behandling hos Datatilsynet, og den krenkede i en slik sak får medhold, vil det være krenkeren som må bringe vedtaket inn for domstolene. Dette vil lede til at byrden med å ta ut søksmål i visse tilfeller blir snudd.

5.8.2 Om bakgrunnen for utformingen av personopplysningsloven § 7

Utformingen av gjeldende bestemmelse i personopplysningsloven § 7 har vært gjenstand for inngående vurderinger. I utredningen som lå til grunn for personopplysningsloven, ble det foreslått en helt annen ordning. Lovutvalget foreslo å presisere at loven gjaldt for journalistisk virksomhet, men at praktiseringen av loven i enkelttilfeller skulle legge tilbørlig vekt på ytringsfriheten.12 Forslaget var utformet slik:

Loven gjelder for behandling av personopplysninger som utelukkende finner sted i journalistisk øyemed eller for kunstnerisk eller litterær virksomhet. Det skal gjøres unntak fra bestemmelsene i den grad det er nødvendig for å forene hensynet til ytringsfrihet med hensynet til personvern.

Lovutvalgets forslag speilet EUs personverndirektiv som personopplysningsloven hviler på. I direktivets artikkel 9 heter det:

Medlemsstaterne fastsætter i forbindelse med behandling af personoplysninger, der udelukkende finder sted i journalistisk øjemed eller med henblik på kunstnerisk eller litterær virksomhed, kun fritagelser eller undtagelser fra bestemmelserne i dette kapitel og i kapitel IV og VI, for så vidt som de er nødvendige for at forene retten til privatlivets fred med reglerne for ytringsfrihed.

Ordningen i de andre nordiske land ligger tett opp til direktivet. Gjennomføringen i dansk rett kan minne om det norske lovutvalgets utkast. Av den danske personopplysningsloven kap. 1 § 2 stk. 2 følger det at loven ikke finner anvendelse «hvis det vil være i strid med informations- og ytringsfriheden, jf. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 10».13 Den svenske personuppgiftslagen § 7 nyanserer i større grad:

Bestämmelserna i denna lag tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

Bestämmelserna i 5 a, 9-29 och 33-44 §§ samt 45 § första stycket och 47-49 §§ skall inte tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande.

Utformingen av den svenske lovgivning kan minne om gjeldende rett i Norge, bortsett fra at den ikke inneholder tilsvarende unntak for ytringer med opinionsdannende formål.

Når Justisdepartementet gikk inn for en annen og mer vidtrekkende formulering av unntaksbestemmelsen i personopplysningsloven § 7, sammenliknet med lovutvalgets forslag, skyldtes det særlig to forhold:14

1. For det første mente Justisdepartementet at avveiningen mellom ytringsfrihet og personvern burde skje på demokratisk nivå. Altså måtte avveiningen følge direkte av loven og dermed være generell.

2. Gjennom dette realiserte Justisdepartementet også et annet hensyn som ble fremhevet av mange høringsinstanser; rettslig forutberegnelighet. Konkrete avveininger i enkelttilfeller er av natur usikre. Av dette ser man at det er tilsiktet at personopplysningsloven § 7 leder til mer skjematiske vurderinger – som omtalt foran i avsnitt 5.6.

5.8.3 Personvernkommisjonens utredning

Også Personvernkommisjonen tok opp behovet for å kunne gå nærmere inn i avveiningen mellom ytringsfrihet og personvern uten å måtte bringe enkeltsaker inn for domstolene. Personvernkommisjonen foreslo ikke å endre utformingen av personopplysningsloven § 7, men å opprette en nettnemnd som kunne håndtere saker som bestemmelsen bidrar til å holde utenfor Datatilsynets kompetanse.

Personvernkommisjonen innhentet en utredning om spørsmålet fra advokat Andreas Galtung.15 Galtung skisserte opprettelse av en nemnd som skulle:

• være offentligrettslig basert

• være statlig finansiert

• være hjemlet i ehandelsloven

• ligge administrativt til Nærings- og handelsdepartementet, alternativt Post- og teletilsynet

• ha mellom fem og åtte medlemmer

• ha retting, sletting og stengning som sanksjon

Personvernkommisjonen understreket at selv om nemnda var offentligrettslig organisert, burde den ha en uavhengig stilling. Samtidig påpekte Personvernkommisjonen at nemnda ville bli stilt overfor vanskelige avveininger mellom ytringsfrihet og personvern, og at det ofte ville være behov for å reagere raskt. Derfor gikk Personvernkommisjonen inn for at nemnda kun skulle ha en rådgivende funksjon.16 Effektuering av avgjørelsen vil da forutsette partenes aksept.

5.8.4 Medieansvarsutvalgets vurderinger – nettnemnd

På det prinsipielle plan deler Medieansvarsutvalget Personvernkommisjonens syn om at det, utenfor de redigerte medienes område, er behov for å kunne foreta en mer inngående avveining mellom ytringsfrihet og personvern enn någjeldende utforming av personopplysningsloven § 7 åpner for. Det bør kunne skje uten at man er tvunget til å bringe enkeltsaker inn for domstolene.

Personvernkommisjonen gikk inn for å etablere en nettnemnd uten offentligrettslig kompetanse til å fatte formelle vedtak. Prøveordningen slettmeg.no, jf. avsnitt 5.4 foran, kan ses som et svar på Personvernkommisjonens forslag. Slettmeg.no er et effektivt, uformelt og publikumsrettet tilbud. Derimot foretar tjenesten ingen dyptgående prinsipielle avveininger. Manglende formell myndighet legger begrensninger på hvor prinsipielt et organ kan og bør opptre, og hvordan deres uttalelser vil bli oppfattet. Når et organ ikke skal ha formell myndighet, kan det fremstå som mest nærliggende å rendyrke det som bredt, publikumsrettet og serviceorientert. Medieansvarsutvalget legger til grunn at slettmeg.no vil bestå. Å opprette flere publikumstjenester uten formell kompetanse er neppe hensiktsmessig.

Nemnda Galtung skisserte i sin utredning skulle være offentligrettslig basert. Spørsmålet som da oppstår, er hvilket offentligrettslig regelverk nemnda skal operere på grunnlag av. Medieansvarsutvalget har vanskelig for å se annet enn at svaret må være personopplysningsloven – men da uten de begrensningene som følger av lovens § 7. Da er det beste alternativet å tildele Datatilsynet denne kompetansen. Datatilsynet har allerede bygget opp faglig kunnskap innenfor området. I tillegg – som en konsekvens av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper – må det finnes en klageordning dersom en instans gis offentligrettslig kompetanse til å fatte vedtak. Klageorganet må ha en uavhengig stilling. Når det gjelder Datatilsynets vedtak eksisterer allerede et uavhengig klageorgan i form av Personvernnemnda. Etter Medieansvarsutvalgets vurdering vil det ikke være hensiktsmessig å opprette et supplerende offentlig to-instans system på siden av Datatilsynet og klageorganet Personvernnemnda.

I lys av den utvikling som har funnet sted siden Personvernkommisjonen la frem sin utredning, mener Medieansvarsutvalget at en egen nettnemnd er vanskelig å forene med det øvrige tilsynssystemet som er etablert på personvernområdet. Dersom det skal skje en mer inngående og prinsipiell avveining mellom ytringsfrihet og personvern, må det skje gjennom å modifisere unntaket i personopplysningsloven § 7, slik at Datatilsynets kompetanse blir tilsvarende utvidet.

5.8.5 Personopplysningsloven § 7 – Medieansvarsutvalgets vurderinger

5.8.5.1 «Opinionsdannende formål» – fraværet av en selvdømmeordning

De fleste ytringer med «journalistisk formål» blir fremsatt av medier underlagt en selvdømmeordning. Dette bidrar blant annet til å ivareta personvernhensyn og begrunner denne delen av unntaket i personopplysningsloven § 7. Datatilsynet bør ikke føre kontroll med de redigerte medienes virksomhet.

Unntaket for ytringer med «opinionsdannende formål» favner videre og omfatter utsagn som ikke er over terskelen for journalistikk. Slike ytringer vil ikke være underlagt selvdømmesystemets kontroll. Da fremstår begrunnelsen for unntaket som mer tvilsom.

Spørsmålet om å innsnevre rekkevidden av unntaket i personopplysningsloven § 7 er utredet av Schartum/Bygrave på oppdrag fra Justisdepartementet og Moderniseringsdepartementet. I mandatet het det:

Forståelsen av kriteriet «journalistiske, herunder opinionsdannede, formål», har vist seg å volde problemer i praksis. Problemene har i særlig grad vist seg ved bruk av Internett til å legge ut personopplysninger. Departementene ber utrederne om å undersøke omfanget av problemstillingen i praksis, særlig knyttet til bruk av Internett. I denne sammenheng vises det til at Personvernnemnda har to saker til behandling hvor problemstillingen er aktuell (Datatilsynets sak nr. 2004/423 og 2004/508). Sakene gjelder et tilfelle fra Bærum kommune hvor sjikanøse personopplysninger om en ansatt i barnevernet ble lagt ut på private

Internettsteder. Det må som ledd i dette vurderes om dagens strafferettslige reaksjoner er tilstrekkelige, eller om Datatilsynet bør få en mer sentral rolle i håndhevingen av sanksjoner som retter seg mot overtramp på nettet, som for eksempel bruk av nettet til å spre krenkende omtale av enkeltpersoner.

Schartum/Bygrave anbefaler at personopplysningsloven § 7 ikke endres og at Datatilsynets kompetanse ikke blir utvidet. Deres utredning legger stor vekt på praksis fra EMD som illustrerer rekkevidden av EMK artikkel 10 i pressesammenheng.17

Medieansvarsutvalget mener at man ikke uten videre kan trekke veksler på avgjørelser fra EMD som har berørt tradisjonelle, journalistiske mediers ytringsfrihet. Denne praksisen vil være hensyntatt så lenge personopplysningslovens unntak omfatter utsagn med «journalistisk formål». EMDs praksis kan neppe begrunne at også enhver ytring i ikke-redigerte medier, og som kun har et «opinionsdannende formål», uten videre skal være unntatt.

EMD har ved flere anledninger presisert forutsetningene for den frihet pressen nyter godt av;18

… the Court reiterates that Article 10 does not guarantee a wholly unrestricted freedom of expression to the press, even with respect to press coverage of matters of serious public concern. When exercising its right to freedom of expression, the press must act in a manner consistent with its duties and responsibilities, as required by Article 10 § 2. These duties and responsibilities assume particular significance when, as in the present case, information imparted by the press is likely to have a serious impact on the reputation and rights of private individuals. Furthermore, the protection afforded by Article 10 to journalists is subject to the proviso that they act in good faith in order to provide accurate and reliable information in accordance with responsible journalism…

Som kontrast hviler unntaket i personopplysningsloven ikke på tilsvarende forutsetning om god presseskikk. Illustrerende er en sak fra svensk høyesterett (NJA 2001 409). Tilnærmingen ville etter alt å dømme være den samme etter norsk rett, i relasjon til begrepet «opinionsdannende» (utvalgets utheving):

Det syfte för webbsidan som angetts på denna och som B.R. utvecklat i målet måste mot den angivna bakgrunden anses ligga väl inom ramen för ett journalistiskt ändamål att informera, utöva kritik och väcka debatt om samhällsfrågor av betydelse för allmänheten. I vad mån sedan webbsidan kan anses motsvara godtagbar standard enligt de kriterier som man brukar använda när man värderar etablerad journalistisk verksamhet saknar i sig betydelse för bedömningen.

Medieansvarsutvalget viser også til Europakommisjonens rekommandasjon 1/97, hvor personverndirektivet artikkel 9 – som danner bakgrunnen for personopplysningsloven § 7 – er vurdert nærmere. Det er særlig i relasjon til tradisjonelle medier Europakommisjonens arbeidsgruppe ser det som velbegrunnet å gjøre unntak fra personverndirektivets alminnelige bestemmelser. I tillegg til ytringsfrihetshensynet som gjør seg gjeldende fra medias side, fremholder Kommisjonens arbeidsgruppe at pressens etiske forpliktelser, faglige regler og selvdømmeordninger kan imøtekomme den enkeltes krav på beskyttelse av personvernet i en grad som kan gjøre unntak fra personopplysningsdirektivet berettiget. Samtidig fremholder Europakommisjonens arbeidsgruppe at:

Begrænsninger i retten til indsigt og berigtigelse inden offentliggørelse kan kun betragtes som proportionale, hvis den enkelte har ret til indsigelse og berigtigelse af urigtige oplysninger efter offentliggørelse.

Det er særlig innenfor de redigerte mediene det finnes effektive systemer for dette.

Medieansvarsutvalget mener at det er gode begrunnelser for at medier med en ansvarlig redaktør og som deltar i en selvdømmeordning basert på etiske regler og prinsipper, per se er unntatt fra det vesentlige av personopplysningslovens anvendelsesområde. Følgelig er det riktig å videreføre unntaksbestemmelsen for ytringer som har et «journalistisk formål» i klassisk forstand. Begrunnelsene slår imidlertid ikke uten videre til for utsagn som kun har et «opinionsdannende formål».

5.8.5.2 Ytringsfrihet versus personvern

Dersom rekkevidden av unntaket i personopplysningsloven § 7 innsnevres, ved at unntaket for ytringer med «opinionsdannende formål» tas bort, åpner det for mer nyanserte og inngående avveininger mellom ytringsfrihet og personvern. Om en opplysning ikke har nevneverdig allmenn interesse og samtidig er å anse som krenkende, vil det normalt være forbudt å publisere den.

Medieansvarsutvalget mener det er viktig at lovgivningen åpner for denne typen avveininger – så sant man befinner seg utenfor det journalistiske området. Både hensynet til personvern og ytringsfrihet er av konstitusjonell rang. Det vises også gjennom EMK artikkel 8 og 10. Bestemmelsene oppstiller grunnleggende rettigheter for enkeltindivider. Står rettighetene mot hverandre, følger det av deres karakter at man så langt mulig må foreta en konkret avveining – det som i juridisk språkdrakt ofte betegnes som en «optimalisering» mellom rettighetene. En god illustrasjon finner vi i Kjuus- kjennelsen (Rt. 1997 s. 1821). Saken gjaldt forholdet mellom Grunnloven § 100 og straffeloven § 135 a som setter straff for diskriminerende ytringer. Hensynene som sto mot ytringsfriheten fulgte av alminnelig lov, men hadde til dels en konstitusjonell karakter gjennom ulike konvensjoner som rammer rasediskriminering. Høyesterett uttalte:

Det skal skje en avveining hvor hensynet til ytringsfriheten må veie tungt. Men – og det er for meg helt sentralt – det ligger i rettsstridsreservasjonen nettopp at det skal foretas en avveining. Hensynet til ytringsfriheten skal ikke slå igjennom for enhver pris – uten hensyn til tyngden av de interesser som tilsier at uttalelsene må kunne belegges med straff.

Utfallet av saken var at Kjuus ble dømt til 60 dager betinget fengsel og en ubetinget bot på kroner 20.000,-. Det til tross for at de rasistiske ytringene ble fremsatt i et partiprogram og således, ved en isolert tolking av Grunnloven § 100 kunne, sies å ligge i bestemmelsens kjerneområde. Derfor illustrerer avgjørelsen betydningen av at avveiningene mellom ytringsfrihet og personvern er helt konkret. Tilsvarende blir på et prinsipielt plan understreket i Europarådets resolusjon 1165 (1998), punkt 10 og 11:

• 10. It is therefore necessary to find a way of balancing the exercise of two fundamental rights, both of which are guaranteed in the European Convention on Human Rights: the right to respect for one’s private life and the right to freedom of expression.

• 11. The Assembly reaffirms the importance of every person's right to privacy, and of the right to freedom of expression, as fundamental to a democratic society. These rights are neither absolute nor in any hierarchical order, since they are of equal value

I forarbeidene til personopplysningsloven § 7 blir dens mer skjematiske tilnærmingsmåte begrunnet i hensynet til forutberegnelighet. Forutberegnelighet oppnår man ved at lovgivningen gjør generaliseringer som på forhånd skjærer vekk fakta eller hensyn som ellers – i en konkret og kasuistisk vurdering – ville blitt betraktet som relevante.19 Forarbeidenes begrunnelse for å gjøre unntak fra de alminnelige kravene for behandling av sensitive personopplysninger er et eksempel på en slik generalisering:20

Sensitive personopplysninger behandles daglig i alle avisredaksjoner og kan ha offentlighetens interesse selv om ikke vilkårene for behandling i § 9 er oppfylt.

Det er helt på det rene at den offentlige interesse i informasjon som inneholder sensitive personopplysninger, kan være viktigere enn personvernet. Men like klart fremstår det at det ikke alltid er slik. Vurderingen vil heller ikke alltid skje i en avisredaksjon. Mulighetene for nettbasert formidling av ytringer gjør at ytreren like gjerne kan være en næringsdrivende, en interesseorganisasjon eller en privatperson. Forarbeidenes eksempel kan bare begrunne hvorfor journalistiske medier underlagt en selvdømmeordning kan påberope unntaket, ikke hvorfor det også gjelder for andre ytringer med et «opinionsdannende formål».

Medieansvarsutvalget mener hensynet til forutberegnelighet fortsatt vil være tilstrekkelig ivaretatt selv om personopplysningsloven åpner for en avveining mellom ytringsfrihet og personvern utenfor det journalistiske området. Som Medieansvarsutvalget understreket i avsnitt 5.3.1, finnes det en rekke bestemmelser som verner privatlivet og personligheten. De sender et klart signal om når man nærmer seg en gråsone.

Medieansvarsutvalget erkjenner at utfallet av avveiningen mellom hensynet til ytringsfrihet og personvern i en del tilfeller vil by på tvil. Men samtidig vil den praktiske reaksjonen være et pålegg om sletting for fremtiden. Det ligger ikke nødvendigvis noen kritikk i å bli pålagt sletting. Det er i første rekke snakk om å bringe situasjonen i samsvar med det som etter en objektiv avveining av alle relevante hensyn og rettsregler fremstår som riktig. Et slikt pålegg vil i første omgang mest måtte ses som en klargjøring av rettstilstanden for den aktuelle ytringens vedkommende, ikke som en sanksjon.

5.8.5.3 Avveiningen mellom personvern og ytringsfrihet på forvaltningsnivå

Dersom begrensningen av personopplysningslovens virkeområde modifiseres, ved at unntaket for ytringer med «opinionsdannende formål» tas ut, vil altså Datatilsynets kompetanseområde bli utvidet. Dette betyr ikke at ytringsfriheten må stå tilbake, men at Datatilsynet må foreta en mer inngående avveining mellom hensynet til ytringsfriheten og personvernet.

Utformingen av dagens unntak i personopplysningsloven § 7 var dels motivert av et ønske om å unngå at slike avveininger skjer på forvaltningsnivå. Det ble beskrevet som mer demokratisk om løsningen følger skjematisk av loven selv.

Hva som er «demokratisk», er en stor debatt. Men både folkestyre og menneskerettigheter blir normalt ansett som forutsetninger for demokrati, selv om menneskerettighetene setter skranker for hva flertallet kan bestemme.21 Derfor kan man ikke uten videre slå fast at en skjematisk løsning som følger av loven, er mer demokratisk enn konkrete avveininger basert på de hensyn som følger av menneskerettighetslovgivningen.

Medieansvarsutvalget anser det ikke som problematisk om det blir åpnet for at avveiningen mellom ytringsfrihet og personvern, i første instans, kan skje på forvaltningsnivå. Forvaltningen driver landet fra dag til dag. Forvaltningen håndterer spørsmål som nær sagt kan være avgjørende for enkeltpersoners liv og død; skal man få helsebehandling, skal man utvises fra landet, skal legemidler godkjennes, eller bestemte former for mat forbys, skal man få rett til å utøve et bestemt yrke, få erstatning om man har blitt utsatt for vold etc. Forvaltningen håndterer også mange spørsmål som har en side til Grunnloven og menneskerettighetene, for eksempel konsesjoner på medieområdet, Medietilsynets håndtering av forbudet mot politisk reklame, retten til arbeid og skolegang, retten til et rent miljø o.l. At spørsmålene forvaltningen håndterer kommer i berøring med Grunnloven eller internasjonale menneskerettigheter, er i det hele tatt nokså ordinært. Når man generelt aksepterer at forvaltningen behandler slike spørsmål, skyldes det særlig tre forhold. For det første er forvaltningsnivået et nødvendig første trinn for å drive samfunnet effektivt. For det andre har forvaltningen ofte spesialkompetanse innenfor området det enkelte organ forvalter. For det tredje ivaretas rettssikkerheten ved at de rettslige vurderingene forvaltningen foretar, kan bringes inn for en domstol. Det skal tillegges at EU-domstolen i sin praksis krever at forvaltningsorganer vurderer forholdet til europeisk rettighetslovgivning – og om nødvendig ser bort fra nasjonal lov.22 Det er relevant å ta i betraktning når personopplysningsloven bygger på personverndirektivet.

Mest vesentlig etter Medieansvarsutvalgets vurdering er at Datatilsynets kontroll vil representere et lavterskeltilbud til enkeltindivider som opplever seg krenket av medier uten en redaktørfunksjon og som ikke deltar i en etablert selvdømmeordning. I de fleste tilfeller vil Datatilsynet først bringes inn når man ikke når fram gjennom forsøk på en uformell tvisteløsning. Samtidig vil Datatilsynets vedtak alltid kunne prøves av domstolene. Mens byrden med å gå til domstolene i dag nesten alltid hviler på den som er krenket, kan et vedtak fra Datatilsynet innebære at søksmålsbyrden i visse tilfeller blir snudd. Det er ikke i seg selv noe urimelig ved det. Samtidig vil forutgående forvaltningsmessig behandling ha en silings- og initiativfunksjon: Mindre krenkelser kan holdes utenfor mer ressurskrevende tvisteløsningssystemer. Og dersom et forvaltningsvedtak i den krenkedes favør blir bragt inn for domstolene, vil forvaltningsorganet være involvert i saken. Det fungerer som en form for rettshjelp for den krenkede.

5.8.5.4 Foreldres samtykkekompetanse og barns rettssikkerhet

Personvernkommisjonen foretok en grundig generell gjennomgang av personvern for barn og unge.23 Blant særskilte problemstillinger kommisjonen pekte på, var foreldres misbruk av opplysninger om egne barn.24 Det forekommer at foreldre publiserer svært utleverende materiale om sine barn på nettet. I utgangspunktet har foreldre adgang til dette, i kraft av den samtykkekompetanse de besitter på vegne av barnet. Rekkevidden av samtykkekompetansen må imidlertid sammenholdes med hensynet til barnets beste og kan være underlagt begrensninger i lovgivningen om barn og foreldre. Samtidig setter FNs barnekonvensjon skranker.

Hvor omfattende den materielle rekkevidden av foreldres samtykkekompetanse bør være er et spørsmål for seg. Medieansvarsutvalget slutter seg til Personvernkommisjonens betraktninger omkring dette, men en nærmere utredning må skje i tilknytning til evalueringer som behandler spørsmålet i en bredere kontekst. Derimot er det viktig å kunne håndheve de begrensninger og skranker som allerede eksisterer i lovgivningen i dag. I den sammenheng kan det stilles spørsmål ved om Datatilsynet i større grad bør vektlegge de hensyn som er nedfelt i nasjonale og internasjonale regler om barns rettigheter når tilsynet vurderer rekkevidden av foreldres samtykkekompetanse i praksis. Personvernkommisjonen påpekte at spørsmålet om håndhevelse også har en side til personopplysningsloven § 7. Som illustrasjon omtalte kommisjonen eksempler på at foreldre har lagt ut svært sensitiv informasjon om sine barn som ledd i kamp mot barnevernet. Slik publisering vil ha et opinionsdannende formål, noe som innebærer at Datatilsynet uten videre er avskåret fra å foreta en nærmere vurdering av om publiseringen er ulovlig, for eksempel fordi utleveringen av barna går unødig langt.

Medieansvarsutvalget ser at prinsippet om ytringsfrihet kan rekke langt i slike tilfeller som nevnt. Det kan imidlertid ikke begrunne at man helt ut avstår fra å trekke hensynet til barnets beste inn i vurderingene, eller forsikrer seg om at også slike bestemmelser som ivaretar barns rettigheter, blir håndhevet. Dersom unntaket for utsagn med «opinionsdannende formål» tas ut av personopplysningsloven § 7, vil det åpne for å foreta slike avveininger – uten at det i seg selv legger føringer på utfallet.

Utvalget har også drøftet et innspill om å innføre en egen bestemmelse i lovgivningen som gir personer over 18 år rett til å kreve slettet fra nettet artikler, bilder og opplysninger om seg selv som;

• foreldre har publisert, dersom de påviselig er til skade for personens navn og rykte eller de gir grunnlag for mobbing og sjikane

• en selv har godkjent eller medvirket til da en var under 16 år og som i ettertid viser seg å være til skade for eget navn og rykte eller gir grunnlag for mobbing og sjikane.

Utvalget har kommet til at hensynene som en slik tenkt bestemmelse ville ivareta, er dekket gjennom den justeringen av personopplysningslovens rekkevidde og utvidelsen av Datatilsynets kompetanse som utvalget går inn for. I kontrollen med at loven overholdes, bør det legges særlig vekt på å ivareta disse hensynene. Samtidig er det viktig at tilsynsmyndighetene informerer publikum på en god måte, og bidrar til å opplyse om at samtykke til publisering av personopplysninger alltid kan trekkes tilbake.

5.8.6 Konklusjon

Medieansvarsutvalget mener unntaket i personopplysningsloven § 7 bør modifiseres. Unntaket for utsagn med journalistiske formål bør beholdes. Det mer vidtrekkende unntaket for ytringer som kun har et «opinionsdannende formål» bør tas ut. Det vil gi Datatilsynet en mer sentral rolle ved overtramp på nettet, som for eksempel bruk av Internett til å spre krenkende omtale av enkeltpersoner.

5.9 Synliggjøring av Datatilsynets publikumsfunksjon

Datatilsynet arbeider både på systemnivå og med enkeltsaker. Dersom personopplysningsloven endres, slik at rekkevidden av unntaksbestemmelsen i personopplysningsloven § 7 beskjæres, er det sannsynlig at mengden av enkeltsaker som vedrører enkeltpersoners møte med nettmedier, vil øke.

Organisering er et spørsmål om ressurser og prioriteringer. Medieansvarsutvalget mener det er nødvendig å styrke den effektive beskyttelsen av enkeltpersoners personvern i møtet med nye medier. Når slike oppgaver legges til Datatilsynet, er det nødvendig at Datatilsynets publikumsvirksomhet blir synliggjort.

Utvalget foreslår at Datatilsynets navn endres til «Personverntilsynet». Dette er en naturlig konsekvens av utvalgets forslag om å utvide tilsynets kompetanse. I tillegg bidrar det til å spisse og tydeliggjøre hva tilsynets oppgave er. «Data» er alt. Også Post- og teletilsynet driver med data. Datatilsynet driver med personvern.

En slik endring vil samtidig berede grunnlaget for å videreutvikle tilsynets ombudsrolle. Medieansvarsutvalget viser til lovutredningen forut for vedtakelsen av personopplysningsloven. I utredningen heter det:25

I de tilfellene hvor Datatilsynet ikke finner det mulig eller hensiktsmessig å bruke sin påleggskompetanse, kan det være aktuelt for Datatilsynet å utøve en ombudsfunksjon, hvilket innebærer å komme med kritikk og sette søkelyset på problemstillinger som er viktige ut fra personvernhensyn.

Medieansvarsutvalget er enig i at en slik ombudsfunksjon er viktig på området for uredigerte medier – i fravær av en slik kontinuerlig presseetisk diskusjon som finner sted på det journalistiske området. Medieansvarsutvalget mener et Personverntilsyn med en noe videre kompetanse enn det som i dag følger av personopplysningsloven § 7 vil være godt egnet til å fylle en slik rolle.

5.10 Sammenfatning av konklusjoner

Medieansvarsutvalget mener den enkeltes personvern i møtet med uredigerte medier primært bør sikres gjennom å styrke og videreutvikle det ikke-rettslige tjenestetilbudet. Tjenesten slettmeg.no bør videreføres uten offentligrettslig myndighet og håndhevingskompetanse. Tjenesten må tilføres ressurser som gjør det mulig å håndtere saksmengden, samt gjør det mulig å bygge opp teknologisk kompetanse, juridisk kompetanse og empirisk kunnskap om utviklingen innenfor medieområdet generelt og problemområdene innenfor sosiale medier spesielt. Hjelpetjenesten bør profileres og synliggjøres i forbindelse med annen offentlig tjenesteyting om sikker nettbruk; ved holdningskampanjer, utarbeidelse av nettvettregler og i opplæringsvirksomheten i skolen.

Medieansvarsutvalget mener Datatilsynets kompetanse bør utvides slik at tilsynet får myndighet til å foreta en inngående avveining mellom hensynet til ytringsfrihet og personvern og eventuelt fatte vedtak om sletting. Forutsetningen er at publiseringen finner sted utenfor de redaktørstyrte mediene. Medieansvarsutvalget går inn for at personopplysningsloven § 7 blir endret, og at det eksisterende unntaket for elektronisk behandling av personopplysninger med et «opinionsdannende formål» tas ut av bestemmelsen. Som konsekvens av forslaget går utvalget inn for at Datatilsynet endrer navn til Personverntilsynet.