3 Bakgrunn og perspektiver for utvalgets arbeid og vurderinger

3.1 Mandatet

3.1.1 Ansvarsplassering

Medieansvarsutvalget er bedt om å utrede systemet for ansvarsplassering på medieområdet.1 Samtidig understreker mandatet at utvalget skal legge til grunn gjeldende materielle regler om ytringsfrihetens rekkevidde og grenser, for eksempel gjeldende regler om ærekrenkelser og privatlivets fred.

Både prinsippet om ytringsfrihet og lovgivningens bestemmelser om ytringsfrihetens grenser retter seg i utgangspunktet mot alle borgere. Reglene som beskriver hvilke ytringer som er ulovlige, er teknologinøytrale. De retter seg mot en ytrings innhold, ikke ytringens form. Om det for eksempel blir fremsatt en trussel, spiller det ingen rolle om det skjer direkte på gaten, i brevs form eller om trusselen blir skrevet ned, lagret og overlevert på en minnepinne. I alle tilfeller rammes ytringen etter sitt innhold av den såkalte «objektive gjerningsbeskrivelsen» i straffebudet om trusler. Ansvarsspørsmålet volder heller ingen problemer. Det alminnelige prinsippet i norsk rett er at enhver som har fremsatt en ytring som rammes av en lovbestemmelse, og som subjektivt kan bebreides for dette, er ansvarlig. I vårt eksempel leder det til at den som fremsetter trusselen – den originære ytrer – kan straffes.

Kommunikasjonen mellom den originære ytrer og den som blir krenket skjer ikke alltid så direkte som i eksemplene foran. La oss si at trusselen blir fremsatt over telefon. Fortsatt er den originære ytrer naturligvis ansvarlig. Men også telekommunikasjonsselskapet er på sett og vis involvert i fremsettelsen av trusselen. Like fullt føler vi oss umiddelbart sikre på at telekommunikasjonsselskapet ikke kan holdes ansvarlig. I rettslig forstand skyldes det at selskapet og dets ansatte ikke vet hva som skjer. De kan heller ikke klandres for å være uvitende eller for ikke å ha grepet inn. Like lite som vi ønsker at postbudet skal gå gjennom alle brev som blir distribuert, ønsker vi at telekommunikasjonsselskaper skal overvåke telefonsamtaler.

Også når en ulovlig ytring blir fremsatt gjennom et massemedium, er den originære ytrer ansvarlig. Den originære ytrer kan være en ekstern bidragsyter, for eksempel en leser. Men det kan også være en ansatt, for eksempel en journalist eller en kommentator. I slike tilfeller vil imidlertid formidleren, selve mediet, kunne ha et selvstendig ansvar som supplerer ansvaret til den originære ytrer. At dette oppleves som rimelig, skyldes flere forhold. For det første er ikke mediet en passiv formidler: Det kan føres aktiv kontroll med hva som blir publisert i mediet. For det andre: Uavhengig av hvem som er den originære ytrer, vil alle ytringer som blir fremsatt innenfor rammene av et massemedium lett kunne få et preg av også å være mediets ytringer. Når mediet fører kontroll eller redigerer, gjør mediet ytringene som blir publisert langt på vei til sine. For det tredje: Det er mediet som bidrar til å gjøre ytringen tilgjengelig for den brede allmennhet. Dette bidrar til å forsterke de negative konsekvensene av krenkende ytringer. I mange tilfeller er offentlig fremsettelse dessuten en nødvendig betingelse for at en ytring skal være ulovlig. Det gjelder for eksempel for ytringer som er hatefulle og diskriminerende eller ytringer som krenker privatlivets fred. Selve offentliggjøringen som mediet står for, blir med dette en vesentlig del av den krenkende handlingen.

Hvis vi forutsetter at mediet kan være ansvarlig, oppstår nye spørsmål. Mediet er som regel ikke annet enn produktet av den samlede innsatsen til en rekke personer. Hvordan er ansvarsforholdene mellom disse?

Mandatet nevner alle de mulige ansvarssubjektene:

• den faktiske avgiver av en ytring – altså den originære ytrer

• redaktøren

• foretaket som driver mediet

• eieren eller utgiveren av mediet

• alle som er ansatt hos eller opptrer på vegne av mediet, og som på et eller annet stadium har medvirket til at ytringen er blitt formidlet.

Ansvarssubjektene som er nevnt i mandatet, er alle de som potensielt kan være ansvarlige etter lovgivningens alminnelige regler om ulovlige ytringer, som direkte overtreder eller som medvirker. Om de er ansvarlige, vil etter lovgivningens alminnelige prinsipper om plassering av ansvar bero på en konkret vurdering av om personene kan bebreides for det som har skjedd – om de subjektivt har utvist den skyld den aktuelle lovbestemmelse som rammer en ytring krever. De alminnelige skyldkravene i norsk rett er forsett eller uaktsomhet. I strafferettslige sammenhenger kreves ofte forsett. I sivilrettslige sammenhenger, for eksempel ved krav om erstatning, er uaktsomhet tilstrekkelig for å bli holdt ansvarlig. At én person er ansvarlig, utelukker ikke ansvar for andre. Dersom ansvarssubjektene opptrer på vegne av et foretak, kan også foretaket holdes ansvarlig.

3.1.2 Overordnet problemstilling

At lovbestemmelsene om ulovlige ytringer er teknologinøytrale, og at det i lovgivningen eksisterer alminnelige prinsipper for plasseringen av ansvar, er et viktig bakteppe for utvalgets arbeid. Det utvalget er bedt om å vurdere, er om den plasseringen av ansvar som ville fulgt av de til enhver tid gjeldende regler i den alminnelige lovgivningen, og som retter seg mot alle norske borgere, skal modifiseres eller fravikes for medienes vedkommende.Slik særregulering kan anta to former:

1. Særreguleringen bestemmer at visse ansvarssubjekter kan holdes ansvarlige, selv om slikt ansvar ikke følger av lovgivningens alminnelige bestemmelser og prinsipper for plassering av ansvar. Et typisk eksempel er et tilnærmet objektivt ansvar for redaktøren av et massemedium.

2. Særreguleringen bestemmer at visse ansvarssubjekter ikke kan holdes til ansvar, selv om ansvar ville fulgt av lovgivningens alminnelige bestemmelser og prinsipper for plassering av ansvar. Et typisk eksempel er ansvarsbegrensninger for dem som bare yter teknisk medvirkning i en publikasjonsprosess.

Et system for plassering av ansvar som i hovedsak bygger på de alminnelige bestemmelsene i gjeldende rett, slik de retter seg mot alle borgere, karakteriseres gjerne som et «naturlig ansvarssystem». Motsatsen til dette er et såkalt «kunstig ansvarssystem». På flere punkter i mandatet er utvalget særlig bedt om å foreta sammenlikninger med svensk rett, og systemet for ansvarsplassering i Sverige illustrerer i flere sammenhenger hva som menes med et «kunstig ansvarssystem». Mest illustrerende er at svensk lovgivning pålegger selv den uvitende redaktør et objektivt eneansvar for alt som blir publisert i mediet, mens den originære ytrer på sin side er fri fra ansvaret som ellers ville fulgt av den alminnelige lovgivningen. Plasseringen av ansvar innenfor mediene er dermed omvendt av det som ville fulgt av lovgivningens alminnelige prinsipper – derav kommer betegnelsen «kunstig». De alminnelige prinsippene om fordeling av ansvar på grunnlag av skyld blir satt ut av spill.

I Norge tar systemet for plassering av ansvar på medieområdet utgangspunkt i et naturlig ansvarssystem, men dette er underlagt noen modifikasjoner. Den mest sentrale modifikasjonen er spesialbestemmelsen i straffeloven § 431 om det strafferettslige redaktøransvaret.2 Bestemmelsen oppstiller et annet skyldkrav for redaktøren av et massemedium enn det som ellers gjelder i samfunnet. Derfor karakteriseres det eksisterende norske systemet for ansvarsplassering innenfor mediene gjerne som et «blandet system». Dette er nærmere utdypet i utredningens avsnitt 6.6.1.

Et system for ansvarsplassering som har kunstige innslag, knytter ansvaret for ulovlige ytringer til bestemte forhåndsdefinerte strukturer. Det er nødvendig særlig av to grunner. For det første ligger det i sakens natur at om man oppstiller særregler som fraviker lovgivningens normalsystem, må det være klart definert hvem særordningen gjelder for. Man må definere hvilke medier som er omfattet av ordningen, eventuelt hva særreguleringen regner som et «medium». For det andre må særreguleringen peke ut hvilke konkrete funksjoner eller personer innenfor disse mediene som er ansvarssubjekter. Behovet for dette springer ut av at man ikke lenger definerer ansvarssubjektet formålsorientert og syntetisk, ved å plassere ansvaret hos den eller de som konkret har utvist skyld i det enkelte tilfelle.

Valget mellom en strukturorientert tilnærming og en mer åpen formålsorientert tilnærming oppstår også der det er snakk om å plassere privilegier. Reglene om kildevern er et eksempel på det siste. Prosesslovgivningens hovedregel er at enhver som blir innkalt som vitne for norske domstoler, plikter å møte og forklare seg. Men både straffeprosessloven og tvisteloven åpner for at det kan gjøres unntak fra vitneplikten når medarbeidere i media påberoper seg kildevern. Betraktet som et unntak fra hovedregelen om forklaringsplikt er spørsmålet som blir reist i mandatets punkt 7 hvem som bør kunne påberope det privilegiet kildevernet representerer. Det overordnete og prinsipielle spørsmålet i denne sammenheng er om det saklige virkeområdet til bestemmelsene om kildevern skal bero på strukturelle kriterier eller formålsorienterte kriterier: Skal reglene om kildevern bare kunne påberopes av aktører som kan karakteriseres ved ytre, strukturelle kjennetegn, for eksempel organisasjonsform, størrelse, redaktørfunksjon og profesjonalitet? Alternativet er en formålsorientert avgrensning som tilstreber at bestemmelsene om kildevern kan påberopes av alle aktører som i den konkrete situasjonen oppfyller hensynene bak kildevernbestemmelsene, uavhengig av om aktøren kan karakteriseres ved ytre, strukturelle kjennetegn.

3.2 Ytringsfrihet og redaksjonell frihet

3.2.1 Innledning

Mandatet presiserer at utvalget skal ta ytringsfriheten og prinsippet om medienes redaksjonelle frihet som overordnet utgangspunkt.

Utvalget mener det er viktig å presisere at selv om ytringsfriheten har forholdsvis gode vilkår i Norge, er den også stadig under press. Anti-terrorbekjempelse og nasjonal/overnasjonal sikkerhetspolitikk har legitimert tiltak som griper langt inn i ytringsfrihet (og personvern). Ekstreme islamistiske grupper og enkeltpersoners voldelige reaksjoner mot publisering av karikaturer av profeten Muhammed har ført til selvsensur og tilbakeholdenhet. Journalister har vanskelige arbeidsforhold over hele verden, og også norske journalister er blitt drept, kidnappet og fengslet de siste årene. Finanskrisen og økonomiske nedgangstider har i mange land ført til at mange medier har måttet kutte sterkt i sine redaksjonelle staber, og dermed i den journalistiske virksomheten. Globalt er ytringsfriheten et ulikt fordelt gode samtidig som fenomener som WikiLeaks og den utbredte bruken av informasjonsteknologi i folkelige opprør viser sprengkraften i den.

Utvidelsen av medietilbudet de siste tiårene representerer et verdifullt supplement til de tradisjonelle mediene. Det har utvilsomt utvidet den reelle ytringsfriheten og gitt mange flere mennesker mulighet til å komme til orde. Det har også endret betydningen av pressefriheten.

I sin mest ideelle versjon beskrives pressefriheten som en forsikring om at saker som bør komme frem i offentligheten og belyses, faktisk gjør det; i praksis verner den mediene mot inngrep fra stat og eiere. Pressefriheten kunne tidligere ses på som en rett til å publisere som ikke var allment tilgjengelig, men eksklusiv og begrenset, eller som A.J. Liebling sa det: «Freedom of the press is guaranteed only to those who own one».3 I dette perspektivet er pressefriheten også en rett til å utøve sin næring uten inngripen.4

Som begrepet antyder, er pressefriheten historisk koblet til den trykte pressen, som det eldste mediet, og det som fantes da ytrings- og trykkefriheten ble kjempet frem. Da Grunnloven ble formulert var det trykkefriheten som ble beskyttet. I Norge har pressen aldri vært regulert av en egen særlov – en presselov – i motsetning til kringkasting som har vært et gjennomregulert felt helt siden 1930-tallet. Det er flere årsaker til disse forskjellene, men en av grunnene er pressens eget arbeid med å etablere standarder og selvjustis som motvekt til reguleringsivrige politikere. Etter hvert har det blitt færre særreguleringer på medieområdet, ikke minst når det gjelder innhold, noe som blant annet er begrunnet i at ytringsfriheten bør være mest mulig teknologinøytral. Dette ble reflektert ved revisjonen av Grunnloven § 100 i 2004, da henvisningen til «Trykkefrihed» ble erstattet med «Ytringsfrihed».5

Mens ytringsfriheten generelt beskytter ethvert individ, innebærer det mer spesifikke begrepet «pressefrihet» i hovedsak en beskyttelse av den redaksjonelle friheten, mot inngrep fra eiere og myndigheter. I dag er det viktigste uttrykket for pressefriheten, som teknologinøytralt omtales som redaksjonell frihet, at lov om redaksjonell fridom gir redaktøren suveren myndighet i alle redaksjonelle avgjørelser, som beskyttelse mot overstyring fra eierne.

3.2.2 Redaksjonell frihet

I en virkelighetsbeskrivelse av mediebildet går det et viktig skille mellom redigerte og ikke- redigerte medier. Medier med en sentral redaktørfunksjon blir ofte oppfattet som de mest troverdige. Det finnes eksempler på at medier uten en slik funksjon setter dagsorden, for eksempel WikiLeaks. I praksis er likevel de redaktørstyrte mediene fortsatt dominerende i denne sammenheng, noe WikiLeaks selv har understreket ved å overlate publisering av store mengder dokumenter til etablerte, redigerte medier.

En viktig årsak til at det går et skille mellom redigerte og ikke-redigerte medier – altså mellom medier som har en ansvarlig redaktør og de som ikke har det – er den institusjonaliserende funksjonen til pressens eget regelverk og selvdømmesystem. Selvdømmesystemet er i dag forbeholdt redaktørstyrte medier som ønsker å ta del i det. Det finnes redigerte medier som ikke forholder seg til systemet, men de er få og tilfellene sjeldne. Derfor kjennetegnes de redaktørstyrte mediene ved at det redaksjonelle arbeidet drives i henhold til journalistiske normer og prinsipper basert på profesjonalitet, bransjetilhørighet og selvdømmesystemet. Redaktørplakaten, Vær Varsom-plakaten og tekstreklameplakaten beskriver samlet sett samfunnsoppdraget som tillegges de redigerte mediene. I samfunnsoppdraget ligger en forpliktelse til kritisk å overvåke myndigheter og maktinstitusjoner, produsere og formidle nyheter på en etterrettelig måte, gi rom for offentlig debatt og argumentasjon samt representere og presentere ulike meninger, interesser og grupper i befolkningen. Det er heller ingen tvil om at mediene i større eller mindre grad bidrar til å bygge og vedlikeholde nasjonal og lokal identitet, fellesskap, språk og kultur.

I lovverket er skillet mellom redigerte og ikke-redigerte medier også til stede, men fungerer ikke på samme måte som en bærebjelke. Enkeltbestemmelser i lovgivningen som berører ytringer, er knyttet til ytringenes art og innhold, mens redaktørbegrepet frem til i dag har spilt en mindre avgjørende rolle. Straffeloven § 431 om det strafferettslige redaktøransvaret har vært utformet slik at den som velger ikke å redigere heller ikke har blitt regnet som redaktør. Heller enn å tvinge noen til å ta ansvar, har incitamentet vært at den som velger å ha en ansvarlig redaktør, og som redigerer, gjerne blir tatt mer seriøst.6

Lovgivningen har aldri oppstilt noen plikt til å ha redaktør. Det har kommet til gjennom lov om redaksjonell fridom (2009), men plikten er ikke-sanksjonert. Formålet med lov om redaksjonell fridom i media er å verne medienes redaksjoner mot at eiere kan gripe inn i medienes journalistiske prioriteringer (§ 4):

Innanfor ramma av grunnsynet og føremålet til verksemda skal redaktøren leie den redaksjonelle verksemda og ta avgjerder i redaksjonelle spørsmål. Eigaren av medieføretaket eller den som på eigaren sine vegner leier føretaket, kan ikkje instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål, og kan heller ikkje krevje å få gjere seg kjend med skrift, tekst eller bilete eller høyre eller sjå programmateriale før det blir gjort allment tilgjengeleg.»

Gjennom lov om redaksjonell fridom er redaktørens ansvar for innholdet i mediet lovfestet ved at det slås fast at redaktøren, og ikke eierne, har rett til å ta redaksjonelle beslutninger. Loven reflekterer Redaktørplakaten7og gir redaktøren frihet under ansvar. Det forutsettes med andre ord at redaktøren har den faglige autoritet og følger nødvendige profesjonelle standarder.

I praksis er hovedpoenget med lov om redaksjonell fridom at dersom et slikt medium som er omfattet av loven først har en redaktør, så har redaktøren rett, men ikke plikt, til å heve seg over eiernes instruksjoner. I praktisk forstand er det derfor snakk en rettighetslov som aktive redaktører kan påberope seg.

Sammenfatningsvis kan vi si at hva som er et redaktørstyrt medium og hva som forventes av slike medier, i hovedsak ligger til mediene selv å definere. Gjennom ansvaret bransjen har tatt, har det skjedd en institusjonalisering av redaktørrollen og de redigerte mediene. Ser man på lovgivningen, kan det være vanskelig å beskrive hva som er et redaktørstyrt medium, men i den praktiske virkeligheten gjør medienes eget arbeid dette enkelt. Til de mediene som på slikt vis har definert seg som redaktørstyrte, overlater lov om redaksjonell fridom et redskap som den aktive redaktør kan påberope overfor eieren, for å beskytte den redaksjonelle friheten, uten i etterkant å bli møtt med formelle reaksjoner.

3.2.3 Ytringsfrihet og redaksjonell frihet i praksis

Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 som overbygning for norsk lovgivning

Dagens norske ansvarssystem skiller seg fra nabolandenes på viktige punkter. I Sverige er det et omfattende lovverk som regulerer ytringsfrihet, pressefrihet og ansvar. Lovverket er ikke teknologinøytralt og regulerer bl.a. i stor detalj redaktøransvaret (eneansvar), kildevern, anonymitetsrett og en rekke andre forhold. I tillegg finnes et todelt presseetisk selvjustissystem. I Danmark trådte Medieansvarsloven i kraft etter at pressen selv ikke hadde klart å etablere et selvdømmesystem, og det er ikke etablert en uavhengig medieetisk selvdømmeordning. Sammenligningen med Sverige og Danmark belyser mulige rettspolitiske veivalg, men også at de ulike systemene må ses på som helheter vokst ut av særegne og spesifikke historiske omstendigheter tuftet på ulike samfunnstradisjoner.

Et viktig trekk i norsk samfunnstradisjon er at Grunnloven § 100 overlater rettigheter direkte til borgerne som kan håndheves for domstolene. Samtidig vil bestemmelsen bli trukket aktivt inn som moment ved tolkingen av annen lovgivning på ytringsfrihetens område. Grunnloven suppleres av menneskerettighetsloven og EMK artikkel 10.

Norske borgere kan bygge rettigheter direkte på Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Selv om slik direkte bruk forekommer, er det imidlertid ikke så vanlig i praksis. Det skyldes at det er begrensninger i ytringsfriheten som må begrunnes, og slike begrensninger må være fastsatt i lov. Det vanlige er derfor at Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 trekkes inn når bestemmelser i den alminnelige lovgivningen som har en side til ytringsfriheten og medienes virksomhet, blir anvendt. Mens lovgivningens alminnelige bestemmelser skaper klarhet og forutberegnelighet om sikre utgangspunkter og sentrale vurderingstemaer, bidrar Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 med supplerende hensyn som kan anvendes til konkret nyansering og finkalibrering med henvisning til ytringsfrihetens begrunnelser.

Gjennom Grunnloven § 100, og en mer aktiv bruk av EMK artikkel 10, er utgangspunktet og rammeverket for lovgivning som berører ytringer og medienes virksomhet, et annet i Norge enn i Sverige. I svensk lovgivning er grunnlovsvern og medieregulering sammenfallende, de er i praksis ett. Dette illustreres ved navnet på de to sentrale medielovene, hhv. tryckfrihetsförordningen og yttrandefrihetsgrundlagen. Bakgrunnen for at disse lovene er svært detaljerte, er et ideal om at løsningen på ulike spørsmål skal følge av loven selv, uten at domstolene supplerer lovgivningen med eget skjønn. I norsk rett er til sammenlikning alminnelig lovgivning som kan berøre medienes virksomhet, slik som bestemmelser om straff, erstatning osv, ofte nokså åpent formulert og åpner ofte for et visst skjønn i anvendelsesfasen. Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 gir klare føringer og retningslinjer for hvordan skjønnet skal utøves i de ulike sammenhengene. Samlet kan man si at et slikt to-komponentsystem langt på vei utkrystalliserer hva utfallet må bli i enkeltspørsmål, men med et noe større innslag av tvilstilfeller og noe større mulig variasjonsbredde enn systemet i Sverige. Til grunn for systemet i Norge ligger en tradisjonelt sett høy tillit til domstolene, en 150 år lang tradisjon for at domstolene sammenholder den alminnelige lovgivningen med Grunnlovens bestemmelser, samt et politisk og pragmatisk ideal om å finne løsninger som på bakgrunn av de konkrete forholdene i saken er så lojale mot både ytringsfriheten og kryssende hensyn som mulig. Det forutsetter at domstoler og andre rettsanvendere overlates en viss adgang til å utøve skjønn og til å forankre sine løsninger i formålene som kan utledes av Grunnloven, EMK og øvrige lovbestemmelser som er relevante i et foreliggende spørsmål.

Mens tryckfrihetsförordningen og yttrandefrihetsgrundlagen er teknologispesifikke og knytter seg til bestemte plattformer for formidling av ytringer, er verken Grunnloven § 100 eller EMK artikkel 10 rettet mot bestemte aktører med visse karakteristika eller strukturelle kjennetegn. Slike rettigheter og privilegier som følger av menneskerettighetene, er ikke bare gitt av hensyn til den som er direkte beskyttet, men også, og kanskje særlig, av hensyn til samfunnet. Derfor følger det som en konsekvens at rettighetene ikke er knyttet direkte til hvilke medier ytringer blir fremsatt innenfor. Viktigheten av dette ble også understreket av Justisdepartementet forut for revisjonen i 2004.8

Departementet ser det som viktig at en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet gir vern for ytringer gjennom et hvilket som helst medium – trykte skrifter, kringkasting, kino, ulike elektroniske medier mv. Muligheten for å kommunisere over internett har etter departementets syn vist seg som et viktig middel til å sikre formidling av ulike meninger og en demokratisk prosess. Grunnlovsbestemmelsen gir som utgangspunkt ytreren og mottakeren av ytringer en rett til å velge medium.

I den grad Grunnloven § 100 «forskjellsbehandler» ytringer, er det med henvisning til ytringenes innhold og karakter holdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser og formål; sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse.9

Bruken av «to-komponentsystemet» i praksis

Hvordan fungerer det norske «to-komponentsystemet» som er beskrevet foran, i praksis? To eksempler med referanse til temaer som behandles senere i denne utredningen kan tjene til illustrasjon:

Straffelovens bestemmelser om foretaksstraff åpner for at virksomheter kan straffes med bøter der ansatte har foretatt en ulovlig handling i foretakets tjeneste.10 Om slik straff skal brukes, beror på et skjønn fra domstolens side. Straffeloven lister opp ulike hensyn som skal tas i denne vurderingen. Det spesielle for medienes vedkommende er at den ulovlige handlingen ofte består i å fremsette en ytring. I slike tilfeller anvender domstolene Grunnloven § 100 som supplement i den vurderingen som ellers følger av straffeloven. Hensynene bak Grunnloven § 100 har ledet til at foretaksstraff som den praktiske hovedregel ikke har blitt anvendt mot medievirksomheter. Prinsipielt utelukket er det imidlertid ikke. Derfor er vurderingen konkret og tar utgangspunkt i omstendighetene slik de er i hver enkelt sak, sammenholdt med ytringsfrihetens formål.

Prosesslovgivningens bestemmelser om kildevern viser hvordan EMK artikkel 10 har en tilsvarende supplerende effekt.11 Norske bestemmelser om kildevern er ikke absolutte, men åpner for at medarbeidere i media etter en avveining kan pålegges forklaringsplikt der det foreligger tungtveiende grunner til dette. EMK artikkel 10 bidrar til å konkretisere innholdet i denne avveiningen og stiller krav til hvordan den skal gjennomføres.

Selv om både Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 beskytter formål, ikke bestemte aktører, er bestemmelsene fleksible slik at de garanterer særskilt gode arbeidsvilkår for de av mediene som utgjør plattformen for den offentlige samtalen. Det skyldes at disse medienes samfunnsfunksjon står i direkte forbindelse med formålene Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 skal ivareta. Gjennom det egenutviklede institusjonelle rammeverket, redaktørinstituttet, etiske prinsipper og selvdømmeordningen synliggjør pressen de institusjonaliserte medienes umiddelbare og avgjørende betydning for demokrati og samfunnsdebatt. Når ytringer blir fremsatt av medier som har tatt ansvar på en slik måte, innebærer det at rettighetsvernet rekker langt og blir anvendt intensivt. Som nevnt foran gir menneskerettighetsbestemmelsene grunnlag for å «forskjellsbehandle» eller skille mellom ytringer nettopp når bestemmelsenes formål blir brukt som målestokk.

Måten dette arter seg på i praksis, blir godt belyst om vi vender tilbake til eksemplene foran. Når det gjelder foretaksstraff, er det i første rekke der den ulovlige handlingen består i en ytring, at Grunnloven § 100 er umiddelbart anvendelig. Imidlertid har domstolene trukket inn Grunnloven § 100 også i andre tilfeller, der ulovlige handlinger har funnet sted som ledd i gjennomføringen av pressens samfunnsoppdrag. Et eksempel som blir beskrevet nærmere i utredningens avsnitt 11.3.2, gjaldt kjøp av narkotika i forbindelse med skrivingen av en artikkel om narkotikaproblemet. I lys av Grunnloven § 100 ble det ikke idømt foretaksstraff. Det er ikke utelukket at andre medier kan oppnå et tilsvarende intensivt vern. Deltar de ikke i et tilsvarende langsiktig prosjekt som den etablerte pressen, må det imidlertid begrunnes mer konkret og ut fra omstendighetene i den aktuelle saken.

En tilsvarende innflytelse øver EMK artikkel 10 ved anvendelsen av prosesslovgivningens bestemmelser om kildevern. Kildevernet er ikke absolutt. Lovgivningen åpner for unntak etter en nærmere avveining, dersom hensynet til oppklaring av saken har større vekt enn hensynene bak kildevernet. Et sentralt moment er hvor viktig det var at de konkrete opplysningene ble gjort kjent for samfunnet. Imidlertid følger det av EMK artikkel 10 og praksis fra EMD at avveiningen skal ta et langsiktig perspektiv for pressens vedkommende. Selv om den aktuelle ytringen isolert sett ikke er viktig for samfunnsdebatten, blir det lagt vekt på pressens generelle funksjon og den demokratiske betydningen av måten pressen ivaretar sitt samfunnsoppdrag på. Generelt er det av stor betydning for pressen å kunne holde sine kilder hemmelige. Langt på vei blir dette hensynet tillagt avgjørende betydning uavhengig av hvor samfunnsviktig den konkrete ytringen er. Når avveiningen gjøres med et slikt langsiktig perspektiv, får prosesslovgivningens prinsipp om kildevern en særlig intensitet og tyngde, takket være den innflytelse EMK artikkel 10 øver i anvendelsesfasen. Dette utelukker ikke at også andre enn de etablerte mediene kan ha kildevern. Men å foreta avveiningen med et langsiktig perspektiv gir kun mening når mediet og/eller journalisten deltar i en tilsvarende langsiktig prosess – når de tar del i et samfunnsoppdrag. I andre tilfeller må vurderingen ta et langt mer konkret perspektiv.

Som en sammenfatning kan en si at Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 i hovedsak virker gjennom lovgivningens alminnelige bestemmelser om ansvar for ytringer. I den konkrete anvendelsesfasen vil formålet og hensynene bak rettighetsvernet bli trukket inn, slik at anvendelsen av lovens enkeltbestemmelser i hvert enkelt tilfelle er så lojal som mulig mot ytringsfrihetens formål, begrunnelser og grenser. Medier som kan dokumentere at de deltar i gjennomføringen av pressens samfunnsoppdrag, vil uten videre nyte godt av et intensivt vern. Det følger av at disse mediene bidrar til å realisere de samme formål som Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 skal beskytte. Også andre medier kan etter omstendighetene nyte godt av et tilsvarende vern. Det vil i så fall måtte forankres konkret ut fra omstendighetene i hvert enkelt tilfelle.

3.2.4 Ytringsfriheten og forholdet til utredningens hovedproblemstilling

I avsnitt 3.1 foran er det beskrevet hvordan spørsmålene om ansvarsplassering er kjernen i utvalgets mandat. Et grunnleggende spørsmål er om plasseringen av ansvar skal være formålsorientert og i så stor grad som mulig følge lovgivningens alminnelige system, eller i stedet knyttes til strukturelle kriterier. Det siste vil være et unntak fra lovgivningens hovedregler og vil kreve en særskilt begrunnelse forankret i hensynene bak ytringsfriheten.

Det viktigste argumentet i favør av et kunstig ansvarssystem er at ansvarsspredning potensielt kan ha en hemmende effekt. Jo flere som risikerer sanksjoner dersom en ytring vurderes som potensielt rettsstridig – jo større er risikoen for at en av dem motsetter seg publisering slik at ytringen aldri når offentligheten. Systemer basert på kunstig ansvar kan også gjøre det lettere å finne noen å holde ansvarlig ved krenkelser. Det følger av at man ikke trenger å etterforske hvem som konkret er å bebreide, men kan holde seg til den lovgivningen utpeker som ansvarshavende.

Bildet er imidlertid sammensatt. Dersom man fraviker det alminnelige utgangspunktet om at den originære ytrer er ansvarlig for egne ytringer, vil vedkommende være avhengig av andres velvilje og risikovilje for å få publisert kontroversielle ytringer. Om den originære ytrer ikke selv bærer et ansvar, kan det også lede til mindre aktsomhet og større risiko for krenkelser. Samtidig kan det i noen henseender bli vanskeligere å peke ut hvem som er ansvarlig. Dersom ansvaret for eksempel knyttes til den som opptrer som redaktør, må lovgivningen definere hvem dette er, og domstolene må håndheve definisjonen. Den enkelte kan vanskelig fri seg fra sitt ansvar ved å hevde at han ikke kaller seg redaktør, eller ikke har utøvet det ansvaret loven krever at vedkommende tar. Dette leder til vurderinger som i praksis er vanskelige å gjennomføre, og hvor grensetilfellene skaper usikkerhet både for domstolene og ikke minst for den jevne borger.

Fra et ytringsfrihetsperspektiv vil det være umulig å pålegge et hvert medium en plikt til å ha redaktør. Når redaktøren blir overlatt suveren avgjørelsesmyndighet, betyr det samtidig at andre mister sin. Det kan man ikke kreve i forhold til en hver stiftelse, forening, arbeidsplass med egen avis osv. Samtidig er det av praktiske grunner ikke treffende å snakke om noen redaktørrolle for alle medieformer. En enkeltstående blogger er kun underlagt egen vilje. Dersom lovgivningen innfører elementer av kunstig ansvar, er det derfor på det rene at reglene ikke kan rette seg mot alle medier, men bare noen bestemte. Et argument i favør av dette er at det vil samsvare godt med den faktiske virkeligheten. Enkelte medier er utvilsomt viktigere for demokratiet og samfunnsdebatten enn andre. Det mest sentrale motargumentet er at det kan være vanskelig å forhåndsdefinere, ad lovgivningen, hvem dette er. Derimot kjenner man igjen de viktige aktørene ved at de selv bygger opp om sin rolle. Forutsatt at lovgivningen er fleksibel nok til å ta virkeligheten inn over seg, bør den ikke ta mål av seg til å forme virkeligheten i for stor grad, ved at noen får permanent status som den indre krets. Heller enn å innføre strukturelle skiller kan bruken av lovgivningens enkeltbestemmelser tilpasses i anvendelsesfasen, med formålet bak ytringsfriheten som perspektiv.

3.3 Håndheving, pressens selvdømmeordning

3.3.1 Mandatet

Systemet for ansvarsplassering innenfor mediene henger naturlig sammen med kravet til effektiv håndheving. Mandatet fremhever effektiv håndhevelse som et overordnet hensyn og utdyper dette ved at utvalget skal «legge vekt på å sikre at det alltid finnes noen som kan holdes ansvarlig for en aktuell ytring og at det ikke er for komplisert å finne frem til den ansvarlige». Samtidig blir utvalget bedt om å utrede enkelte håndhevingsmekanismer særskilt. I tilknytning til punkt 10 i mandatet drøfter utvalget om det bør opprettes et eget medieombud. Punkt 3 i mandatet tar opp spørsmålet om ansvar ved brudd på personopplysningsloven og berører dermed rekkevidden av Datatilsynets kontrollmyndighet.

Med ytringsfrihet følger også ansvar. I lovgivningsmessige sammenhenger er det lett å fokusere på hvem som har ansvar i rettslig forstand. Det optimale er like fullt at de som utøver sin ytringsfrihet tar ansvar. Overfor dem som ikke deltar i selvdømmeordningen, er det grunn til å stimulere ansvarsfølelsen gjennom uformelle virkemidler.

For medier som er tilknyttet Pressens Faglige Utvalg (PFU), er de presseetiske reglene den viktigste rettesnoren i deres daglige arbeid. Dersom de etiske reglene blir fulgt, vil materialet som publiseres normalt ligge innenfor lovgivningens grenser. Samtidig utfyller de etiske reglene den offentlige lovgivningen ved å beskrive mer detaljerte rammer for hvordan den friheten som følger av prinsippet om ytringsfrihet, bør utøves. Det er av grunnleggende betydning at den offentligrettslige lovgivningen og pressens selvjustis holdes klart atskilt. Etikken må ikke rettsliggjøres.

Medieansvarsutvalget anser pressens selvdømmeordning som helt sentral i det eksisterende ansvarssystemet. Prinsipielt er det riktig at lovgivningen overlater den som tar ansvar et intensivt rettighetsvern, men lovgivningen bør ikke spesifisere hvordan ansvaret skal tas. Man må heller ikke komme i en situasjon hvor mediene kan vise til at de har bestemte former for privilegier og ansvar direkte på grunnlag av formelle definisjoner i loven. Da elimineres incitamentene til å videreutvikle selvreguleringen. Det sentrale bør være hvordan det enkelte medium opptrer i praksis.

For utredningens del legger altså pressens selvdømmeordning et viktig premiss. Noen hovedtrekk ved ordningen skal beskrives i det følgende.

3.3.2 Pressens selvdømmeordning

Det medieetiske selvdømmesystemet tar utgangspunkt i medienes samfunnsoppdrag og peker på rettigheter og positive oppgaver som følger av dette. Vær Varsom-plakaten inneholder etiske normer og regler for pressen, og håndheves av Pressens Faglige Utvalg (PFU). Innholdet i det presseetiske regelverket faller på noen områder sammen med og ivaretar de samme hensyn som lovverket, men de presseetiske reglene er mer detaljerte og på flere punkter mer restriktive enn jussen.

Selvdømmesystemet er en frivillig ordning som er etablert av medienes egne organisasjoner og drives uavhengig av rettssystem og lovverk. På ett punkt kolliderer medieetikken og norsk lov, nemlig når det gjelder kildevernet.12 Mens straffeprosessloven åpner opp for at domstolene i visse tilfeller kan pålegge redaktør og journalist å oppgi kilde, så er presseetikken kategorisk på at dette aldri skal skje når løfte om anonymitet først er gitt. Dessuten kan nok jussen og presseetikken til tider også gi ulike svar på om det er riktig å publisere opplysninger som myndighetene vil hemmeligholde, eller som private aktører vil holde unna offentligheten.

Pressens Faglige Utvalg mottar klager fra publikum mot mediene og vurderer om normene for god presseskikk er brutt i de sakene det klages over. Den aktuelle redaksjonen er pliktig til å publisere en fellende uttalelse snarest mulig og på godt synlig plass, eventuelt i relevant sendetid. Hvis redaksjonen ikke publiserer denne uttalelsen, risikerer den ny fellende uttalelse fra PFU.

Noe av hensikten med det etiske systemet er å ivareta journalistens og medienes rettigheter når en jobb skal gjøres, men et like viktig formål er å overvåke og fremme den etiske standarden i norske medier. Pressens Faglige Utvalg (PFU) har en sterk posisjon innad i mediebransjen. PFUs kjennelser setter standard og trekker grenser for hva som er akseptabel journalistikk og hva som er overtramp. Fellelser respekteres og gjengis lojalt, også av redaktører som i tilsvarsrunden har kjempet for å unngå fellelse. Overfor journalister og redaktører kan selvdømmeordningen være vel så effektiv som rettssystemet. Å bli felt av sine egne kan svi mer og være mer avskrekkende enn en rettslig dom som utløser sympati og støtte for journalisten fra kolleger og arbeidsgiver, og der arbeidsgiver kanskje betaler en eventuell bot eller erstatning.

Det er liten tvil om at PFUs og Presseforbundets arbeid opp gjennom årene har hatt en vesentlig og positiv betydning for yrkesetiske holdninger og praksis i de journalistiske mediene. Mediebransjen har en egeninteresse i å fremheve selvdømmeordningen og argumentere for dens effektivitet. Å fremstå med en tillitvekkende yrkesetikk er en viktig del av journalistenes profesjonsbygging. De medier, publiseringskanaler og nettsteder som gjennom medlemskap i presseorganisasjonene velger å underlegge seg pressens selvdømmeordning, forplikter seg samtidig til å ivareta en etisk standard som forhåpentlig vil gjøre en ytterligere lovgivning overflødig. Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at tidligere særordninger, som Klagenemnda for kringkastingsprogram, et offentlig organ som tidligere behandlet (svært få) klager på kringkasting, ble lagt ned og ansvaret inkludert i PFU-systemet. Med andre ord, det offentlige har tidligere overlatt ansvar for medieetikken til bransjens eget organ.

Som alternativ til rettssystemet innebærer selvdømmeordningen fordeler for publikum. Den som mener seg urettmessig behandlet i media, får en mulighet til oppreisning, uten å måtte gå veien om en tidkrevende, belastende og økonomisk risikabel rettssak. Også fra rettssystemets side er det en fordel dersom konflikter kan avgjøres i et selvdømmesystem heller enn i en kostbar rettsprosess.

Et viktig premiss for Medieansvarsutvalget er at selvdømmesystemet fungerer godt. Samtidig er det fleksibelt og gjenstand for kontinuerlig videreutvikling og oppdatering. Utvalget har merket seg at PFU har avsagt kjennelser på grunnlag av innlegg i kommentarfeltet på nettaviser13 og Facebook-sitering.14 PFU har også avgitt prinsipputtalelse om rettelser på nett.15 Dette viser at selvdømmesystemet kan og bør tilpasses nye medieformer. Medieansvarsutvalget forstår også PFUs vedtekter slik at det åpnes for at alle medier kan inngå i selvdømmesystemet (§ 1). Videre har utvalget merket seg at mediene selv og deres organisasjoner har innført ordninger for moderering av nettdebatter, i enkelte tilfeller forhåndsredigering, og at det finnes en rekke eksempler på at medieetiske vurderinger tas i bruk også på dette området.

3.4 Teknologi- og medienøytralitet

Prinsipielt bør lovgivning som berører medienes virksomhet oppdateres slik at den til en hver tid er nøytral med hensyn til eksisterende teknologier for formidling av ytringer til allmennheten. At lovgiver har en slik plikt følger av infrastrukturansvaret i Grunnloven § 100.6.

Den hurtige teknologiske utviklingen (avsnitt 3.5) påvirker medielandskapet (avsnitt 3.6). Dette er en viktig bakgrunn for de problemstillingene utvalget er bedt om å behandle. Et illustrerende eksempel er at straffeloven (1902) § 431, det strafferettslige redaktøransvaret, etter sin ordlyd bare retter seg mot blader, tidsskrifter og kringkastingssending. Da ny straffelov ble vedtatt i 2005, ble bestemmelsen videreført med disse begrensningene. Som et prinsipielt utgangspunkt ble det gitt uttrykk for at bestemmelsen burde gis en teknologinøytral utforming, men det ville først kreve en nærmere utredning av hvilke konsekvenser en slik utvidelse ville få.16

Teknologinøytralitet er ikke et helt ufravikelig prinsipp, men man må i det minste kreve en tungtveiende begrunnelse dersom prinsippet ikke følges. Det er flere hensyn som ligger til grunn for prinsippet. Det viktigste er at ytringsfriheten gjelder for alle, og reguleringen av medienes virksomhet bør knytte seg til innhold, ikke form. Derfor øver Grunnloven § 100 motstand mot regulering som ikke er teknologi- og medienøytral.17 Det blir særlig klart når en også tar i betraktning at målsettingen om nøytralitet ble sterkt fremhevet forut for siste revisjon av bestemmelsen og lå til grunn for den utformingen som ble valgt.18 Et supplerende hensyn er at lovgivningen ikke bør favorisere bestemte teknologier og dermed virke konkurransevridende. Samtidig er det en risiko for at lovgivning som ikke er medienøytral, skaper utilsiktede effekter. Et eksempel nevnt senere i utredningen er at et ansvar for brukerskapt innhold, knyttet opp mot redaktørrollen, kan lede til at nettdebattene skyves over i den ikke-redigerte sfæren.19 Et annet eksempel knytter seg til den flermediale utviklingen og endringen fra å drive bestemte medier til å drive mediehus, jf. avsnitt 3.6.1 nedenfor. Det vil både være paradoksalt og praktisk utfordrende om identisk innhold skal være underlagt ulike regler dersom det blir publisert parallelt på ulike plattformer.

Den nære sammenhengen mellom teknologi og innhold illustreres billedlig av begrepet «pressen». Begrepet refererer til en bestemt teknologi for utbredelse av ytringer, men brukes fortsatt som betegnelse på mange medier med henvisning til deres innhold, og uavhengig av hvilken distribusjonsteknikk som blir anvendt. I dag har teknologiutviklingen gjort det enda vanskeligere enn før å beskrive både hva et massemedium er og hvem pressen er.

Tidligere kunne praktiske og tekniske forhold virke begrensende med tanke på å kunne ytre seg for allmennheten, særlig for folk flest. Slik er det ikke lenger. Ny teknologi gjør at det å ytre seg for et bredt publikum er blitt alminneliggjort, både i etablerte medier og i de nye mediene.

Tidligere var massemedier kjennetegnet ved at de hadde en ansvarlig redaktør. I tillegg til å sikre mediets kvalitet var redaktørfunksjonen nødvendig også av praktiske grunner. Kringkasternes sendeflate var definert, og trykte medier kunne ikke ha et ubegrenset antall sider. Når teknologiutviklingen eliminerer de tekniske kapasitetsbegrensingene, trenger et medium ikke ha en redaktør om mediet ikke ønsker det.

Tidligere var medienes kommunikasjon i første rekke enveis-kommunikasjon, en til mange. Leseren og seeren var i hovedsak en passiv mottaker. I dag er brukerne selv en leverandør av innhold, på godt og vondt.

Blant annet av de grunner som er nevnt foran, er det lenge siden mediene ble omtalt som massemedier, i den forstand at et budskap presentert i mediene uten videre kunne forutsettes å nå et stort og heterogent publikum. Selv om mediebegrepet aldri har vært entydig, har digitalisering og konvergens av medieproduksjon og -distribusjon bidratt til at begrepene er blitt enda mer utydelige. Medieutviklingen har i prinsippet gitt alle med tilgang til datamaskiner, mobiltelefoner eller lignende utstyr muligheter til å publisere egne budskap eller skape sine medier. Selv om de tradisjonelle mediene og de tradisjonsrike mediehusene er mest synlige i det store bildet, er også ytringer som blir publisert gjennom nye medier beskyttet av prinsippet om ytringsfrihet og underlagt lovgivning som oppstiller ytringsfrihetens grenser.

Ny lovgivning bør både være treffsikker i forhold til den eksisterende virkeligheten og robust når det gjelder kommende utvikling. Avsnitt 3.5 og 3.6 nedenfor gir derfor en mer detaljert beskrivelse av sentrale utviklingstrekk.

3.5 Den hurtige utviklingen av ny teknologi

3.5.1 Innledning

Informasjonsteknologi spiller en viktig rolle som drivkraft i utvikling av samfunnet. Stadig nye tjenester og produkter utvikles og anvendes på alle områder i samfunnet. Leverandørene legger betydelig vekt på at nye produkter skal nå et bredest mulig marked, og at produktet skal være enkelt i bruk. Dette fører til en alminneliggjøring av produktene. Tidligere tok det lang tid, ofte fem – ti år, å utvikle ny teknologi og produkter fra idéstadiet til salgbart produkt. Den teknologiske utviklingen går raskere enn noen sinne, og på flere områder ser en produkter og tjenester med utviklingstid på ett – to år og som i løpet av tre – fem år får flere millioner brukere. Dette kan eksemplifiseres ved teknologi for sosiale nettmedier og tjenester som integrerer Internett, telekommunikasjon, massemedier og kringkasting.

3.5.2 Konvergens og nye plattformer

Når man snakker om den nye medieteknologien, omfatter dette alle typer anvendelser hvor en overfører informasjon ved digital teknologi, datasystemer eller telekommunikasjonsnettverk. Den teknologiske utviklingen som vi nå er inne i, fører til at mediene (TV, radio, online-Internett, mobil) blir tilgjengelige som hybride tjenester over et bredbåndsnett.

«Hybride teknologiske løsninger», «hybride medier» og «konvergerende teknologi» er betegnelser som blir brukt når to eller flere teknologier eller medier møter hverandre og det digitale innholdet kan lenkes eller overføres fra et medium til et annet. Et eksempel på dette er når mobiltelefonen muliggjør at man kan overføre bilder, kan lage tekstmeldinger, har tilgang til Internett, kan delta i chattekanaler, blogger, sosiale medier, og i tillegg kan motta radio og TV-programmer. Hypermedieverktøyet World Wide Web (WWW) er et eksempel på et konvergerende medium som lenker og integrerer tekst, lyd, video, grafikk gjennom konferansesystemer, chatting, telefoni, videotelefoni, kjøp, salg, betaling, søking, læring, spill og en rekke anvendelser via Internett. Ulike nett konvergerer og blir i praksis aksessnett for Internett. Dette resulterer for eksempel i at kabel-TVselskapene tilbyr internettilgang, telefoni over Internett (VoIP) samt digital video og andre betalingstjenester i tillegg til tradisjonell kringkasting. Et annet eksempel på konvergerende teknologier ser man ved at Internett-innhold kan presenteres på TV-skjerm, eller når PC-er, lesebrett og mobiltelefoner kan lagre og gjenbruke innholdet fra TV-kanaler.

De to viktigste utviklingstrendene er:

1. Bredbåndsnettene og mediene utvikles videre slik at tjenestene blir sømløse uavhengig av hvilket medium eller nett brukerne beveger seg i.

2. Det skjer en eksplosiv utvikling av innholdstjenester der nye anvendelser tilbys fra ulike programvareportaler for PC-er, lesebrett og mobiltelefoner.

3.5.3 Teknologiske drivkrefter fremover

Elektronikk- og dataindustrien er en vesentlig driver for nye medier fremover. Elektroniske komponenter som PDAer (personlige digitale assistenter), PC-er, mobiltelefoner, lesebrett etc. får stadig økt kapasitet, utfører raskere regneoperasjoner og får økt evne til å behandle store datamengder som lyd og levende bilder.

Digitale nettverk er i rask utvikling og Internettet blir mer tilpasset medieteknologiske behov. Det vil si at digitale nettverk blir bedre i stand til å nå fram til alle brukerne, hvor enn de befinner seg, og med nødvendig overføringskapasitet. Bredbåndsteknologien vil gi brukerne tjenester med kommunikasjonskapasitet i et spenn fra Mbit/s til Gbit/s gjennom trådløst bredbånd (radio/satellitt, WiMax, WLAN/WiFi), mobilt bredbånd (3G/4G/UMTS, HSPA, CDMA 2000) fast bredbånd (xDSL, fiber og kabel) og satellittkommunikasjon.

Mobilt bredbånd benyttes til et mangfold av medierettede oppgaver. Det er forventet en sterk økning i bruken av sosiale medier, mer funksjonalitet og nye anvendelser. Dette vil kunne utnyttes til mer elektronisk handel og reklame for produkter og tjenester. Det vil også kunne bli bedre muligheter til å styre produkter mot de mest relevante brukergruppene og utnytte hele spekteret av ressurskrevende medieprodukter med ulike betalingstjenester.

Tjeneste- og innholdstilbudet vokser,og en kommer til å se nye betalingsformer og forretningsmodeller, flere hybrid-løsninger, 3D-TV og nye anvendelser av sosiale media. Det er forventet at de nye mediene tar i bruk Web 2.0-teknologi i alle typer anvendelser der informasjon skal utvikles og deles. Forløperen, Web 1.0-teknologi, er basert på publisering og passiv lesing av innhold. Dette har dominert Internett i en tiårs periode. Web 2.0-teknologien er blitt utviklet for å ivareta informasjonsdeling, brukerorientering og samarbeid. Teknologien muliggjør at brukere kan utveksle informasjon med hverandre i et sosialt nettverk og skape nye tjenester, for eksempel ved å sette sammen ulike informasjons- eller innholdstyper. Innholdet vil ofte være brukergenerert eller er en kombinasjon av redaktørstyrt publisering og brukergenerert innhold. Neste generasjon av World Wide Web kalles Web 3.0-teknologi. Her vil en i stor grad videreføre Web 2.0-egenskapene. Samtidig tilføres ny funksjonalitet som muliggjør utførelse av grafiske og lokasjonsbaserte oppgaver og ikke minst semantiske oppgaver i form av søking på større datamengder og tolking av innhold. I løpet av en femårsperiode vil en trolig se anvendelse av Web 3.0-teknologien i nye typer medietjenester.

En av de nye driverne i elektroniske medier er utvikling av «apps» (anvendelser / tjenester). Slike apps kan være alt fra tjenester med relativt åpenbare nyttefunksjoner, for eksempel trafikkinformasjon og værinformasjon, til underholdningstjenester i form av spill og lignende. Også tradisjonelle medieaktører lanserer nå app-versjoner av sine produkter. Et stort marked er under utvikling for nye apps som bl.a. kombinerer lesebrett, mobiltelefon og TV tilknyttet Internett. Digitaliseringen av lyd, video og TV-kringkasting gjør det mulig å kombinere TV med anvendelser av Google, Yahoo, Facebook, YouTube, betalingstjenester og andre populære Internettjenester. Etter at Apple lanserte lesebrettet iPad i 2010, har antall apps økt voldsomt. Det forventes at teknologien for lesebrett utvikles raskt videre og får en betydelig utbredelse og anvendelse på mange områder.

3.6 Mediebildet

3.6.1 En flermedial revolusjon

Medielandskapet i Norge i 2011 har veletablerte medieinstitusjoner side om side med en vifte av nye medier som konkurrerer med de etablerte. Medielandskapet er preget av atskillig stabilitet, men også stor uro – brukerne er i bevegelse, og dermed faller medienes tradisjonelle inntekter og store publikumsgrupper endrer medievaner.

Stabiliteten i medielandskapet kan beskrives ved at de tradisjonsrike mediene, aviser, radio og fjernsyn, fremdeles er store, både som bransjer og i form av publikum som bruker dem.

Kilde: 2010 © Statistisk sentralbyrå

Figuren viser hvordan de tradisjonelle mediene i hovedsak holder stand blant mediepublikummet selv om andelen som bruker Internett har økt svært mye fra midten av 1990-tallet og fremover. Ser vi på et av de mest utsatte mediene, avisene, viser figur 3.1. at nordmenn har vært og fortsatt er et avislesende folk.20 I Oslo utgis i 2011 ni dagsaviser, bare to færre enn i 1952. En hovedstad med så mange dagsaviser er enestående i den vestlige verden. Innbyggerne i Bergen, Stavanger, Skien og Tromsø kan velge mellom to relativt store konkurrerende aviser. Noen steder utgis flere enn to aviser. Nordmenn har til nå gjerne lest både nasjonale og lokale/regionale aviser. I 1952 utkom 227 aviser i Norge på 123 utgiversteder.21 I 2010 utkom 226 aviser på 186 utgiversteder. Det kan dermed se ut som om det har rådd en stabilitet i hele etterkrigstiden, men tallene kamuflerer også seks tiår med oppgangs- og nedgangstider der aviser er nedlagt, gjenoppstått, og nye startet. Tilsynelatende stabilitet ser vi også i et annet tradisjonsrikt medium, fjernsynet, som har beholdt sin popularitet i befolkningen over lang tid, og samtidig gjennomgått store endringer.

Uroen kan illustreres ved å se på utviklingen i de samme mediene. Det siste tiåret har avisene hatt betydelige utfordringer. Tre trekk er markante: Den økonomiske nedgangen rammet avisene med stor styrke. Mange aviser opplever en publikumsflukt fra papir til nett. Avislesingen generelt går ned. Fjernsynet var også et annet medium i 2010 enn i 1990, i form av antall kanaler, programmer, publikumsinvolvering, formater, distribusjon og produksjon. Det samlede fjernsynsforbruket i den norske befolkningen har knapt vært høyere, men TV-seingen var splittet på mange kanaler og programmer. Tendensen for medieforbruket samlet sett er at forbruket er høyere enn noen gang, men delt på mange forskjellige kanaler, både når det gjelder tradisjonelle og nyere medier. Utviklingen av Internett både som distribusjonskanal for tradisjonelle medier og som plattform for sosiale og personlige medier har åpnet for et stort spekter av nye formidlings- og kommunikasjonsformer.

Samtidig med betydelige endringer strukturelt og på eiersiden, skjer det store endringer i mediebransjen. En ny terminologi har vokst frem etter 2000, betegnelsen «mediehus» på organisasjoner som tidligere tok navn etter en spesifikk medieteknologi; avisene eller kringkastingen. Både aviser og NRK inkludert distriktskontorene heter nå mediehus. De ulike mediehusene har i løpet av få år lansert vifter av flermediale tilbud: radio, tv, nett-tv, nettavis, RSS, Twitter mfl. Journalistene i mediehusene leverer saker som blir versjonert for publisering i ulike kanaler. Dette har også endret redaksjonenes organisering, journalistenes arbeid og redaktørenes arbeidsfelt. Redaktørens ansvarsoppgaver er betydelig utvidet, og journalistenes er blitt mer arbeidskrevende ettersom de produserer for flere plattformer med døgnkontinuerlig publisering. Mange redaksjoner melder om bekymring for kvalitetsjournalistikken i det nye flermediale landskapet.

Samtidig som gamle plattformer forsvinner, oppstår nye i stort tempo. Høsten 2010 lanserte fire mediehus egne tilbud på iPad/lesebrett, og andre mediehus varslet om intenst arbeid med og ambisiøse planer for det samme.22 Mediehusene rapporterer at de er tettere integrert enn tidligere. Dette er en utvikling som nå synes å dreie seg mye om bredde og dybde i plattformsamarbeidet og ikke minst om kultur og identitet blant medarbeiderne. Den kommer til uttrykk for eksempel ved at stadig flere medarbeidere leverer saker både til nett og til papir, ved at nettpublisering i mindre grad oppleves som annenrangs i forhold til papir og ved at redaksjonene i stadig større grad koordinerer nett- og papirpublisering av innhold.23

3.6.2 Brukermedvirkning

Med de siste tiårenes utvikling av nettbaserte og digitale produksjons- og formidlingsformer, har også brukerne fått en helt ny posisjon i mediebildet, og medieinnhold produsert av publikum har fått stor oppmerksomhet («brukergenerert innhold»). Både innenfor nyhetsproduksjon og kommentarsjangrene har brukerne fått en vesentlig større plass enn tidligere. Mulighetene for den enkelte til å produsere og distribuere sine egne budskap er blitt vesentlig utvidet. De tradisjonelle mediene har i stor grad åpnet for deltakelse og medproduksjon i TV-programmer og journalistikk, og i tillegg har nye medieformer gitt brukerne muligheter til å produsere og redigere sitt eget innhold. Nettdebatter, blogging, sosiale medier (som for eksempel Facebook, YouTube, Twitter, Origo), nettsider, mobile og trådløse nett, apps etc. har gitt brukerne mulighet til å være medprodusenter og bidragsytere til den offentlige debatten, i prinsippet hele døgnet fra stort sett overalt. Dette er et globalt fenomen: Selv om det er store ulikheter i verden når det gjelder tilgjengelighet til datamaskiner, bredbånd og lignende kapitalkrevende utstyr og infrastruktur, vokser andelen som har tilgang på mobiltelefon sterkt over hele verden, også i fattige land.24 Mobile og sosiale medier har ført til at publikum i en helt annen grad enn før produserer medieinnhold, både i form av nyheter (for eksempel i revolusjonen i Tunisia i 2011 og i opprøret i Egypt samme år), debatt, underholdning og personlig kommunikasjon. Selv om det er relativt få som utnytter mulighetene til å publisere og ytre seg i stort omfang,25 er det liten tvil om at internettbaserte og sosiale medier endrer både publikums medievaner og medieforbruk, og at disse formidlingsformene bidrar til å endre journalistikken på flere måter. Kildetilfanget økes merkbart, noe WikiLeaks er et godt eksempel på, men den tette koblingen mellom journalistikk, blogging, «twitring» og lignende skaper også uklare grenser mellom journalister, kilder og mediebrukere, og mellom redigerte og redigerte medier.

Brukergenerert innhold har tiltrukket seg mye oppmerksomhet i den offentlige debatten fordi noe av det som produseres og publiseres på nettet, oppleves å bryte med «god presseskikk» og i en del tilfeller med personvernet. I enkelte tilfeller har tonen i nettavisenes kommentarfelt vært hard og nærmet seg grensen for hva avisen etisk og juridisk kan publisere. I andre tilfeller er det laget nettsider som hetser folkegrupper eller bloggere. Kommentatorer opplever å få hard medfart. Det finnes mange eksempler, men forskning om avisenes nettdebatter viser entydig at det er et lite mindretall av innleggene som kan karakteriseres som konfronterende, rasistiske eller «ufine».26 Selv om de grove eksemplene tiltrekker seg stor oppmerksomhet (for eksempel nettdebatten i Avisa Nordland etter oppslag om samisk navn på Bodø i februar 2011, eller oppslag i Aftenposten om at foreldre publiserer personopplysninger fra barnevernssaker om sine barn), er omfanget av de grove tilfellene ikke stort. Likevel skal det ikke bagatelliseres. Det å bli utsatt for hets eller få sine personopplysninger offentliggjort oppleves som en stor belastning for den enkelte.

3.7 Oppsummering og perspektiver

3.7.1 Utgangspunkter for den videre utredning

Den sentrale oppgaven for Medieansvarsutvalget er å drøfte systemet for ansvarsplassering på medieområdet. Avsnitt 3.1 foran skisserer den overordnede problemstillingen: Skal ansvarssystemet for mediene basere seg på et «naturlig ansvarssystem», altså at man bygger på de alminnelige prinsippene om plassering av ansvar som følger av lovgivningens alminnelige regler som retter seg mot alle norske borgere? Alternativet er et modifisert ansvarssystem med kunstige innslag. Det kan for eksempel være særskilte bestemmelser om ansvar for redaktøren, eller særskilte bestemmelser om unntak fra ansvar for den originære ytrer. Tilsvarende må det drøftes om det saklige virkeområdet til bestemmelser som etablerer privilegier, for eksempel kildevern, skal knyttes til strukturelle kriterier eller om avgrensingen skal være mer åpen og formålsstyrt.

Utvalget skal nærme seg problemstillingen med utgangspunkt i prinsippene om ytringsfrihet og redaksjonell frihet. Hensynet til effektiv håndheving står også sentralt ved utformingen av systemet. I den sammenheng må det legges særlig vekt på at deler av mediebransjen er underlagt et velfungerende system bestående av etiske og journalistiske prinsipper forvaltet under en selvdømmeordning.

Teknologi- og medienøytralitet er en viktig målsetting ved utforming av lovgivningen. Teknologiutviklingen skjer hurtig, mediebildet endres, innhold blir publisert samtidig på mange ulike plattformer og det å kunne ytre seg for et potensielt stort publikum er blitt alminneliggjort. Det er vanskeligere enn før å definere hva et massemedium er, og hvem av disse igjen som utgjør «pressen». Dette er forhold lovgivningen må ta inn over seg om den skal være tilpasset dagens virkelighet og robust med tanke på videre utvikling.

I mandatet heter det at gjeldende bestemmelser om plassering av ansvar for ytringer er fragmenterte. Det henger sammen med at utgangspunktet er ytringsfrihet. Det er unntak fra ytringsfriheten og presiseringer av dens rekkevidde som må begrunnes. Unntakene kan være av svært forskjellig karakter. I dagens lovgivning er de plassert i den konteksten hvor begrunnelsen finnes. Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 øver innflytelse over måten slike enkeltbestemmelser i den alminnelige lovgivningen blir anvendt på. I den sammenheng blir det reflektert at henholdsvis de redigerte og de ikke-redigerte mediene, i det store bildet, yter ulike bidrag til demokrati og samfunnsdebatt. Når pressen gjennomfører sitt samfunnsoppdrag, bidrar det til å realisere de samme formål som menneskerettighetene beskytter. Da er rettighetsvernet intensivt. Samtidig finnes det enkelttilfeller som kan avvike fra det store bildet. Også nye medier uten redaktør, som WikiLeaks, kan sette dagsorden. Og det kan ikke utelukkes at selv redaktørstyrte medier, for eksempel innenfor kjendispressen, går på akkord med sitt samfunnsansvar. For alle de ulike tilfellene etablerer Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 en enhetlig overbygning over de ulike reglene i den alminnelige lovgivningen. Dette sikrer at vurderingene skjer med formålet og hensynene bak ytringsfriheten som målestokk, og samtidig at vurderingene i ethvert tilfelle er konkrete i forhold til den aktuelle situasjonen.

Når man i dag, i det store bildet, kan spore klare forskjeller mellom medier med og uten en sentral redaktørfunksjon, er det en forskjell som i hovedsak skyldes bransjens egne initiativer, ikke den offentlige lovgivningen. I tråd med de rettspolitiske betraktningene som ligger til grunn for gjeldende lovgivning, ser Medieansvarsutvalget det som viktig å understreke at det ikke primært ligger til lovgiver og domstoler, men til medieorganisasjonene selv å avgjøre om de er redaktørstyrte, hvilke krav som stilles til en redaktør og hvordan redaktørinstituttet skal bygges opp og forvaltes.

3.7.2 To hovedutfordringer

I tillegg til utgangspunktene foran, gir beskrivelsene i dette kapitlet grunnlag for å utkrystallisere to sentrale utfordringer som vil prege drøftelsene i de kommende kapitlene.

Teknologinøytralitet og avgrensningsproblematikk

Den teknologiske utviklingen medfører at det å ytre seg for allmennheten er blitt alminneliggjort.27 Isolert sett etablerer det et press i retning av å falle tilbake på et naturlig ansvarssystem.28 Enkelt sagt blir det som er alminnelig i samfunnet, gjerne regulert gjennom de til en hver tid alminnelige og gjeldende regler. Uttrykt mer prinsipelt knytter denne utfordringen seg til målsettingen om medie- og teknologinøytralitet.29 I det øyeblikk man introduserer modifikasjoner av lovgivningens alminnelige regler om plassering av ansvar, inntrer et todelt system. Da oppstår et nødvendig behov for å definere hvilke medier som er underlagt det særskilte systemet og hvilke medier som tilhører de alminnelige. Spørsmålet er om det lar seg gjøre å beskrive et slikt skille uten å knytte det spesifikt til bestemte medier eller teknologier. Et kjennetegn for kunstige ansvarssystemer er at de er teknologispesifikke, med systemet i Sverige som det mest fremtredende eksemplet. Derfor vil avgrensningsproblematikk stå sentralt videre i utredningen.

Mediemangfold og ytringsfrihetens formål og begrunnelse

Mediebildet og aktørsammensetningen på mediesektoren er broket og langt mindre enhetlig enn før. Aktørene som publiserer for en allmennhet, varierer fra store aktører som for eksempel VG, til små blogger som er drevet av enkeltpersoner, men som likevel kan få stor oppmerksomhet.

En fellesnevner for virksomheten til alle medier og for alle ytringer, både samfunnsviktige ytringer og ulovlige ytringer, er at de har en side til ytringsfriheten og hensynene prinsippet om ytringsfrihet hviler på. Foran i avsnitt 3.2.3 er det beskrevet hvordan formålene i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 supplerer enkeltbestemmelser i den alminnelige lovgivningen som berører ytringer og medienes virksomhet. Dette to-komponentsystemet innebærer at ytringsfrihetens formål og begrunnelser blir trukket inn og tillagt den vekt som i hvert konkrete tilfelle fremstår som riktig.

Et sentralt spørsmål for utvalget er om det er mulig å lage lovgivning som gjennomfører og operasjonaliserer prinsippet om ytringsfrihet på en klarere og mer treffsikker måte enn i dag. Om lovgivningen i enda større grad enn gjeldende rett forhåndsavklarer aktørenes rettsstilling i ulike situasjoner, kan det lede til forutberegnelighet og mer effektiv håndheving. Man kan si at det vil gi økt rettssikkerhet. Men rettssikkerhet består ikke bare i at man føler seg sikker på hva svaret er. Å kunne rette baker for smed er rettssikkert med en slik tilnærming. Rettssikkerhet består også i at løsningene er riktige, alle konkrete forhold tatt i betraktning. På medieområdet er riktige løsninger de som i størst grad er tro mot ytringsfrihetens formål ut fra de konkrete forholdene i saken.

Hovedutfordringen for utvalget i denne sammenheng består i at lover er generelle og oppstiller løsninger i forkant, uavhengig av forholdene i hvert enkelt tilfelle. Ellers, for eksempel i dagligtalen, har man gjerne lite til overs for generaliseringer. Den enkelte professor, advokat, journalist eller redaktør kjenner seg ikke alltid igjen i betegnelsene som blir brukt om disse som gruppe. Man kan kanskje strekke seg til at generaliseringen er treffende for gruppen som helhet, men selv opptrer man helt annerledes. Prinsipielt er problemet at generaliseringer er både overinkluderende og underinkluderende. Overinkluderende vil for eksempel en regel som unntar alle medieforetak fra straffelovens bestemmelser om foretaksstraff være, dersom unntaket også gjelder når det straffbare forhold ikke har noe med ytringsfrihetens formål å gjøre, for eksempel regnskapsjuks. Om kildevernreglenes saklige virkeområde formes slik at de utelukker kildevern for bloggere, også der en blogger har publisert materiale som det var av samfunnsviktig betydning å gjøre kjent, er reglene underinkluderende ut fra ytringsfrihetens formål.

I lys av det sammensatte mediebildet vil et sentralt spørsmål videre i utredningen være om det er mulig å realisere ytringsfrihetens formål gjennom egne regler rettet mot medienes virksomhet, med generelle løsninger som blir oppstilt uavhengig av hvordan hvert enkelt medium opptrer i hvert enkelt tilfelle.