7 Lovstruktur – en eller flere lover?

Transplantasjons og obduksjonsvirksomheten er begge relativt små og avgrensede virksomheter, men som begge utgjør deler av helsetjenesten. Reglene om avgivelse av lik er også et lite og avgrenset område som hører hjemme innenfor utdanningssektoren.

Spørsmålet er dermed om det er behov for et separat lovverk for transplantasjons- og obduksjonsvirksomheten, og om avgivelse av lik.

Regelverket innenfor helsetjenesten har sentrale lovverk som alle dekker store sektorområder innenfor helsetjenesten. Mange av disse lovene må anses som hovedlover som gir generelle regler.

Spesialisthelsetjenesten er regulert av spesialisthelsetjenesteloven og skal dekke behov for tjenester som er av en slik karakter at det ikke er hensiktsmessig eller mulig at disse ytes av primærhelsetjenesten. Dette vil særlig være tjenester som i tillegg til tverrfaglig samarbeid og/eller stor ressursinnsats, krever medisinskfaglig spesialkompetanse.1 Innenfor dette regelverket hører transplantasjons- og obduksjonsvirksomheten hjemme. Helsepersonelloven omfatter alt helsepersonell, også de som arbeider med transplantasjon og obduksjon. Pasientrettighetsloven omfatter pasientene (også donorer). Under dette regelverket kan man blant annet gi nærmere bestemmelser om godkjenning av virksomhet, krav til kompetanse og kvalitet. Andre lover, som helseregisterloven og smittevernloven, gir et rettslig rammeverk for regler om meldeordninger, sporbarhetssystemer og tiltak av smittevernhensyn.

Dersom transplantasjonsvirksomheten skulle hjemles i det generelle lovverket på helseområdet, ville det innebære at reguleringen av denne virksomheten ble innbakt i flere større generelle regelverk. Lovstrukturen innenfor dette området ville dermed bli tilsvarende oppsplittet på lovnivå. Jo mer fragmentert et regelsett er, jo vanskeligere er det å få oversikt. Dersom reguleringen av transplantasjonsvirksomheten reguleres innenfor det generelle regelverket, og at nærmere regler ble gitt i forskrifter, vil vi på lovnivå ikke få kjennskap til hva som gjelder for transplantasjonsområdet spesielt. For eksempel får man ikke informasjon om at donorsykehus skal være godkjent ved å lese spesialisthelsetjenesteloven. Her er det bare et krav om at «sykehus» skal godkjennes.

På den annen side må et samlet regelverk ikke nødvendigvis gis på lovnivå. Et regelverk kan godt gis samlet som en forskrift hjemlet i flere lover. Blodforskriften har ingen «egen» lov, men er hjemlet i mange ulike lover. Dette gjelder også langt på vei for celleforskriften.

Ettersom transplantasjonsvirksomheten er en del av spesialisthelsetjenesten, tilsier dette at transplantasjonsregelverket bør inngå i spesialisthelsetjenesteloven. Regler om kvalitet og godkjenning kan hjemles i spesialisthelsetjenesteloven med små tilpasninger. Mottager av organ, celler eller vev er allerede langt på vei omfattet av pasientrettighetsloven, her ville det bare være nødvendig med en justering av fristfastsettelsesregelen. Med enkelte justeringer kan også deler av donors rettsstilling inngå i pasientrettighetsloven. Samtykkereglene vil imidlertid være annerledes, først og fremst fordi samtykket gjelder noe annet enn samtykke til helsehjelp. Reglene om behandling av donor med sikte på donasjon vil heller ikke kunne innpasses i det generelle regelverket uten at det gjøres tilpasninger. Reglene om trafficking handler om forhold vi ønsker å kriminalisere, og kan derfor inngå i straffeloven, men de henger også nøye sammen med vilkårene for donasjon fra levende giver. Vilkår for å bruke organ fra avdød giver passer heller ikke uten videre inn i noen av de større helselovene.

I den grad transplantasjonsområdet trenger regler som ikke uten videre kan omfattes av det generelle lovverket, bør reglene gis i egen lov. Dette vil gi en klarere kommunikasjon om hvilke lover som gjelder, fremfor å bake inn spesielle regler i form av unntak i det generelle regelverket.

En annen ulempe ved å hjemle et samlet regelverk i flere lover er at man får en uoversiktlig situasjon med tanke på de rettslige rammene for de enkelte bestemmelsene i forskriften. Det fremgår ikke uttrykkelig hvilke hjemler de enkelte bestemmelsene i blodforskriften eller celleforskriften har. Dermed er det ikke klart hvilket virkeområde og formål de enkelte bestemmelsene springer ut fra.

Utvalget mener på denne bakgrunn at transplantasjonsvirksomheten bør reguleres i en særskilt lov. Hvilket omfang en særlov bør ha, bør vurderes ut fra hvilke andre regler som eventuelt er overlappende.

Obduksjon er helsehjelp og hører derfor inn under pasientrettighetsloven. Dersom pasientrettighetslovens regler om informasjon, medvirkning og samtykke er hensiktsmessige når det gjelder obduksjon, er det ingen grunn til å gi særskilte regler i egen lov om dette. Ettersom obduksjon også er spesialisthelsetjeneste, kan det gis nærmere regler om virksomheten med hjemmel i denne loven. Helsepersonelloven gir dessuten regler om taushetsplikt. Det er derfor grunn til å spørre om det er nødvendig med en egen lov om obduksjon.

Normalt bør det ikke gis spesiallover på områder hvor det er gitt generelle regler som dekker området. Når det gjelder regler om taushetsplikt og plikt til å ivareta undervisning og opplæring, er dette regler som bør gjelde generelt. Ut over dette er det ingen motsetning ved å gi regler som for eksempel gir et mer nyansert bilde av hva som må regnes som forsvarlig virksomhet.

Når det gjelder pasientrettighetslovens regler, er det ikke sikkert at disse egner seg for obduksjonsvirksomheten. Pasientrettighetsloven fokuserer først og fremst på pasienten og dennes rettigheter, og skal sikre befolkningen lik tilgang på helsehjelp gjennom å gi rettigheter. Loven skal fremme tillitsforholdet mellom pasient og helsetjeneste og ivareta respekten for pasientens liv, integritet og menneskeverd. Dette er formål som også er relevante for obduksjon, men obduksjonsvirksomheten skal også ivareta andre hensyn til fordel for samfunnet. Obduksjonsvirksomhet er blant annet en viktig del av undervisningsvirksomheten i sykehus. I tillegg har forskning vist at obduksjon også gir et viktig bidrag til kvalitetssikringen av diagnostikken, og som datagrunnlag til dødsårsaksstatistikken. Regler om samtykke og pårørendes medvirkning bør derfor også vurderes i lys av disse hensynene.

Formålet med obduksjonsvirksomheten innebærer blant annet at aktiviteten opprettholdes på et forsvarlig nivå. Det følger av mandatet at regelverket knyttet til obduksjonsvirksomhet, skal vurderes i lys av dette. Dette kan også tilsi at regelverket knyttet til obduksjon bør gis som et eget regelverk.

Utvalget går derfor inn for at obduksjonsvirksomheten fortsatt reguleres som spesiallov, og at denne gis som egen lov.

Når det gjelder avgivelse av lik, gjelder dette regler om håndtering av lik, og omfattes av de samme formål som reglene om obduksjon. Utvalget mener at regler om obduksjon og avgivelse av lik gis i en felles lov om obduksjon og annen håndtering av lik.

Gjeldende forskrifter videreføres med hjemmel i ny lov med mindre noe annet fremgår i drøftelsene.