9 Økonomiske, administrative og likestillingsmessige konsekvenser

9.1 Innledning

Den fremtidige pensjonsordningen for sjøfolk som utvalget anbefaler i kapittel 7, er en «pay-as-you-go»-ordning med en statsgaranti, som sikrer medlemmenes pensjonsutbetalinger basert på prinsippene om alleårsopptjening og nøytralt fleksibelt uttak.

Forslaget innebærer at medlemmene gis pensjonsrett etter 3 års opptjening. Opptjening av pensjon skjer ved at det hvert år tjenes opp pensjon ut fra en prosentandel av et opptjeningsgrunnlag basert på lønn. Flertallet i utvalget anbefaler en modell med en opptjeningssats på 6,3 prosent av lønn opp til 12 G. Dette innebærer at kompensasjonsgraden blir lik for alle inntektsnivåer opp til 12 G, og det vil innebære at det blir større samsvar mellom den enkelte sjømanns lønn og pensjonsnivå.

Oppstart av uttak av ny sjømannspensjon er valgfritt mellom 62 og 70 år, men det forutsettes en lang overgangsordning for uttak av pensjon etter dagens regler. Utbetalingsperioden varer maksimalt frem til fylte 80 år. Det er imidlertid også anledning til å velge en kortere utbetalingsperiode, helt ned til 5 år.

Utvalget har videre lagt til grunn at den nye pensjonen ikke skal samordnes med andre pensjonsytelser eller annen inntekt, men kun avkortes mot uføretrygd og arbeidsavklaringspenger fra folketrygden.

Reguleringsreglene skal være de samme som i dag.

Den nye modellen vil gi stor fleksibilitet og er godt tilpasset pensjonsreformen og private tjenestepensjoner. Innføring av alleårsopptjening og nøytralt fleksibelt uttak gir økte insentiver til å arbeide lenger. Det er i kapittel 7 anslått at mer enn 70 prosent av dagens medlemmer forventningsmessig ikke vil kvalifisere til sjømannspensjon etter gjeldende kvalifikasjonsregler. Hovedgrunnen er at det store flertallet ikke har tilstrekkelig tjenestetid til å få pensjon. Ved å endre dagens kvalifikasjonskrav på 12,5 til 3 år vil det være langt flere som kvalifisere for pensjon enn etter dagens regelverk. Endringene i kvalifiseringsreglene vil føre til at pensjonstrygden både blir enklere å forstå og enklere å håndtere.

9.2 Økonomiske konsekvenser for det offentlige

Statens nåværende garantiansvar for pensjonstrygden for sjømenn foreslås videreført uendret.

Dette medfører at staten vil måtte dekke eventuelle underskudd i pensjonsordningen. Den foreslåtte pensjonsmodellen innebærer imidlertid også en videreføring av dagens finansieringsordning, der pensjonsutbetalingene finansieres gjennom avgifter fra arbeidsgiverne og arbeidstakerne i næringen. Utvalget har lagt til grunn at ordningen skal være dimensjonert slik at innbetalingene og utbetalingene samlet sett ikke endres, sammenlignet med om någjeldende regelverk ble videreført.

I Pensjonstrygden for sjømenns årsmelding for 2013 er det foretatt en vurdering av statens fremtidige garantiansvar. Av denne vurderingen fremgår det at det vil være regnskapsmessig overskudd i ordningen fra og med 2014, slik at statens garantiansvar ikke vil utløse utbetalinger. Ifølge Pensjonstrygden for sjømenns beregninger vil ordningen generere et ikke ubetydelig overskudd i årene frem mot 2033. Disse midlene vil bli avsatt til et fond som i sin helhet skal benyttes til å dekke Pensjonstrygden for sjømenns driftsutgifter og pensjonsforpliktelser. Det må imidlertid påpekes at det er betydelig usikkerhet knyttet til om forutsetningene for beregningene vil holde, det vil si om avkastningen på midler, lønnsvekst, vekst i antall sjømenn mv. blir som forutsatt.

Ettersom utvalget legger til grunn at samlede inn- og utbetalinger ikke endres sammenlignet med om det någjeldende regelverket for pensjonstrygden ble videreført uten endringer, foreligger det ingen holdepunkter for å tro at utvalgets forslag til ny pensjonsmodell vil medføre vesentlige endringer i statens garantiforpliktelser.

Det foreslås ingen endringer i de bestemmelsene i sjømannspensjonstrygdloven som regulerer trygdens omfang eller administrasjonen av ordningen. Dette innebærer i utgangspunktet at dagens systemer for inn- og utmeldinger, rapportering av lønn, inn- og utbetalinger, samt strukturen med styresammensetning og ledelse fortsatt vil kunne benyttes.

For Pensjonstrygden for sjømenn innebærer innføringen av et nytt pensjonsregelverk og overgangsregler at det stilles endrede krav til de ansattes kompetanse. I tillegg til at det må opparbeides kompetanse om nytt regelverk, vil det på grunn av overgangsreglene være nødvendig å opprettholde kompetanse på det någjeldende regelverket.

Det må videre utarbeides nye standardbrev for rutinemessig utsendelse til arbeidstakere og arbeidsgivere, og Pensjonstrygden for sjømenn må sørge for at alle berørte parter får forsvarlig informasjon om det nye regelverket og konsekvensene av dette.

Dersom det åpnes for frivillig overgang til ny ordning for aktive sjømenn over 50 år ved overgangen, må det sikres tilstrekkelig veiledning fra pensjonstrygden slik at den enkelte kan overskue konsekvensene av et slikt valg. Også når den enkelte skal velge utbetalingsperiode, må pensjonstrygden sikre god veiledning til den enkelte om konsekvensene av valget.

Det vil også være nødvendig med en del tilpasninger i IKT-systemene. Kostnadene ved tilpasningene er av Pensjonstrygden for sjømenn anslått å utgjøre om lag 55 millioner kroner.

Utvalget har ikke tatt stilling til om det vil kunne være mulig å realisere signifikante synergieffekter ved å overlate administrasjon av ordningen til andre pensjonsforvaltere, som for eksempel Arbeids- og velferdsetaten, Statens pensjonskasse eller private livselskap. Nærmere vurderinger av dette spørsmålet ligger etter utvalgets oppfatning utenfor mandatet.

Pensjonstrygden for sjømenn har oppgitt at de nylig har investert om lag 25 millioner kroner i nye IKT-systemer. Disse nye IKT-systemene er utformet fleksibelt, blant annet for også å være i stand til å håndtere utviklingen av et eventuelt nytt regelverk.

Utvalgets forslag til overgangsordning innebærer som nevnt at det er nødvendig å opprettholde store deler av någjeldende ordning i flere år fremover. Pensjonstrygden for sjømenn har ansatte med betydelig kompetanse på någjeldende regelverk, hvilket i overskuelig fremtid vil være av vesentlig verdi.

Det vil på bakgrunn av ovenstående kunne fremstå som naturlig at Pensjonstrygden for sjømenn fortsetter å administrere pensjonsordningen for sjøfolk, både den någjeldende og den nye. Dersom en slik løsning velges, vil det heller ikke påløpe avviklings-/omorganiseringskostnader knyttet til overtallighet, avvikling av husleieavtaler og andre inngåtte avtaler, mv. Med andre organisatoriske løsninger ville avviklings-/omorganiseringskostnadene potensielt kunne utgjøre en ikke ubetydelig andel av de totale omleggingskostnadene, uten at utvalget har hatt foranledning til å gå nærmere inn i dette.

9.3 Administrative konsekvenser for det offentlige

Den foreslåtte pensjonsmodellen inneholder en rekke nye prinsipper for opptjening og utbetaling av pensjon som skiller seg vesentlig fra dagens regler.

Forslaget vil nødvendiggjøre endringer i sjømannspensjonstrygdloven, herunder endringer i § 3 om pensjonsgivende fartstid, i § 4 om minstevilkår for rett til pensjon og om alder ved uttak av pensjon, i § 5 om beregning av pensjon, og i §§ 9, 10 og 11 om finansiering. Det vil også være nødvendig at forskrift om sjømannspensjon1, som er gitt av styret i pensjonstrygden for sjømenn, gjennomgås med sikte på å tilpasses til endringene i sjømannspensjonstrygdloven.

I tillegg til de endringene som må foretas i de ovennevnte bestemmelsene, vil det være behov for å se på reglene for dekning av årlige utgifter og fondsoppbygging, samt å vedta overgangsregler.

Utmåling av pensjon og avgiftsgrunnlaget for arbeidsgivere og arbeidstakere på fartøy som driver fiske og fangst må vurderes, siden det for disse medlemmene i dag betales avgift etter faste beløp og ikke ut fra lønn, jf. punkt 7.3.12, og det ikke uten videre kan innberettes lønn for denne yrkesgruppen. Utvalget har ikke utredet hvorvidt det lar seg gjennomføre å utmåle avgiftene på bakgrunn av lønnen innen denne næringen.

Endringene som foreslås i sjømannspensjonstrygdloven berører imidlertid kun i meget begrenset grad annen lovgivning. Lov om pensjonstrygd for fiskere har i § 6 nr. 1 en bestemmelse om å medregne opptjente pensjonsgivende fartsmåneder i pensjonstrygden for sjømenn for å nå opp til minstekravet for rett til fiskerpensjon. Det må vurderes om denne bestemmelsen skal opprettholdes.

Lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser omfatter pensjonstrygden for sjømenn fordi den er en «tjenestepensjonsordning fastsatt ved lov», se omfangsbestemmelsen i § 1 nr. 1 bokstav a. Det må gjøres unntak for den nye sjømannspensjonsordningen, men samordningsloven skal fortsatt anvendes for overgangsordningen i de konstellasjonene hvor den anvendes i dag. Mye taler imidlertid for at det er mest hensiktsmessig at forholdet til samordningsloven klargjøres i sjømannspensjonstrygdloven.

Endringene vil berøre enkelte forskrifter etter samordningsloven, som ved en endret lov om pensjonstrygd for sjømenn bare vil gjelde overgangsordningen for sjømannspensjon. Utvalgets skisse til overgangsregler legger opp til en lang overgangsperiode. En konsekvens av å velge en såpass lang overgangsperiode, er at det blir flere regelverk å administrere over mange år. Parallelle systemer vil kreve mer ressurser, både kompetansemessig og IKT-messig enn hva tilfellet ville vært med en raskere overgang til ett system.

En lang overgangsperiode vil på den annen side medføre at Pensjonstrygden for sjømenn får tilstrekkelig tid til å foreta de endringene som kreves for å understøtte arbeidet med registrering av opptjening, samt beregning og utbetaling av pensjon. Det vil blant annet kreve noe tid å tilpasse de IKT-systemene som understøtter opptjenings- og pensjonsprosessen.

Forslaget til ny pensjonstrygd for sjømenn vil på sikt medføre forenklinger i forhold til dagens regelverk.

Ved å endre dagens minstevilkår på 12,5 år for rett til pensjon til 3 år vil regelen om tilbakebetaling av avgift for dem som har fartstid mellom 3 år og 12,5 år falle bort. Kravet om 10 års fartstid etter 40 år for rett til pensjon fra 60 år faller bort. Videre har utvalget foreslått at den nye pensjonsmodellen ikke skal samordnes med andre pensjonsytelser, eller annen inntekt.

Pensjonstrygden for sjømenn har anslått at ovennevnte regelendringer på sikt vil kunne gi en administrativ innsparing på mellom ett og to årsverk.

9.4 Økonomiske og administrative konsekvenser for arbeidsgivere og arbeidstakere

Nivået på innbetalinger til pensjonsordningen for arbeidsgivere og arbeidstakere er beskrevet i kapittel 7. Innbetalingssatsen i en endret pensjonstrygd vil være knyttet til lønn og ikke til status som over- eller underordnet, slik det er etter gjeldende regelverk.

Siden arbeidsgiverne allerede i dag innrapporterer lønn til pensjonstrygden for sjømenn, vil en endret pensjonstrygd som beskrevet i utgangspunktet ikke nødvendiggjøre rutineendringer med tilhørende kostnader for arbeidsgiverne. Det må imidlertid gjøres et forbehold med hensyn til medlemmer av pensjonstrygden som arbeider på fartøy som driver fiske eller fangst, siden det for disse i dag ikke innrapporteres lønn. Det er heller ikke gitt at de kan rapportere lønn uten en nærmere definisjon.

Med hensyn til konsekvensene for arbeidstakere, både når det gjelder innbetalinger til og utbetalinger fra ordningen, vises det til beskrivelsen i kapittel 7. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere de tariffbaserte ordningene i sjøfartsnæringen. Disse ordningene er i dag basert på en ytelse på 60 prosent av lønn fratrukket dagens sjømannspensjon. Det vil være opp til arbeidslivets parter å vurdere om en ny pensjonsordning for sjømenn vil nødvendiggjøre en gjennomgang av disse ordningene og eventuelle effekter av en slik gjennomgang.

9.5 Likestillingsmessige konsekvenser

Som det fremgår av kapittel 7, er utvalgets forslag basert på at den nye pensjonsordningen for sjøfolk skal være kjønnsnøytral både i opptjenings- og utbetalingsperioden. Det vil si at det fastsettes en kjønnsnøytral innbetalingssats til den nye ordningen, og også at menn og kvinner vil få samme årlige pensjon for samme innbetaling. For arbeidsgivere vil dette innebære at pensjonskostnadene vil være uavhengig av kjønnssammensetningen av arbeidsstokken, som i dag.

Basert på forventet høyere dødelighet blant menn enn kvinner innenfor det relevante tidsintervallet, vil et slikt prinsipp innebære en viss omfordeling mellom kvinner og menn.

Utvalget oppfordrer til at det i oppfølgingsarbeidet, ved utarbeidelse av en eventuell lovproposisjon, tas stilling til om loven i forbindelse med den foreslåtte endringen skal gis en kjønnsnøytral lovtittel. Tittelen «lov om pensjonstrygd for sjømenn» kan etter utvalgets mening med fordel erstattes med «lov om pensjon for arbeidstakere på skip (skipspensjonsloven)».