1 Innledning og sammendrag
1.1 Innledning
Gjennom mer enn 150 år har Norge vært en av verdens ledende skipsfartsnasjoner.
Det var derfor naturlig at spørsmålet om etablering av en form for pensjon for sjøfolk ble reist allerede på et tidlig tidspunkt i utviklingen av de norske velferdsordningene. Sjømannsyrket var et yrke med spesielle arbeidsvilkår, med stadig skiftende arbeidsforhold og med lange fravær fra hjemmet.
Allerede ved lov 18. september 1909 ble det bestemt at halvparten av den delen av statens årlige inntekter fra laste- og fyravgiftene som oversteg 2,2 millioner kroner skulle settes av til et fond til fordel for sjømannsstanden, kalt Statens Sjømannsfond. Fra 1913 ble rentene av dette fondet brukt til alderspensjoner til norske sjøfolk. Pensjonene ble normalt gitt fra fylte 60 år, og de ble kun innvilget for ett år av gangen. Ordningen hadde svært høye krav til tjenestetid. Hvis all tjenestetid hadde vært i innenriksfart, var det nødvendig med en tjenestetid på 35 år for i det hele tatt å kvalifisere til en ytelse. Hadde tjenestetiden utelukkende vært i utenriksfart var det tilstrekkelig med 25 år. Ordningens økonomi var imidlertid ikke tilfredsstillende, og det ble etter hvert nødvendig både å tære på fondets kapital og å få jevnlige tilskudd fra staten.
Særlig i tiden etter første verdenskrig var tanken på å etablere en egen, fullverdig pensjonsordning for sjøfolk sterkt fremme, uten at dette ga konkrete resultater.
Pensjonstrygden for sjømenn ble først opprettet i 1948. Aldersgrensen fra Statens Sjømannsfond ble videreført i Pensjonstrygden for sjømenn. Det ble i forarbeidene sagt at det var sjømannsyrkets krav til utøveren som betinget en egen pensjonsordning med lavere pensjonsalder enn det som var vanlig i andre yrker.
På det tidspunktet var de allmenne trygdeordningene lite utbygd. Alderstrygden, som hadde blitt innført noen år før krigen, ga pensjon med lave beløp etter behovsprøving. Formålet med Pensjonstrygden for sjømenn var derfor å gi sjømennene en rettighetsbasert alderspensjon fra 60 år og livet ut.
Etter at folketrygden ble innført fra 1967, ble formålet med pensjonstrygden for sjømenn endret til å gi en førtids alderspensjon frem til pensjonsalderen i folketrygden, som opprinnelig var 70 år, men som senere ble redusert til 67 år.
Som en del av pensjonsreformen, ble det i 2009 vedtatt nye regler om alderspensjon i folketrygden, og dermed ble forutsetningene for pensjonstrygden for sjømenn også endret. Blant de nye elementene var alleårsopptjening, levealdersjustering, fleksibelt uttak av alderspensjonen med mulighet til uttak fra 62 år og nye regler for regulering av pensjonene.
Med virkning fra 2011 ble det innført samme regulering av sjømannspensjon som alderspensjon i folketrygden. Det ble samtidig påpekt at det var behov for en samlet gjennomgang av pensjonsordningen for sjømenn, for å komme frem til en varig løsning tilpasset prinsippene i pensjonsreformen.
Det er i dag drøyt 31 000 aktive sjøfolk som er i ferd med å opptjene pensjoner i pensjonstrygden for sjømenn. Det er drøyt 17 000 personer som ikke lenger er aktive sjøfolk, men som har oppsatte rettigheter i ordningen, det vil si at de har mer enn 150 fartsmåneder.
Sjømenn har, i tillegg til pensjon fra pensjonstrygden for sjømenn, rett til pensjon fra tjenestepensjonsordninger som er opprettet etter pensjonslovgivningen i privat sektor. Som et minimum skal rederiene ha en tjenestepensjonsordning for sine ansatte som tilfredsstiller kravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon. Pensjonsbestemmelsene i tariffavtalene i sjøfartsnæringen utgjør en stor del av sjøfolks pensjonsrettigheter.
Selv om både sjøfartsnæringen og arbeidsforholdene for sjømenn har endret seg vesentlig i løpet av den tiden Pensjonstrygden for sjømenn har eksistert, er sjømannsyrket fortsatt et yrke preget av spesielle belastninger.
Slik regelverket i pensjonstrygden for sjømenn er i dag, er det mange sjømenn som har betalt inn til ordningen, men som ikke oppnår rett til pensjon. Beregninger utvalget har innhentet, viser at kravet om minst 12,5 års samlet fartstid for å få rett til pensjon gjør at om lag 75 prosent av medlemmene i dagens ordning forventningsmessig ikke vil få pensjon.
En overgang til en ny pensjonsløsning for sjøfolk reiser imidlertid en rekke viktige prinsipielle problemstillinger og valg.
1.2 Sammendrag
Kapittel 1 inneholder en kort innledning til utredningen, samt et sammendrag av innholdet i de forskjellige kapitlene i utredningen.
Kapittel 2 gir en oversikt over det mandatet utvalget ble gitt ved kongelig resolusjon 19. april 2013. Videre gis det en presentasjon av utvalgets medlemmer og av de arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene som har foreslått medlemmer til utvalget. Det gis også en oversikt over utvalgets arbeid, og over hvilke eksterne foredragsholdere som har bidratt i utvalgets innhenting av fakta.
Kapitlene 3 til 5, med tilhørende vedlegg, inneholder det vesentligste av det kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for utvalgets vurderinger og tilrådninger.
Kapittel 3 innledes med en kortfattet presentasjon av den norske sjøfartsnæringen.
Videre beskrives Pensjonstrygden for sjømenn, både dens historikk og gjeldende regelverk, herunder bestemmelsene om omfang, pensjonsalder, pensjonsopptjening og pensjonsberegning. Pensjonstrygden for sjømenn er en lovfestet, pliktig tjenestepensjonsordning som normalt utbetaler pensjoner til personer i alderen 60 til 67 år. Ordningen har høye krav til fartstid for å oppnå rett til pensjon (12,5 år) og inneholder betydelige omfordelende elementer. Mange sjømenn vil ikke ha krav på utbetaling før fra en senere alder enn 60 år. Pensjonene er kun beregnet ut fra fartstid og ut fra om den aktuelle sjømannen har vært over- eller underordnet. Lønnsnivå innvirker ikke på pensjonens størrelse.
Finansieringen av pensjonstrygden for sjømenn er basert på et utlikningsprinsipp, det vil si at inntektene til enhver tid skal dekke årets utbetalinger.
Staten har et garantiansvar som i flere år har ført til innbetalinger til ordningen. Det er imidlertid anslått at det vil være regnskapsmessig overskudd i ordningen fra og med 2014, slik at garantiansvaret ikke vil utløse utbetalinger.
I kapittel 3 beskrives videre andre pensjonsrettigheter for sjøfolk, ut over det som følger av sjømannspensjonstrygdloven og folketrygdloven.
Sjømenn har rett til pensjon fra tjenestepensjonsordninger som er opprettet etter pensjonslovgivningen i privat sektor. Som et minimum skal rederiene ha en tjenestepensjonsordning for sine ansatte som tilfredsstiller kravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon. Mange rederier har opprettet tjenestepensjonsordninger for sjømenn som gir pensjon mellom 60 og 67 år, og som sammen med pensjonstrygden for sjømenn sikrer om lag 60 prosent av tidligere lønn.
Det gis også en kortfattet oversikt over de viktigste skattereglene for sjøfolk i kapittel 3.
Videre gis det illustrasjoner av pensjonsberegninger for sjømenn ved hjelp av noen utvalgte typeeksempler. Eksempelpersonene som presenteres her benyttes også i senere kapitler.
Endelig inneholder kapittel 3 en oversikt over andre lands pensjonsordninger for sjøfolk. Oversikten viser at sjøfolkene i en rekke europeiske land kun er omfattet av det alminnelige pensjonssystemet, uten særordninger. Enkelte land har imidlertid offentlige og/eller private særordninger for sjømenn eller visse særregler for pensjonering innenfor det offentlige pensjonssystemet. Et annet funn er at det blant de landene som har særordninger for sjøfolk, ser ut til å være en tendens til heving av pensjonsalderen eller utfasing av ordningene.
Kapittel 4 gir en samlet oversikt over det norske pensjonssystemet. Pensjonssystemet i Norge deles gjerne inn i tre: folketrygden, tjenestepensjoner og individuelle pensjoner. I kapitlet gis det en omtale av folketrygdens ytelser og de ulike tjenestepensjonsordningene i offentlig og privat sektor, herunder ordningene med avtalefestet pensjon. Det gis også en omtale av noen særskilte lovfestede pensjonsordninger og av stillinger som har lavere pensjonsalder enn det som følger av hovedregelen for de ulike pensjonsordningene i offentlig og privat sektor, såkalte særaldersgrenser.
Det norske pensjons- og trygdesystemet er inne i en omfattende reformprosess. Arbeidet med pensjonsreformen startet opp i 2001 med opprettelsen av Pensjonskommisjonen og pågår fortsatt. Det gis en kortfattet oversikt over dette arbeidet.
Kapittel 5 beskriver de relevante internasjonale forpliktelsene.
En viktig forpliktelse med hensyn til pensjonsordninger for sjømenn ligger i ILO-konvensjon nr. 71, som Norge ratifiserte allerede i 1949. Konvensjonen innebærer plikt til å opprette eller opprettholde en pensjonsordning for alle sjøfolk, dog med visse muligheter for å gjøre unntak for nærmere bestemte grupper. Videre stilles det blant annet krav med hensyn til hvordan ytelsene skal finansieres, til hvordan ordningene skal administreres og til tvisteløsningsordninger. Pensjonsordningen kan i henhold til konvensjonen utformes på forskjellige måter og det angis to alternativer. I henhold til det ene alternativet kan pensjonsalderen ikke settes høyere enn 60 år, mens det i henhold til det andre alternativet ikke oppstilles noe krav til pensjonsalder. Som vist i kapittel 3 har pensjonstrygden for sjømenn i dag en pensjonsalder på 60 år.
Videre medfører Norges EØS-medlemskap visse forpliktelser med betydning for Pensjonstrygden for sjømenn. Av artikkel 3 i forordning (EF) nr. 883/2004 fremgår det at alle pensjonsordninger som er etablert ved lov som hovedregel skal omfattes av forordningen. For Norges del innebærer dette at forordningen blant annet omfatter Pensjonstrygden for sjømenn, slik at forordningens trygdekoordineringsbestemmelser får anvendelse for ordningen.
Disse bestemmelsene medfører blant annet at Norge ikke har anledning til å nekte å utbetale pensjon fra Pensjonstrygden for sjømenn med den begrunnelse at mottakeren har flyttet til et annet EØS-land.
Viktigere er imidlertid bestemmelsene om sammenlegging av opptjeningstid i forskjellige EØS-land. Dette innebærer at de høye kravene til tjenestetid for rett til pensjon fra Pensjonstrygden for sjømenn kan oppfylles gjennom sammenlegging av tid i pensjonstrygden og tid i ordningene i andre land. Sammenleggingsreglene innebærer at sjøfolk kan få pensjon fra Pensjonstrygden fra sjømenn med kun ett års norsk tjenestetid. Dette vil imidlertid resultere i en svært lav pensjon, siden pensjonen i disse tilfellene beregnes kun på bakgrunn av tiden i Pensjonstrygden for sjømenn. Det er anslagsvis 20 saker per år hvor det gis rettigheter fra Pensjonstrygden for sjømenn som følge av slik sammenlegging, hvilket utgjør om lag 2 prosent av alle sakene hvor det tilstås pensjon.
Kapittel 6 inneholder omtale av en del sentrale forhold som i større eller mindre grad kan være styrende ved utformingen av en fremtidig pensjonsordning for sjømenn og som utvalget i sitt arbeid har lagt vekt på.
Ett av temaene som tas opp er omfordeling, altså at det som betales inn til ordningen av eller for en arbeidstaker helt eller delvis brukes til å finansiere pensjonene for en annen arbeidstaker. Som vist i kapittel 3, har Pensjonstrygden i dag betydelige omfordelende elementer. Det konkluderes ikke med hensyn til hvor stor grad av omfordeling som er ønskelig i en fremtidig ordning, men det synliggjøres hvilke grep som kan tenkes for å redusere omfordelingen og hvilke konsekvenser dette eventuelt vil få.
Et annet tema er arbeidsinsentiver, altså i hvilken grad pensjonssystemet motiverer til å stå i arbeid. Arbeidsinsentivene i forskjellige pensjonsordninger gjennomgås, og da særlig insentivene i Pensjonstrygden for sjømenn i dag. Gjennomgangen viser at dagens ordning gir svake pensjonsmessige insentiver til å stå lenge i arbeid. Videre presenteres mulige tiltak som vil kunne styrke arbeidsinsentivene i en ny pensjonsordning for sjømenn.
Spørsmålet om mobilitet tas også opp. Dersom en arbeidstaker vil miste pensjonsrettigheter ved å bytte jobb, er det nærliggende å tro at dette vil kunne redusere mobiliteten i arbeidsmarkedet, selv om studier av hvorvidt pensjonsordninger påvirker arbeidskraftsmobiliteten ikke finner noen sterk slik sammenheng. Utvalget synliggjør mobilitetsutfordringene i ulike tjenestepensjonsordninger, herunder Pensjonstrygden for sjømenn. Videre presenteres en del tiltak som vil kunne gi bedrede mobilitetsegenskaper i en ny pensjonsordning.
Et særskilt spørsmål er om en fremtidig pensjonsløsning skal være utformet som en tidligpensjonsordning, som i dag, eller om den skal være en tilleggspensjonsordning. Utvalget peker på en del fordeler og ulemper ved de forskjellige løsningene.
En beslektet problemstilling gjelder utbetalingsalder og utbetalingsperiode. Pensjonsalderen for sjømenn er i dag som hovedregel 60 år. Et sentralt spørsmål for utvalget har vært om denne pensjonsalderen skal opprettholdes, eller om en ny ordning tidligst skal gi pensjoner fra fylte 62 år. En del momenter i denne vurderingen presenteres. Utvalget peker på at valget mellom uttak fra 60 eller 62 år vil kunne få betydning for pensjonsnivåene. En særskilt problemstilling er om dagens mulighet for tidlig uttak av pensjonen fra Pensjonstrygden for sjømenn allerede fra 55 år skal videreføres. Andre emner som tas opp i denne sammenheng er fleksibelt og nøytralt uttak av pensjoner, og spørsmålet om en fremtidig ordning skal gi opphørende pensjoner, som i dag, eller om pensjonene skal gis livsvarig.
Utvalget har videre sett på spørsmålet om levealderjustering av pensjoner fra en fremtidig ordning. Levealderjustering innebærer at de forventede samlede utbetalingene til pensjon skal være om lag upåvirket av utviklingen i levealder.
Regulering av pensjoner har også vært et tema. Utvalget gjennomgår hvordan pensjoner reguleres, både pensjoner under opptjening og pensjoner under utbetaling, i forskjellige pensjonsordninger.
ILO-konvensjon nr. 71, som er beskrevet i kapittel 5, legger en del føringer for utformingen av en ny pensjonsordning for sjøfolk.
Det gis en særskilt omtale av regnskapsreglene på pensjonsområdet, og hvordan ulike offentlige og private pensjonsordninger omfattes av internasjonale og norske regler for regnskapsføring. Disse regnskapsreglene vil også kunne være førende for valg av ny pensjonsmodell.
Ved en omlegging av pensjonsordningen for sjøfolk vil det være nødvendig å ta stilling til hvordan en ny modell skal innføres, herunder i hvilken utstrekning den kan eller bør gis anvendelse for personer som allerede har opptjent visse, eller til og med fulle, pensjonsrettigheter i den någjeldende ordningen. Utvalget gjennomgår hvordan dette har vært løst ved en del endringer i forskjellige pensjonsordninger i nyere tid, og ser på hvilke momenter som kan spille inn ved utformingen av overgangsløsninger ved innføring av en ny sjømannspensjonsordning.
Det siste temaet som tas opp i kapittel 6, er spørsmålet om hvordan en ny pensjonsordning for sjøfolk kan tenkes finansiert. Pensjonstrygden for sjømenn er i dag finansiert løpende av arbeidstakerne og rederiene gjennom et utlikningsprinsipp (undertiden omtalt som en «pay as you go»-ordning), og med en statlig garanti. En alternativ løsning er finansiering ved kapitaldekning, altså gjennom et fonderingsprinsipp. Det kan også tenkes kombinasjoner av disse ytterpunktene. Utvalget slår fast at det for Pensjonstrygden for sjømenn ikke vil være mulig å gå over til et kapitaldekningssystem uten tilførsel av midler til fondering av allerede opparbeidede forpliktelser.
I kapittel 7 foreslår et samlet utvalg en ny pensjonsmodell for sjømenn som er i tråd med prinsippene i pensjonsreformen. Forslaget er kortfattet oppsummert i punkt 7.6.
Utvalget har vurdert forskjellige alternative utforminger for en ny pensjonsordning for sjømenn, blant annet overgang til innskuddspensjon og en videreføring av dagens ordning med kun minimale justeringer.
Når utvalget ikke anbefaler en overgang til innskuddspensjon, er dette blant annet med bakgrunn i at utvalget mener at det er ønskelig med utbetalingsperioder som avviker fra det som er tillatt etter lov om innskuddspensjon. Videre vil medlemskretsen kunne bli endret. Etter lov om innskuddspensjon må all opptjening fonderes. Ved en overgang til innskuddspensjon må derfor all ny opptjening fonderes samtidig som opptjente rettigheter løpende skal finansieres. Selv om utvalget ser mange fordeler med en overgang til en fondert løsning, for eksempel overgang til innskuddspensjon, er utvalget av den oppfatning at det kan være vanskelig å få finansiert større innbetalinger til dekning av rettigheter som allerede er opptjent, parallelt med premieinnbetaling til en ny fondsbasert ordning. Utvalget kan ut fra disse vurderingene ikke se at det nå er grunnlag for en overgang til en fondert løsning.
Utvalget mener at en minimumstilpasset ordning er fullt mulig, men den vil ikke tilfredsstille ønsket om nøytralt fleksibelt uttak, og løsningen vil ikke rette opp i noen av de kritiserte kvalifikasjonsreglene i dagens ordning.
Utvalget har derfor kommet til at en endret pensjonsordning innenfor pensjonstrygden for sjømenn er den løsningen som gir det handlingsrommet som er ønskelig og nødvendig for å utforme en pensjonsordning som på en god måte ivaretar sjømenn.
Forslaget til ny pensjonsordning er i tråd med utvalgets mandat tilpasset pensjonsreformen ved alleårsopptjening og nøytralt, fleksibelt uttak av pensjon. Den er videre tilpasset de hensyn som er nevnt i kapittel 6. Den foreslåtte pensjonsordningen endrer mange av dagens kvalifikasjonskrav (som har vært til dels sterkt kritisert) og sikrer at en vesentlig større andel av pensjonstrygdens medlemmer får rett til pensjon. Samtidig vil pensjonsnivåene endres i forhold til dagens pensjonstrygd. Ikke minst vil nivåene endres ved at de nå knyttes til lønn og antall år i arbeid i større grad enn tidligere, og ved at flere enn tidligere vil kunne få pensjon.
Etter å ha vurdert alternative løsninger har utvalget falt ned på at en ny pensjonsordning for sjøfolk mest hensiktsmessig kan utformes innenfor eksisterende lov om pensjonstrygd for sjømenn. Utvalget legger også til grunn at dagens utligningssystem hvor pensjonsutgiftene finansieres løpende, og hvor staten garanterer pensjonsutbetalingene, videreføres. Det er i utformingen av den nye pensjonsordningen forutsatt at statens garantiansvar ikke skal øke i forhold til i dag, det vil si at de forventede pensjonsutgiftene samlet ikke skal øke utover det som følger av dagens regler for opptjening og utbetaling. Dette er som det vil fremgå ikke til hinder for at pensjonsutbetalingene kan fordeles på en annen måte og etter andre prinsipper enn i dag.
Utvalget viser til at det i oppfølgingen av utvalgets innstilling, herunder fastsetting av satser og parametere, bør foretas en ytterligere kvalitetssikring av de økonomiske konsekvensene, blant annet forholdet mellom ordningens forventede inntekter og utgifter og ordningens langsiktige bærekraft.
Nytt opptjeningsprinsipp og dimensjonering av ordningen
Utgangspunktet for utvalgets vurdering av opptjeningsmodell i en ny pensjonsordning for sjøfolk har vært at opptjeningen skal baseres på et alleårsprinsipp. Dette innebærer at alle år i arbeid gir pensjonsmessig uttelling og bidrar til å bedre arbeidsinsentivene i forhold til dagens pensjonstrygd for sjømenn. Utvalget ser likevel behov for å modifisere alleårsprinsippet noe, i form av et fortsatt minstekrav til opptjeningstid for rett til pensjon.
Utvalget er delt i spørsmålet om hvor stor del av inntekten som skal være pensjonsgivende.
Utvalget har på denne bakgrunn vurdert mulige opptjeningssatser i en ny pensjonsordning for sjøfolk med ulike forutsetninger om minstekrav til opptjeningstid og to alternative nivåer på pensjonsgivende inntekt, 7,1 G og 12 G, som kan etableres innenfor en gitt forventet utgiftsramme. Generelt vil det være slik at jo høyere krav som stilles til opptjeningstid for å kvalifisere for pensjon og jo mindre del av inntekten som gir pensjonsopptjening for et gitt avgiftsnivå, desto høyere kan opptjeningssatsen være. Spørsmålet henger sammen med to viktige omfordelingsspørsmål. For det første hvorvidt alle som har betalt avgift og som det er betalt avgift for skal ha krav på pensjon, eller om det som i dag kun skal gis pensjonsrett til personer som har en viss lengde på samlet opptjening. For det andre hvorvidt det gis opptjening for samme lønn som det innbetales avgifter for, eller om det som i dag skal innbetales avgifter basert på høyere lønn enn det som inngår i pensjonsberegningen.
Et samlet utvalg mener at opptjeningssatsen skal være en gitt prosent av lønn for alle, og ikke variere med lønnsnivå. Det skilles dermed heller ikke mellom over- og underordnede sjøfolk i ny opptjeningsmodell.
Utvalget mener videre at for å sikre et visst nivå på pensjonene bør det være et krav om 3 års samlet fartstid for å få rett til pensjon.
Et flertall i utvalget mener at opptjeningssatsen skal være i prosent av lønn opp til 12 G, slik at kompensasjonsgraden fra en ny pensjonsordning for sjømenn blir lik for alle inntektsnivåer opp til 12 G. På denne måten fremstår pensjonstrygden som mindre omfordelende enn ellers, og innbetalingene står i et rimeligere forhold til opptjent pensjon også for lønn over 7,1 G. En opptjeningssats som gjelder for lønn opp til 12 G harmonerer etter utvalgsflertallets syn godt med andre private og offentlige pensjonsordninger, og ny sjømannspensjon vil således være godt tilpasset øvrige pensjonsprodukter.
Basert på beregninger utvalget har fått foretatt, foreslår et flertall i utvalget at pensjonsopptjeningen settes til 6,3 prosent av lønn opp til 12 G. En slik opptjeningssats vil, når det gis pensjon etter 3 års samlet fartstid, gi om lag de samme samlede forventede utgiftene som dagens ordning.
Pensjonsnivåene vil kunne bli både høyere og lavere enn i dag ved en overgang til alleårsopptjening basert på inntekt og gitt den totale utgiftsrammen pensjonstrygden i dag har. Ved en vurdering av pensjonsnivåene må det tas hensyn til både opptjeningstid, mulig utbetalingsperiode, samt ny fleksibilitet knyttet til opptjening og uttak. I kapittel 7 er det vist en rekke beregninger på mulige nye pensjonsnivåer sammenlignet med dagens pensjonstrygd.
Medlemmene Tor Arnulf Andersen og Øyvind Olsen mener at gruppene med inntekt opp til om lag 6 G kan falle uheldig ut og foreslår at departementet ser særskilt på denne problemstillingen.
Medlemmene Hege-Merethe Bengtsson, Bjørg Borger og Birger Mordt mener at den nye modellen skal være basert på en opptjeningssats på en prosent av lønn opp til 7,1 G.
Medlemmene Hege Bunkholt Elstrand, Jacob Hanssen og Lars Fjell Hansson tar ikke stilling til spørsmålet om inntektsgrensen skal være 7,1 eller 12 G.
Fleksibelt nøytralt uttak av pensjon fra 62 år og fleksibel utbetalingsperiode
Årlig pensjonsopptjening forutsettes akkumulert i en pensjonsbeholdning og omgjort til en årlig pensjon ved uttak. Uttaksreglene bygger på nøytrale prinsipper, det vil si at pensjonsbeholdningen legges til grunn for beregning av årlig pensjon uansett uttakstidspunkt. Det åpnes ikke for delvis uttak av sjømannspensjonen.
Utvalget legger til grunn at tidligste uttaksalder i en ny pensjonsordning til sjømenn skal være 62 år og at pensjonen senest skal komme til utbetaling ved 70 år. Uttak fra tidligst 62 år fremstår som fornuftig idet pensjonen da kan kombineres med uttak av folketrygden og uttak fra andre private tjenestepensjonsordninger ved samme alder. Dette innebærer at en gruppe sjømenn mister en mulighet til pensjon fra 60 år som de ville hatt etter dagens regler, og den særskilte muligheten til uttak fra 55 år faller også bort. Det er imidlertid anslått at bare 17 prosent av dagens medlemmer vil ha tilstrekkelig fartstid etter fylte 40 år til å kunne ta ut alderspensjon fra 60 år. En forutsetning for å endre tidligste uttaksalder til 62 år vil likevel være at det gis en romslig overgangsregel for de eldste. På den måten vil næringen få tid til å tilpasse eventuelle andre tiltak til ny uttaksalder, samtidig som de som i dag nærmer seg pensjonsalder ikke vil miste retten til pensjonering etter gjeldende regler.
Medlemmene Hege-Merethe Bengtsson, Bjørg Borger, Gro Losvik, Birger Mordt og Øyvind Olsen beklager at utvalget ikke fant det økonomisk mulig å videreføre 60 år som pensjonsalder.
Når pensjonsuttaket starter mellom 62 og 70 år er valgfritt for det enkelte medlem. Ny sjømannspensjon kan fritt kombineres med arbeid uten avkorting, og videre arbeid gir opptjening frem til 70 år.
Utvalget mener også at den enkelte sjømann bør gis friheten til å velge om de opptjente pensjonsrettighetene skal utbetales over en relativt kort tidsperiode eller om de opptjente pensjonsrettighetene skal utbetales over flere år. Utvalget går derfor inn for at utbetalingsperioden for sjømannspensjonen skal være valgfri mellom 62 og 80 år, men med en nedre grense for utbetalingsperiode på 5 år. Dette betyr i praksis at den lengste utbetalingsperioden som er mulig vil være 18 år (fra 62 til 80 år). Dersom pensjonsuttaket ikke starter før ved 70 år vil lengste mulige utbetalingsperiode være 10 år (fra 70 til 80 år).
Mindre omfordeling og uendret finansiering
Modellen endrer mange av dagens kvalifikasjonskrav og sikrer at en vesentlig større andel av pensjonstrygdens medlemmer får rett til pensjon. Den nye modellen bygger dermed på mindre omfordeling mellom medlemmene enn dagens modell.
Utvalget forutsetter at arbeidsgiverfinansieringen fortsetter som etter dagens regelverk, det vil si 3,3 prosent av all lønn. Dagens skille mellom over- og underordnet foreslås fjernet også når det gjelder innbetaling av arbeidstakeravgift. Arbeidstakeravgiften forutsettes omgjort fra en andel av G per fartsmåned til en tilsvarende fast prosent av lønn opp til gitt nivå. Basert på beregninger foretatt av Lillevold & Partners AS, med hensyn til hvilken arbeidstakeravgift som forventningsmessig gir om lag like store samlede innbetalinger fra arbeidstakerne som etter dagens regelverk for dagens medlemsmasse, foreslår et flertall i utvalget at arbeidstakeravgiften settes til 1,7 prosent av lønn opp til 12 G.
Medlemmene Hege-Merethe Bengtsson, Bjørg Borger og Birger Mordt mener at pensjonsopptjening skal skje på bakgrunn av lønn opp til 7,1 G og at avgiftene fra arbeidstakerne derfor også skal knyttes til lønn opp til 7,1 G.
Det forutsettes ingen avgiftsbelastning for personer over 70 år.
Det er videre forutsatt at pensjonsbeholdningen til sjøfolk som dør går inn som en del av finansieringen av ordningen (dødelighetsarv).
Utvalget legger som nevnt til grunn at dagens utligningssystem hvor pensjonsutgiftene finansieres løpende, og hvor staten garanterer pensjonsutbetalingene, videreføres. Det er i beregningene utvalget har fått utført og som ligger bak fastsettelsene av satser m.m. forutsatt at de forventede pensjonsutgiftene samlet ikke skal øke utover det som følger av dagens regler for opptjening og utbetaling.
Andre regler som foreslås videreført eller endret, samt overgangsregler
Utvalget foreslår at regulering av pensjon under opptjening og utbetaling fortsetter som i dag. Dette innebærer at pensjonsbeholdningen reguleres med G i opptjeningsperioden og pensjoner under utbetaling reguleres med G fratrukket 0,75 prosent.
Det foreslås ingen levealdersjustering i ny pensjonsordning for sjøfolk, siden utbetalingsperioden er begrenset.
Dagens sjømannspensjon avkortes mot uførepensjon og arbeidsavklaringspenger fra folketrygden, og slik avkorting foreslås videreført. Men det er ingen annen samordning mot andre ytelser eller inntekter i ny pensjonsordning. Dette innebærer at samordning mot andre pensjoner, som pensjonstrygd for fiskere, opphører.
Utvalget foreslår at barnetillegget i dagens pensjonstrygd fjernes.
Utvalget forutsetter at det gis en relativt lang overgangsordning, slik at medlemmer som er 50 år eller eldre ved innføring av ny ordning beholder dagens pensjonsmodell, herunder uttaksalderen på 60 år i dagens regelverk. En rekke personer vil ved en overgang til en ny pensjonsordning for sjømenn, med andre regler for opptjening og utbetaling, ha opptjent rettigheter i dagens ordning. Noen vil ha sluttet i pensjonsgivende tjeneste før omleggingen, mens andre vil opptjene tjenestetid også etter de nye reglene. Utvalget har kun skissert hovedtrekk i en mulig overgangsordning, og det vil være behov for en nærmere gjennomgang av disse overgangssituasjonene.
Medlemmene Hege-Merethe Bengtsson, Bjørg Borger, Gro Losvik, Birger Mordt og Øyvind Olsen mener at de som er 50 år eller eldre må kunne velge om de vil følge gammelt regelverk, eller om de vil gå over på ny modell på samme vilkår som de under 50 år.
Kapittel 8 inneholder beskrivelser av alternative modeller for sjømannspensjon, som utvalget har vurdert, men ikke valgt å anbefale.
Det sies innledningsvis at utvalget har vurdert en overgang til avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor. Dette alternativet er ikke beskrevet nærmere. Det vises blant annet til de strenge kvalifikasjonskravene i ordningen. Utvalget viser også til at AFP i privat sektor skal evalueres i 2017, og utfallet av en slik evaluering er vanskelig å forutsi. Utvalget mener derfor at overgang til privat AFP ikke er ønskelig.
Utvalget presenterer hovedtrekk ved to modeller: en modell som følger reglene i innskuddspensjonsloven og en modell som er en minimumstilpasset videreføring av dagens pensjonstrygd for sjømenn.
Begge alternativene som her er omtalt vil ha alleårsopptjening. Bare innskuddspensjon vil ha nøytralt, fleksibelt uttak. Ingen av alternativene vil ha levealdersjustering, siden det er snakk om avgrensede utbetalingsperioder og ikke livsvarig pensjon. Begge alternativene kan utformes kjønns- og aldersnøytralt.
I begge alternativene legges det til grunn at avgiftene fra rederiene og sjømennene ikke skal økes i forhold til dagens nivå, og at statsgarantien, dersom den videreføres, ikke øker i forhold til gjeldende ordning. Dette innebærer at pensjonsutgiftene samlet ikke skal øke utover det som følger av dagens regler. Fordelingen av de samlede utgiftene vil derimot være forskjellig i de to modellene.
Innskuddspensjonen vil forventningsmessig gi lavere årlig pensjon enn utvalgets foreslåtte løsning, siden innbetalingene, i tillegg til alderspensjon, skal dekke innskuddsfritak, mulige økte kostnader ved forvaltning av pensjonskapitalen, at uføre også skal få utbetalt pensjonen samt at det opptjenes rettigheter selv ved bare ett års tjeneste. Dessuten er minste utbetalingsperiode lenger enn i forslaget.
Den minimumstilpassede pensjonstrygden er lik dagens pensjonstrygd med det unntaket at pensjonen tjenes opp med en andel hvert år (alleårsopptjening). Dette vil kunne gi noe forskjellig pensjon fra dagens ordning, avhengig av antall opptjeningsår. For øvrig beholdes alle dagens regler, hvilket innebærer at alle dagens kvalifikasjonskrav består. Det blir da ikke mulig med nøytralt, fleksibelt uttak.
Kapittel 9 gir en oversikt over de økonomiske, administrative og likestillingsmessige konsekvensene av utvalgets forslag til modell for fremtidig pensjonsløsning for sjøfolk. Konsekvensene for arbeidsgivere og arbeidstakere er beskrevet i kapittel 7.
Forslaget innebærer behov for visse endringer i sjømannspensjonstrygdloven. Disse endringene berører imidlertid kun i meget begrenset grad annen lovgivning, men det må blant annet vurderes om § 6 nr. 1 i lov om pensjonstrygd for fiskere, om medregning av opptjente pensjonsgivende fartsmåneder i pensjonstrygden for sjømenn for å oppfylle minstekravet for rett til fiskerpensjon, skal opprettholdes.
Statens garantiansvar for pensjonstrygden for sjømenn foreslås uendret videreført. Det legges til grunn at ordningen dimensjoneres slik at innbetalingene og utbetalingene samlet sett holdes uendret.
Utvalgets forslag til ny pensjonsmodell innebærer i utgangspunktet at dagens systemer for inn- og utmeldinger, rapportering av lønn, inn- og utbetalinger, samt strukturen med styresammensetning og ledelse fortsatt vil kunne benyttes.
For Pensjonstrygden for sjømenn innebærer imidlertid omleggingen at det stilles endrede krav til de ansattes kompetanse. Videre vil det være nødvendig med en del tilpasninger i IKT-systemene. Kostnadene i denne forbindelse er av Pensjonstrygden anslått å utgjøre om lag 55 millioner kroner.
Det må utarbeides nye standardbrev, og Pensjonstrygden for sjømenn må sørge for at berørte parter får informasjon om det nye regelverket. Forslaget til ny pensjonsmodell vil nødvendiggjøre en rekke endringer i sjømannspensjonstrygdloven og tilhørende forskrift. Endringene som foreslås berører kun i begrenset grad annen lovgivning.
Avgiftsgrunnlaget for arbeidsgivere og arbeidstakere på fartøy som driver fiske og fangst må vurderes nærmere.
Utvalgets skisse til overgangsregler legger opp til en lang overgangsperiode, slik at det blir flere regelverk å administrere over lang tid. Dette krever ressurser, både kompetansemessig og IKT-messig.
Forslaget til ny pensjonstrygd for sjømenn vil på sikt medføre forenklinger. Disse vil kunne gi en administrativ innsparing på mellom ett og to årsverk.
Utvalgets forslag er basert på at den nye pensjonsordningen for sjøfolk skal være kjønnsnøytral både i opptjenings- og utbetalingsperioden.
Det er opp til partene i arbeidslivet å vurdere endringer i de tariffestede tjenestepensjonsordningene som i dag er basert på 60 prosent av lønn fratrukket dagens sjømannspensjon.
Utvalget oppfordrer til at det i oppfølgingsarbeidet, ved utarbeidelse av en eventuell lovproposisjon, tas stilling til om loven i forbindelse med den foreslåtte endringen skal gis en kjønnsnøytral lovtittel. Tittelen «lov om pensjonstrygd for sjømenn» kan etter utvalgets mening med fordel erstattes med «lov om pensjonstrygd for sjøfolk».