10 Tiltak og sanksjoner

10.1 Gjeldende rett

Etter vphl. § 21-1 første ledd kan tilbudsmyndigheten ilegge foretak eller person som forsømmer sine plikter etter kapittel 6, en daglig mulkt som påløper inntil forholdet er rettet. Tilbudsmyndigheten fastsetter mulktens størrelse, og mulkten tilfaller statskassen, jf. andre ledd. Påløpt mulkt forfaller til betaling ved påkrav og er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tredje ledd. Av relevant praksis vises til Børsklagenemndens sak 3/2010 i forbindelse med klage fra Seadrill Limited over Oslo Børs` vedtak om dagmulkt for forsømmelse av plikten til å fremsette tilbud på utestående aksjer i Eastern Drilling. Aksjeeiere som forsømmer sin tilbudsplikt kan, mens tilbudsplikten foreligger, ikke utøve andre rettigheter i selskapet enn retten til utbytte og til fortrinnsrett ved kapitalforhøyelse, uten samtykke fra et flertall av de øvrige aksjeeierne, jf. vphl. § 6-20.

Dersom det ikke fremmes pliktig tilbud og fristen for nedsalg er overskredet, kan tilbudsmyndigheten selge aksjene etter reglene om tvangssalg så langt de passer, jf. § 6-21 første ledd. Tvangsfullbyrdelsesloven § 10-6, jf. § 8-16, kommer ikke til anvendelse. Tilbudsmyndigheten skal varsle den tilbudspliktige om at tvangssalg vil bli foretatt senest to uker før salg foretas, jf. § 6-21 andre ledd.

Tilbudsmyndigheten kan etter vphl. § 19-4 kreve opplysninger fra verdipapirforetak, selskap og personer som kan ha betydning for spørsmål som omfattes av kapittel 6. Ved tilsidesettelse av opplysningsplikten gjelder § 21-1 om daglig mulkt mv.

10.2 EØS-rett

Ifølge art. 4 nr. 5 skal tilsynsmyndighetene ha alle fullmakter som er nødvendige for å utføre sine oppgaver, herunder plikt til å påse at partene i et tilbud overholder de regler som er vedtatt eller innført i henhold til direktivet.

Det er gitt bestemmelser om sanksjoner i direktivet art. 17. EØS-statene skal fastsette sanksjoner som skal ilegges ved overtredelse av nasjonale tiltak vedtatt i henhold til direktivet, samt treffe alle nødvendige tiltak for å påse at de iverksettes. Sanksjonene skal være effektive, stå i rimelig forhold til overtredelsen og ha preventiv virkning. Ifølge direktivets fortale pkt. 27 bør EØS-statene sørge for at det foreligger sanksjonsmuligheter for enhver overtredelse av nasjonale bestemmelser som gjennomfører direktivet. Direktivet oppstiller imidlertid ingen konkrete krav med hensyn til hvilke former for sanksjoner som bør innføres. EØS-statene skal underrette EU-kommisjonen om implementerte sanksjoner.

10.3 Svensk rett

Som nevnt i pkt. 2.4, har Aktiemarknadsnämnden en sentral rolle i det svenske tilbudsregimet. Aktiemarknadsnämnden skal gjennom uttalelser, rådgivning og informasjon fremme god skikk i aksjemarkedet. Aktiemarknadsnämnden kan avgi tolkningsuttalelser om hvordan Takeover-reglene skal tolkes og anvendes, og hvordan de ulike partene skal opptre i konkrete tilfeller. Aktiemarknadsnämnden har også en generell adgang til å innvilge unntak fra børsenes Takeover-regler dersom det foreligger særlige grunner.

Børsens disiplinære utvalg kan beslutte at en særskilt avgift skal ilegges tilbyderen dersom tilbyderen overser eller bryter Takeover-reglene eller Aktiemarknadsnämndens tolkning eller anvendelse av reglene, jf. Takeover-reglene kapittel VI. Avgiften skal være minst 50 000 SEK og ikke mer enn 100 MSEK. For så vidt gjelder målselskap som overtrer Takeover-reglene gjelder sanksjonsreglene i punkt 5 og 6 i Nasdaq Stockholms emittentregelverk og reglene i punkt 5 og 6 i NGMs regler for selskaper som er opptatt til handel på NGM Equity. Dersom overtredelsen er mindre alvorlig eller unnskyldelig, kan disiplinærkomitéen beslutte å ikke ilegge sanksjoner.

10.4 Dansk rett

Det danske Finanstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med overholdelsen av kapittel 8 om overtakelsestilbud, jf. Lov om kapitalmarkeder § 21. Ifølge Lov om kapitalmarkeder § 247 kan overtredelse av enkelte av bestemmelsene i kapittel 8 om overtakelsestilbud straffes i form av bøter.

Overtredelse av en rekke av bestemmelsene i Bekendtgørelse om overtagelsestilbud straffes med bøter, jf. Bekendtgørelse om overtagelsestilbud § 30 stk. 1. Blant annet gjelder dette overtredelse av regler om pliktig tilbud, likebehandling, plikt til å sikre vederlag, tilbudsperiode, tilbudsdokument, tilbudspris, vederlag, om avtaler om bonus eller tilsvarende ytelser, offentliggjøring, målselskapets plikt til å informere aksjeeierne, endring av tilbud og offentliggjøring av forlengelse av tilbudsperiode. Juridiske personer kan pålegges straffansvar etter reglene i den danske straffeloven kapittel 5, jf. Bekendtgørelse om overtagelsestilbud § 30 stk. 2.

10.5 Utvalgets vurdering

10.5.1 Generelt

Direktivet legger opp til at nasjonale myndigheter har stort handlingsrom ved fastsettelse av de konkrete sanksjonene, under forutsetning av at sanksjonene er effektive, forholdsmessige og preventive. Verdipapirmarkedslovutvalget la til grunn at en generell adgang til å ilegge dagmulkt fremstod som den mest hensiktsmessige sanksjonsformen for så vidt gjelder overtredelser av reglene om frivillige og pliktige tilbud, jf. NOU 2005: 17 pkt. 14.2.3.

Dette utvalget har vurdert om det er mer hensiktsmessig å innføre andre former for tiltak og sanksjoner ved overtredelser av reglene om overtakelsestilbud. I vurderingen har utvalget tatt i betraktning forskjellene mellom administrative tiltak og administrative sanksjoner, da administrative sanksjoner vil kunne være straff etter EMK. Utvalget viser i den forbindelse til sin utredning i NOU 2017: 14 pkt. 11.4.3, der utvalget blant annet uttalte følgende om dette:

«Videre vil de særlige saksbehandlingsreglene i saker om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX, som ble vedtatt av Stortinget 18. mai 2016 på grunnlag av Prop. 62 L (2015–2016), komme til anvendelse. I disse reglene er det i § 43 annet ledd tatt inn en definisjon av begrepet administrativ sanksjon. Det heter:

«Med administrativ sanksjon menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.»

Utvalget legger denne definisjonen til grunn for sitt arbeid. I Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 3.2 er sanksjonsbegrepet omtalt nærmere. Her slutter Justisdepartementet seg i hovedsak til Sanksjonslovutvalgets innstilling hvor det ble fremhevet at det karakteristiske for en sanksjon er at den er tilbakeskuende og har et vesentlig pønalt element. Tiltak som er «fremadrettet» vil derimot ikke omfattes av sanksjonsdefinisjonen. På verdipapirområdet er en rekke forvaltningstiltak innrettet med tanke på at lovbrudd skal opphøre og forhindres frem i tid, blant annet reglene om pålegg om retting og tilbakekall av tillatelser til foretak som har vist seg uskikket til å operere i markedet.»

Utvalget har vurdert om overtredelse av bestemmelsene i kapittel 6 bør belegges med straff eller sanksjoneres administrativt. De senere årene har prinsippene for kriminalisering og prinsippene for bruk av forvaltningssanksjoner vært drøftet i flere sammenhenger.

Ved lov 27. mai 2016 nr. 15 er det fastsatt nye bestemmelser i forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner. Med administrativ sanksjon menes etter ny § 43 annet ledd en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen. Utvalget legger til grunn at de nye reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven vil gjelde for utvalgets forslag om overtredelsesgebyr.

Utvalget viser til sin oppsummering av den generelle rettsutviklingen for så vidt gjelder sanksjoner som er inntatt i NOU 2017: 14 pkt. 11.4.8.1, jf. også NOU 2018: 10 pkt. 13.3.4.1. Utvalget bemerker at de prinsippene som er omtalt i nevnte forarbeider er relevante for utarbeidelse av regelverket knyttet til administrative tiltak, sanksjoner og straff for hele finansområdet, herunder for overtredelser av regler om overtakelsestilbud. Utvalget legger prinsippene som fremkommer i nevnte forarbeider til grunn for sine vurderinger.

Nedenfor drøfter utvalget ulike tiltak og sanksjoner som henholdsvis bør videreføres og hvilke som bør innføres.

Utvalget viser også til at det foreslås å øke graden av tilsyn, jf. pkt. 8.5.2, der utvalget foreslår at tilbudsmyndigheten skal føre tilsyn med overholdelsen av alle bestemmelser gitt i eller i medhold av vphl. kapittel 6.

10.5.2 Tiltak og virkemidler

10.5.2.1 Dagmulkt

Utvalget foreslår i utgangspunktet å videreføre gjeldende bestemmelser om dagmulkt. I gjeldende rett er det som nevnt gitt bestemmelser om at tilbudsmyndigheten kan ilegge foretaket eller en person som forsømmer sine plikter etter kapittel 6 dagmulkt som påløper inntil forholdet er rettet, jf. vphl. § 21-1. Utvalget legger til grunn at tvangsmulkt – eller dagmulkt – ikke anses som straff etter EMK, jf. Prop. 62 L (2015–2016) pkt. 31.4.2. I likhet med Verdipapirmarkedslovutvalget, mener utvalget at dagmulkt er et forsvarlig og hensiktsmessig tiltak ved overtredelser av reglene i kapittel 6. Gjennom denne utredningen foreslår utvalget større bruk av forskrift enn hva som er tilfelle i dag. Utvalget foreslår å presisere i bestemmelsen om dagmulkt at også forsømmelse av forskrifter gitt i medhold av reglene i kapittel 6 omfattes, jf. forslag til endringer i vphl. § 21-1 første ledd.

10.5.2.2 Utøvelse av aksjeeierrettigheter og tvangssalg

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsene om utøvelse av aksjeeierrettigheter og tvangssalg av aksjer ved forsømmelse av tilbudsplikt og nedsalg. Det vises til lovforslaget §§ 6-27 og 6-28.

10.5.2.3 Opplysningsplikt overfor tilbudsmyndigheten

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse om at enhver plikter å gi tilbudsmyndigheten de opplysninger som tilbudsmyndigheten måtte kreve i forbindelse med reglene om frivillige og pliktige tilbud. Utvalget viser til at bestemmelsen retter seg mot enhver som kan antas å ha opplysninger av betydning, hvilket også omfatter tilbyder og rådgivere på tilbyders side. Det forutsettes at opplysningsplikten omfatter de forhold som tilsynsmyndigheten mener er nødvendige for å avklare den aktuelle situasjonen, herunder fremleggelse av dokumentasjon i form av kopier av avtaler eller andre dokumenter som kan ha betydning. Det presiseres at opplysningsplikten også inkluderer plikt til fremleggelse av dokumenter.

10.5.2.4 Suspensjon av stemmerett

Ved grove brudd på bestemmelsene gitt i eller i medhold av vphl. kapittel 6, foreslår utvalget å innføre en adgang for tilbudsmyndigheten til å gi pålegg om at stemmeretter til aksjer ikke kan utøves før forholdet er brakt til opphør eller for en nærmere angitt periode. Bakgrunnen for forslaget er å kunne beskytte andre aksjeeieres interesser eller markedet, når det er behov for dette. I vurderingen av om suspensjon skal ilegges, mener utvalget at tilbudsmyndigheten skal legge vekt på overtredelsens omfang og om pålegget er nødvendig for å beskytte andre aksjeeieres interesser og/eller markedets integritet. Det vises til lovforslaget § 6-29.

Utvalgets mindretall, medlemmet Sigurdsen, viser til at suspensjon av stemmerett griper sterkt inn i aksjeeieres rettigheter. Suspensjon av stemmerett som sanksjon for lovovertredelser basert på forvaltningsvedtak bør utredes nærmere før det eventuelt blir innført. Mindretallet går imot forslaget fra flertallet.

10.5.2.5 Pålegg om retting og adgang til å gi kritikk

Utvalget mener det er hensiktsmessig at tilbudsmyndigheten kan gi pålegg om retting av forhold som er i strid med lovens bestemmelser om frivillige og pliktige tilbud eller forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Utvalget legger til grunn at pålegg kan gis dersom tilbudsmyndigheten har grunn til å anta at noen opptrer i strid med bestemmelser i loven eller i forskrifter gitt i medhold av loven. Med «opptreden» mener utvalget så vel handlinger som unnlatelser. Pålegg kan omfatte ethvert tiltak som tilbudsmyndigheten anser nødvendig for å bringe det aktuelle forholdet til opphør, herunder endringer og retting. Pålegg kan rettes mot ethvert rettssubjekt som omfattes av reglene. Dette vil etter omstendighetene omfatte potensiell tilbyder, tilbyder og målselskap eller andre, etter tilbudsmyndighetens vurdering. Bestemmelsen om pålegg foreslås inntatt i lovforslaget § 6-30.

Utvalget legger til grunn at det ikke foreligger behov for noen særskilt hjemmel for så vidt gjelder tilbudsmyndighetens adgang til å gi kritikk. Utvalget viser til forslaget om å presisere i loven at tilbudsmyndigheten skal føre tilsyn med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av kapittelet om frivillige og pliktige tilbud, jf. pkt. 8.5. I kraft av dette tilsynsansvaret, mener utvalget at tilbudsmyndigheten kan kritisere brudd på bestemmelsene overfor enhver som opptrer på en slik måte at tilbudsmyndigheten mener det er korrekt å kritisere.

10.5.3 Overtredelsesgebyr og straff

10.5.3.1 Nærmere om overtredelsesgebyr

Etter gjeldende regler er det ikke adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av regler om frivillige og pliktige tilbud i vphl. kapittel 6 med tilhørende forskrifter. Overtredelsesgebyr anses som en administrativ sanksjon med et fremtredende pønalt element, og er primært et alternativ til strafferettslig bot.

Utvalgets generelle utgangspunkt er at det bør vurderes å innføre bestemmelser som gir tilbudsmyndigheten adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. I vurderingen har utvalget særlig sett hen til at brudd på reglene om frivillige og pliktige tilbud vil kunne være egnet til å skape usikkerhet i markedet og således påvirke prisdannelsen på aksjene i det noterte selskapet, samtidig som brudd på reglene om frivillige og pliktige tilbud kan føre til unødig forstyrrelser for målselskapets virksomhet. Etter utvalgets oppfatning tilsier disse hensynene at det er viktig å sikre at brudd på reglene møtes med effektive sanksjoner.

Videre har utvalget foretatt en avveining av behovet for å innføre overtredelsesgebyr på den ene siden opp mot hensynet til rettssikkerhet for dem som kan bli ilagt overtredelsesgebyr på den andre siden. Når det gjelder hensynet til rettssikkerhet, viser utvalget til at overtredelsesgebyr vil kunne ilegges av tilbudsmyndigheten, og at vedtak om overtredelsesgebyr skal kunne påklages til Børsklagenemnden etter de særlige reglene som gjelder for slike klager. Vedtaket kan deretter prøves av domstolene i sivilprosessens former, og domstolene skal kunne prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 50. Det følger av forvaltningsloven § 48 at forvaltningen har plikt til å orientere om vernet mot selvinkriminering som følger av EMK. I Prop. 62 L (2015–2016) har Justis- og beredskapsdepartementet redegjort for beviskrav ved administrative sanksjoner, se særlig proposisjonen kapittel 19. Disse reglene i forvaltningsloven vil utfylle bestemmelsen om overtredelsesgebyr og bidra til å ivareta hensynet til rettssikkerhet.

En forutsetning for å ilegge overtredelsesgebyr er imidlertid at dette ikke er å betrakte som straff i Grunnlovens forstand. Selv om det legges til grunn at overtredelsesgebyr har et visst pønalt element, er det overordnede formålet å bidra til å sikre at overtakelsesprosesser gjennomføres på en ordnet måte, hvilket kan ha betydning både for markedet, tilbyder og aksjeeierne, samt for selskapet som er gjenstand for oppkjøpet. Etter utvalgets oppfatning tilsier disse hensynene at det er viktig å sikre at brudd på reglene møtes med sanksjoner. Adgang til å kunne ilegge overtredelsesgebyr vil innebære en mulighet for effektiv sanksjonering av brudd på reglene for oppkjøp av noterte selskaper, og således bidra til å opprettholde markedets integritet og troverdighet. Videre vises det til at reglene om overtakelsestilbud er et særlig rettsområde innen verdipapirlovgivningen som krever høy grad av spesialkompetanse hos den som skal vurdere relevante sanksjoner. Tilbudsmyndigheten har slik særskilt kompetanse både når det gjelder regelverket og undersøkelse av overtredelser av disse reglene. Det vil være ressursbesparende, både for tilbudsmyndigheten og politiet/påtalemyndigheten, om tilbudsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr, i stedet for at saken må oversendes til politiet/påtalemyndigheten.

Overtredelsesgebyr kan videre virke preventivt og bidra til å beskytte aktørene i markedet, samt øke tilliten til markedet. Straff bør forbeholdes overtredelser av sentrale bestemmelser, hvor det kan være aktuelt å vurdere fengselsstraff, mens overtredelsesgebyr ellers vil være en egnet og hensiktsmessig reaksjon ved overtredelser, som alternativ til strafferettslig bot.

Utvalget har også sett hen til om ovennevnte hensyn kan ivaretas med mindre inngripende virkemidler enn sanksjoner, ved at det foreslås å videreføre bestemmelser om daglig mulkt, innføre adgang til å ilegge stemmerettssuspensjon, og gi pålegg om retting, jf. pkt. 10.5.2, 10.5.4, og 10.5.5 ovenfor. Utvalget antar imidlertid at slike virkemidler normalt vil kunne ha liten preventiv effekt, og at det ikke vil gi de aktuelle aktørene et tilstrekkelig insentiv til å overholde regelverket.

På denne bakgrunn mener utvalget at det vil gi en fornuftig og hensiktsmessig regulering å innføre overtredelsesgebyr for brudd på enkelte av pliktene etter kapittel 6.

10.5.3.2 Hvilke overtredelser bør medføre overtredelsesgebyr

Utvalget har i tråd med Justis- og beredskapsdepartementets uttalelser i Prop. 62 L (2015–2016) gjort en konkret vurdering for hver enkelt handlingsnorm, om det ved overtredelse bør kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Utvalget foreslår for det første å innføre overtredelsesgebyr for brudd på plikt til å gi korrekt, klar og ikke villedende informasjon i forbindelse med tilbud (jf. lovforslaget § 6-4) og forutsetninger for å fremsette melding om tilbud (jf. lovforslaget § 6-5). Videre foreslår utvalget å innføre overtredelsesgebyr for overtredelser av plikt til å gi melding om at det er inngått avtale som vil utløse tilbudsplikt (jf. lovforslaget § 6-9), plikten til å gi melding om at frivillig tilbud er besluttet (jf. lovforslaget § 6-16), plikt til å fremsette pliktig eller frivillig tilbud (jf. lovforslaget §§ 6-12 og 6-17) og plikt til å gjennomføre nedsalg innen angitt frist (jf. lovforslaget § 6-11). Utvalget foreslår også å innføre overtredelsesgebyr for tilfeller der noen fremmer tilbud til uriktig pris, jf. lovforslaget § 6-13 om minste pris ved pliktig tilbud og § 6-23 første ledd nr. 2 om minste pris ved tvungen overføring. Utvalget viser til at det å fremme tilbud til uriktig pris kan være vel så alvorlig som å ikke fremme tilbud innen den relevante fristen. Det forutsettes at det også skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelser av plikter som fremgår i regler inntatt i forskrifter gitt i medhold av nevnte bestemmelser. Endelig foreslår utvalget at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges personer som ikke etterkommer tilbudsmyndighetens pålegg etter lovforslaget § 6-30. Bestemmelser om overtredelsesgebyr foreslås inntatt i lovforslaget § 6-31.

10.5.3.3 Hvem skal kunne ilegges overtredelsesgebyr

Reglene om frivillige og pliktige tilbud kan innenfor bestemmelsenes øvrige vilkår rette seg mot enhver som inngår avtale om å erverve, erverver eller fremsetter tilbud om å erverve aksjer i noterte selskaper. Det vil si at reglene kan pålegge både foretak og fysiske personer plikter.

For så vidt gjelder foretak, foreslår utvalget at det presiseres at tilbudsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr dersom foretaket eller noen som har handlet på vegne av foretaket har overtrådt de aktuelle bestemmelsene. Personkretsen vil være den samme som etter straffeloven § 27 første ledd første punktum. Det foreslås ikke å fastsette krav om skyld for at et foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, jf. anbefalingen fra Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 10.3.2. Når det gjelder anonyme og kumulative feil, viser utvalget til at den nye bestemmelsen i forvaltningsloven § 46 første ledd inneholder regler om at administrativ foretakssanksjon kan ilegges også ved anonyme og kumulative feil, dersom det er fastsatt i særlov at administrativ sanksjon kan ilegges foretak. Utvalget legger til grunn at bestemmelsen vil utfylle reglene i verdipapirhandelloven, slik at det ikke er behov for tilsvarende bestemmelse i verdipapirhandelloven, jf. tilsvarende i NOU 2017: 14 pkt. 11.4.8.3.

Ettersom det foreslås at overtredelsesgebyr kan ilegges fysiske personer, skal det fastsettes skyldkrav. Utvalget legger til grunn at det bør stilles krav om forsett eller uaktsomhet.

Det vises til lovforslaget § 6-31 første og andre ledd.

10.5.3.4 Størrelsen på overtredelsesgebyr

Ifølge forvaltningsloven § 44 andre ledd skal det fastsettes en øvre ramme for utmålingen av overtredelsesgebyr i lov eller forskrift, jf. Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 13.3. Etter utvalgets syn bør den øvre rammen for overtredelsesgebyr fremgå av loven. Dette vil bidra til å skape økt forutsigbarhet, samt å tydeliggjøre størrelsen på sanksjonen som risikeres.

Når det gjelder størrelsen på de maksimale overtredelsesgebyrene, foreslår utvalget at det for juridiske personer kan fastsettes overtredelsesgebyr på inntil 20 millioner kroner, eller opptil 2 prosent av den samlede årsomsetningen i henhold til siste godkjente årsregnskap. For et morselskap eller et datterselskap av et morselskap som skal utarbeide konsernregnskap etter direktiv 2013/34/EU, skal den samlede omsetningen være den totale årsomsetningen, eller tilsvarende inntekt etter relevante regnskapsdirektiver, etter siste tilgjengelige konsoliderte årsregnskap godkjent av ledelsen i det overordnede morforetaket. For fysiske personer foreslår utvalget at det kan fastsettes overtredelsesgebyr på inntil 10 millioner kroner. Innenfor maksimumssatsen skal fastsettelsen skje basert på en konkret vurdering. Bestemmelsen foreslås inntatt i lovforslaget § 6-31 tredje og fjerde ledd.

I forvaltningsloven § 44 tredje ledd om utmåling av overtredelsesgebyr mot fysisk person og forvaltningsloven § 46 andre ledd om utmåling av administrativ foretakssanksjon, oppstilles momenter som kan vektlegges i avgjørelsen. Utvalget legger til grunn at momentene som angis i nevnte bestemmelser i forvaltningsloven vil komme til anvendelse ved utmålingen av overtredelsesgebyr for brudd på tilbudsreglene.

10.5.3.5 Straff

Overtredelse av lovens regler om frivillige og pliktige tilbud er i dag ikke straffesanksjonert. Utvalget har vurdert i hvilken grad det er nødvendig og hensiktsmessig å straffe overtredelser av reglene i vphl. kapittel 6, i tillegg til at det er bestemmelser om tiltak og administrative sanksjoner. Utvalget har i sin vurdering lagt til grunn uttalelser i forarbeidene til straffeloven og forvaltningsloven angir visse grunnvilkår for kriminalisering av handlinger. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) pkt. 7.5.1 uttaler Justisdepartementet:

«Skadefølgeprinsippet bør være utgangspunkt og grunnvilkår for kriminalisering: Atferd bør bare gjøres straffbar dersom den fører til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet. I tillegg må to andre kriterier vurderes for at loven skal sette straff for en bestemt atferd: (1) Straff bør bare brukes dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige. (2) Straff bør bare brukes dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene.»

Videre har utvalget tatt utgangspunkt i Justisdepartementets anbefalinger for bruk av sanksjoner, jf. Prop. 62 L (2015–2016) pkt. 7.4.4. Anbefalinger som er relevante for straff gjelder særlig:

• Det minst inngripende tilgjengelige virkemiddelet bør velges.

• Spørsmålet om en overtredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm.

• Lovbrudd som skal sanksjoneres, bør i praksis bli søkt avdekket og håndhevet (håndhevingshensynet).

• Straff bør normalt bare brukes ved alvorlige overtredelser (kvalifikasjonskravet).

Med utgangspunkt i disse anbefalingene, har utvalget vurdert om brudd på enkelte av reglene i vphl. kapittel 6 er tilstrekkelig alvorlige til å begrunne bruk av straff, og om straff på dette området er nødvendig for å sikre at regelverket etterleves. Straff bør bare benyttes dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke vil være tilstrekkelige.

Et flertall av utvalget, bestående av Truyen, Bjerkestrand, Skallerud, Solem, Grandal, Vidjeland, Stray og Nygaard, mener at det bør innføres et parallelt strafferegime slik at brudd på enkelte av reglene i vphl. kapittel 6 straffes. Flertallet peker på at overtredelse av disse reglene har stort skadepotensiale, og at allmennpreventive hensyn taler for at det bør være mulig å straffe brudd. Flertallet legger til grunn at en straffereaksjon for overtreder vil oppleves som en strengere reaksjon enn et overtredelsesgebyr, selv om det er anledning til å gi høye gebyrer. Flertallet er også av den oppfatning at tilsynsmessig oppfølging og administrative sanksjoner ikke alltid vil være tilstrekkelig. Det er imidlertid ikke naturlig at alle bestemmelser som nå foreslås gjort til gjenstand for overtredelsesgebyr, også skal belegges med straff. Flertallet har med utgangspunkt i anbefalingene nevnt ovenfor foretatt en konkret vurdering av hvilke bestemmelser utvalget mener bør belegges med straff.

Flertallet mener at straff for overtredelse bør forbeholdes de sentrale pliktene knyttet til tilbudsplikt og pliktig tilbud. Det foreslås straff for overtredelse av bestemmelser om tilbudsplikt ved aksjeerverv, jf. lovforslaget § 6-6, og for overtredelse av reglene om fremsettelse av pliktig tilbud og tilbudsdokument, jf. lovforslaget § 6-12. Videre foreslås straff for overtredelser av bestemmelser om minste tilbudspris i pliktig tilbud, jf. lovforslaget § 6-13, og minste tilbudspris ved benyttelse av unntaket fra plikten til å fremsette pliktig tilbud ved tvungen overføring, jf. lovforslaget § 6-23 første ledd nr. 2. I forlengelsen av dette, foreslås også straff for overtredelser av forskrifter gitt til utfylling av de nevnte bestemmelsene. Etter flertallets oppfatning er det ikke tilstrekkelig grunn til at andre overtredelser av vphl. kapittel 6 skal kunne forfølges strafferettslig.

Når det gjelder hvilke strafferammer som bør fastsettes, er det tatt utgangspunkt i Justisdepartementets uttalelser i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) pkt. 1.3, der følgende fremgår:

«Departementet går inn for at strafferammene bør fastsettes som et produkt av tre omstendigheter: hvilken interesse som er angrepet, resultatet eller virkning av handlingen og lovbryterens utviste skyld. Krenkede interesser deles i tre hovedgrupper: Enkeltpersoners liv og selve samfunnsordenen, dernest enkeltpersoners fysiske integritet og det felles livsgrunnlag (miljøet) og til slutt enkeltpersoners psykiske integritet og økonomiske interesser. Strafferammene bør gjenspeile om lovbruddet er grovt, vanlig eller lite, og eventuelt at handlingen ikke kan få noe skadevoldende resultat, fordi den bare gjelder forberedelse (når dette er gjort straffbart). For skylden bør rammene avspeile om handlingen er fortsettlig, grovt uaktsom eller er forøvet ved alminnelig uaktsomhet.»

Flertallet foreslår på denne bakgrunn at overtredelser bør kunne straffes med bøter eller fengsel inntil ett år. Skyldkravet foreslås å være forsett og uaktsomhet. Flertallet mener at fengselsstraff bør forbeholdes de mest alvorlige overtredelsene og at det for øvrig kun bør kunnes ilegges bøtestraff. Det legges til grunn at det stedlige virkeområdet for straffebestemmelsen tilsvarer det stedlige virkeområdet for bestemmelsene i kapittel 6.

Bestemmelsen om straff foreslås inntatt i straffebestemmelsen i verdipapirhandelloven, jf. ved at den tilføyes i vphl. § 21-3 andre ledd nr. 1.

Utvalgets mindretall, medlemmet Sigurdsen, viser til vurderingene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) og i Prop. 62 L (2015–2016) og Stortingets behandling av dem, når det gjelder prinsipper for sanksjonering av lovovertredelser. Mindretallet mener det ikke er tilstrekkelige grunner til å kriminalisere overtredelser av regler om overtakelsestilbud parallelt med den adgangen til å sanksjonere med overtredelsesgebyr utvalget foreslår. Mindretallet går derfor imot forslaget om straffesanksjonering av overtredelser av reglene om overtakelsestilbud.

10.5.3.6 Oppfyllelsesfrist, tvangsgrunnlag, forsinkelsesrente og foreldelse

Den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 42 er at hverken klage eller søksmål fører til utsatt iverksetting av vedtak, med mindre forvaltningen selv beslutter det. I forvaltningsloven § 44 er det inntatt en normalregel om at oppfyllelsesfristen for overtredelsesgebyr skal være fire uker fra vedtaket ble truffet. Utvalget legger til grunn at normalregelen anvendes for overtredelsesgebyr ilagt for overtredelser iht. lovforslaget § 6-31, og at eventuelle utsettelser av frister eller andre forhold må avklares etter de alminnelige regler som gjelder for dette.

Etter utvalgets syn tilsier et effektivt sanksjonssystem at ilagt overtredelsesgebyr skal kunne tvangsfullbyrdes, jf. utvalgets vurdering i NOU 2017: 14 pkt. 11.4.8.6. At ilagt overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg følger av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d), og det antas at det ikke er nødvendig at dette også gjentas uttrykkelig i loven for så vidt gjelder gebyr for overtredelser av tilbudsreglene.

For så vidt gjelder overtredelser av fastsatt frist for betaling av ilagt overtredelsesgebyr, foreslår utvalget å presisere i loven at det skal betales renter etter lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m.

Overtredelsesgebyr vil være et alternativ til bot, slik at det er naturlig å se hen til reglene om foreldelse i straffeloven § 86 der foreldelsesfristen er to år for blant annet bøter, jf. utvalgets vurdering i NOU 2017: 14 pkt. 11.4.8.6. Utvalget foreslår en ny bestemmelse om foreldelse av overtredelsesgebyr ilagt etter overtredelse av tilbudsreglene. Det foreslås at regler om forsinket betaling og foreldelse samles i en ny bestemmelse, jf. lovforslaget § 6-32.