1 Innledning

1.1 Utvalgets mandat og sammensetning

Den 22. mai 2015 oppnevnte Regjeringen et lovutvalg for å komme med forslag til gjennomføring av EUs reviderte regelverk på verdipapirområdet i norsk rett. I tråd med opprinnelig mandat med tilhørende tilleggsmandater ble dette arbeidet sluttført i januar 2021, da utvalget leverte sin syvende utredning.

Den 25. november 2020 fikk Verdipapirlovutvalget et nytt tilleggsmandat til å utrede og utarbeide regler om finansiell folkefinansiering:

«Tilleggsmandat – EU-regelverk om folkefinansiering mv.

Lånebasert og egenkapitalbasert folkefinansiering omtales gjerne som finansiell folkefinansiering. Finansiell folkefinansiering innebærer at investorer gjennom nettplattformer gir lån til privatpersoner eller bedrifter, eller kjøper eierandeler i en bedrift. Finansiell folkefinansiering er virksomhet som faller innenfor finansmarkedslovgivningen.

Departementet viser til at det nylig er vedtatt en forordning om europeiske tilbydere av folkefinansieringstjenester til næringsvirksomhet (forordning (EU) 2020/1503). Forordningen fastsetter et rammeverk for lånebasert og egenkapitalbasert folkefinansiering til næringsvirksomhet, og har bl.a. til formål å legge til rette for et velfungerende indre marked for folkefinansiering, samtidig som investorbeskyttelsen styrkes. Forordningen har bl.a. regler om tillatelse, virksomhetskrav (herunder regler for investorbeskyttelse), grensekryssende virksomhet og tilsyn. Etter endringsdirektiv (EU) 2020/1504 skal tilbydere av folkefinansieringstjenester unntas fra virkeområdet til MiFID 2. De nye reglene skal gjelde i EU fra 10. november 2021. Rettsaktene er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen, men vurderes som EØS-relevante.

Forordningen om folkefinansiering regulerer ikke lånebasert folkefinansiering til forbrukere. Foretak som utelukkende driver slik virksomhet (ervervsmessig formidling av lån), må etter norsk rett i dag være registrert som låneformidlingsforetak etter finansforetaksloven § 2-18, men er ikke underlagt andre regler i finansforetaksloven. Departementet hadde i 2019 på høring et forslag til regler for lånebasert folkefinansiering av næringsvirksomhet utarbeidet av Finanstilsynet. Samtidig varslet departementet at det var behov for en vurdering av regelverket for formidling av lån til forbrukere.

Departementet ber Verdipapirlovutvalget om å utrede norsk gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til EUs forordning om folkefinansiering. Departementet ber videre om at utvalget utreder det nasjonale regelverket for formidling av lån til forbrukere gjennom folkefinansieringsplattformer. Utvalget bes herunder vurdere om låneformidlingsforetak som formidler lån til forbrukere gjennom folkefinansieringsplattformer, bør underlegges krav om tillatelse, virksomhetskrav mv. på linje med reglene som følger av forordningen om folkefinansiering. Departementet ber også om at utvalget ser hen til tiltakene som er gjennomført av regjeringen for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld og for å få forbrukslånsmarkedet til å fungere bedre. Utvalget bes vurdere om regler etter disse tiltakene bør få anvendelse der det formidles lån til forbrukere via folkefinansieringsplattformer.

Departementet ber herunder Verdipapirlovutvalget om å:

• a) beskrive hovedtrekkene ved, og reguleringen av folkefinansiering i Norge, samt gi en oversikt over hovedtrekkene ved og reguleringen av folkefinansiering i Norden, Storbritannia og andre relevante markeder,

• b) beskrive folkefinansieringsforordningen og relevante bestemmelser i annet EU/EØS-regelverk,

• c) utarbeide utkast til regler som kan gjennomføre EØS-regler som svarer til forordningen om folkefinansiering, samt nødvendige tilpasninger i annet regelverk som følge av slik gjennomføring,

• d) utarbeide utkast til nasjonale regler for låneformidlingsforetak som formidler lån til forbrukere gjennom folkefinansieringsplattformer, og

• e) vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget.

Departementet ber om at utvalget under arbeidet innhenter innspill fra aktører i det norske folkefinansieringsmarkedet og ev. også andre berørte parter.

Utvalget skal utforme sitt regelverksforslag i tråd med Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1. Utvalgets forslag skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen kapittel 2. Verdipapirlovutvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet innen 1. september 2021

Finansdepartementet kan presisere eller gjøre tilføyelser til mandatet.»

Fristen ble senere forlenget til 1. desember 2021.

I lys av et nytt regelverksforslag fra Kommisjonen om forbrukerkreditt, foreslo Verdipapirlovutvalget 25. oktober 2021 at utredningen om folkefinansiering deles opp. Av brev 27. oktober 2021 fra Finansdepartementet fremgår følgende beslutning:

«Departementet viser til henvendelse fra Verdipapirlovutvalget ved utvalgets leder Filip Truyen 25. oktober 2021.

I henvendelsen bes det om at departementet samtykker til at den pågående utredningen om finansiell folkefinansiering deles opp. Utvalget foreslår at forslaget til gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til EUs folkefinansieringsforordning, som gir regler om folkefinansiering i form av lån og omsettelige verdipapirer til næringslivet, leveres innen fristen 1. desember 2021. Den gjenstående delen av oppdraget, som gjelder folkefinansiering av forbrukerkreditt, utsettes til endringene i forbrukerkredittdirektivet er vedtatt i EU, og det har kommet mer informasjon om utviklingen av investorbeskyttelsesregler. I henvendelsen opplyser Verdipapirlovutvalget at det har vurdert om det bør settes en konkret frist for den delen av oppdraget som foreslås utsatt. Utvalget anbefaler at fastsetting av slik frist utstår til det foreligger en fremdriftsplan for utviklingen av det relevante regelverket i EU.

Departementet deler utvalgets vurderinger, og samtykker til utvalgets forslag om å dele opp utredningen.»

Følgende personer har for denne utredningen vært medlem i Verdipapirlovutvalget:

• advokat/professor II dr. juris Filip Truyen, leder (Bergen)

• avdelingsdirektør Marianne Irgens (Bærum)

• senior tilsynsrådgiver Kristin Lund (Oslo)

• advokat Eirik Solem (Oslo)

• juridisk seniorrådgiver Morten Grandal (Oslo)

• juridisk direktør Kjell Vidjeland (Bærum)

• fagleder/advokat Halvor E. Sigurdsen (Oslo)

• sjefsjurist Christina Stray (Oslo)

• juridisk direktør Angela Nygaard (Nordre Follo)

Avdelingsdirektør Erling Rikheim og tilsynsrådgiver Jørgen Reinholdtsen har bidratt som eksperter i utvalget. Senior tilsynsrådgiver Kristin Lund og seniorrådgiver Erik Styren har vært sekretærer for utvalget.

Utvalget har som ledd i arbeidet hatt møter med ulike aktører. Fra bransjen har utvalget møtt styreleder i Norsk Crowdfunding Forening (NCF), Linn Hoel Ringvoll. Ringvoll er også daglig leder i Kameo. Kameo tilbyr folkefinansiering av lån til næringsvirksomhet. Utvalget har møtt Geir Atle Bore som er daglig leder i Fundingpartner. Fundingpartner tilbyr folkefinansiering av lån til næringsvirksomhet. Utvalget har møtt Øyvind Fries som er daglig leder i Folkeinvest. Folkeinvest tilbyr egenkapitalbasert folkefinansiering og har konsesjon som verdipapirforetak. Utvalget har videre møtt Knut Jacobsen som er kredittsjef i Kredd. Kredd driver virksomhet knyttet til folkefinansiering av forbrukslån. Utvalget har møtt førsteamanuensis Rotem Shneor fra Universitetet i Agder. Shneor leder også the Nordic Crowdfunding Alliance. Foreningen er en interesseorganisasjon for folkefinansieringsplattformer i Norden og har som formål å bidra til en mer folkefinansieringsvennlig nordisk region.1 Videre har utvalget møtt Forbrukerrådet representert ved fagdirektør Jorge B. Jensen.

1.2 Sammendrag

I denne utredningen foreslår Verdipapirlovutvalget regler som gjennomfører forventede EØS-regler som svarer til Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2020/1503 om europeiske tilbydere av folkefinansieringstjenester til næringsvirksomhet (folkefinansieringsforordningen). I tillegg foreslår utvalget supplerende bestemmelser som kreves etter forordningen, herunder regler om tilsyn og sanksjoner. Utvalget foreslår at forordningen gjennomføres i en ny lov om folkefinansiering av næringsvirksomhet (folkefinansieringsloven).

I utredningens andre kapittel gir utvalget en kort omtale av begrepet folkefinansiering og av den nye folkefinansieringsforordningen. Utvalget omtaler avgrensningen av mandatet. Utvalget gir også en fremstilling av regelverksutviklingen i EU og bakgrunnen for forslaget om nytt EU-regelverk, samt en kort fremstilling av regelverket i enkelte andre land. Utvalget gir også en fremstilling av gjeldende norsk regelverk av betydning for folkefinansieringsvirksomhet. Endelig gis det en fremstilling av utviklingen i markedet for folkefinansiering.

I utredningens tredje kapittel behandler utvalget forordningens virkeområde og omtaler enkelte sentrale definisjoner, herunder omtaler utvalget unntak og overgangsregler. Utvalget fremmer forslag til gjennomføring av forordningen i en egen lov. Utvalget fremmer forslag til nødvendige unntak og endringer i omkringliggende regelverk, herunder verdipapirhandelloven, finansforetaksloven og finansavtaleloven.

I utredningens fjerde kapittel omtaler utvalget forordningens krav til folkefinansieringsforetakene, herunder krav til styring og kontroll, forebygging av interessekonflikter, kapitalkrav mv. Utvalget omtaler forordningens regler om individuell porteføljeforvaltning av lån. Dette er en ytelse som folkefinansieringsforetak ikke kan tilby i medhold av dagens regler.

Utredningens femte kapittel omhandler forordningens regler om søknad og vilkår for å få tillatelse til å yte folkefinansieringstjenester, herunder krav til foretaksform og til ledelsen i foretaket. I tillegg omtales kravene til dokumentasjon som skal legges frem i konsesjonsprosessen mv.

I kapittel seks behandler utvalget forordningens investorbeskyttelsesregler, herunder regler om informasjonskrav og utarbeidelse av nøkkelinformasjonsdokument (KIIS). Utvalget foreslår regler om ansvar for informasjonen i nøkkelinformasjonsdokumentet. Videre omhandler kapittelet reglene om klassifisering av investorene som henholdsvis sofistikerte og ikke-sofistikerte, reglene om krav til kunnskapstest og til betenkningstid mv. Forordningens regler om oppslagstavle omtales også. Endelig behandles forordningens regler om markedsføring.

Kapittel syv behandler tilsynet med folkefinansieringsforetak, herunder foreslår utvalget regler om utpeking av tilsynsmyndighet. Videre behandles virkemidlene som tilsynsmyndigheten etter forordningen artikkel 30 som minimum skal ha til rådighet. Utvalget fremmer forslag til gjennomføring av forordningens minimumsregler og fremmer i tillegg forslag til enkelte regler som ikke har noe motstykke i forordningen. Utvalget har lagt vesentlig vekt på at reglene om håndheving av regelverket bør være like på hele finansområdet, slik at Finanstilsynet kan følge opp etterlevelsen av regelverket på en konsistent og effektiv måte. Samtidig må reglene ivareta hensynet til rettssikkerhet. I kapittel syv omtales også reglene om tilsynssamarbeid på tvers av landegrenser, som fremgår av forordningen artikkel 31 flg.

I kapittel åtte fremmer utvalget forslag til regler om administrative tiltak og sanksjoner som tilsynsmyndigheten som minimum må ha til rådighet ved overtredelse av folkefinansieringsforordningen. I tillegg foreslår utvalget enkelte regler som ikke har noe motstykke i forordningen. Utvalget foreslår at de samme forvaltningstiltak og sanksjoner som verdipapirhandelloven stiller til rådighet, skal være tilgjengelige ved overtredelse av folkefinansieringsforordningen. Utvalget foreslår blant annet regler om forbud mot å ha ledelsesfunksjon i folkefinansieringsforetak, tvangsmulkt og vinningsavståelse. Utvalget foreslår også regler om administrative overtredelsesgebyrer. Endelig foreslår utvalget at det skal kunne reageres med straff for enkelte overtredelser av folkefinansieringsforordningen.

I kapittel ni behandler utvalget økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. I kapittel ti gis det merknader til de enkelte bestemmelsene, mens utredningens kapittel elleve gir forslag til lov- og forskriftsendringer.