7 Tilsyn med folkefinansieringsforetak

7.1 Innledning

Et fellestrekk ved nyere direktiver og forordninger på finansområdet er at reglene om tilsynsmyndighetens virkemidler, samt om administrative tiltak og sanksjoner, styrkes vesentlig. Formålet er å oppnå en enhetlig og effektiv oppfølging og sanksjonering ved overtredelser av regelverket i hele EØS-området.

I likhet med øvrig EØS-regelverk på finansområdet, legger folkefinansieringsforordningen opp til at alle tilsynsmyndighetene skal ha et felles minimum av virkemidler og sanksjoner til rådighet. Fortalen avsnitt 62 omtaler viktigheten av at tilsynsmyndigheten har tilstrekkelige muligheter til å håndheve regelverket slik:

«Since effective tools, powers and resources of the competent authorities guarantee supervisory effectiveness, this Regulation should provide for a minimum set of supervisory and investigative powers to be entrusted to competent authorities in accordance with national law. Those powers should be exercised, where national law so requires, by application to the competent judicial authorities. When exercising their powers under this Regulation, ESMA and the competent authorities should act objectively and impartially and remain autonomous in their decision-making.»

Medlemsstatene skal meddele Kommisjonen og ESMA hvordan reglene om tilsynsvirkemidler, administrative tiltak og sanksjoner er gjennomført i nasjonal rett, se folkefinansieringsforordningen artikkel 34 og artikkel 39 nr. 1 tredje ledd. For Norges del, antar utvalget at EØS-tilpasning av forordningen innebærer at varsel skal meddeles EFTAs overvåkningsorgan.

Utvalget vil innledningsvis bemerke at Finanstilsynsloven gir generelle regler for Finanstilsynets virksomhet. Loven stiller en rekke virkemidler til rådighet for Finanstilsynet, slik at tilsynet med at foretak under tilsyn overholder regelverket de er underlagt skal være effektivt og betryggende. Reglene i finanstilsynsloven suppleres med regler som er inntatt i den enkelte særlov. Utvalget fremmer forslag til regler om tilsynsvirkemidler, administrative tiltak og sanksjoner i den nye loven om folkefinansiering av næringsvirksomhet.

Utgangspunktet ved vurderingen er at håndhevingsmidlene samlet skal være effektive, adekvate, og ha nødvendig preventiv effekt, slik at de bidrar til å opprettholde et kapitalmarked med høy grad av tillit. Dette er en forutsetning for å bevare kapitalmarkedet som en effektiv kilde til kapitalinnhenting, og for investorenes tillit og sparing. Samtidig må reglene ivareta fundamentale rettssikkerhetsgarantier og ikke være mer inngripende enn nødvendig.

Utvalget bemerker videre at forordningen gir minimumsregler. Det er følgelig anledning til å gi ytterligere regler. Utvalget mener det er viktig at Finanstilsynet har mulighet for å drive et sterkt og effektivt tilsyn på hele finansområdet, og at reglene bør innrettes slik at regelverksarbitrasje (eller tilsynsarbitrasje) forhindres. Utvalget mener også at det er en fordel for foretak under tilsyn at de møter et enhetlig tilsyns- og sanksjonsregime på tvers av de ulike konsesjonsområdene. Utvalget bemerker at et betydelig antall foretak yter flere typer konsesjonspliktige tjenester.

Som nevnt har alle nye direktiver og forordninger på finansområdet mer eller mindre sammenfallende regler om tilsynsmyndighetens kompetanse. For å gjennomføre slike regler, har Verdipapirlovutvalget gjennom flere utredninger foreslått endringer i verdipapirhandellovens regler om tilsyn og sanksjoner. På bakgrunn av dette arbeidet fremmet departementet i Prop. 96 LS (2018–2019) nye regler om tilsyn og sanksjoner i verdipapirhandelloven kapittel 19 og 21. Reglene dekker kravene som stilles i rapporteringsdirektivet, MiFID II, markedsmisbruksforordningen (MAR)1, prospektforordningen og direktivet om overtakelsestilbud.2 I proposisjonen kapittel 7.1.3 uttalte departementet seg om verdien av å se tilsyns- og sanksjonsbestemmelsene i sammenheng:

«Departementet mener det er hensiktsmessig å vurdere endringene i tilsyns- og sanksjonsbestemmelsene i de ulike EØS-regelverkene på verdipapirområdet i sammenheng. De relevante EØS-rettsaktene har i stor grad samme omfang og oppbygning av tilsyns- og sanksjonsbestemmelsene, likevel slik at det gis enkelte regler innenfor hvert område som ivaretar særlige behov. Det må også for hvert enkelt regelverk gjøres konkrete, nasjonale vurderinger av hvilke materielle regler som skal omfattes av de ulike virkemidlene.»

Forslag til nye regler om tilsyn og sanksjoner i folkefinansieringsforordningen, er i stor grad sammenfallende med reglene i ovennevnte EØS-rettsakter. For å sikre et enhetlig tilsyns- og sanksjonsregime, vil utvalget ta utgangspunkt i verdipapirhandellovens regler om tilsynsvirkemidler, administrative tiltak og sanksjoner i forslaget til regler i folkefinansieringsloven.

Folkefinansieringsforordningen har regler om tilsyn og sanksjoner i kapittel VI og VII. Kapitlene inneholder bestemmelser om utpeking av tilsynsmyndighet, ulike virkemidler i tilsynsarbeidet, sanksjonering av brudd på regelverket, offentliggjøring av beslutninger, rutiner ved varsling av brudd på regelverket mv. Det gis i tillegg regler om samarbeid med andre tilsynsmyndigheter.

I dette kapittelet behandler utvalget reglene i forordningens kapittel VI, «Tilsynsmyndighetene og ESMA» og foreslår nødvendige regler. I tillegg behandles enkelte fellesspørsmål. I kapittel 8 behandler utvalget reglene i forordningens kapittel VII, «Administrative sanksjoner og andre administrative tiltak» og fremmer forslag til nødvendige regler. I begge kapitlene vurderer utvalget om det i tillegg til forordningens minimumsbestemmelser skal innføres ytterligere regler, herunder vurderer utvalget i kapittel 8 behovet for strafferettslige regler.

Som de øvrige rettsaktene på finansområdet, skiller ikke forordningen klart mellom regler om tilsynsvirkemidler, regler om administrativt tiltak og regler om sanksjoner. Dette beror, som nærmere omtalt i kapittel 8.1, på at hverken forvaltningsretten eller annet offentligrettslig regelverk, er harmonisert i EØS. Forordningen fastsetter at det skal utarbeides regler i henhold til nasjonal rettstradisjon, se artikkel 30 nr. 1 og artikkel 39 nr. 1 første ledd.

Ved gjennomgang av verdipapirhandellovens regler om tilsyn og sanksjoner i Prop. 96 LS (2018–2019) ble reglene om tilsyn og administrative tiltak plassert i et nytt kapittel 19 i verdipapirhandelloven, mens regler om administrative sanksjoner og straff ble plassert i kapittel 21. Utvalget har tatt utgangspunkt i verdipapirhandellovens systematikk ved utforming av reglene i ny lov om folkefinansiering av næringsvirksomhet. På samme måte som i verdipapirhandelloven, legger utvalget opp til å skille mellom regler om tilsynsvirkemidler og administrative tiltak og regler om administrative sanksjoner og straff, ved å plassere reglene i hvert sitt kapittel. Kapittel 2 i lovforslaget inneholder førstnevnte regler, mens kapittel 3 inneholder sistnevnte.

7.2 Utpeking av tilsynsmyndigheten mv.

7.2.1 Gjeldende rett

Finanstilsynet fører tilsyn med foretak som er omfattet av finansforetaksloven, inkludert låneformidlingsforetak og finansforetak, se finanstilsynsloven § 1 nr. 13 og nr. 1 til nr. 5. Finanstilsynet fører videre tilsyn med verdipapirforetak og andre foretak som driver virksomhet i forbindelse med verdipapirhandel, samt med overholdelsen av bestemmelser om verdipapirhandel gitt i eller i medhold av lov, se finanstilsynsloven § 1 nr. 16 og verdipapirhandelloven § 19-1 første ledd.

7.2.2 Forventet EØS-rett

Folkefinansieringsforordningen artikkel 29 fastsetter at alle medlemsstater skal peke ut en eller flere tilsynsmyndigheter som er ansvarlige for å utføre oppgavene som forordningen tillegger tilsynsmyndigheten, herunder føre tilsyn med at forordningens regler overholdes. Artikkel 15 nr. 1 presiserer at folkefinanseringsforetak står under tilsyn av den utpekte tilsynsmyndigheten. Artikkel 15 nr. 2 presiserer at tilsynsmyndigheten skal overvåke at foretakene overholder forordningens regler. Bestemmelsen fastsetter at tilsynsmyndigheten skal føre et tilsyn som er tilpasset arten, omfanget og kompleksiteten i folkefinansieringsforetakenes virksomhet. Bestemmelsen fastsetter videre at den utpekte tilsynsmyndigheten kan utføre stedlige tilsyn. Artikkel 15 nr. 3 pålegger folkefinansieringsforetak å gi opplysninger til tilsynsmyndigheten av eget tiltak om alle vesentlige endringer i forutsetningene for foretakets tillatelse. Bestemmelsen fastsetter også at foretak på forespørsel skal gi tilsynsmyndigheten alle opplysninger som er nødvendige for å vurdere om foretaket overholder forordningens regler.

Artikkel 29 nr. 2 fastsetter at stater som har delt tilsynsmyndighet etter artikkel 29 nr. 1 skal utpeke én tilsynsmyndighet som skal være kontaktpunkt (single point of contact) for grensekryssende samarbeid mellom tilsynsmyndighetene og med ESMA. ESMA skal publisere en liste over utpekte tilsynsmyndigheter.

Artikkel 36 presiserer at nasjonale tilsynsmyndigheter skal ivareta personvernforordningen når de utfører oppgaver i medhold av folkefinansieringsforordningen.

7.2.3 Utvalgets vurderinger

7.2.3.1 Utpeking av tilsynsmyndighet

Finanstilsynet er tilsynsmyndighet på hele finansområdet i Norge. Utvalget foreslår at Finanstilsynet pekes ut som tilsynsmyndighet for folkefinansieringsforetak ved at folkefinanseringsforetak føyes til listen over foretak som står under Finanstilsynets tilsyn i finanstilsynsloven § 1. Utvalget foreslår i tillegg at det inntas en bestemmelse som fastsetter at Finanstilsynet er tilsynsmyndighet i folkefinansieringsloven, etter mønster fra verdipapirhandelloven § 19-1. Utvalget bemerker at dette er viktig informasjon for foretakene, og ikke minst for foretak og investorer som opererer på tvers av landegrensene. Slik utvalget ser det, bør bestemmelsen presisere at tilsyn føres med virksomheten til folkefinansieringsforetak og med overholdelsen av bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven, se forslag til bestemmelse i lovforslaget § 2-1.

Utvalget bemerker for øvrig at personvernforordningen er gjennomført i norsk rett i lov om personopplysninger. Utvalget kan ikke se at folkefinansieringsforordningen artikkel 36 gir ytterligere behov for regulering.

7.2.3.2 Særskilt om finansiering

Utvalget bemerker at utgiftene til Finanstilsynets virksomhet utlignes på foretakene som står under tilsyn. Etter finanstilsynsloven § 9 første ledd skal utgiftene ved tilsynet utlignes på de institusjoner som i henhold til lovens § 1 eller annen særskilt lovhjemmel er under tilsyn. Utgiftene fordeles på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet. Utvalget har foreslått å føye folkefinansieringsforetak til foretakene som står under tilsyn. De vil følgelig også omfattes av regelen om utligning i § 9. Utvalget kan ikke se at det er behov for ytterligere regler.3

7.3 Tilsynet med folkefinansieringsforetak

7.3.1 Gjeldende rett

Både finanstilsynsloven og særlovene på finansområdet inneholder en rekke bestemmelser om virkemidler som kan benyttes i tilsynsarbeidet. Finanstilsynet kan i medhold av finanstilsynsloven § 3 flg. blant annet kreve opplysninger fra foretak under tilsyn, få utlevert dokumenter med videre, foreta stedlig tilsyn og gi pålegg om retting av lovstridige forhold. Hvis foretaket ikke oppfyller sin opplysningsplikt, kan Finanstilsynet pålegge de ansatte i foretaket å gi opplysninger. Antar Finanstilsynet at noen driver konsesjonspliktig virksomhet uten å ha nødvendig tillatelse, kan Finanstilsynet gi pålegg om stans av virksomheten, jf. finanstilsynsloven § 4a. Etter dagens regler vil i tillegg bestemmelsene i verdipapirhandelloven kapittel 19 gjelde for verdipapirforetak som yter investeringsbaserte folkefinansieringstjenester, mens finansforetakslovens regler gjelder for lånebasert folkefinansiering.

7.3.2 Forventet EØS-rett

Folkefinansieringsforordningen artikkel 30 angir kompetansen tilsynsmyndigheten som minimum skal ha til rådighet. Forordningen understreker at nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha alle beføyelser som er nødvendige for å føre tilsyn med at forordningens regler overholdes, se artikkel 30 nr. 6.

Etter artikkel 30 nr. 1 skal nasjonale tilsynsmyndigheter i det minste kunne:

• a) kreve at folkefinansieringsforetak og tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester, og de fysiske eller juridiske personene som kontrollerer dem eller kontrolleres av dem, fremskaffer dokumenter og gir opplysninger

• b) kreve at revisorer og ledelsen hos folkefinansieringsforetak og hos tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester, fremskaffer informasjon og gir opplysninger

• c) foreta stedlig tilsyn og undersøkelser andre steder enn i fysiske personers private boliger, for å få tilgang til dokumenter og andre opplysninger, når det er begrunnet mistanke om at undersøkelsen kan gi tilgang til dokumenter og andre opplysninger som kan tjene som bevis for en overtredelse av forordningen.

For å ivareta tilsynsmyndighetens evne til å utføre sine tilsynsoppgaver fastsetter forordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd at tilsynsmyndigheten skal kunne:

• a) suspendere et tilbud om folkefinansiering i maksimum ti etterfølgende virkedager ved ett og samme tilfelle der det er rimelig grunn til å anta at forordningens regler er overtrådt

• b) forby eller suspendere markedsføring, eller kreve at folkefinanseringsforetaket eller en tredjepart som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med et tilbud om folkefinansiering, opphører med markedsføring eller inndrar markedsføringsmateriale, i inntil ti sammenhengende virkedager ved ett og samme tilfelle, dersom det er rimelig grunn til å anta at forordningen er overtrådt

• c) forby et tilbud om folkefinansiering dersom forordningens regler er overtrådt, eller det foreligger rimelig grunn til å tro at den vil bli overtrådt

• d) nedlegge midlertidig forbud mot, eller kreve at folkefinansieringsforetaket midlertidig unnlater, å yte folkefinansieringstjenester i inntil ti sammenhengende virkedager ved ett og samme tilfelle, dersom det er rimelig grunn til å tro at forordningen er overtrådt

• e) nedlegge forbud mot yting av folkefinansieringstjenester hvis forordningen er overtrådt

• f) offentliggjøre at et folkefinansieringsforetak, eller tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester, ikke har overholdt sine forpliktelser

• g) offentliggjøre, eller kreve at et folkefinansieringsfortak eller tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester offentliggjør, alle vesentlige opplysninger, som kan påvirke ytingen av folkefinansieringstjenesten, for å sikre investorbeskyttelse eller et velfungerende marked

• h) midlertidig forby, eller kreve at et folkefinansieringsfortak eller tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester stiller ytingen av folkefinansierinsgstjenester i bero, dersom tilsynsmyndigheten finner at folkefinansieringsforetakets situasjon innebærer at tilbudet om folkefinansieringstjenester vil kunne skade investorenes interesser

• i) overdra eksisterende kontrakter til et annet folkefinansieringsforetak dersom folkefinansieringsforetakes tillatelse til å yte folkefinansieringstjenester inndras etter artikkel 17 nr. 1 første ledd bokstav c, forutsatt at kundene og det mottagende folkefinansieringsfortaket samtykker til overføringen.

Et folkefinansieringsforetak som får overdratt kontrakter etter artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav i, skal ha tillatelse til å yte folkefinansieringstjenester i den samme staten som den opprinnelige tillatelsen ble gitt, se artikkel 30 nr. 4.

Reglene om tilsynsmyndighetens kompetanse skal utformes i samsvar med nasjonal rett, se artikkel 30 nr. 1. Etter artikkel 30 nr. 2 annet ledd skal tilsynsmyndighetens bruk av virkemidler være forholdsmessig, tilstrekkelig begrunnet og i samsvar med de krav som følger av artikkel 40.

Myndigheten skal kunne utøves direkte, ved delegasjon, i samarbeid med andre myndigheter eller etter begjæring til domstolene. Dette følger av artikkel 30 nr. 3 og nr. 5.

I tillegg til ovennevnte gir artikkel 15 nr. 2 og nr. 3 hjemmel for stedlig tilsyn hos folkefinansieringsforetak og regler om opplysningsplikt for foretakene.

Artikkel 30 nr. 7 fastsetter at fysiske eller juridiske personer som gir opplysninger til tilsynsmyndigheten i samsvar med forordningen, ikke skal anses for å ha overtrådt bestemmelser om taushetsplikt som følger av kontraktsvilkår, lov eller administrativt vedtak, og ikke kan stilles til ansvar for å ha gitt opplysningene.

Artikkel 38 fastsetter at tilsynsmyndigheten skal ha rutiner som sikret at kunder og andre interessenter, inkludert forbrukerorganisasjoner, kan sende inn klager på folkefinansieringsforetak dersom de mener at forordningens regler ikke overholdes. Klager skal aksepteres i både skriftlig og elektronisk form på statens offisielle språk og andre språk som aksepteres av myndigheten. Informasjon om rutiner for å motta klager skal finnes på tilsynsmyndighetens internettside og meddeles ESMA.

7.3.3 Utvalgets vurderinger

7.3.3.1 Innledning

For å kunne løse sine oppgaver på en tilfredsstillende måte, er Finanstilsynet avhengig av effektive håndhevingsmidler som gir god saksopplysning i tilstrekkelig tempo. Det er imidlertid viktig at håndhevingsmidlene ikke går lenger enn behovet tilsier, og at reglene ivaretar hensynet til rettssikkerhet.

Folkefinansieringsforordningen artikkel 30 angir de minimumsbeføyelser EØS-statene er forpliktet til å sørge for at tilsynsmyndigheten har rådighet. Bestemmelsen fastsetter at tilsynsmyndigheten skal utøve sin kompetanse innenfor nasjonale rettslige rammer. Etter artikkel 30 nr. 5 kan tilsynsmyndigheten utøve sin kompetanse direkte, i samarbeid med andre myndigheter eller ved begjæring til «judicial authorities». Utvalget legger således til grunn at forordningen gir betydelig frihet med hensyn til hvordan reglene skal utformes, hvordan kompetansen skal utøves og på hvilke vilkår.

Utvalget bemerker at en rekke av bestemmelsene i folkefinansieringsforordningen artikkel 30 er generelle i sin form; tilsynsmyndigheten skal ha rett til «dokumenter» og be om «opplysninger». Anvendelsesområdet for folkefinansieringsforordningen setter imidlertid saklige rammer for bruk av tilsynshjemlene. Generelt utformede tilsynshjemler må leses i denne konteksten.

I tillegg til forordningens minimumsregler har utvalget vurdert om det er behov for ytterligere regler. Som omtalt i kapittel 7.1 har utvalget lagt vekt på å utarbeide regler som gir et enhetlig tilsyns- og sanksjonsregime på finansområdet. Utvalget fremmer i hovedsak forslag til regler som svarer til verdipapirhandellovens regler.

Reglene i folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 1 og nr. 2 hører etter systematikken utvalget la opp til i kapittel 7.1, hjemme i lovforslaget kapittel 2.

7.3.3.2 Opplysningsplikt

Folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 1 a og b omhandler tilsynsmyndighetens adgang til å kreve dokumenter og annet materiale fremlagt. Bokstav a fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve at folkefinansieringsforetak og tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester og de fysiske eller juridiske personene som kontrollerer dem eller kontrolleres av dem, fremskaffer dokumenter og gir opplysninger. Bokstav b fastsetter at revisorer og ledelsen hos et folkefinansieringsforetak og hos tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester fremskaffer informasjon og gir opplysninger.

Utvalget bemerker at finanstilsynsloven §§ 3 og 3a om opplysningsplikt vil gjelde for folkefinansieringsforetak og deres ansatte, ledelse og revisor. Det er således bare i begrenset grad behov for ytterligere regler. Utvalget har likevel valgt å foreslå en egen regel om opplysningsplikt i folkefinansieringsloven slik det er gjort i verdipapirhandelloven § 19-2 første ledd. Forslaget beror dels på at en slik regel dekker et informasjonsbehov, og dels på at det uansett er behov for enkelte tillegg fordi forordningen artikkel 30 nr. 1 bokstav a og b i tillegg til opplysningsplikt for folkefinansieringsforetaket stiller krav om opplysningsplikt for «tredjeparter» som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester. Sistnevnte tar sikte på tilfeller der folkefinansieringsforetaket har utkontraktert deler av virksomheten til andre og må ses i sammenheng med forordningen artikkel 9 som gir regler om utkontraktering.

Utvalget viser til forslag til bestemmelse i § 2-2 første ledd hvor det i tillegg til regler om opplysningsplikt for folkefinansieringsforetaket, er tatt inn regler som gir opplysningsplikt for andre som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester. Opplysningsplikten for den som har påtatt seg oppgaver for folkefinansieringsforetaket, omfatter bare opplysninger som gjelder de oppgavene som utføres i forbindelse med folkefinansieringstjenester og som gjelder folkefinansieringsforetakets forretning og virksomhet. Det vil si forhold som folkefinansieringsforetaket ville hatt opplysningsplikt om dersom det selv hadde utført oppgaven.

Etter mønster fra verdipapirhandelloven § 19-2 ellevte ledd foreslår utvalget også at det fastsettes en regel om at opplysningsplikten for foretak gjelder tilsvarende for foretakets ansatte, styremedlemmer og andre tillitsvalgte, og for andre som regelmessig utfører ledelsesfunksjoner for foretaket. Forslaget innebærer en utvidelse i forhold til folkefinansieringsforordningens minimumsregler. Etter artikkel 30 nr. 1 bokstav b kreves det kun at opplysningsplikt skal kunne pålegges «ledere». På samme måte som for verdipapirforetak, vil det ved tilsyn med folkefinansieringsforetak kunne oppstå situasjoner hvor det er behov for opplysningsplikt for ansatte og tillitsvalgte, for eksempel der ledelsen ikke kan eller ikke vil gi opplysninger om forholdet som undersøkes, se forslag til bestemmelse i § 2-1 annet ledd.

Opplysningsplikten for revisor etter folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 1 bokstav b, dekkes fullt ut av finanstilsynslovens § 3a.

Folkefinansieringsforordningen har ikke regler om opplysningsplikt for enhver ved mistanke om overtredelse av forordningen. Utvalget bemerker at en regel om opplysningsplikt for enhver er inngripende. Reglene om opplysningsplikt bør heller ikke gå lenger enn behovet tilsier. Utvalget bemerker at det er et klart definert behov for en regel om opplysningsplikt for enhver ved mistanke om brudd på reglene om folkefinansiering, for eksempel for å kunne innhente opplysninger fra prosjekteiere som henter midler gjennom en folkefinansieringsplattform eller fra investorer. Utvalget viser til at verdipapirhandelloven § 19-3 inneholder en regel om opplysningsplikt for enhver, blant annet ved mistanke om brudd på reglene som gjelder for verdipapirforetak. Utvalget understreker at en regel om opplysningsplikt for enhver bare kommer til anvendelse der det er konkret mistanke om at forordningen er overtrådt. Grunnleggende prinsipper om saklighet og forholdsmessighet vil her som ellers, sette skranker for anvendelse av bestemmelsen. Utvalget foreslår at en regel om opplysningsplikt for enhver utformes ved at verdipapirhandelloven § 19-3 tredje ledd gis tilsvarende anvendelse. På denne måten legges det til rette for enhetlig tilsynspraksis. Utvalget viser til forslag til bestemmelse i § 2-2 tredje ledd.

Utvalget bemerker for ordens skyld at folkefinansieringsforordningen artikkel 15 nr. 3 gir ytterligere regler om opplysningsplikt for folkefinansieringsforetak, herunder om opplysninger som skal gis av eget tiltak. Bestemmelsen gjelder direkte og krever ingen særskilt gjennomføring. Bestemmelsen fastsetter en generell regel om at folkefinansieringsforetak uten ugrunnet opphold skal varsle tilsynsmyndigheten om alle vesentlige endringer i betingelsene for foretakets tillatelse. Utvalget foreslår at det i tillegg tas inn en mer konkret bestemmelse i loven som fastsetter at folkefinansieringsforetak skal melde fra til Finanstilsynet dersom det inntreffer forhold som medfører risiko for at foretaket ikke vil kunne oppfylle de fastsatte krav til kapital, eller det oppstår andre forhold som kan innebære stor risiko knyttet til driften av foretaket. Tilsvarende bestemmelse er gitt for verdipapirforetak i verdipapirhandelloven § 19-2 tredje ledd. Utvalget mener de samme forhold som taler for at foretaket varsler tilsynet når det inntrer omstendigheter som kan true foretakets drift, gjør seg gjeldende for folkefinansieringsforetak som for verdipapirforetak, herunder hensynet til ivaretakelsen av foretakets kunder og til markedet. Se forslag til bestemmelse i § 2-2 fjerde ledd.

Utvalget foreslår i kapittel 8.4.3 at det skal utarbeides straffebestemmelser for overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i folkefinansieringsforordningen. Folkefinansieringsforordningen artikkel 31 nr. 1 annet ledd fastsetter at stater som velger å benytte straffesanksjoner ved overtredelse av forordningen, skal sikre at den nasjonale tilsynsmyndigheten kan samarbeide med nasjonale myndigheter på straffeområdet. Nasjonale myndigheter skal sørge for at tilsynsmyndigheten kan få opplysninger om strafferettslig etterforskning av- eller påbegynte rettssaker om- overtredelser av forordningen, og gi andre tilsynsmyndigheter og ESMA opplysninger som gjør at disse kan oppfylle sine forpliktelser til å samarbeide om å håndheve forordningen. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det fastsettes en regel om at politi og påtalemyndigheten etter anmodning fra Finanstilsynet og uten hinder av lovbestemt taushetsplikt skal gi Finanstilsynet de opplysninger som er nødvendige for å oppfylle Norges forpliktelser til utveksling av informasjon og tilsynssamarbeid etter EØS-avtalen. Bestemmelsen svarer til verdipapirhandelloven § 19-3 femte ledd. Utvalget viser til lovforslaget § 2-2 femte ledd.

Utvalget foreslår også at departementet kan fastsette forskrifter om opplysningsplikt.

Forordningen artikkel 30 nr. 7 fastsetter at når opplysninger gis iht. forordningen, kan verken personer eller foretak anses å ha brutt bestemmelser om taushetsplikt, og de kan ikke holdes ansvarlig for å gi opplysninger i henhold til forordningen. Utvalget legger til grunn at bestemmelsen gjelder direkte. Utvalget bemerker for ordens skyld at forvaltningslovens alminnelige regler om opplysningspliktens innhold og grenser kommer til anvendelse.

7.3.3.3 Stedlig tilsyn og andre undersøkelser

Folkefinansieringsforordningen artikkel 15 nr. 2 fastsetter at tilsynsmyndigheten kan utføre stedlig tilsyn (on-site inspection) hos folkefinansieringsforetak. Ettersom forordningen gjelder direkte, er det ikke behov for ytterligere gjennomføringsbestemmelser. Utvalget bemerker for ordens skyld at også finanstilsynsloven § 3 gir hjemmel for stedlig tilsyn hos foretaket. I begge tilfeller er adgangen til å foreta stedlig tilsyn begrenset til tilsyn hos foretaket.

Folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 1 bokstav c fastsetter i tillegg at tilsynsmyndigheten skal kunne foreta stedlig tilsyn og undersøkelser andre steder enn i fysiske personers private boliger, når det er begrunnet mistanke om at undersøkelsen kan gi tilgang til dokumenter og andre opplysninger som kan tjene som bevis for overtredelse av forordningen. Bestemmelsen er identisk med tilsvarende bestemmelse i prospektforordningen artikkel 32 nr. 1 første ledd bokstav n. Bestemmelsen om stedlige tilsyn og undersøkelser i prospektforordningen tilsvarer igjen bestemmelsene i MAR artikkel 23 nr. 2 bokstav d og e. Nevnte regler er gjennomført i verdipapirhandelloven § 19-5.

Utvalget legger til grunn at det må utarbeides en regel som gjennomfører forordningens regel. De nærmere vilkår for anvendelse skal imidlertid utformes nasjonalt, og myndigheten skal kunne utøves direkte, ved delegasjon, i samarbeid med andre myndigheter, eller etter begjæring til domstolene. Dette følger av artikkel 30 nr. 5.

Utvalget bemerker at bestemmelsen om bevissikring i verdipapirhandelloven § 19-5 er utformet slik at den dekker regelen om bevissikring i folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 1 bokstav c. Utvalget foreslår at det utarbeides en bestemmelse i folkefinansieringsloven som gir verdipapirhandelloven § 19-5 tilsvarende anvendelse. På denne måten legges det til rette for enhetlig praktisering av identiske EØS-regler. Utvalget bemerker for ordens skyld at verdipapirhandelloven § 19-5, i motsetning til minimumsreglene i folkefinansieringsforordningen, ikke avgrenser mot undersøkelser i private boliger. Bevissikring etter bestemmelsen i verdipapirhandelloven kan imidlertid bare skje etter beslutning fra retten. Det vises til vurderingene som ble gjort i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.4.3.2 med videre henvisninger til Verdipapirlovutvalgets utredninger i NOU 2017: 1, NOU 2017: 14 og NOU 2018: 10. Utvalget viser til forslag til bestemmelse i § 2-3.

7.3.3.4 Pålegg – utgangspunkter for forslag til regulering

Et pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Et vedtak om pålegg om retting har primært en gjenopprettende funksjon, hvor hovedformålet er å bringe situasjonen i samsvar med gjeldende regler.

Folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav a til i stiller krav om at nasjonale tilsynsmyndigheter skal kunne gi pålegg i en rekke konkrete situasjon hvor forordningens regler er overtrådt. Bestemmelsene gjelder i hovedsak midlertidig og permanent pålegg om stans av folkefinansieringstilbud, stans av markedsføring av folkefinansieringstilbud og stans av folkefinansieringsvirksomheten som sådan. Et pålegg skal kunne rettes mot foretaket selv, eller mot «tredjeparter» som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med tilbud om folkefinansiering. Fortalen gir i liten grad veiledning om forståelsen av de enkelte alternativene i bestemmelsen.

Regler om pålegg er fra før gitt i en rekke direktiver og forordninger på finansområdet, for eksempel i prospektforordningen artikkel 32 og MiFID II artikkel 69. Som nevnt i kapittel 7.1 og 7.3.3.1 ble verdipapirhandellovens regler om tilsyn og sanksjoner, herunder reglene om pålegg, nylig vedtatt. Reglene er utformet slik at de dekker behovet på flere direktiv- og forordningsområder. Ved vurderingen av regelverket ble også enkelte nasjonale regler om pålegg videreført.

For å legge til rette for et enhetlig tilsyn har utvalget i forslaget til regler om pålegg i ny lov om folkefinansiering av næringsvirksomhet tatt utgangspunkt i reglene om pålegg i verdipapirhandelloven § 19-7, og foreslått regler som svarer til de relevante påleggsbestemmelsene i denne. Det foreslås dermed også påleggshjemler som ikke har noe direkte motstykke i folkefinansieringsforordningen artikkel 30. I kapittel 7.3.3.5 til 7.3.3.8 foreslår utvalget regler som svarer til bestemmelsene i verdipapirhandelloven § 19-7 (og som i tillegg gjennomfører enkelte av folkefinansieringsforordningens regler), mens det i kapittel 7.3.3.8 flg. foreslås regler som kreves etter folkefinansieringsforordningen, men som ikke har noe direkte motstykke i verdipapirhandelloven § 19-7. Finanstilsynslovens regler om pålegg gjelder i tillegg.

7.3.3.5 Generelle regler om pålegg om retting mv.

Etter mønster fra verdipapirhandelloven § 19-7 første ledd foreslår utvalget at det utarbeides en generell regel om pålegg om retting. Pålegg om retting bør kunne ilegges dersom Finanstilsynet har grunn til å anta at noen handler i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av folkefinansieringsloven, herunder vedtak fattet med hjemmel i loven. Pålegget om retting bør kunne omfatte ethvert tiltak som er nødvendig for å bringe overtredelsen til opphør, herunder å stanse virksomhet eller korrigere falske eller villedende opplysninger. Utvalget bemerker at en generell adgang til å pålegge enhver å innrette seg i samsvar med regelverket gir Finanstilsynet mulighet til å gripe inn raskt og effektivt mot overtredelser, for å beskytte investorene og markedet.

Utvalget bemerker at folkefinansieringsforordningen, i likhet med verdipapirhandelloven, har regler med et bredt nedslagsfelt, herunder regler som retter seg mot prosjekteiere og tredjeparter som påtar seg å utføre oppgaver relatert til folkefinansieringstjenestene for folkefinansieringsforetak. En generell regel om pålegg om retting gjennomfører folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav c og e. Det vises til forslag til bestemmelse i § 2-4 første ledd.

Etter forordningen artikkel 18 kan folkefinansieringsforetak yte grensekryssende tjenester. Tilsynsmyndigheten i den staten hvor tillatelsen er gitt, skal som hovedregel føre tilsyn med at folkefinansieringsforetaket utøver sin virksomhet i samsvar med forordningen og eventuelt andre regler som gjelder for virksomheten i alle stater hvor foretaket opererer, se nærmere kapittel 7.4 om samarbeid med andre myndigheter. Utvalget foreslår at det i § 2-4 første ledd presiseres at Finanstilsynet kan gi pålegg om retting dersom et norsk folkefinansieringsforetak overtrer regler som gjelder for foretakets virksomhet i stater der de yter grensekryssende tjenester. Regelen imøtekommer Finanstilsynets behov for å ivareta sin forpliktelse til å føre tilsyn med at folkefinansieringsforetak som har tillatelse fra Finanstilsynet, overholder reglene i andre EØS-stater hvor de yter tjenester. En tilsvarende bestemmelse er gitt i verdipapirhandelloven § 19-7 tredje ledd.

Etter verdipapirhandelloven § 19-7 annet ledd kan Finanstilsynet gi pålegg om retting dersom et verdipapirforetak opptrer i strid med interne retningslinjer og instrukser, eller opptrer i strid med egne regler og forretningsvilkår. Tilsvarende gjelder dersom foretakets ledelse eller styre ikke oppfyller kravene i verdipapirhandelloven. Slik utvalget ser det, er det behov for tilsvarende påleggshjemmel i loven om folkefinansiering. Utvalget bemerker at Finanstilsynet på samme måte som for verdipapirforetak, skal føre løpende tilsyn med at folkefinansieringsforetak overholder alle regler som gjelder for virksomheten, herunder at foretak følger opp kravene forordningen stiller, se folkefinansieringsforordningen artikkel 15. Utvalget viser til forslag til bestemmelse i § 2-4 annet ledd.

Utvalget foreslår også at det fastsettes en regel om at Finanstilsynet kan gi pålegg om å oppfylle opplysningsplikten etter § 2-2. Bestemmelsen svarer til verdipapirhandelloven § 19-7 sjette ledd. Se forslag til bestemmelse i § 2-4 femte ledd.

I tillegg foreslår utvalget at det fastsettes at departementet kan gi forskrifter til bestemmelsen om pålegg.

7.3.3.6 Forbud mot virksomhet som ikke er tilfredsstillende regulert i lov mv.

Som omtalt i kapittel 5.1.2, legger folkefinansieringsforordningen opp til at folkefinansieringsforetak skal kunne drive annen virksomhet enn den som er regulert av forordningen, se forordningen artikkel 12 nr. 13 og fortalen avsnitt 38. Utvalget legger til grunn at det ikke er adgang til å innskrenke denne retten i nasjonal lovgivning. Et vilkår i forordningen er imidlertid at virksomheten drives «in accordance with the relevant applicable Union or national law».

For verdipapirforetak fastsetter verdipapirhandelloven § 19-7 fjerde ledd at Finanstilsynet ved pålegg kan forby verdipapirforetaket å drive virksomhet som ikke anses tilfredsstillende regulert i lov, forskrift gitt med hjemmel i lov eller interne retningslinjer og instrukser, når virksomheten kan påføre foretaket eller dets kunder uforsvarlig stor risiko. Finanstilsynet kan også gi pålegg om at slik virksomhet bare kan finne sted på bestemte vilkår. Utvalget legger til grunn at det på samme måte som for verdipapirforetak, vil kunne oppstå situasjoner hvor et folkefinansieringsforetak driver annen virksomhet som kan utsette investorene for uforsvarlig risiko. Utvalget legger til grunn at det ikke vil være i strid med forordningen å nedlegge forbud mot virksomheten i slike situasjoner, forutsatt at pålegget rettes etter en konkret vurdering av risikoen i det enkelte tilfelle. Det vises til at vilkårene for å nedlegge et forbud, eller stille vilkår, er forholdsvis snevre. Utvalget viser til forslag til bestemmelse i § 2-4 tredje ledd.

7.3.3.7 Pålegg om suspensjon av stemmerettigheter og nedsalg

Folkefinansieringsforordningen artikkel 12 nr. 3 bokstav a stiller krav om at den som eier mer enn 20 prosent av aksjekapitalen elle stemmerettighetene i et folkefinansieringsforetak må oppfylle konkrete krav til hederlig vandel. Kravene må være oppfylt til enhver tid, se folkefinansieringsforordningen artikkel 12 nr. 11 om tillatelse og artikkel 15 om tilsyn.

Eierkontroll vil for det første finne sted i forbindelse med en konsesjonsprosess. For det annet må det legges til grunn at folkefinansieringsforetaket vil være forpliktet til å varsle Finanstilsynet dersom det skjer eierskifter, eller inntrer omstendigheter som gjør at det skal foretas fornyede vurderinger. Dersom nye omstendigheter tilsier at en eier ikke tilfredsstiller forordningens krav, må Finanstilsynet kunne treffe tiltak for å få forholdet rettet. Etter mønster fra verdipapirhandelloven § 19-7 femte ledd, foreslår utvalget at Finanstilsynet skal kunne gi pålegg om at stemmerettighetene knyttet til den aktuelle eierens aksjer ikke skal kunne utøves, eller at aksjene skal avhendes etter fremgangsmåten i verdipapirhandelloven § 13-14. Det vises til forslag til bestemmelse i § 2-4 fjerde ledd.

7.3.3.8 Midlertidige forbud

Utvalget bemerker at folkefinansieringsforordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd gir flere regler om midlertidige forbud. Disse har ikke noe motstykke i verdipapirhandellovens kapittel 19, men har paralleller i prospektforordningen artikkel 32, som er innarbeidet i verdipapirhandelloven § 7-13.

Forordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav a fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne suspendere et tilbud om folkefinansiering i maksimum ti etterfølgende virkedager ved ett og samme tilfelle der det er rimelig grunn til å anta at forordningens regler er overtrådt. Bokstav b fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne forby eller suspendere markedsføring, eller kreve at folkefinanseringsforetaket eller en tredjepart som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester opphører med markedsføring eller inndrar markedsføringsmateriale, i inntil ti sammenhengende virkedager ved ett og samme tilfelle, dersom det er rimelig grunn til å anta at forordningen er overtrådt. Bokstav d fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne nedlegge midlertidig forbud mot eller kreve at folkefinansieringsforetaket midlertidig unnlater å yte folkefinansieringstjenester, i inntil ti sammenhengende virkedager ved ett og samme tilfelle, dersom det er rimelig grunn til å tro at forordningen er overtrådt.

Utvalget foreslår at det utarbeides en egen bestemmelse om midlertidige forbud mv. i folkefinansieringsloven, som innarbeider reglene om midlertidig forbud, suspensjon, stans, opphør mv. i forordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav a, b og d. Utvalget bemerker at det er tale om minimumsregler som alle EØS-statene er forpliktet til å gjennomføre. Utvalget legger til grunn at midlertidige forbud som nevnt, vil kunne bidra til å hindre at både investorene og markedet utsettes for risiko i tilfeller der Finanstilsynet har mistanke om overtredelse av forordningen, men trenger tid til å få avklart de faktiske forhold. Utvalget bemerker imidlertid at reglene delvis fremstår som vidtgående. Det vises til at bokstav d krever at det fastsettes regler om midlertidig forbud mot alle folkefinansieringstjenester foretaket yter. Her som ellers vil imidlertid alminnelige forvaltningsrettslige regler og prinsipper komme til anvendelse, herunder kravet om forholdsmessighet. Utvalget viser til forslag til bestemmelse i § 2-5 første ledd.

I tillegg fastsetter forordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav h at tilsynsmyndigheten midlertidig skal kunne forby, eller kreve at et folkefinansieringsfortak eller tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester stiller ytelsen av folkefinansieringstjenester i bero, dersom tilsynsmyndigheten finner at folkefinansieringsforetakets situasjon innebærer at tilbudet om folkefinansieringstjenester vil kunne skade investorenes interesser. Fortalen gir ingen veiledning om situasjoner hvor bestemmelsen bør anvendes. I motsetning til de øvrige påleggshjemlene stiller bestemmelsen ikke krav om at forordningens regler skal være overtrådt, eller at det må være rimelig grunn til å anta at forordningen må være overtrådt. Bestemmelsen stiller imidlertid krav om at investorenes interesser kan blir skadelidende. I motsetning til de andre bestemmelsene om midlertidig stans, fastsettes det her ikke noen maksimumstid for suspensjonen. For å oppfylle minimumskravene foreslår utvalget at det tas inn en bestemmelse som svarer til forordningens regel i lovens § 2-5 annet ledd.

7.3.3.9 Offentliggjøring av opplysninger

Forordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav f fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne offentliggjøre at et folkefinansieringsfortak eller tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester, ikke overholder sine forpliktelser. Etter forvaltningsloven § 13 har enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold, eller drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, av hensyn til den som opplysningen angår. Etter Finanstilsynsloven § 7 har Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn taushetsplikt overfor uvedkommende om det som de får kjennskap til i sitt arbeid om en kundes forhold. Brudd på folkefinansieringsforordningen vil ikke være et personlig eller forretningsmessig forhold som omfattes av nevnte regler om taushetsplikt. Finanstilsynet vil derfor kunne offentliggjøre opplysninger om slike brudd, uten at det utarbeides ytterligere regler om dette. Finanstilsynet offentliggjør rutinemessig opplysninger om brudd på regelverket de forvalter. Dette er et viktig ledd i Finanstilsynets forebyggende arbeid, og bidrar til å formidle kunnskap om regelverket.

Forordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav g fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne offentliggjøre, eller kreve at et folkefinansieringsfortak eller tredjeparter som har påtatt seg oppgaver i forbindelse med yting av folkefinansieringstjenester å offentliggjøre, alle vesentlige opplysninger som kan påvirke tilbudet om folkefinansiering, for å sikre investorbeskyttelse eller et velfungerende marked. Bestemmelsen svarer til prospektforordningen artikkel 32 nr. 1 første ledd bokstav l, som er innarbeidet i verdipapirhandelloven § 7-13 femte ledd. Utvalget foreslår at en bestemmelse som svarer til verdipapirhandelloven § 7-13 sjette ledd fastsettes i § 2-6.

7.3.3.10 Overdragelse av kontrakter

Forordningen artikkel 30 nr. 2 første ledd bokstav i fastsetter at tilsynsmyndigheten skal kunne overdra eksisterende kontrakter til et annet folkefinansieringsforetak dersom folkefinansieringsforetakets tillatelse til å yte folkefinansieringstjenester inndras etter artikkel 17 nr. 1 første ledd bokstav c. Både kunden og det mottakende folkefinansieringsforetaket må samtykke til overføringen. Bestemmelsen omfatter bare tilfeller der tilbakekallet skyldes at folkefinansieringsforetaket ikke har ytt folkefinansieringstjenester på ni sammenhengende måneder og heller ikke lenger deltar i forvaltningen av eksisterende kontrakter som er et resultat av matching av investeringsinteresser gjennom bruk av foretakets folkefinansieringsplattform. Etter artikkel 30 nr. 4 kan kontraktene bare overføres til et folkefinansieringsforetak med tillatelse til å yte tjenester i de samme statene som det opprinnelige foretaket. Sistnevnte bestemmelse gjelder direkte og krever ingen gjennomføring.

Fortalen gir ingen omtale av bestemmelsen. Det er heller ikke tilsvarende regler i norsk finanslovgivning i dag, eller- så langt utvalget kjenner til- i annet EØS-regelverk. Utvalget bemerker at en regel om at Finanstilsynet skal gripe direkte inn i avtaleforholdet til kundene i et folkefinansieringsforetak, bryter med Finanstilsynets tradisjonelle oppgaver som tilsynsmyndighet. En bestemmelse om at Finanstilsynet skal treffe beslutning om overføring av avtaler reiser også flere vanskelige spørsmål, blant annet knyttet til valg av ny tjenesteleverandør og om virkningene av Finanstilsynets beslutning, herunder ansvar for valget. Etter utvalgets syn kan forordningens minimumsregel oppfylles ved at Finanstilsynet gis hjemmel til å pålegge folkefinansieringsforetaket å overføre de aktuelle kontraktene til et annet foretak som tilfredsstiller kravene forordningen setter. Utvalget foreslår at det stilles vilkår om at kunden må godkjenne overføringen. På denne måten gjennomføres det en regel som gir de mulighetene minimumsreglene i forordningen krever, samtidig som det tas tilbørlig hensyn til nasjonal rettstradisjon. Tilsvarende løsning er valgt i Sverige, hvor tilsynsmyndigheten hadde vesentlige innvendinger til et forslag om å legge kompetansen til å velge ny leverandør av tjenesten direkte til tilsynsmyndigheten.4 Utvalget viser til forslag til bestemmelse i § 2-7.

7.3.3.11 Rutiner for å motta klager

Etter folkefinansieringsforordningen artikkel 38 skal nasjonal tilsynsmyndighet ha rutiner for å motta klager fra både kunder av folkefinansieringsforetak og forbrukerorganisasjoner som mener at forordningens regler er overtrådt. Rutinene for mottak av slike klager skal bekjentgjøres på tilsynsmyndighetens nettside og meddeles ESMA. Utvalget bemerker at Finanstilsynet rutinemessig mottar henvendelser fra kunder, andre markedsdeltakere, presse og andre som mener at foretak under tilsyn ikke overholder regelverket. Slike klager utgjør viktig informasjon for Finanstilsynet og er et bidrag til det risikobaserte tilsynet. Utvalget viser videre til at bestemmelsen retter seg til myndighetene og at noen særskilt gjennomføring ikke er nødvendig. Utvalget legger til grunn at Finanstilsynet utarbeider rutiner som tilfredsstiller forordningens krav til nasjonale tilsynsmyndigheter.

Utvalget bemerker for ordens skyld at Finanstilsynet ikke er et klageorgan som avgjør konkrete tvister mellom foretak under tilsyn og deres kunder. Konkrete tvister mellom foretak og kunde behandles i utenrettslige klagenemnder der det finnes slike, og av domstolene. Utvalget legger til grunn at Finanstilsynet informerer kunder som klager om eventuelle muligheter for å få klagen behandlet i utenrettslige klageordninger.

7.4 Samarbeid med andre myndigheter

7.4.1 Gjeldende rett

Som omtalt i kapittel 2, finnes det i dag ikke noe felleseuropeisk regelverk for folkefinansiering. I enkelte land ytes folkefinansieringstjenester i medhold av nasjonalt regelverk. Tjenester som ytes etter nasjonalt regelverk, kan ikke tilbys på tvers av landegrensene i EØS. Der folkefinansieringstjenester tilbys etter annet EØS-regelverk, for eksempel verdipapirhandelloven, vil reglene som gjelder for tilsynssamarbeid etter dette regelverket gjelde.

7.4.2 Forventet EØS-rett

7.4.2.1 Innledning – generelt om tilsynssamarbeid på finansområdet

Som omtalt i kapittel 2 ble det under finanskrisen i 2008 avdekket svakheter i tilsynet med finansmarkedene i EØS-området. Til tross for en tiltagende integrering av de europeiske finansmarkedene, med en rekke finansinstitusjoner som drev virksomhet over landegrensene, var tilsynet fortsatt i hovedsak innrettet nasjonalt. Det samarbeidet som foregikk mellom de nasjonale tilsynsmyndighetene, viste seg å være utilstrekkelig. For å styrke samarbeidet, og legge til rette for et effektivt tilsyn med det integrerte finansmarkedet, vedtok Europaparlamentet og Rådet den 24. november 2010 fire forordninger om et felleseuropeisk system for tilsyn (ESFS). Systemet består av de tre europeiske tilsynsmyndighetene European Banking Authority (EBA), European Securities and Markets Authority (ESMA) og European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) samt ESRB (European Systemic Risk Board) som skal drive makrotilsyn i EØS-området ved å identifisere risikoer for den finansielle stabiliteten og utferdige risikovurderinger og anbefale tiltak for å håndtere ulike risikoer.

De tre forordningene som etablerer henholdsvis ESMA,5 EBA,6 og EIOPA7 er bygget opp på samme måte, med stort sett like bestemmelser. De tre europeiske tilsynsmyndighetene er organisert på samme måte og har stort sett de samme oppgavene på sine fagområder. Folkefinansieringsforordningen er lagt under ESMAs hovedansvarsområde.

For å bedre det integrerte markedets funksjon og virkemåte og for å bidra til et effektivt, enhetlig og sterkt tilsyn, skal de felleseuropeiske tilsynsmyndighetene samarbeide tett med de nasjonale tilsynsmyndighetene. Blant annet skal de samle inn og bearbeide ulike data, utarbeide registre, delta i tilsynskollegier, ha koordineringsfunksjoner og utarbeide ulike anbefalinger. I krisesituasjoner har de på avgrensede områder, og på visse vilkår, kompetanse til å utferdige overnasjonale vedtak. De har også en meglingsfunksjon ved uenighet mellom nasjonale tilsynsmyndigheter. For Norges del er det gjort tilpasninger i EØS-avtalen blant annet når det gjelder myndigheten til å treffe bindende vedtak. EØS-tilpasningen innebærer at myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning i Norge legges til EFTAs overvåkningsorgan, med adgang til overprøving av EFTA-domstolen.

7.4.2.2 Folkefinansieringsforordningens bestemmelser om samarbeid

Folkefinansieringsforordningen artikkel 31 flg. gir detaljerte regler om samarbeid mellom de nasjonale tilsynsmyndighetene for folkefinansieringsforetak og mellom nasjonale tilsynsmyndigheter og ESMA.

Artikkel 31 nr. 1 fastsetter at tilsynsmyndighetene skal utveksle informasjon uten unødig opphold og samarbeide om undersøkelser, tilsyn og håndheving av regelverket. Bestemmelsens annet ledd fastsetter at stater som velger å benytte straffesanksjoner ved overtredelse av forordningen, skal sørge for at den nasjonale tilsynsmyndigheten kan samarbeide med nasjonale myndigheter på straffeområdet. Nasjonale myndigheter skal sørge for at tilsynsmyndigheten kan få opplysninger om strafferettslige etterforskning av- eller påbegynte rettssaker om- overtredelser av forordningen, og gi andre tilsynsmyndigheter og ESMA opplysninger som gjør at disse kan oppfylle sine forpliktelser til å samarbeide om å håndheve forordningen.

Artikkel 31 nr. 2 til nr. 4 gir ytterligere regler om tilsynssamarbeidets innhold, herunder regler om nasjonale tilsynsmyndigheters rett til å unnlate å etterkomme en anmodning om samarbeid under nærmere angitte omstendigheter. Det gis videre regler om prosedyrer for anmodninger om å foreta stedlig tilsyn og andre undersøkelser, og om hvordan en nasjonal tilsynsmyndighet skal håndtere en slik anmodning. ESMA skal varsles der en tilsynsmyndighet anmoder en annen tilsynsmyndighet om å foreta stedlig tilsyn og andre undersøkelser.

Artikkel 31 nr. 5 gir regler om håndtering av saker der det oppstår uenighet mellom nasjonale tilsynsmyndigheter. Etter bestemmelsen kan en nasjonal tilsynsmyndighet som retter en henvendelse om bistand til å utføre tilsynshandlinger, eller om å få informasjon fra en annen nasjonal tilsynsmyndighet, henvise saken til ESMA dersom den ikke får bistand innen rimelig tid, eller anmodningen blir avvist. ESMA skal bistå tilsynsmyndighetene etter de ordinære prosedyrene som fremgår av ESMA-forordningen artikkel 19. Artikkel 32 gir nærmere regler om samarbeid mellom nasjonale myndigheter og ESMA. Det skal utarbeides en kommisjonsforordning med utfyllende regler om prosedyrene for samarbeid mv.

Artikkel 31 nr. 6 og 7 gir regler om koordinering av tilsynsarbeid og utveksling av informasjon om overtredelse av regelverket. Etter artikkel 31 nr. 8 og 9 skal det utarbeides kommisjonsforordninger med utfyllende regler om informasjonsutveksling og prosedyrene for samarbeid mv.

Artikkel 33 gir regler om samarbeid mellom nasjonale tilsynsmyndigheter der et folkefinansieringsforetak også yter tjenester fra andre konsesjonsområder.

Artikkel 37 gir regler om nasjonal tilsynsmyndighets adgang til å treffe tiltak dersom det foreligger tilstrekkelig grunn til å tro at et folkefinansieringsforetak som utøver grensekryssende virksomhet innenfor deres jurisdiksjon, ikke overholder forordningens regler. Utgangspunktet er at tilsynsmyndigheten som har gitt konsesjon skal varsles og treffe tiltak. Dersom den ulovlige virksomheten likevel fortsetter, kan vertsstatens tilsynsmyndigheter treffe de tiltak som er nødvendige for å beskytte investorene. Kommisjonen og ESMA skal varsles om tiltakene. Ved uenighet mellom tilsynsmyndigheter om tiltak som er truffet, kan saken henvises til ESMA som kan behandle saken etter de ordinære reglene i ESMA-forordningen artikkel 19 om avgjørelse av uenighet mellom nasjonale tilsynsmyndigheter, i tråd med etablert praksis på hele finansområdet. For Norges del er det som nevnt gjort tilpasninger i EØS-avtalen blant annet når det gjelder myndigheten til å treffe bindende vedtak. EØS-tilpasningen innebærer at myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning i Norge legges til EFTAs overvåkingsorgan, med adgang til overprøving av EFTA-domstolen.

Artikkel 35 gir regler om taushetsplikt. Etter bestemmelsen skal alle opplysninger som utveksles mellom nasjonale tilsynsmyndigheter i henhold til forordningen, og som vedrører forretnings- eller driftsmessige forhold og andre økonomiske eller personlige anliggender, betraktes som fortrolige. Opplysningene vil være gjenstand for taushetsplikt, med mindre nasjonal tilsynsmyndighet på tidspunktet hvor opplysningene innhentes opplyser om at opplysningene vil bringes videre, eller det er nødvendig å gi opplysningene videre i en rettsak. Taushetsplikten gjelder for alle fysiske eller juridiske personer som arbeider, eller har arbeidet for, den nasjonale tilsynsmyndigheten, og for enhver tredjeperson som har fått delegert oppgaver fra tilsynsmyndigheten. Opplysninger som er omfattet av taushetsplikten kan ikke gis videre til noen annen fysisk eller juridisk person eller myndighet, med mindre det er hjemmel for dette i EØS-retten eller nasjonal rett.

7.4.3 Utvalgets vurderinger

Folkefinansieringsforordningen inneholder bestemmelser som gjelder samarbeidet mellom tilsynsmyndighetene i EØS-området, herunder samarbeid med ESMA. Utvalget bemerker at reglene svarer til regler om tilsynssamarbeid i en lang rekke direktiver og forordninger på finansområdet, herunder MiFID II og prospektforordningen mv. Reglene gir folkerettslige forpliktelser for Norge og gir ikke regler som retter seg mot borgerne direkte. Utvalget bemerker at det som utgangspunkt er lagt til grunn at det ikke er behov for å lovfeste regler som kun retter seg mot tilsynsmyndigheten. Reglene i forordningen, med unntak av artikkel 31 nr. 1 annet ledd, gjelder for øvrig direkte, med de endringer som følger av EØS-tilpasningen. Der folkefinansieringsforordningen legger myndighet til de europeiske tilsynsmyndighetene, antar utvalget at EØS-tilpasningen vil innebære at myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning i Norge legges til EFTAs overvåkningsorgan, med adgang til overprøving av EFTA-domstolen.

Artikkel 35 gir regler om tilsynsmyndighetens taushetsplikt ved informasjonsutveksling mellom tilsynsmyndighetene. Bestemmelsen gjelder direkte. Utvalget bemerker for ordens skyld at det er avklart at tilsynsmyndigheten i medhold av finanstilsynsloven § 7 kan dele taushetsbelagt informasjon med ESMA og andre relevante tilsynsmyndigheter innen EØS-området.

Ut over forslaget til regelen om opplysningsplikt i lovforslaget § 2-2 femte ledd, som ivaretar pliktene i forordningens artikkel 31 nr. 1 annet ledd, kan utvalget ikke se at det er behov for å utarbeide regler. Se for øvrig omtale av lovforslaget § 2-2 femte ledd i kapittel 7.3.3.2.