2 Generelt om folkefinansiering

2.1 Hva er folkefinansiering?

2.1.1 Om folkefinansiering

Folkefinansiering (crowdfunding) brukes gjerne om virksomhet der juridiske eller fysiske personer får finansiering fra et stort antall investorer via en offentlig tilgjengelig, nettbasert plattform («folkefinansieringsplattform») hvor den som ønsker finansiering kobles sammen med den som tilbyr finansiering. Beløpene som innhentes fra hver enkelt investor er vanligvis relativt små.

Folkefinansiering forekommer i ulike former og kan organiseres på ulike måter. Virksomheten involverer generelt tre typer aktører; den som søker finansiering («prosjekteier»), den som tilbyr finansiering («investor»), og tilbyder av folkefinansieringstjenesten («folkefinansieringsforetaket»). Folkefinansieringsforetaket kobler prosjekteier sammen med investor. Folkefinansieringsforetakets inntekter er i hovedsak administrasjons- og etableringsgebyrer. Det er vanlig å skille mellom fire hovedtyper folkefinansiering, avhengig av om finansieringen som tilbys er et lån, en investering, en donasjon eller om det er tale om belønningsbasert finansiering. Lånebasert og investeringsbasert folkefinansiering omtales ofte som finansiell folkefinansiering.

Med lånebasert folkefinansiering menes virksomhet der investor yter et lån som prosjekteier skal betale tilbake i henhold til avtale. Ved lånebasert folkefinansiering kan både fysiske og juridiske personer, og så vel næringsdrivende som forbrukere, være prosjekteiere og investorer.

Med investeringsbasert folkefinansiering (også kjent som egenkapitalbasert folkefinansiering) menes virksomhet der investor kjøper omsettelige verdipapirer som prosjekteier utsteder.1 Dette kan være både egen- og fremmedkapitalinstrumenter, typisk aksjer eller obligasjoner. Denne typen folkefinansiering innebærer at prosjekteier som mottar finansieringen må være en juridisk person. Investorene kan imidlertid være både fysiske og juridiske personer, og så vel næringsdrivende som forbrukere.

I Norge er det, i motsetning til enkelte andre land, ikke innført noe eget regelverk for folkefinansieringsforetak som ønsker å tilby finansiell folkefinansiering. Folkefinansieringstjenester ytes i medhold av reglene som gjelder for henholdsvis finansieringsvirksomhet og investeringstjenestevirksomhet, selv om disse reglene ikke er direkte rettet mot folkefinansiering. Det forutsettes som hovedregel at folkefinansieringsforetaket enten er registrert som låneformidler eller har tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet eller til å yte investeringstjenester, avhengig av hvilke tjenester foretaket yter. Avhengig av tjenestene som ytes, kan det også være nødvendig med andre konsesjoner, herunder etter finansforetaksloven, for eksempel konsesjon som betalingsforetak. Det vises til omtale i kapittel 2.4.

Den som yter lån gjennom en folkefinansieringsplattform vil normalt anses for å drive finansieringsvirksomhet, som er konsesjonspliktig etter norsk lovgivning. I april 2019 fastsatte imidlertid Finansdepartementet i forskrift med hjemmel i finansforetaksloven, at å yte lån gjennom plattformer for lånebasert folkefinansiering ikke skal regnes som finansieringsvirksomhet dersom to vilkår er oppfylt: For det første må plattformen drives av enten et finansforetak eller et låneformidlingsforetak. For det andre må långivers samlede utlån gjennom plattformene ikke overstige en million kroner per år. Utover dette er det ikke gitt særskilte regler for folkefinansieringsvirksomhet i norsk rett.

I tillegg til investeringsbasert og lånebasert folkefinansiering, finnes det former for folkefinansiering som ikke har noen direkte side mot finansmarkedet. Dette er for det første donasjonsbasert folkefinansiering. Det vil si folkefinansiering ved innsamling av midler der bidragsyter ikke forventer å få noe tilbake. Typiske eksempler er støtte av ideelle formål og organisasjoner mv. For det annet forekommer belønningsbasert folkefinansiering, som vanligvis innebærer innsamling av midler der den som finansierer har forventning om å motta et produkt eller en tjeneste, typisk et eksemplar av det ferdige produktet som innsamlingen har bidratt til å finansiere. Ingen av disse formene for folkefinansiering har en direkte side mot lovregulert finansiell virksomhet. De blir derfor ikke behandlet videre i denne utredningen. Når utvalget i utredningen her bruker begrepet «folkefinansiering» omfattes ikke belønningsbasert og donasjonsbasert folkefinansiering.

2.1.2 Gjennomføring av forordningen om folkefinansiering

EU vedtok i oktober 2020 en forordning om europeiske tilbydere av folkefinansieringstjenester til næringsvirksomhet (folkefinansieringsforordningen). Formålet med forordningen er å legge til rette for et indre marked for folkefinansiering, der folkefinansiering også kan ytes over landegrensene. Forordningen regulerer både lånebasert og investeringsbasert folkefinansiering, men bare for finansiering av næringsvirksomhet. Finansiering av forbrukere er unntatt fra forordningens virkeområde. Forordningen gjelder heller ikke hvis prosjekteier samlet tilbyr salg av verdipapirer og lån for mer enn fem millioner euro innenfor en 12-månedersperiode. Forordningen regulerer i hovedsak foretak som driver en åpen elektronisk plattform for folkefinansiering og foretakets virksomhet, herunder gis det regler om investorbeskyttelse. Tilbydere av folkefinansieringstjenester skal blant annet vurdere om de som ønsker å investere via plattformen skal anses som «sofistikerte» eller «ikke-sofistikerte» investorer, og forordningen har ytterligere krav som skal ivareta hensynet til investorbeskyttelse overfor ikke-sofistikerte investorer. Folkefinansieringsforordningen omtaler den som tilbyr finansiering som «investor», uavhengig av om det ytes lån eller skytes inn egenkapital. Kravene til investorbeskyttelse i forordningen er også i stor grad sammenfallende for lånebasert og investeringsbasert folkefinansiering.

Forordningen inneholder også visse regler for prosjekteiere (de som søker finansiering) og for investorer (de som tilbyr finansiering) gjennom plattformene. Prosjekteier skal for eksempel utarbeide et dokument med sentral investorinformasjon. Forordningen fastsetter videre at det ikke kan stilles krav om konsesjon eller tillatelse som kredittinstitusjon eller etter annet regelverk, hverken for den som tilbyr lån eller den som søker lån gjennom en folkefinansieringsplattform, se forordningen artikkel 1 nr. 3.

Folkefinansieringsforordningen trådte i kraft 10. november 2020, og gjelder i EU fra 10. november 2021. Forordningen skal på mange områder suppleres av utfyllende regler som skal fastsettes av EU-kommisjonen etter forslag fra ESMA og EBA. EBA la frem sitt forslag den 9. november 2021,2 mens ESMAs forslag3 ble fremmet den 10. november 2021. Kommisjonen har foreløpig ikke fastsatt endelige regler. Kommisjonen har imidlertid i «Questions and Answers» klargjort enkelte tolkningsspørsmål forordningen reiser.4 Forordningen er av EU ansett som EØS-relevant. Forordningen er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Folkefinansieringsforordningen inneholder mindre endringer i prospektforordningen (2017/1129) og i direktivet om beskyttelse av varslere (2019/1937). Endringen i prospektforordningen innebærer at prosjekteier ikke skal ha plikt til å utarbeide prospekt ved tilbud om investeringsbasert folkefinansiering som omfattes av folkefinansieringsforordningen. Prospektforordningen er tatt inn i EØS-avtalen, jf. EØS-komitebeslutning nr. 84/2019 (29. mars 2019) og inkorporert i norsk rett, jf. henvisning i verdipapirhandelloven § 7-1 første ledd. Direktivet om beskyttelse av varslere stiller krav til nasjonale regler om vern av personer som varsler om brudd på nærmere angitte EU-regelverk, herunder på området finansielle tjenester. Endringen i dette direktivet innebærer at forordningen om folkefinansieringstjenester tas med i angivelsen av EU-regelverk som er omfattet av direktivet. Fristen for medlemsstatene til å gjennomføre direktivet om beskyttelse av varslere er 17. desember 2021. EU har ikke markert direktivet som EØS-relevant. EØS/ EFTA-statene vurderer om direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen.

Samtidig med folkefinansieringsforordningen vedtok EU et direktiv med en endring i MiFID II (2014/65). Formålet er å foreta tilpasning av MiFID II til de nye reglene i folkefinansieringsforordningen, se omtale i kapittel 3. Gjennomføringsfristen var 10. november 2021. Direktivet er av EU ansett som EØS-relevant, men det er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

I juni 2021 la Kommisjonen frem forslag til nytt forbrukerkredittdirektiv som skal erstatte gjeldende forbrukerkredittdirektiv (2008/48). Direktivforslaget inneholder blant annet krav til nasjonal regulering av kredittyting til forbrukere via folkefinansieringsplattformer. De foreslåtte kravene er forskjellige avhengig av om folkefinansieringsplattformen selv yter kreditt eller formidler kreditt, og av om kreditt som plattformen formidler kommer fra kredittytere som har dette som næringsvirksomhet eller kredittytere utenfor næringsvirksomhet. Det gjeldende forbrukerkredittdirektivet er tatt inn i EØS-avtalen, jf. EØS-komitebeslutning nr. 16/2009 (5. februar 2009), og anses gjennomført i norsk rett, jf. blant annet Prop. 65 L (2009–2010) og lov 7. mai 2010 nr. 15 om endringer i finansavtaleloven mv. (gjennomføring av direktiv 2008/48/EF om kredittavtaler for forbrukere mv.)

Utvalget foreslår i denne utredningen forslag til regler for å gjennomføre folkefinansieringsforordningen i norsk rett, slik rettsakten antas å bli tatt inn i EØS-avtalen. Utvalget har ikke utredet regler for låneformidlingsforetak som formidler lån til forbrukere gjennom folkefinansieringsplattformer. Det vises til endringen av tilleggsmandatet nevnt i kapittel 1.1, der den delen av oppdraget som gjelder folkefinansiering av forbrukerkreditt utsettes til endringene i forbrukerkredittdirektivet er vedtatt i EU, og det har kommet mer informasjon om utviklingen av investorbeskyttelsesregler.

EØS-avtalen artikkel 7 fastsetter at rettsakter som svarer til EU-forordninger som er innlemmet i avtalen skal gjøres til del av den interne rettsordenen «som sådan». Forordninger inkorporeres i norsk rett gjennom en lov- eller forskriftsbestemmelse som fastsetter at den underliggende EU-forordningen, med de tilpasninger som følger av protokoll 1, det aktuelle vedlegget og avtalen for øvrig, gjelder som lov eller forskrift. Kravet om gjennomføring «som sådan» innebærer blant annet at en forordning som er innlemmet i EØS-avtalen ikke kan skrives om, splittes opp eller gjennomføres i flere ulike lover eller forskrifter. Det er imidlertid adgang til, og kan være plikt til, å supplere en forordning med nasjonale regler for å sikre at formålet med forordningen oppnås.

Utvalget foreslår at folkefinansieringsforordningen gjennomføres i en egen lov om folkefinansiering av næringsvirksomhet (folkefinansieringsloven). Lovforslaget inneholder for det første en henvisningsbestemmelse som innebærer at forordningen, slik den blir tatt inn i EØS-avtalen med tilpasninger, gjelder som norsk lov. Lovforslaget inneholder videre hjemmel for departementet til å gjennomføre kommisjonsforordninger fastsatt med hjemmel i folkefinansieringsforordningen i forskrift, samt en hjemmel for departementet til å gjennomføre mindre endringer i forordningen om folkefinansiering i forskrifts form, selv om forordningen er gjennomført ved lov.

Folkefinansieringsforordningen forutsetter at det skal utarbeides enkelte nasjonale regler, herunder skal det pekes ut en tilsynsmyndighet og det skal utarbeides regler om tilsynsvirkemidler, administrative tiltak og sanksjoner i samsvar med det enkelte lands rettstradisjon. Lovforslaget inneholder forslag til regler som forordningen forutsetter skal utarbeides nasjonalt. Utvalget har også vurdert behovet for endringer i annet, tilgrensende lovverk.

Utvalget har i tillegg utarbeidet utkast til en endring i verdipapirhandelloven som gjennomfører endringen i MiFID II, samt utkast til supplering av bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 7-1 første ledd om inkorporasjon av prospektforordningen.

I kapittel 2.2 gir utvalget en oversikt over rettsutviklingen som har ledet frem til vedtakelse av folkefinansieringsforordningen. I kapittel 2.3 gis det en kort oversikt over hvordan folkefinansiering har vært og er regulert i enkelte andre land. I kapittel 2.4 gis det en samlet fremstilling av gjeldende norsk regelverk av betydning for folkefinansiering. I kapittel 2.5. omtales utviklingen i markedet for folkefinansiering, herunder omfanget av folkefinansiering i Europa, Norden og Norge. Kapittel 3 til 6 gir en fremstilling av folkefinansieringsforordningens regler. Forslag til regler som etter forordningen skal utarbeides nasjonalt fremmes fortløpende. Det samme gjelder forslag til endringer i omkringliggende regelverk. I kapittel 7 foreslår utvalget regler om tilsyn med folkefinansieringsforetak, mens det i kapittel 8 fremmes forslag til regler om administrative tiltak og sanksjoner. I kapittel 9 drøfter utvalget administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget.

2.2 Rettsutvikling og bakenforliggende hensyn

2.2.1 Innledning

Velfungerende finansmarkeder er avgjørende for økonomiens vekst og omstillingsevne, ved at lønnsomme prosjekter får tilgang til kapital til priser som gjenspeiler risikoen, at risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, at markedet skaper tilgang til lån og investeringsmuligheter, og at betalinger kan gjennomføres. Finanssektoren utgjør dermed en viktig del av rammebetingelsene for verdiskaping i andre sektorer. Kapitalmarkedet formidler kapital fra sparing i husholdninger og institusjonelle investorer til bedrifter med finansieringsbehov via verdipapirmarkedet (aksje- og obligasjonsmarkedet) og bank- og kredittmarkedet. Velfungerende kapitalmarkeder er en forutsetning for vekst og nyskaping.

Et velfungerende kapitalmarked kjennetegnes ved at kapitalen går til de prosjektene der den kaster mest av seg. En forutsetning for en effektiv kapitalallokering er at markedsprisene reflekterer underliggende verdi. Økonomiens vekstevne vil svekkes dersom lønnsomme prosjekter ikke får finansiering til priser som gjenspeiler risikoen.

Finansmarkedene har også en viktig funksjon i å legge til rette for privat sparing, ikke minst av hensyn til husholdningene. Slik sparing kan f.eks. skje gjennom innskudd i bank, investeringer i fond og andre verdipapirer, og som pensjonssparing i tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsordninger.

Etterspørselssiden i det norske finans- og kapitalmarkedet har innslag av både store foretak med god tilgang til internasjonale finansmarkeder og små og mellomstore bedrifter som er mer avhengige av nasjonale kapitalkilder. Gjennomføring av EØS-regler bidrar til å legge til rette for velfungerende nasjonale markeder, så vel som en trygg og stabil tilknytning til det europeiske markedet. Gjennomføring av EØS-regler bidrar også til lik regulering av norske og utenlandske finansforetak med filialer eller virksomhet i Norge.

2.2.2 Regulatorisk utvikling i EØS – Kapitalmarkedsunionen (CMU)

Den internasjonale finanskrisen i 2008 førte til at verdensøkonomien ble rammet av den største nedgangen siden 1930-tallet. Flere forhold forklarer hvorfor det oppsto en global finansiell krise og hvorfor de realøkonomiske virkningene som fulgte ble så alvorlige. Blant annet ble det avdekket svakheter i mange finansinstitusjoners risikostyring, forretningsmodeller og virksomhetsutøvelse. Det ble også avdekket betydelige mangler ved reguleringen av- og tilsynet med finansnæringen i mange land.5 Finanskrisen var derfor katalysator for en reguleringsbølge som omfattet hele finanssektoren i EØS. I realiteten er alle de vesentlige direktivene i finanssektoren erstattet eller omarbeidet. Det er gjennomgående gitt mer omfattende regler, en såkalt «single rulebook», hvor en stor del av regelverket er gitt i form av detaljerte forordninger og fullharmoniserte direktiver med liten grad av valgmulighet for den enkelte medlemsstat. Et hovedformål med arbeidet med «single rulebook» er å skape like regler med lik praktisering slik at det blir enklere å benytte kapitalmarkedet på tvers av nasjonale grenser.

I 2015 lanserte EU-kommisjonen grønnboken om kapitalmarkedsunionen (CMU).6 Målsetningen med CMU er å styrke det felles kapitalmarkedet slik at det kan bidra mer effektivt til finansiering av næringslivet på tvers av landegrensene. Samtidig innebærer kapitalmarkedsunionen en erkjennelse av at den nye finansmarkedsreguleringen med flere og mer detaljerte krav, innebærer tyngende kostnader, særlig for små og mellomstore bedrifter. Grønnboken viser også til at europeiske bedrifter er mer avhengig av bankfinansiering enn bedrifter ellers i verden, for eksempel i USA. Utvidet tilgang til finansiering gjennom kapitalmarkedet for innovative foretak, oppstartvirksomheter og andre ikke-noterte bedrifter, inkludert små og mellomstore bedrifter (SMB), ble fremholdt som et kjerneområde for den europeiske kapitalmarkedsunionen.

Grønnboken drøfter ulike konkrete tiltak som kan lette kapitaltilgangen for denne typen bedrifter, uten at dette svekker investorbeskyttelsen og dermed tilliten til markedet. På bakgrunn av arbeidet med grønnboken ble det utarbeidet en meddelelse fra Kommisjonen, en plan med konkrete forslag til arbeidsprogram for å sette kapitalmarkedsunionen ut i live.7 I handlingsplanen fremholdes det blant annet:

«Barriers to Europe’s business raising capital markets financing exist at every stage of the funding escalator and for public markets. These barriers limit smaller companies from raising equity and debt finance. The Commission will:

• Modernise the Prospectus Directive to make it less costly for businesses to raise funds publicly, review regulatory barriers to small firms listing on equity and debt markets and support the listing activities of small firms through European advisory structures;

• Launch a package of measures to support venture capital and equity financing in the EU, including catalysing private investment using EU resources through pan-European funds-of-funds, regulatory reform, and the promotion of best practice on tax incentives;

• Promote innovative forms of business financing such as crowd-funding, private placement, and loan-orginating funds whilst safeguarding investor protection and financial stability; and

• Explore ways to build a pan-European approach to better connect SMEs with a range of funding sources.»

Det ble på bakgrunn av planen truffet flere felleseuropeiske tiltak for å oppfylle målsetningen med CMU. Blant annet legger MiFID II til rette for at multilaterale handelsfasiliteter (MHF) kan innrette seg for særlig å ivareta markedet for små og mellomstore bedrifter (SMB) og registrere seg som vekstmarked for SMB. I prospektforordningen, som er en av hjørnestenene i arbeidet med CMU, følges dette opp med forenklede regler for EØS-vekstprospekt (EU Growth Prospectus). Som sitatet over viser, er også folkefinansiering ansett som et satsingsområde i kapitalmarkedsunionen. I 2015 ble det imidlertid ikke lagt opp til å utarbeide felles regler. Kommisjonen uttalte i planen at:

«Crowdfunding, for example, has been developing rapidly in some Member States. There are now more than 500 platforms providing a range of services in the EU. Given the predominantly local dimension of these activities, those Member States which are home to most crowdfunding activity are taking steps to clarify the conditions for this new business model. Securities-based crowdfunding platforms can be authorised under the Markets in Financial Instruments Directive (MiFID) and benefit from a passport to carry out regulated services and activities throughout the EU. Currently, there is no EU framework which specifically caters for lending-based crowdfunding. The EU should strike a careful balance between the objectives of investor protection and continued expansion of crowdfunding. Premature regulation could hamper, not foster, the growth of this fast-growing and innovative funding channel. …

The Commission will assess national regimes and best practice and monitor the evolution of the crowdfunding sector. Following this assessment, the Commission will decide on the best means to enable the development of this new funding channel across the Union.»

Kommisjonen utarbeidet, som varslet i handlingsplanen for CMU, en rapport om folkefinansiering i 20168 hvor de redegjorde nærmere for sitt arbeid med folkefinansiering, for markedet og for de enkelte lands regulatoriske regimer. Kommisjonen uttalte at den ville følge det nasjonale arbeidet med folkefinansiering tett og at folkefinansiering ville vurderes nærmere i forbindelse med det pågående arbeidet med å se på reguleringen av finansiell teknologi (heretter fintech) på bredere basis.

Planen for kapitalmarkedsunionen er senere revidert først som en «Mid term Review» i 20179 og senere ved en full gjennomgang i 2020.10

I gjennomgangen fra 2017 ble det igjen understreket at kommisjonens førsteprioritet er å styrke økonomien i EU og stimulere investeringer for å skape arbeid. Kommisjonen uttalte at CMU er mer relevant enn noensinne, og at banker og kapitalmarkedet er sideordnede kilder til finansiering som ikke konkurrerer, men kompletterer hverandre. Kommisjonen fremholdt følgende utfordringer som CMU særlig trenger å adressere:

• «• European start-up and scale-up firms need more risk finance to invest in innovation and growth. There is a need to develop and strengthen new forms of emerging risk capital alongside bank credit.

• • The size of EU public equity and debt markets lags behind other developed economies, especially in some Member States. Accessing public markets is costly and complex, especially for small and mid-cap companies.

• • The necessary efforts made by EU banks in the aftermath of the financial crisis to reduce excessive exposures to risk and leverage have contributed to a contraction in new loans to EU businesses. Capital markets can offer powerful solutions to help banks manage their balance sheets more efficiently, and fund their lending to businesses and households.

• • There is not enough investment by insurance companies and pension funds in risk capital, equity and infrastructure. More private capital must be mobilised to fund sustainable investment, the transition to a low-carbon economy and investment to meet important social needs.

• • Engagement by retail investors with capital markets remains low. EU households are amongst the highest savers in the world, but the bulk of these savings are held in bank accounts with short maturities. More investment into capital market can help meet the challenges posed by population ageing and low interest rates. This, however, will not happen unless retail investors have access to attractive investment propositions on competitive and transparent terms.

• • Many long-standing and deep-rooted obstacles stand in the way of EU cross-border investment, undermining the efficiency of the EU economy. Barriers deter investors from diversifying their portfolios geographically, reduce market liquidity, and make it harder for companies to scale up.»

I den reviderte planen var det høyt fokus på å utnytte mulighetene som ligger i utviklingen av fintech. Det ble fremholdt at fintech kan endre kapitalmarkedene ved å bringe nye markedsaktører og mer effektive løsninger på banen, herunder legge til rette for folkefinansiering og andre alternative kilder til finansiering. I rapportens kapittel 4.3 heter det:

«Innovative businesses, regardless of whether they are start-ups or already established on the market, raise concerns that national supervisory practices may limit their ability to innovate and to offer services cross-border. In particular, innovative firms argue that they are subject to disproportionate or inconsistent practices in the application of regulatory requirements.

Recently, regulators and supervisors in some Member States have developed methods to support the development of innovative businesses by working with them to understand their specific issues. These initiatives – called ‘regulatory sandboxes’ – include hubs that provide guidance on applicable regulation and direct supervisory assistance while these firms are testing their activities. Furthermore, efforts have been made to acknowledge the existence of and introduce a balanced approach for FinTech companies in recent legislation, such as the Payment Services Directive (PSD 2).

The ongoing public consultation on FinTech launched on 23 March 2017 will provide the Commission with valuable input on:

• whether new, more proportionate licensing arrangements for FinTech activities and firms in areas such as investment-based and lending-based crowdfunding are needed;

• how to support FinTech firms, registered in one EU country, doing cross-border business without requiring further authorisation in each EU country (‘passporting’).»

Kommisjonen varslet at de ville vurdere behovet for et rammeverk for tillatelser og grensekryssende virksomhet for folkefinansiering. I mars 2018 la Kommisjonen frem forslag til felleseuropeiske regler for folkefinansiering. I desember 2019 ble det oppnådd politisk enighet mellom EU-parlamentet og Rådet. Forordningen om folkefinansiering ble på denne bakgrunn vedtatt i oktober 2020 med anvendelsesdato 10. november 2021.

I 2020 ble det som nevnt også utarbeidet en reviderte handlingsplan for CMU. Her er utgangspunktet fortsatt et sterkt fokus på å styrke finansieringen av små og mellomstore bedrifter og innovative foretak. Et hovedfokus i den nye planen er at CMU kan bidra til å takle det store behovet for finansiering av nødvendig omstilling for å møte klima- og naturkrisen. Kommisjonen fremholder videre at CMU er avgjørende for å lykkes med å gjenreise økonomien etter COVID-19. Kommisjonen lister opp en handlingsplan med seksten konkrete punkter for å oppnå følgende tre hovedmålsetninger:

• «(1) support a green, digital, inclusive and resilient economic recovery by making financing more accessible to European companies;

• (2) make the EU an even safer place for individuals to save and invest long-term;

• (3) integrate national capital markets into a genuine single market.»

Handlingspunktene berører alle sider av finansmarkedet og omfatter blant annet tiltak for å synliggjøre bedrifter på tvers av landegrensene, legge til rette for langsiktige investeringer, lette tilgangen til markedet for SME, legge til rette for alternativ finansiering for SME, styrking av bankfinansieringen av realøkonomien, styrking av investorbeskyttelsen og styrking av tilsynet med finansmarkedene.

2.3 Gjeldende regulering av folkefinansiering i utvalgte europeiske land

2.3.1 Innledning

Fraværet av et felleseuropeisk regelverk om folkefinansiering har medført at EØS-statene selv har vurdert behovet for nasjonal regulering.

Flere europeiske stater har etablert særskilt regulering av folkefinansiering. Et fellestrekk i jurisdiksjonene som har vedtatt slik regulering, er målet om å skape balanse mellom hensynet til investorbeskyttelse og hensynet til den vekstskaping som finansiering av gründere kan bidra til. Et annet fellestrekk er restriksjoner på grensekryssende kapitalinnhenting. Særskilt regulering av folkefinansiering innebærer gjerne enklere konsesjonskrav for folkefinansieringsplattformer enn for annen konsesjonspliktig virksomhet, for eksempel virksomhet etter MiFID II, og begrensede rapporteringskrav for utsteder/låntaker. For å ivareta investorbeskyttelsen er det vanligvis begrensninger i tjenester folkefinansieringsplattformen kan yte, plikt for plattform til å benytte ekstern depotmottaker, krav om pålogging til plattform for investor, krav om risikoinformasjon og kunnskapstest for investorer.

Kommisjonen kartla i rapport av 3. mai 2016 regulering av folkefinansieringsplattformer i EU. Av 28 medlemsstater hadde 7 stater, Tyskland, Frankrike, Italia, Spania, Østerrike, Portugal og Storbritannia, etablert egen regulering av folkefinansiering, mens resterende 21 stater ikke hadde særskilt regulering. Fire av de fem største folkefinansieringsmarkedene i Europa har hatt særskilt regulering. Siden rapporten ble publisert, har særskilt regulering av folkefinansiering trådt i kraft i Nederland, Finland, Estland, Hellas og Litauen.

Ettersom folkefinansieringsforordningen kom til anvendelse i EU fra 10. november 2021, vil nasjonale regelverk for folkefinansiering oppheves, likevel slik at det gis en overgangsperiode på ett år for foretak som allerede driver virksomhet etter nasjonale regler, se folkefinansieringsforordningen artikkel 48. Dette innebærer at de materielle reglene som gjelder for virksomheten til folkefinansieringsforetakene som ikke driver etter overgangsreglene, vil være like i hele EU. Statene skal dessuten innen anvendelsestidspunktet ha utarbeidet de nasjonale reglene som forordningen fastsetter at nasjonale myndigheter skal utarbeide, for eksempel om utpeking av tilsynsmyndighet, virkemidler for tilsynsmyndigheten og sanksjoner. Videre må eventuelle nasjonale regler som strider mot forordningen, være opphevet.

Utvalget har ikke foretatt noen direkte sammenligninger av tidligere nasjonalt regelverk om folkefinansiering i andre land eller av endringene landene har gjort for å gjennomføre folkefinansieringsforordningen. Behovet for gjøre endringer og tilpasninger i tilgrensende regelverk vil variere, fordi omkringliggende regelverk ikke nødvendigvis gjennomfører harmoniserte EØS-regler. Selv om det til en viss grad kan trekkes paralleller til forbrukerrelatert regelverk på tvers av landegrensene, herunder regler som gjennomfører forbrukerkredittdirektivet11 og fjernsalgsdirektivet,12 som skal være gjennomført i alle EØS-statene, er sammenligning av flere grunner svært vanskelig. I memorandumet til kommisjonens forslag til nytt forbrukerkredittdirektiv13 vises det for eksempel til at forbrukerkredittreguleringen i EU er fragmentert og bare delvis harmonisert, med ulik gjennomføring og oppfatning av det faktiske innholdet i direktivene. Flere land, herunder Norge, har nasjonal tilleggsregulering. Det er verdt å merke seg at nevnte direktiver er under revisjon, blant annet for å tilpasse reguleringen til de betydelige endringene digitaliseringen av finansmarkedene har medført.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av regelverket om folkefinansiering i utvalgte land.

2.3.2 Sverige

Før folkefinansieringsforordningen var det ingen særskilt regulering av folkefinansiering i Sverige. Folkefinansieringsplattformer opererte uten tillatelse, eller med tillatelser under andre konsesjonsregimer avhengig av hvordan virksomheten var organisert. De fleste plattformer som tilbød lånebasert folkefinansiering, var regulert av nasjonal lovgivning i tråd med betalingstjenestedirektivet (PSD2), men kunne også være regulert av nasjonal forbrukerfinansieringslovgivning. Et regjeringsoppnevnt utvalg avga i begynnelsen av 2018 en utredning med et forslag om en lov om folkefinansiering, inntatt i SOU 2018: 20 Gräsrotsfinansiering. Det ble imidlertid ikke utarbeidet nasjonale regler i henhold til forslaget, idet forordningen om folkefinansiering ble vedtatt i EU før arbeidet var sluttført. Det ble heller ikke fremmet forslag til regler om lånebasert folkefinansiering til forbrukere.

I Prop. 2020/21:206 ble det fremmet forslag til kompletterende bestemmelser til forordningen,14 herunder forslag om utpeking av Finansinspektionen som tilsynsmyndighet, regler om tilsynsvirkemidler og sanksjoner og forslag til nødvendige justeringer i den svenske verdipapirhandelloven. Den 13. oktober 2021 ble lovforslaget vedtatt av Riksdagen med bare mindre endringer.15 I motsetning til Verdipapirlovutvalgets forslag, fastsetter de svenske reglene at hvitvaskingsreglene skal gjøres gjeldende for folkefinansieringsforetak, se drøftelsen i proposisjonens kapittel 6. I kapittel 5 drøfter proposisjonen forholdet til reglene som gjennomfører fjernsalgsdirektivet og legger til grunn at disse gjelder side om side med folkefinansieringsforordningens regler.

2.3.3 Finland

I Finland ble det vedtatt en lov om folkefinansiering i 2016, «lag om gräsrotsfinansiering» 734/2016. Loven gjelder formidling av lånebasert og investeringsbasert folkefinansiering for næringsdrivende. Loven gjelder ikke der låntakeren er forbruker.

Nasjonale folkefinansieringsplattformer skal etter loven registreres hos Finansinspektionen i Finland. En søknad om registrering skal inneholde opplysninger som setter Finansinspektionen i stand til å egnethetsvurdere ledende ansatte. Loven stiller krav om startkapital, alternativt skal det stilles yrkesansvarsforsikring eller bankgaranti.

Loven inneholder bestemmelser om god forretningsskikk. Folkefinansieringsplattformer er underlagt bestemmelser i nasjonal verdipapirlov om håndtering av interessekonflikter, samt informasjonskrav og opptak av telefonsamtaler med kunde. Det skal gjennomføres egnethets- eller hensiktsmessighetstest dersom kunden investerer mer enn 2 000 euro.

Mottakeren av folkefinansiering plikter å oppgi riktig og tilstrekkelig informasjon, slik at investor kan bedømme foretakets verdi eller tilbakebetalingsevne. Folkefinansieringsplattformer plikter å se til at nødvendig informasjon blir gitt. Folkefinansieringsplattformer og mottaker av folkefinansiering skal offentliggjøre informasjon om vesentlige endringer i mottakers økonomiske situasjon og om andre omstendigheter som kan påvirke evnen til å gjøre opp sine krav/forpliktelser.

Folkefinansieringsforordningen gjelder direkte fra anvendelsestidspunktet. Kompletterende bestemmelser og overgangsregler er under utarbeidelse.

2.3.4 Danmark

I Danmark var det ingen særskilt regulering av folkefinansiering før forordningen kom til anvendelse. Foretak som drev folkefinansiering ble vurdert etter regelverket som gjelder for betalingsforetak (PSD2) og verdipapirforetak (MiFID II). Finanstilsynet i Danmark publiserte 7. mai 2018 en orientering til tilbydere av folkefinansiering om hvilken finansiell regulering som kan være aktuell for virksomheten.

Folkefinansieringsforordningen gjelder direkte fra anvendelsestidspunktet. Det er ikke laget noen egen utredning av behovet for kompletterende bestemmelser. Imidlertid er det gjort noen endringer i Lov om Finansiel Virksomhed, uten noen forutgående utredning. Blant annet fastsettes det at foretak som skal drive virksomhet etter forordningen, skal ha tillatelse fra Finanstilsynet og det gis enkelte regler om tilsyn.

2.3.5 Storbritannia

Storbritannia er det største folkefinansieringsmarkedet i Europa, jf. omtale i kapittel 2.5. Særskilt regulering for folkefinansieringsplattformer trådte i kraft 1. april 2014, og har siden vært endret flere ganger.16 For lånebasert folkefinansiering er det gitt særskilt regulering, mens reglene for investeringsbasert folkefinansiering baserer seg på MiFID II-regelverket for foretak med begrenset tjenestespekter mv. Selv om enkelte regler er sammenfallende, er de to formene for folkefinansiering gjenstand for ulik regulering. Det kreves tillatelse fra The Financial Conduct Authority (FCA) for å operere en folkefinansieringsplattform.

Reglene om lånebasert folkefinansiering omfatter både formidling av lån mellom forbrukere og formidling av lån fra forbruker til bedrifter. Lånebaserte folkefinansieringsplattformer er underlagt regler om god forretningsskikk. Kravene til plattformene ble skjerpet i 2019. Det stilles blant annet krav om å sikre at eksisterende lån fortsatt blir håndtert i tilfelle plattformen svikter. Det er særskilte regler som må følges når plattformen håndterer kundemidler, slik at risikoen for tap på grunn av svindel eller misbruk reduseres, og det er regler for tilbakebetaling av klientmidler i tilfelle plattformsvikt. Det er fastsatt at forbrukere bare kan låne ut 10 prosent av netto investerbare eiendeler. Det stilles krav om at investorer får tydelige og riktige opplysninger om en potensiell investering og det er begrenset adgang til markedsføring av folkefinansiering mot uerfarne kunder. Det stilles krav om vurdering av forbrukeres (retail investors) kunnskap og erfaring og gjøres egnethets- og hensiktsmessighetstesting. Det stilles krav om transparente og robuste systemer for å vurdere risiko, verdi og pris på lån samt transparens rundt omkostninger.

Investeringsbaserte folkefinansieringsplattformer er ikke gjenstand for egen regulering, men faller, avhengig av tjenestene som tilbys, innenfor annen regulert aktivitet. Foretakene kan søke konsesjon både som MiFID II foretak og etter unntaket for foretak med begrenset tjenestespekter i MiFID II artikkel 3, eller etter AIF-direktivet. De vil dermed følge foretaksregulering, investorbeskyttelsesregler, risikostyringsregler mv. som gjelder for disse virksomhetene. Fra 1. januar 2022 trer et nytt regelsett, «The Investment Firms Prudential Regime (IFPR)» i kraft. Regelverket vil gjelde for alle foretak med konsesjon etter MiFID II, for «Collective Portfolio Management Investment Firms (CPMIs )» samt for regulerte og uregulerte holdingselskaper som inneholder noen av de nevnte foretakene. Formålet med regelverket er ifølge UKFCA å forenkle og harmonisere kravene til risikostyring. Regelverket tar sikte på å flytte fokus fra risikoen foretakene kan oppleve, til også å fokusere på den potensielle skaden foretakene kan påføre forbrukerne og markedet.17

Storbritannia tar ikke sikte på å gjøre endringer i sin regulering på grunnlag av at folkefinansieringsforordningen trer i kraft i EU. Storbritannia legger til grunn at de på kontinuerlig basis har vurdert om det nasjonale regelverket for folkefinansiering er velfungerende, og at regelverkene i hovedsak er nokså like.

2.4 Gjeldende norske regler av betydning for folkefinansiering

2.4.1 Innledning

Det finnes i dag ikke noe eget regelverk for foretak som yter folkefinansieringstjenester. Avhengig av tjenestene som tilbys, kan virksomheten falle inn under reglene i verdipapirhandelloven, lov om forvaltning av alternative investeringsfond og finansforetaksloven. Videre kan finansavtalelovens regler være relevante. Selv om det ikke finnes noe eget regelverk for folkefinansieringsforetak, dekkes dermed tjenestene som tilbys av gjeldende regelverk på finansmarkedsområdet. Det vises til gjennomgangen i kapittel 2.4.2 til 2.4.5 nedenfor.

Det har vært flere prosesser knyttet til reguleringen av folkefinansiering. I november 2016 ba Finansdepartementet om Finanstilsynets vurdering av hvordan eksisterende regelverk fikk anvendelse på folkefinansiering, og hvorvidt det var behov for å regulere denne type virksomhet særskilt. Finanstilsynet konkluderte i februar 2017 med at det ikke var behov for særskilt regulering.18 Finansdepartementet tok Finanstilsynets vurdering til orientering, og la til grunn at Finanstilsynet ville vurdere behovet for presiseringer i rundskriv.19 I rundskriv 10/2017 gir Finanstilsynet en veiledning om lånebasert folkefinansiering, se omtale i kapittel 2.4.2.3. Finansdepartementet fastsatte i april 2019 en endring i finansforetaksforskriften som unntar långivers (investors) utlån gjennom plattformer for lånebasert folkefinansiering fra konsesjonsplikt når enkelte vilkår er til stede, se omtale i kapittel 2.4.2.5. Departementet sendte også i april 2019 på høring et forslag til regulering av lånebasert folkefinansiering av næringsvirksomhet, utarbeidet av Finanstilsynet. Finansdepartementet varslet samtidig at departementet tok sikte på å nedsette en arbeidsgruppe for å vurdere regelverket for formidling av lån til forbrukere.

Som nevnt i kapittel 1.1, fikk Verdipapirlovutvalget i november 2020 i oppdrag å vurdere norsk gjennomføring av folkefinansieringsforordningen, og regelverket for folkefinansiering av forbrukslån.

2.4.2 Lånebasert folkefinansiering

2.4.2.1 Generelt om lånebasert folkefinansiering

Lånebasert folkefinansiering kjennetegnes ved at lån fra en långiver til en låntaker formidles gjennom en elektronisk plattform. Ved lånebasert folkefinansiering kan både fysiske og juridiske personer, og så vel næringsdrivende som forbrukere, være långivere og låntakere.

2.4.2.2 Kort om relevante konsesjonsregler i finansforetaksloven

Finansforetaksloven kapittel 2 inneholder konsesjonsregler for ulike former for finansiell virksomhet, herunder regler om adgang og enerett til å drive virksomhet.

Finansforetaksloven § 2-1 gjelder finansieringsvirksomhet. Begrepet finansieringsvirksomhet omfatter både å yte og formidle kreditt, jf. § 2-1 annet ledd. Etter § 2-1 første ledd kan finansieringsvirksomhet som hovedregel bare drives av banker, kredittforetak og finansieringsforetak som har konsesjon til å drive slik virksomhet,20 med mindre annet følger av lovgivningen om verdipapirforetak, forsikringsformidlingsforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond eller alternative investeringsfond og eiendomsmeglerforetak. Finansieringsvirksomhet kan også drives av utenlandske kredittinstitusjoner som etter loven har adgang til å drive slik virksomhet.21 Definisjonen av finansieringsvirksomhet må ses i sammenheng med § 2-1 tredje ledd, som angir hva som ikke regnes som finansieringsvirksomhet. Finansiering som bare ytes i enkeltstående tilfeller regnes for eksempel ikke som finansieringsvirksomhet, jf. § 2-1 tredje ledd bokstav f, og slik virksomhet kan derfor drives av andre enn foretak med konsesjon uten hinder av første ledd.

For å kunne ta imot innskudd kreves det konsesjon som bank, jf. finansforetaksloven §§ 2-2 og 2-7.

Etter finansforetaksloven § 2-3 er det krav om konsesjon for å kunne drive betalingstjenestevirksomhet.

2.4.2.3 Låneformidlingsvirksomhet

En låneformidler opptrer som et uavhengig mellomledd og formidler kontakt mellom låntaker og långiver, og medvirker til at partene forhandler seg frem til en låneavtale.

Selv om formidling av lån omfattes av definisjonen av finansieringsvirksomhet, er det som et utgangspunkt ikke konsesjonskrav for denne type virksomhet, med mindre foretaket også skal drive annen konsesjonspliktig virksomhet. Låneformidlingsforetak er ikke underlagt andre regler i finansforetaksloven enn § 2-18. Låneformidlingsforetak omfattes ikke av definisjonen av «finansforetak», jf. finansforetaksloven § 1-3, og er derfor ikke underlagt de samme virksomhetskravene som finansforetak.22

Et foretak som ønsker å drive låneformidling, må før oppstart gi melding til Finanstilsynet etter finansforetaksloven § 2-18 første ledd. Finanstilsynet vurderer om virksomheten anses som låneformidling før registrering. Et foretak kan ikke starte opp virksomheten før Finanstilsynet har registrert foretaket som låneformidlingsforetak.

Av finansforetaksloven § 2-18 annet ledd fremgår det at et låneformidlingsforetak på betryggende måte skal ivareta både låntakernes og långivernes interesser. Finanstilsynet har i rundskriv 10/2017 gitt uttrykk for hvilke oppgaver et låneformidlingsforetak kan påta seg for at virksomheten skal anses å være i tråd med reglene som gjelder for låneformidlingsvirksomhet. Finanstilsynet viser til at kravet til uavhengighet begrenser hvilke oppgaver foretaket kan påta seg på vegne av partene. Finanstilsynet legger blant annet til grunn følgende:

• Foretaket kan ikke direkte eller indirekte være part i låneavtalen.

• Foretaket kan ikke gi råd til långiver eller låntaker om inngåelse av lån eller gi råd til en av partene under lånets løpetid.

• Beslutningen om å yte eller ta opp et konkret lån må treffes av den enkelte långiver og låntaker.

• Foretaket kan ikke treffe beslutning om å yte et lån på vegne av långiver.

• Foretaket kan ikke treffe beslutning om å ta opp et lån på vegne av låntaker.

• Långiver og låntaker må være kjent med hverandres identitet.

• Låneavtalen må inngås direkte mellom hver långiver og hver låntaker.

• Foretaket kan ikke på vegne av långiver foreta en automatisk eller manuell fordeling på flere lån av det beløpet en långiver ønsker å låne ut.

• Foretaket kan ikke få fullmakt til å undertegne, inngå eller reforhandle låneavtalen på vegne av långiver eller låntaker.

• Foretaket kan ikke være fullmektig, agent eller tillitsmann for långiver eller låntaker forut for inngåelsen av lånet eller under lånets løpetid.

• Foretaket kan ikke legge til rette for at tap fordeles mellom långivere i ulike lån.

• Foretaket skal sørge for at tilbakebetalinger fra låntakere skal utbetales umiddelbart til långiverne.

Opplistingen fra Finanstilsynet er ikke ment å være uttømmende. Finanstilsynet viser i rundskrivet til at det vil bero på en «konkret vurdering om det er andre oppgaver en låneformidler ikke kan påta seg utover de som fremgår av listen ovenfor».

2.4.2.4 Annen konsesjonspliktig virksomhet etter finansforetaksloven

Låneformidlingsvirksomhet grenser til annen virksomhet som er konsesjonspliktig etter finansforetaksloven, herunder konsesjonspliktig finansieringsvirksomhet. Grensedragningen vil måtte bero på en vurdering av virksomheten, herunder hvilke tjenester foretaket ønsker å tilby.

I Finanstilsynets brev til Finansdepartementet 1. februar 2017 om regulering av folkefinansiering viser Finanstilsynet til at en kategori av lånebasert folkefinansiering innebærer «en form for et långiver- eller låntakerkollektiv, hvor mellommannen i tillegg til den rene formidlerrollen helt eller delvis påtar seg risikoen for tap eller annet ansvar som oppstår som følge av utlånsvirksomheten». Finanstilsynet skriver videre at «i disse tilfellene vil mellommannen også kunne treffe beslutning om innvilgelse av det enkelte utlån, og det skjer ikke direkte kredittyting mellom långivere og låntakere. Slike tjenester må defineres som konsesjonspliktig bankvirksomhet eller finansieringsvirksomhet avhengig av om mellommannen i tillegg til å drive kredittyting, også tar imot innlån».23

Dersom en låneformidler ønsker å påta seg en oppgjørsfunksjon ved utbetaling og tilbakebetaling av lån, kreves det konsesjon som betalingsforetak, eller at låneformidler inngår avtale med noen som har slik konsesjon. Finanstilsynet har i rundskriv 10/2017 vist til ulike forhold som vil være av betydning for virksomheten som et betalingsforetak kan drive, og uttaler blant annet følgende:

«Betalingsmidler mottatt av betalingsforetak i forbindelse med oppdrag om betalingstjenester, regnes ikke som innskudd fra en ubestemt krets av innskytere, jf. finansforetaksloven § 2-2 annet ledd. Et betalingsforetak kan følgelig motta penger som ledd i utførelsen av en betalingstjeneste, uten at dette anses som innskuddsmidler. Et betalingsforetak kan imidlertid kun motta penger som skal benyttes til å gjennomføre en betalingstjeneste. Dersom betalingsforetaket oppbevarer midler for låntaker eller långiver utover det som er nødvendig for å utføre en betalingstjeneste, for eksempel en pengeoverføring, vil dette anses som innskudd som krever bankkonsesjon.»

Følgende forhold anser Finanstilsynet for å være i strid med den virksomheten som et betalingsforetak kan drive:24

• Foretaket mottar innbetalinger fra långiver til foretakets klientkonto eller annen konto før låneavtale er inngått.

• Foretaket tillater at långiver eller låntaker har penger stående på foretakets klientkonto eller annen konto utover den perioden det normalt tar å gjennomføre et betalingsoppdrag.

• Låntaker innbetaler et beløp i depositum til foretakets klientkonto eller annen konto, selv om hensikten er at beløpet senere skal benyttes til å betale renter og avdrag eller hensikten er å stille beløpet som sikkerhet for et eventuelt betalingsmislighold.

• Foretaket for øvrig tillater at långiver eller låntaker har midler stående på en klientkonto eller annen konto hos foretaket annet enn der det foreligger en konkret betaling som umiddelbart skal overføres til låntaker.

2.4.2.5 Långivning

Den som yter lån kan anses for å drive konsesjonspliktig finansieringsvirksomhet, hvis ikke finansieringen faller inn under et av unntakene i finansforetaksloven § 2-1 tredje ledd. Et av unntakene fra konsesjonsplikten er som nevnt der finansieringen skjer i enkeltstående tilfeller.

Forretningsmodellene som ligger til grunn for lånebasert folkefinansiering, innebærer at långivere, som kan være både enkeltpersoner og virksomheter, har anledning til å yte flere lån av ulik størrelse via plattformen. Unntaket for finansiering som bare ytes i enkeltstående tilfeller, gjelder bare utlån av mer begrenset og tilfeldig karakter, og vil derfor ikke nødvendigvis komme til anvendelse, jf. Finansdepartementets høringsnotat 1. november 2018 om långivers utlånsvirksomhet ved lånebasert folkefinansiering.

I finansforetaksforskriften § 2-18 er det fastsatt et unntak fra definisjonen av finansieringsvirksomhet for utlån gjennom plattformer for lånebasert folkefinansiering. Som finansieringsvirksomhet regnes ikke å yte lån gjennom plattformer for lånebasert folkefinansiering dersom følgende to kumulative vilkår er oppfylt: Plattformene må drives av et låneformidlingsforetak eller finansforetak, og långivers samlede utlån gjennom plattformene kan ikke overstige 1 million kroner per år.

2.4.3 Investeringsbasert folkefinansiering

2.4.3.1 Innledning

Investeringsbaserte folkefinansieringsplattformer kan organiseres på ulike måter. Hvilket regelverk som kommer til anvendelse på den enkelte tilbyder av en folkefinansieringstjeneste, vil bero på en konkret vurdering av hvert enkelt forretningskonsept.

2.4.3.2 Virksomhet som verdipapirforetak

Tilbydere av investeringsbaserte folkefinansieringstjenester vil som regel bistå kapitalsøkende foretak med innhenting av kapital fra et stort antall småinvestorer, mot at den enkelte investor får utstedt eierandeler i det aktuelle foretaket. Også andre typer omsettelige verdipapirer, for eksempel obligasjoner, kan tilbys gjennom plattformen. Tilbyder av folkefinansieringstjenesten inntar en mellomleddsfunksjon hvor enkeltforetak føres sammen med potensielle investorer. Virksomheten kan dermed omfattes av verdipapirhandelloven § 2-1 første ledd som angir investeringstjenestene som er konsesjonspliktige etter verdipapirhandelloven.

Der en folkefinansieringsplattform formidler tilbud om tegning til potensielle investorer på vegne av utsteder vil tjenesten omfattes av verdipapirhandelloven § 2-1 første ledd nr. 7 «plassering av finansielle instrumenter der foretaket ikke avgir fulltegningsgaranti». Finanstilsynet har i sin praksis lagt til grunn at et foretak som har konsesjon til å utføre investeringstjeneste nr. 7, som et ledd i denne tjenesten også kan motta tegninger fra investor (være tegningssted), uten å måtte ha tillatelse til å yte investeringstjeneste nr. 1 «mottak og formidling av ordre knyttet til ett eller flere finansielle instrumenter.»

I forordningen om folkefinansiering er det lagt til grunn at plassering av finansielle instrumenter på vegne av utsteder og mottak av tegningsordre fra investorer aktualiserer både tjeneste nr. 1 og tjeneste nr. 7, se forordningen artikkel 2 nr. 1 bokstav a nr. (ii). Det faller utenfor området for utredningen her å gå nærmere inn på grensene for de konsesjonspliktige investeringstjenestene i verdipapirhandelloven. Utvalget viser til at plassering på vegne av utsteder og mottak av tegningsordre fra investorer knyttet til folkefinansiering uansett vil være unntatt fra konsesjonsplikt etter verdipapirhandelloven som følge av direktiv (EU) 2020/1504 om endring av MiFID II, som er vedtatt i sammenheng med folkefinansieringsforordningen.

Virksomheten til investeringsbaserte folkefinansieringsplattformer kan etter omstendighetene også omfattes av definisjonene av investeringstjenestene drift av multilateral handelsfasilitet og drift av organisert handelsfasilitet, se verdipapirhandelloven § 2-1 første ledd nr. 8 og 9. Nærmere bestemt kan plattformen legge til rette for omsetning av finansielle instrumenter i annenhåndsmarkedet ved å matche kjøps- og salgsinteresser direkte i fasiliteten.

Dersom investeringstjenester ytes på forretningsmessig basis, stilles det krav om konsesjon, se verdipapirhandelloven § 9-1 første ledd. En investeringstjeneste vil som hovedregel ytes på forretningsmessig basis når den ytes systematisk og gjentagende overfor tredjemann og genererer inntekter. Investeringsbaserte folkefinansieringsplattformer vil normalt selge sine tjenester mot en prosentandel av den innhentede kapitalen eller få inntekter fra gebyrer mv., og vil dermed ha inntekter fra tjenesteytingen. Samtidig vil tjenestene som regel ytes til en bred krets av utstederforetak og investorer.

2.4.3.3 Prospektplikt

Reglene om prospekt i verdipapirhandelloven kapittel 7 kan være relevante ved investeringsbasert folkefinansiering. Der en folkefinansieringsplattform benyttes til å fremsette tilbud om tegning eller kjøp av verdipapirer som rettes til 150 personer eller flere i det norske verdipapirmarkedet, og samtidig gjelder et beløp som minst tilsvarer åtte millioner euro beregnet over en periode på 12 måneder, skal det som utgangspunkt utarbeides EØS-prospekt etter artikkel 3 nr. 1 i prospektforordningen, se verdipapirhandelloven § 7-1.

Det typiske folkefinansieringsprosjekt vil imidlertid ha et finansieringsmål som er langt lavere enn dette. Der en folkefinansieringsplattform benyttes til å fremsette tilbud om tegning eller kjøp av verdipapirer som rettes til 150 personer eller flere i det norske verdipapirmarkedet, og samtidig gjelder et beløp som tilsvarer mellom en og åtte millioner euro beregnet over en periode på 12 måneder, skal det som utgangspunkt utarbeides et nasjonalt prospekt i medhold av reglene i verdipapirhandelloven §§ 7-5 flg.

2.4.3.4 Forvaltning av alternative investeringsfond

Etter lov 20. juni 2014 nr. 28 (AIF-loven) § 1-2 er et alternativt investeringsfond en innretning for kollektiv investering som ikke er et UCITS, jf. verdipapirfondloven § 1-2 første ledd nr. 4, og som innhenter kapital fra et antall investorer med sikte på å investere kapitalen i henhold til en definert investeringsstrategi til fordel for investorene. Å drive forvaltning av alternative investeringsfond forutsetter tillatelse etter AIF-loven § 2-2 eller registrering etter AIF-loven § 1-4 annet ledd. ESMA har i sin «Opinion on Investment-based crowdfunding» kapittel 6.5 beskrevet markedet og drøftet grensen mellom folkefinansiering og AIF-forvaltning.25 ESMA uttaler blant annet:

«At this stage, platforms which operate models based on indirect investment in the project are typically using vehicles that are specific to the project in order to allow investors to choose individual projects in which to invest. So far, these were typically SPVs or companies. One platform had previously used a collective investment scheme structure with each scheme investing in a single project, but had since moved away from that approach.

The AIFMD could be applicable to a platform where it manages a non-UCITS collective investment undertaking which raises capital from a number of investors with a view to investing it in accordance with a «defined investment policy». In this case, the investment vehicle could be an AIF.»

Tolkningsuttalelsene fra ESMA er lagt til grunn av Finanstilsynet, se rundskriv 9/2019 om definisjonen av alternative investeringsfond og prosjektfinansieringsselskaper.

2.4.4 Finansavtaleloven

Det er vedtatt en ny finansavtalelov (lov 18. desember 2020 nr. 146) som vil avløse gjeldende finansavtalelov fra 1999. Den nye loven har ikke trådt i kraft, men utvalget har valgt å drøfte reglene om folkefinansiering opp mot ny finansavtalelov fordi det er den som vil gjelde frem i tid.26

Utvalget viser til at ny finansavtalelov vil kunne få anvendelse på avtaler om folkefinansiering av henholdsvis lån og omsettelige verdipapirer som nevnt i forordningen artikkel 2 nr. 1 bokstav a. Denne type tjenester vil som et utgangspunkt falle inn under den nye finansavtalelovens regulering av «finansavtaler», jf. § 1-1 og § 1-3.

Virkeområdet til ny finansavtalelov er imidlertid avgrenset i § 1-2, der det blant annet angis hvilke avtaler, tjenester og avtaleparter de enkelte kapitlene i loven gjelder for. Folkefinansieringsforetakets avtaleparter vil være henholdsvis investor og prosjekteier. I tillegg vil det oppstå et avtaleforhold mellom prosjekteier og investor. Hvorvidt og i hvilket omfang finansavtaleloven kommer til anvendelse på de ulike avtaleforholdene, og om det er adgang til å avtale at reglene ikke skal gjelde, avhenger i stor grad av hvem som anses som tjenesteyter og tjenestemottaker, herunder om mottaker er forbruker,27 se også Prop. 92 LS (2019–2020) kapittel 4.5.1.

Folkefinansieringsforetaket vil etter ny finansavtalelov regnes som en «tjenesteyter», som i loven er definert i § 1-4 tredje ledd som «en fysisk eller juridisk person som tilbyr finansielle tjenester eller finansoppdrag som ledd i næringsvirksomhet».

I avtaleforholdet mellom folkefinansieringsforetaket og investoren vil finansavtaleloven komme til anvendelse dersom investoren er en forbruker, jf. § 1-2 sjette ledd. De relevante reglene for denne avtalen finnes i finansavtaleloven kapittel 3 som gir regler om finansielle tjenester. Overordnede plikter for tjenesteyteren følger av § 3-1. Av første ledd fremgår det at «for å ivareta kundenes interesser og markedets integritet på beste måte skal tjenesteyteren på rimelig vis identifisere eventuelle egne interessekonflikter og skal opptre ærlig, redelig og profesjonelt. Tjenesteyteren skal opptre faglig forsvarlig ut fra de plikter som gjelder for tjenesten, og det som ellers er avtalt.» I § 3-1 annet til femte ledd gis det regler om blant annet kommunikasjon med kunden, krav om at tilbud og anbefalinger skal være i samsvar med kundens krav og behov, regler om veiledning av kunden, kvalifikasjonskrav i forbindelse med rådgivning og regler om vederlag og gebyrer i forbindelse med opplysningsplikter og varslingsplikter. Paragrafen regulerer ikke hvilke konsekvenser pliktbrudd medfører for tjenesteyterne, slike bestemmelser finnes i kapittel 3 del VI om mislighold og erstatning. Videre inneholder kapittel 3 regler om blant annet avtaleinngåelse, opplysningsplikter, angrerett og finansoppdrag.28

Enkelte bestemmelser i finansavtaleloven kapittel 3 gjelder for øvrig ikke for tjenester som er omfattet av verdipapirhandelloven, jf. § 3-1 sjette ledd, § 3-22 annet ledd bokstav a og § 3-56 første ledd. I forarbeidene (Prop. 92 LS (2019–2020) s. 89) er det uttalt at:

«Som omtalt i punkt 10.2 inneholder verdipapirhandelloven en særskilt regulering som langt på vei tilsvarer pliktene som følger av lovforslaget § 3-1 annet til femte ledd. For å unngå at samme type regler fremgår av to forskjellige lover og med fare for at de ikke er fullt ut i overensstemmelse med hverandre, har departementet kommet til at reglene i § 3-1 annet til femte ledd ikke bør gjelde for tjenester som er omfattet av verdipapirhandelloven. En unntaksbestemmelse om dette er inntatt som sjette ledd i § 3-1. Den alminnelige pliktbestemmelsen i § 3-1 første ledd vil imidlertid gjelde, se i den forbindelse punkt 4.5.2»

Dersom investoren ikke er forbruker følger det av finansavtaleloven § 1-6 annet ledd at reglene bare gjelder «for tjenester som krever særskilt tillatelse eller meldeplikt etter finansforetaksloven og formidling av slike tjenester». Etter gjennomføring av forordningen vil folkefinansieringstjenester ytes i medhold av forordningen. Tillatelse til å yte folkefinansieringstjenester vil følgelig gis etter dette regelverket, og ikke etter finansforetaksloven. Foretak som yter folkefinansieringstjenester, vil imidlertid i tillegg også kunne ha konsesjoner mv. etter finansforetaksloven. Hvorvidt finansavtalelovens regler kommer til anvendelse for tjenester som foretaket eventuelt har konsesjon eller har gitt melding om å yte etter finansforetaksloven, vil måtte løses ut fra reglene for denne virksomheten.

Når det gjelder avtaleforholdet mellom folkefinansieringsforetaket og prosjekteier bemerker utvalget at folkefinansieringsforordningen regulerer finansiering av næringsvirksomhet. Prosjekteier vil følgelig aldri være forbruker. Det betyr at reglene i finansavtaleloven kapittel 3 til 6 ikke kommer til anvendelse på ytingen av folkefinansieringstjenesten, jf. finansavtaleloven § 1-2 sjette ledd. Dersom folkefinansieringsforetaket i tillegg yter «tjenester som krever særskilt tillatelse eller meldeplikt etter finansforetaksloven og formidling av slike tjenester», vil imidlertid finansavtaleloven kunne komme til anvendelse, jf. finansavtaleloven § 1-2 sjette ledd.

Som nevnt ovenfor vil det også oppstå et avtaleforhold mellom prosjekteier og investor. Prosjekteier vil ikke yte en finansiell tjeneste etter finansavtaleloven. Det vil heller ikke en investor som investerer i omsettelige verdipapirer. Finansavtaleloven vil imidlertid kunne gjelde for en investor som yter lån til en prosjekteier dersom vedkommende investor regnes som en tjenesteyter etter loven, idet långivning som utgangspunkt anses som en tjeneste som krever særskilt tillatelse etter finansforetaksloven, jf. også omtale av finansieringsvirksomhet i kapittel 2.4.2. Ettersom prosjekteier (låntaker) ikke er forbruker er imidlertid de aller fleste bestemmelsene i finansavtaleloven fravikelige, jf. finansavtaleloven § 1-9 annet ledd.

2.4.5 Hvitvasking

Hvitvaskingsloven gjelder for blant annet banker, kredittforetak, finansieringsforetak, betalingsforetak og låneformidlingsforetak, se hvitvaskingsloven § 4. Også verdipapirforetak, forvaltningsselskap og alternative investeringsfond er underlagt eksisterende hvitvaskingsregelverk. Ettersom folkefinansieringsplattformer må ha konsesjon etter regelverket som gjelder for en av disse virksomhetene, eller være registrert som låneformidlingsforetak, er de omfattet av hvitvaskingslovens regler.

2.5 Utviklingen i markedet for folkefinansiering

2.5.1 Innledning

Det finnes begrenset med offentlig statistikk for folkefinansiering. For å kunne beskrive utviklingen i markedet for folkefinansiering, har utvalget benyttet markedsstatistikk fra norske markedsaktører innhentet av Universitetet i Agder og Norsk Crowdfunding Forening og rapporten «The 2nd Global Alternative Finance Market Benchmarking Report – Cambridge Centre for Alternative Finance (2021)».29 Statistikken gjelder i hovedsak totalmarkedet for folkefinansiering, det vil si at tallene i tillegg til finansiell folkefinansiering, også inkluderer donasjoner og belønningsbasert folkefinansiering. Der statistikken kun knytter seg til lånebasert og/eller egenkapitalbasert folkefinansiering (finansiell folkefinansiering), er dette angitt særskilt.

2.5.2 Utviklingen globalt

Det globale markedet for folkefinansiering har hatt en kraftig utvikling siden omkring 2013, spesielt i Kina og USA. I Kina stoppet derimot veksten opp etter 2018, da det blant annet ble innført regulatoriske endringer, og etter dette har markedet krympet. I 2017 utgjorde det kinesiske markedet 86 % av det globale markedet, mens det i 2019 var nede på 48 % og i 2020 utgjorde det kinesiske markedet kun 1 % av det globale markedet for folkefinansiering.30

2.5.3 Utviklingen i Europa

I Europa har markedet også vokst fra 2013 til 2019, før det opplevde et fall i 2020 som følge av korona-pandemien, se figur 2.1. Volumet på folkefinansiering i det europeiske markedet var likevel større i 2020 enn i 2018, med henholdsvis 22,6 milliarder USD og 18,1 milliarder USD.

Forstørr bilde

Kilde: Cambridge Centre for Alternative Finance

Det største markedet for folkefinansiering i Europa er Storbritannia. Det britiske markedet var i 2020 det nest største markedet for folkefinansiering i verden. I motsetning til Europa som helhet, opplevde Storbritannia en videre vekst i markedet fra 2019 til 2020, på tross av pandemi og Brexit, se figur 2.2

Forstørr bilde

Kilde: Cambridge Centre for Alternative Finance

Det britiske markedet domineres, som det europeiske totalt sett, av lånebasert folkefinansiering, som hadde et volum på 8,3 milliarder USD i 2019 og 6,15 milliarder USD i 2020. Egenkapitalbasert folkefinansiering utgjør en mindre del på 624 millioner USD og 656 millioner USD, i henholdsvis 2019 og 2020. Ikke-finansiell folkefinansiering utgjør resten av markedet.

2.5.4 Utviklingen i Norden

I Norden har også markedet for folkefinansiering vokst, og lånebasert folkefinansiering utgjør omtrent hele markedet. I 2019 var volumet i det nordiske markedet på totalt 960 millioner USD, hvorav 905 millioner USD stammet fra lånebasert folkefinansiering, 34 millioner USD fra egenkapitalbasert og 21 millioner USD fra ikke-finansiell folkefinansiering. Ikke-finansiell folkefinansiering utgjorde dermed kun 2 % av det nordiske markedet for folkefinansiering i 2019. I 2020 var det totale volumet redusert til 924 millioner USD. Fordelt på lånebasert, egenkapitalbasert og ikke-finansiell folkefinansiering var volumet henholdsvis 845 millioner USD, 43 millioner USD og 36 millioner USD, se figur 2.3. Den ikke-finansielle andelen av markedet hadde økt til 4 %. Det er Finland som har det største markedet for folkefinansiering i Norden, etterfulgt av Sverige.

Forstørr bilde

Kilde: Cambridge Centre for Alternative Finance

2.5.5 Utviklingen i Norge

Det norske markedet for folkefinansiering er lite på internasjonal skala, med et volum på 930 millioner NOK i 2020. Dette var omtrent en dobling fra året før, som hadde et volum på 460 millioner NOK, se figur 2.4.

Forstørr bilde

Kilde: Universitetet i Agder/Norsk Crowdfunding Forening

I tredje kvartal 2021 var det samlede volumet i markedet på omkring 1,3 milliarder NOK. Også i Norge utgjør lånebasert folkefinansiering en betydelig del av markedet. I første kvartal 2021 var det totale volumet i markedet 423 millioner NOK, hvor omkring 264 millioner stammet fra lånebasert folkefinansiering, noe som tilsvarer 62 %. I andre kvartal var det totale volumet omkring 419 millioner NOK, hvor lånebasert folkefinansiering utgjorde 54 %, med et volum på nesten 225 millioner NOK. I tredje kvartal var det totale volumet på 506 millioner NOK, hvor lånebasert folkefinansiering utgjorde omkring 286 millioner NOK.

Forstørr bilde

Kilde: Universitetet i Agder/Norsk Crowdfunding Forening

2.5.6 Fordelingen i det europeiske markedet

I det europeiske markedet ble 83 % av det totale volumet i markedet i 2020 samlet inn gjennom nasjonale plattformer.

Ser man nærmere på hvem som blir finansiert i Europa (her ikke inkludert Storbritannia), gikk 5,2 milliarder USD. til virksomheter i 2020. Fokuset ligger særlig på små- og mellomstore bedrifter (SMB31) som mottok 52 % av det totale volumet.

I Europa varierer det mellom land om finansieringen i hovedsak kommer fra innenlandske eller utenlandske investorer. Variasjonen stammer som regel fra om det innenlandske folkefinansieringsmarkedet er stort eller lite. Andelen av finansiering som kommer utenfor kampanjens opprinnelsesland betegnes i Rapporten fra Cambridge som «Inflow rate». I Storbritannia var denne raten på 24 %, mens den i Norden var på 58 % i 2020, som kan tyde på at det innenlandske markedet i Norden var relativt lite.32

Folkefinansieringsmarkedet er mannsdominert, men kvinneandelen har økt i Europa i perioden fra 2019 til 2020, på både investor/giver- og prosjekteier/kampanjestartersiden.33 I Norden økte andelen kvinnelige investorer/givere fra 19 % i 2019 til 23 % i 2020. På prosjekteier/kampanjestartersiden sank derimot kvinneandelen i Norden i samme periode, fra 38 % i 2019 til 31 % i 2020.