Del 9
Avslutning

25 Økonomiske og administrative konsekvenser

25.1 Innledning

I tråd med mandatet har utvalget foretatt en helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten. Utvalget har gjennom arbeidet kommet frem til en rekke forslag til endringer som samlet vil gi kortere saksbehandlingstid og færre klager og anker. I arbeidet med tiltak har utvalget hatt et særskilt fokus på brukerne av systemet. Utvalget har innhentet innspill fra brukerorganisasjoner, både om problembeskrivelse og endringsforslag. Målet med utvalgets forslag er et klage- og ankesystem som gir riktige resultater, tillit og effektivitet. Utvalget har ved vurderingen av forslagene gjort en avveiing av disse tre hensynene.

Det fremgår av mandatet at utvalget skal vurdere mulige forbedringer innenfor dagens modell og organisering, samt se nærmere på og vurdere alternative måter å organisere klage- og ankesystemet på. Utvalget er også bedt om å se på hvordan strukturelle forhold mer generelt påvirker inngangen av saker i klage- og ankesystemet og foreslå endringer som kan gi bedre strukturer.

Utvalget har vurdert sine forslag opp mot samfunnsøkonomisk effektivitet, og foreslår tiltak som i hovedsak kan gjennomføres med uendret ressursbruk. Utvalget har videre vurdert de økonomiske og administrative konsekvenser, og andre vesentlige konsekvenser av forslagene.

Noen av utvalgets forslag innebærer strukturelle endringer, som for eksempel at Trygderetten gis en formalisert status som særdomstol og at NAV Klageinstans flyttes til direktoratsnivå. Utvalget foreslår tiltak for å redusere tidsbruken i klage- og ankesystemet og løfter tiltak som skal bidra til å redusere antallet klager og anker. Utvalget gir også en del anbefalinger for bedre styring og ledelse. Felles for forslagene er at de skal bidra til riktige resultater, tillit og effektivitet.

Utvalgets forslag til tiltak kan i hovedsak gjennomføres med uendret ressursbruk. Utvalgets forslag til forenklinger i deler av klage- og ankesystemet, vil kunne frigjøre ressurser til nødvendig bedring av kvalitet tidligere i prosessen. Utvalget mener det er avgjørende at kvaliteten i beslutningsprosessene styrkes, og at tiltak for å forenkle systemet ikke vil være forsvarlig uten en tilstrekkelig styrking av kvaliteten. Utvalget har derfor kommet med flere forslag som skal sikre bedre kvalitet i førsteinstansens vedtak og i behandlingen i klageinstansen.

Ut i fra et økonomisk og administrativt perspektiv kan dette forstås som en ressursallokering fra de mange beslutningsprosessene man har i dag, til en styrking av kvaliteten på de gjenværende. Utvalget antar at bedre kvalitet i førsteinstansens vedtak trolig vil redusere antallet klager, noe som i seg selv vil være ressursbesparende for aktørene i klage- og ankesystemet.

Utvalget har også vurdert alternative tiltak, som at tingretten kommer inn i tillegg til Trygderetten, å innføre normalmodellen, det vil si å bytte ut Trygderetten med tingretten, samt å erstatte NAV Klageinstans med en klagenemnd. Det er ikke foretatt en full samfunnsøkonomisk analyse av tiltakene.

25.2 Utvalgets forslag til tiltak

Utvalgets vurderinger og forslag kan i hovedsak gjennomføres med uendret ressursbruk.

Det foreslås at dagens overordnede struktur i klage- og ankesystemet videreføres. Av større organisatoriske grep, foreslås det at Trygderetten gis en formalisert status som særdomstol, herunder at Justis- og beredskapsdepartementet/Domstoladministrasjonen får det administrative ansvaret. Det foreslås også at NAV Klageinstans flyttes til direktoratsnivå. Disse tiltakene antas å ikke ha større, varige budsjettmessige konsekvenser, selv om det vil kunne være enkelte kostnader knyttet til gjennomføringen av tiltakene. Videre foreslås det å legge ned Ankenemnda for sykepenger, noe som vil kunne frigjøre ressurser. Dette må ses i sammenheng med ressursbruken i NAV Klageinstans, og med det organisatoriske grepet som foreslås ved å opprette en egen prosessavdeling i direktoratet til å følge opp sakene i Trygderetten.

For å redusere tidsbruken i klage- og ankesystemet, foreslår utvalget at klager sendes direkte til klageinstansen for saksforberedelse og avgjørelse der. Dette, sammen med forslagene nedenfor, vil kunne frigjøre tid. Utvalget antar at disse tiltakene kan å ha ressursbesparende elementer for de ulike aktørene i klage- og ankesystemet. Utvalget foreslår:

• at brukere som oppfyller inntektskravene etter rettshjelpsloven, kan få dekket kostnader til hjelp med å få vurdert om det er grunnlag for å klage

• at klage sendes direkte til klageinstansen

• å fjerne klageinstansens mulighet til å oppheve vedtak og sende saker tilbake til ny behandling i førsteinstansen

• at søksmål sendes direkte til Trygderetten, som gir pålegg om tilsvar med tidsfrist

• å begrense eller klargjøre Trygderettens adgang til å oppheve vedtak

• å klargjøre reglene om Trygderettens plikt til å begrunne sine kjennelser, og lovfeste dommernes plikt til å vurdere forholdsmessighet ved valg av kjennelsesform

• at Trygderetten i utgangspunktet skal avgjøre den enkelte sak med ett juridisk kyndig medlem

• å klargjøre regelen om når Trygderetten skal settes med fagkyndig medlem

• å regulere Navs oppfølgning av vedtak som Trygderetten har opphevet

• å regulere Navs plikt til å realitetsbehandle anmodninger om å omgjøre vedtak (revurderingsplikt)

• å lette muligheten for å søke rettsavklaring ved å gi private parter som har vunnet frem i Trygderetten fri rettshjelp i saker der staten velger å påanke Trygderettens dom

Det siste punktet om fri rettshjelp vil kunne ha budsjettmessige konsekvenser, dersom staten velger å påanke Trygderettens dom. Dette vil imidlertid være et viktig tiltak for å svare ut nåværende regjerings presisiering til mandat, hvor det fremgår at «Regjeringen er opptatt av at en riktig og enhetlig lovforståelse er ivaretatt i klage- og ankesakskjeden og ber utvalget vurdere Arbeids- og velferdsetatens og Trygderettens virkemidler for å avklare eventuelle uenigheter omkring lovforståelse».

Samlet sett kan det være noen økonomiske besparelser knyttet til enkelte av de tiltakene som foreslås for å redusere tidsbruken i klage- og ankesystement. Samtidig vil utvalget presisere at redusert tidsbruk ikke er ensbetydende med ressursbesparelse. At saker ligger i kø og venter på behandling er ikke kostadsdrivende i seg selv, men har en kostnad for bruker. Det er ikke foretatt noen nærmere samfunnsøkonomisk analyse av de overnevnte forslagene.

Som tiltak for å redusere antallet klager- og anker foreslår utvalget at det gjennomføres tiltak for å øke kvaliteten i saksbehandlingen førsteinstans. Med kvalitet menes i denne sammenheng tiltak som bidrar til flere riktige vedtak, økt tillit og effektivitet. Kvaliteten antas å øke ved å klargjøre og utvide Navs plikt til å forelegge opplysninger de mottar og innhenter for brukeren. Utvalget foreslår også å klargjøre forholdet mellom brukers opplysningsplikt og Navs veilednings- og utredningsplikt, samt å klargjøre og utvide Navs begrunnelsesplikt. Som nevnt over, vil dette kunne medføre behov for noe mer ressurser i de tidligste fasene i saksgangen. Utvalget foreslår også å begrense klagefristen til tre uker, noe som antas å føre til redusert saksbehandlingstid.

Som tiltak for bedre styring av og i Nav, foreslår utvalget at departementet foretar en vurdering av om de kravene som settes gjennom styringen gir utilsiktede virkninger. Det gjelder særlig bruk av tidsfrister i førsteinstans, uten tilsvarende frister i øvrige deler av klage- og ankesakskjeden. Utvalget har pekt på at departementet må vurdere om kravene gir en god nok balanse mellom effektivitet og kvalitet. For å bidra til at kvalitetsarbeidet i Nav blir mer helhetlig og lederforankret, foreslår utvalget å lovfeste et krav om helhetlig internkontroll i direktoratet og alle underliggende organer. Utvalget mener at dette vil bidra til å synliggjøre viktigheten av internkontrollen i Nav. For å understøtte kvalitetsarbeidet, har utvalget pekt på at direktoratet bør sikre bedre opplæring og forvaltningsrettslig kompetanse i førsteinstansen.

Utvalget foreslår også at det igangsettes et særskilt restanseprosjekt i Trygderetten for å få kontroll på restansesituasjonen. Utvalgets forslag medfører at det bør bevilges til sammen 30 mill. kroner fra 2023 til 2026. Utvalget foreslår en rekke tiltak som skal bidra til å redusere både antall saker, og behandlingstiden for den enkelte sak, i Trygderetten. Det er imidlertid utvalgets vurdering at disse endringene ikke vil kunne gjennomføres på en forsvarlig måte uten at den store restanseporteføljen blir håndtert gjennom et særskilt restanseprosjekt.

25.3 Alternative tiltak

Utvalget foreslår at dagens overordnede struktur i klage- og ankesystemet videreføres, men at Trygderettens status som særdomstol formaliseres. Utvalget har sett nærmere på flere alternative tiltak for å svare på de utfordringer som er løftet i mandatet. De mest sentrale alternative tiltakene som er vurdert er

• at tingretten kommer inn i tillegg til Trygderetten

• å innføre normalmodellen, det vil si å bytte ut Trygderetten med tingretten

• at NAV Klageinstans erstattes med en klagenemnd

For det første har utvalget vurdert om Trygderettens avgjørelser bør bringes inn for tingretten, og ikke lagmannsretten, som i dag. En tilsvarende løsning har tidligere blitt foreslått av Domstolkommisjonen. Utvalget mener at en slik løsning vil kunne bidra til at saksbehandlingstiden blir lengre, samt at det vil kunne bli mer kostbart å oppnå rettsavklaring. Dette alternativet vurderes derfor ikke å svare ut mandatet.

For det andre har utvalget vurdert om klageinstansens vedtak burde bringes inn for tingretten for gyldighetskontroll, herunder å legge ned Trygderetten. Utvalget har kommet frem til at det ville blitt om lag åtte ganger så dyrt å behandle en sak i tingretten enn i Trygderetten. For brukeren vil det innebære en risiko for å måtte dekke om lag 200 000 kroner i saksomkostninger. Med en slik kostnadsrisiko, antar utvalget at kun et fåtall klagesaker vil bli brakt inn for tingretten. Fra et brukerperspektiv vil dette oppleves som en markant reduksjon i rettssikkerhetsgarantiene. Dette ville også være i strid med idealet om at befolkningen skal ha en reell mulighet til å få prøvd myndighetenes avgjørelser for en domstol.

For det tredje har utvalget sett på muligheten for å styrke rettssikkerhetsgarantiene ved klagebehandlingen for å kompensere for muligheten til å overprøve klageinstansens vedtak for domstolene. Et alternativ kan i denne sammenheng være å å etablere en uavhengig klagenemnd. NAV Klageinstans behandler hvert år rundt 35 000 klager. Det ville blitt vesentlig mer kostbart enn dagens system, dersom en klagenemnd skulle behandlet nesten ti ganger så mange saker som det Trygderetten gjør i dag. Utvalget har også vurdert ulike måter å differensiere eller sile saker til en slik klagenemnd på, men kommet frem til at ordningen enten blir for ressurskrevende, eller at det ville gått på akkord med de rettssikkerhetsgarantier som forventes i en klagebehandling. Utvalget har vurdert om staten kunne dekke en betydelig andel av kostnadene med en tingrettsbehandling, men en slik løsning ville også medført en vesentlig kostnadsøkning. Dette fremstår verken som økonomisk realistisk eller forsvarlig.

26 Utvalgets forslag til lovendringer med merknader

26.1 Generelt om utvalgets lovforslag

Utvalget foreslår mange endringer i klage- og ankesystemet på Nav og Trygderetten sitt myndighetsområde. Det varierer hvordan forslagene bør følges opp for å kunne bli gjennomført.

Noen forslag gjelder organisatoriske forhold og kan gjennomføres ved en organisatorisk endring i etaten. Et eksempel er forslaget om å innlemme NAV Klageinstans i direktoratet, slik at klageinstansen blir overordnet førsteinstans. Andre forslag krever målrettet styring og ledelse for å sikre endring av praksis. Det gjelder for eksempel forslaget om at Nav skal legge til rette for at saksbehandlere blir mer tilgjengelig for de brukerne som har spørsmål om egen sak.

De fleste endringsforslagene utvalget har, forutsetter større eller mindre lovendringer. Forslaget om å gi Trygderetten status som særdomstol og pålegge den en saksforberedelse som likner mer på saksforberedelsen i de alminnelige domstolene, kan nevnes. Andre eksempler er forslaget om å gi Nav adgang til å avvise søknader som ikke oppfyller lovens krav til form og innhold, og forslaget om å gi brukerne rett til å bli forelagt opplysninger som Nav har innhentet fra en intern rådgivende lege, med mulighet for kontradiksjon.

Utvalget har i sitt arbeid registrert at Nav på mange områder legger opp til en praksis som bare så vidt er innenfor lovens grenser. På enkelte områder har praksis også gått ut over lovens grenser. Etter utvalgets syn er det derfor viktig at loven er klar, og at de minimumskrav som stilles til saksbehandlingen i Nav, går frem direkte av loven.

For å unngå at praksis går ut over lovens grenser, må loven også være så klar som mulig. Utvalget foreslår derfor endringer i reglene om begrunnelse av vedtak og reglene om ansvar for sakens opplysning. Klare lovregler vil gjøre det lettere for Nav å balansere mellom hensynet til å oppnå riktig resultat og tillit på den ene siden, og hensynet til effektivitet på den andre siden.

Utvalgets mandat forutsetter ikke at det fremmes konkrete lovforslag. Utvalget har likevel i sitt arbeid utarbeidet og diskutert utkast til lovtekst, som kan være aktuelle for å gjennomføre utvalgets forslag. Selv om disse ikke skal forstås som noe mer enn en skisse til hvordan en lovfesting kan skje, har utvalget likevel valgt å presentere forslagene. Det varierer hvor langt utvalget går i å kommentere de enkelte forslagene særskilt.

26.2 Forslag til endringer i folketrygdloven

26.2.1 Generelle synspunkter på folketrygdloven

Ytelser på Navs myndighetsområde er plassert i flere forskjellige lover, og flere av disse lovene har egne saksbehandlingsregler, se for eksempel barnetrygdloven og lov om supplerande stønad til personer med kort butid i Noreg. Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreta en generell gjennomgang av saksbehandlingsreglene på området. Utkastet her omfatter bare forslag for å gjennomføre utvalgets foreslåtte tiltak, og utvalget har derfor valgt å foreslå at de blir plassert i folketrygdloven.

Utvalget registrerer at reguleringen av saksbehandlingen på Navs myndighetsområde er fragmentarisk. De ulike saksbehandlingsreglene på Navs myndighetsområdet utfylles også av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Saksbehandlingsreglene i folketrygdloven kapittel 21 og 22 er også endret mange ganger. Regelverket har etter hvert blitt uoversiktlig, og reglene er ikke alltid like hensiktsmessig plassert. Utvalget mener departementet derfor bør foreta en mer generell gjennomgang av saksbehandlingsreglene på Navs myndighetsområde.

26.2.2 Utvalgets konkrete endringsforslag med merknader

Paragrafen er ny og fastsetter formkrav og innholdsmessige krav til søknader om en ytelse etter folketrygdloven. Bestemmelsen må ses i sammenheng med gjeldende § 21-2 som angir hvor en søknad skal fremsettes. I tillegg regulerer paragrafen virkningen av at en søknad ikke oppfyller lov- eller forskriftsfastsatte krav. Det vises til punkt 20.3.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Formålet med bestemmelsen er å gjøre det mulig for Nav å avvise søknader som ikke egner seg for realitetsbehandling fordi viktig informasjon mangler. Dersom søknaden ikke oppfyller de kravene loven stiller, eller som departementet har fastsatt i forskrift, skal Nav forklare bruker hva som mangler, og sette en kort frist for retting. Hvis fristen utløper uten at søknaden er rettet, kan saken avvises. En avvisning er noe annet enn et avslag. Et avvisningsvedtak kan påklages, men da er det vilkårene for avvisning som skal vurderes, og ikke vilkårene for den omsøkte ytelsen.

Første ledd fastsetter, som i dag, at den som skal få en ytelse etter folketrygdloven må fremsette et krav. Dette fremkommer også av folketrygdloven § 22-13 første ledd, som i tillegg regulerer det såkalte søknadstidspunktet. Denne siden av utvalgets forslag innebærer en dobbeltregulering. Bestemmelsen fastsetter også at kravet må være skriftlig, signert og at det må inneholde navn på søker, fødselsnummer eller D-nummer. Dette er nødvendig for å kunne identifisere søker. Det er nytt av disse kravene følger av loven. Med signatur menes også godkjent elektronisk signatur.

Annet ledd er nytt. Første punktum bygger på den forutsetning at Nav ikke kan oppstille krav til fremleggelse av opplysninger eller dokumenter i en søknad uten hjemmel i lov eller forskrift. Bestemmelsen gir samtidig departementet kompetanse til å oppstille slike krav i forskrift. Utvalgets forutsetning er at departementet bør gi slik forskrift, og oppstille nærmere angitt krav til søknader for de ulike ytelsene. For noen ytelser, for eksempel de automatiserte, vil det være naturlig at kravene til søknad omfatter de opplysninger som er nødvendig for å behandle søknaden digitalt. For andre ytelser er det mer naturlig at kravene begrenses til den type opplysninger eller dokumentasjon som kreves i alle eller svært mange av sakene.

Det er utvalgets forutsetning at kravene til søknaden ikke må begrense brukernes mulighet til å levere en søknad. I utgangspunktet er søknadstidspunktet avgjørende for tidspunktet en ytelse kan innvilges fra. Det følger derfor av andre punktum at krav til søknader oppstilt i forskrift ikke er avgjørende for søknadstidspunktet. I den grad en søknad oppfyller lovens minstekrav, vil dette danne utgangspunkt for søknadstidspunktet. Utvalgets forslag er ment å sikre at det ikke etableres digitale løsninger som hindrer brukerne fra å levere en søknad før forskriftsbestemte krav er oppfylt.

Tredje ledd pålegger Nav en særskilt veiledningsplikt i søknadsfasen. Plikten kommer i tillegg til den generelle plikten etter forvaltningsloven § 11. Den særskilte veiledningsplikten inntrer dersom søknaden inneholder synbare feil eller mangler. Til forskjell fra reguleringen i forvaltningsloven § 11 fjerde ledd vil Nav, etter dette forslaget, ha en plikt til å forklare hva som mangler, og sette en frist for retting. Formålet er å forhindre at brukernes misforståelser om hva som må legges frem av opplysninger og dokumenter, fører til at det treffes uriktige avslagsvedtak på grunn av utilstrekkelige opplysninger. Forslaget antas å bidra til å redusere antallet klager.

Fjerde ledd er nytt. En årsak til den høye omgjøringsprosent i klagesaker er at Nav mangler opplysninger eller dokumenter som må innhentes fra andre enn bruker. I mange tilfeller kan også brukere oppleve at det er vanskelig å få tak i slike opplysninger. Samtidig har Nav vide hjemler til å pålegge tredjemenn å fremlegge de opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om vilkårene for en ytelse er oppfylt, jf. folketrygdloven § 21-4. At Nav behandler og avslår søknad uten nødvendige opplysninger, fordi bruker ikke får tak i disse, fører til klager. Utvalget forslår derfor at bruker kan be Nav om bistand til å få fremlagt nødvendige opplysninger innenfor rammen av folketrygdloven § 21-4.

Femte ledd regulerer rettsvirkning av at søknaden oppfyller kravene til form og innhold, og fastsetter at saken tas til behandling. Ansvaret for sakens opplysninger i saker som er til behandling, foreslås regulert i § 21-Xb.

Sjette ledd regulerer rettsvirkning av at søknaden ikke oppfyller kravene til form og innhold, selv etter at det er gitt veiledning og fristen for retting er løpt ut. Søknaden kan da avvises. Andre punktum regulerer den situasjonen at bruker har bedt om bistand fra Nav til å få fremlagt opplysninger fra andre. I slike tilfeller kan avvisningsvedtak ikke treffes før Nav har gitt et slikt pålegg og fristen for å oppfylle pålegget er løpt ut, men uten at opplysningene er fremlagt.

Paragrafen er delvis ny og er ment å regulere forholdet mellom brukers opplysningsplikt og Nav sin veilednings- og utredningsplikt i søknadssaker som er til behandling. I tillegg tar bestemmelsen opp i seg deler av dagens folketrygdlov § 21-3 om medlemmets opplysningsplikt og § 21-7 om konsekvenser av uriktige opplysninger mv. Forslaget bygger på at denne og forslag til § 21-Xc skal erstatte gjeldende § 21-3 og § 21-7. Det vises til punkt 20.3.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd fastslår at det er Nav som har hovedansvaret for sakens opplysning når søknader tas til behandling etter § 21-Xa. Hvis saken ikke kan avgjøres på bakgrunn av søknaden alene, har Nav ansvar for å opplyse saken. Nav må da i rimelig utstrekning sørge for at nødvendige opplysninger innhentes. Bestemmelsen svarer innholdsmessig til forvaltningsloven § 17.

Første ledd siste punktum regulerer virkningen av at Nav har foretatt tilstrekkelig utredning. Saken kan da tas til behandling på grunnlag av de opplysningene som foreligger. Dette er ikke lovregulert i dag, men det samme følger av ulovfestet rett. Reguleringen er ment å markere tydelig at avslag i denne situasjonen krever at Nav foretar en vurdering av opplysningene holdt opp mot beviskravet. Dette til forskjell fra vedtak som treffes etter forslag til femte ledd. Bestemmelsen forutsetter samtidig at det er et vilkår for å treffe et avslagsvedtak at Nav har oppfylt sin utredningsplikt. Utredningsplikten går, så langt denne rekker, foran søkerens opplysningsplikt.

Annet ledd er nytt og er ment å erstatte folketrygdloven § 21-3 første ledd første punktum. Når søknaden tas til behandling, inntrer Navs utredningsplikt, og Nav skal bruke sin myndighet til å gi pålegg til søkeren eller andre dersom Nav har behov for flere opplysninger enn de som fremgår av søknaden. Det betyr ikke at søkeren kan forholde seg passiv når søknaden er levert. Dersom søkeren er kjent med relevante opplysninger som Nav ikke har, må det opplyses om det. Dette følger også av siste ledd, som fastsetter at konsekvensen av å fortie vesentlig opplysninger av betydning for saken kan være at Nav avslår søknaden. Brukeren har plikt til uoppfordret å gi opplysninger som vedkommende har og forstår er relevante for saken. Utgangspunktet er likevel at Nav, som ledd i sin saksutredning, skal gi pålegg om å gi opplysninger de ser er relevante.

Selv om rettstilstanden er uklar, antar utvalget at dette er en endring i gjeldende rett. Slik utvalget ser det, har endringen likevel ikke så stor betydning. I dagens system er det på mange områder en praksis for at Nav, når de ser at det mangler opplysninger, veileder parten ved å sende ut et brev om hva som mangler til søker. Etter utvalgets forslag vil dette brevet også måtte inneholde et pålegg om å fremlegge nærmere angitte opplysninger eller dokumenter. I de situasjoner der Nav har tatt saker til behandling uten å sende et slikt brev, vil forslaget innebære en innstramming. Etter utvalgets syn bør Nav i alle tilfeller der det er synbare mangler enten pålegge parten å legge frem nødvendig opplysninger eller dokumentasjon eller, så langt utredningsplikten rekker, forsøke å innhente opplysningene selv.

Tredje ledd viderefører dagens § 21-3 tredje ledd.

Fjerde ledd viderefører dagens § 21-3 fjerde ledd.

Femte ledd viderefører dagens § 21-7, med noen språklige endringer. Ordlyden er endret for å markere at det bare er fortielser som rammes.

Paragrafen er delvis ny og er ment å regulere forholdet mellom brukers opplysningsplikt og Nav sin veilednings- og utredningsplikt i andre saker enn søknadssakene. I innhold er bestemmelsen i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Formålet med endringene er først og fremst å klargjøre skille mellom de av bestemmelsen i dagens § 21-3 som gjelder på søknadstidspunktet og de som gjelder i andre saker (typisk kontroll- og tilbakebetalingssaker). Det vises til punkt 20.3.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd viderefører § 21-3 første ledd andre punktum.

Annet ledd viderefører § 21-3 annet ledd.

Tredje ledd gir bestemmelsene i forslaget til § 21-Xb tredje og fjerde ledd tilsvarende anvendelse. Det innebærer at Nav også i andre saker enn søknadssaker kan pålegge en part å la seg undersøke og intervjue av lege eller annen sakkyndig, og at den som mottar en ytelse plikter å legitimere seg. Innholdet er en videreføring av dagens § 21-3 tredje og fjerde ledd.

Fjerde ledd viderefører folketrygdloven § 21-7, men slik at denne bestemmelsen blir splittet opp. Bestemmelsens betydning for søknadssituasjoner foreslås regulert i § 21-Xb femte ledd, mens andre tilfeller (særlig kontroll og tilbakebetaling) foreslås regulert av § 21-Xc fjerde ledd.

Paragrafen er ny og gjelder Navs plikt til å forelegge faktiske opplysninger for søkeren. Bestemmelsen erstatter foreleggelsesplikten som i dag følger av forvaltningsloven § 17 annet til fjerde ledd. Utvalget har avdekket at Nav i liten grad har bevissthet om plikten til å forelegge opplysninger de mottar for brukerne. Noe av grunnen er trolig at regelen i forvaltningsloven er komplisert. Utvalget mener også det er grunn til å utvide plikten til å forelegge opplysninger noe. Det vises ellers til punkt 20.2.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd angir hovedregelen om at Nav av eget tiltak skal legge frem faktiske opplysninger som er mottatt i anledning saken, så lenge opplysningene er av betydning for avgjørelsen. Hvorvidt opplysningene gjelder brukeren selv eller andre forhold, er etter forslaget ikke avgjørende for foreleggelsesplikten.

Gjeldende rett bygger på at foreleggelsesplikten bare gjelder opplysninger som Nav mottar. Utvalgets forslag viderefører dette. I andre punktum er plikten foreslått utvidet slik at opplysninger som er gitt til og innhentet fra en intern rådgivende lege, også skal forelegges for brukeren. Dette er en viktig del av utvalgets forslag som trolig vil være en utvidelse av foreleggelsesplikten.

Utvalget foreslår samtidig at departementet i forskrift kan gjøre unntak fra foreleggelsesplikten, dersom registeropplysningen er tilstrekkelig sikker.

Kravet om at opplysningene må ha betydning for saken, innebærer at opplysningene kan få innvirkning på resultatet. Opplysninger som ikke har denne egenskapen, behøver ikke å forelegges bruker.

Det skal ikke lenger være et selvstendig vilkår at brukeren har krav på innsyn i opplysningene etter forvaltningsloven §§ 18 følgende. Siden foreleggelsesplikten uansett bare gjelder faktiske opplysninger, inkludert sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum, vil det stort sett bare være aktuelt å forelegge opplysninger som parten har krav på etter forvaltningsloven § 18 c. Som i dag vil Nav likevel ikke ha noen plikt til å legge frem opplysninger som kan unntas etter forvaltningsloven § 19. Dette er foreslått inntatt i annet ledd bokstav d.

Annet ledd bokstav a til c svarer i hovedsak til unntakene i forvaltningsloven § 17 annet ledd bokstav a til c. Unntaket i forvaltningsloven § 17 annet ledd bokstav c er antatt å åpne for unntak fra plikten til å fremlegge opplysninger hentet fra særlig sikre registre, se Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 73. Dette unntaket vil få økt betydning ettersom saksbehandlingen i Nav i stadig større grad vil bli automatisert. Om en registeropplysning er sikker nok, bør ikke avgjøres av den enkelte saksbehandler. Dette er et spørsmål som bør avgjøres på et høyere nivå, og på en måte som sikrer at for eksempel brukerorganisasjoner blir hørt. Utvalget mener derfor at forslaget til § 21-Xd annet ledd bokstav c ikke skal kunne brukes til å unnlate å fremlegge registeropplysninger. Derimot er det i tredje ledd gitt forskriftshjemmel til å unnta visse registeropplysninger fra foreleggelsesplikten.

Tredje ledd gir departementet forskriftskompetanse til å beslutte at bestemte opplysninger hentet fra offentlige registre ikke trenger å bli forelagt bruker. Bestemmelsen er ment å sikre at vurderingen av om kvaliteten i registeropplysninger berettiger unntak fra foreleggelsesplikten foretas på et prinsipielt og tilstrekkelig høyt nivå.

Paragrafen er ny og gjelder Nav sin plikt til å begrunne vedtak etter folketrygdloven. Bestemmelsen kommer i stedet for forvaltningslovens krav til begrunnelse av vedtak. Det vises til punkt 20.4.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunn for forslaget.

Forslaget bygger på Forvaltningslovutvalgets utkast til ny forvaltningslov § 48.

Første ledd første punktum fastsetter at vedtak etter bestemmelsen skal være begrunnet. Når begrunnelsen skal gis, reguleres, som i dag, av forvaltningsloven § 24.

Begrunnelsen skal være skriftlig. Første ledd annet punktum angir begrunnelsens formål, som er å forklare sakens utfall for brukeren. Forvaltningsorganet skal, så langt det er praktisk mulig, ta hensyn til brukerens behov og forutsetninger for å forstå vedtaket.

Første ledd tredje punktum fastslår at begrunnelsesplikten er relativ. Det stilles større krav til begrunnelsen der vedtaket er særlig inngripende, og lempeligere krav der vedtaket er trivielt eller det ikke er grunn til å tro at brukeren vil være misfornøyd med det. Dette innebærer at kravene til begrunnelsen normalt vil være strengere for de ytelsene på Navs myndighetsområde som har størst betydning for brukeren.

Annet ledd regulerer minstekravet til begrunnelsens innhold og må tolkes i lys av første ledd.

Annet ledd bokstav a oppstiller kravene til begrunnelsens angivelse av de faktiske forholdene som vedtaket bygger på. Begrunnelsen skal nevne de faktiske omstendighetene som har hatt «mye å si» for sakens utfall. Det er ikke nødvendig å redegjøre for alle detaljer som forvaltningen har kjennskap til, eller faktiske opplysninger som ikke har hatt stor betydning for utfallet. Etter hovedregelen er det heller ikke nødvendig å redegjøre for de enkelte bevismidler og slutningene en trekker fra dem (selve bevisvurderingen).

Angivelsen av sakens faktum kan skje ved henvisning til fremstillinger av de faktiske forhold som enten brukeren selv har beskrevet eller til fremstillinger i andre dokumenter som er gjort kjent for vedkommende. Dette er i tråd med gjeldende rett. Hvis avgjørelsen bygger på opplysninger som forvaltningsorganet har fått tilgang til fra et annet organ, skal begrunnelsen opplyse om dette og organet skal navngis.

Ved avslag på ytelser etter folketrygdloven kapittel 11 og 12 skal det gis noe mer informasjon enn ellers. Begrunnelsen skal nevne bevisene som er trukket inn og vektlagt i vurderingen av de avgjørende vilkårene. Begrunnelsen trenger ikke angi detaljene i bevisvurderingen, men skal synliggjøre bevisene knyttet til de avgjørende vurderingene. Det skal pekes både på bevisene som støtter konklusjonen, og på de som trekker i andre retninger. Formålet er at brukeren skal se at beslutningstaker har sett og vurdert bevisene som ligger i saken.

Annet ledd bokstav b oppstiller krav til beskrivelsen av rettsanvendelsen. Begrunnelsen skal for det første vise til reglene som vedtaket bygger på. Henvisningen skal være så presis som praktisk mulig. For det andre skal begrunnelsen i nødvendig utstrekning gjøre rede for innholdet i reglene. Kravet må forstås i lys av at begrunnelsen skal kunne forklare sakens utfall for brukeren. Med «nødvendig utstrekning» menes at begrunnelsen skal sette parten i stand til å forstå hovedtrekkene i vedtakets rettslige begrunnelse. I tråd med formålet må dette kravet forstås slik at begrunnelsen må tilpasses mottaker. Redegjørelsen skal ta hensyn til at det ikke kan forventes at brukeren uten videre forstår juridisk tekst. Som hovedregel er det ikke nødvendig å gjøre rede for tolkningsprosessen, men det kan være nødvendig hvis et bestemt tolkningsspørsmål er det springende punktet i saken. Dersom vedtaket bygger på rundskriv, skal det vises til rundskrivet og den relevante delen av dette.

Annet ledd bokstav c gjelder beskrivelsen av vurderingspregete vilkår og fritt skjønn. I begrunnelsen skal det gjøres rede for de viktigste momentene som forvaltningsorganet har lagt vekt på ved avgjørelsen. I motsetning til det som gjelder i dag, vil denne plikten også omfatte forvaltningens vurderinger av vilkår i lov eller forskrift (vurderingspreget rettsanvendelse). Det er ikke nødvendig å nevne alle momentene som har hatt betydning. Kravet til omfanget må vurderes i lys av første ledd om at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten, og at omfanget skal tilpasses vedtakets betydning. Det er ikke nødvendig å gjengi eller kommentere alle argumentene som parten har gjort gjeldende i saken. Ofte vil det likevel være hensiktsmessig at begrunnelsen tar opp sentrale punkter i partens argumentasjon og forklarer hvorfor den ikke førte frem.

Tredje ledd gjør unntak fra annet ledd. Begrunnelsen trenger ikke å inneholde opplysninger som kan unntas partsinnsyn etter forvaltningsloven.

Fjerde ledd gir hjemmel til å fastsette forskrift om unntak fra plikten til å gi begrunnelse eller om adgang til å gi etterfølgende begrunnelse. Bestemmelsen er en innholdsmessig videreføring av forvaltningsloven § 24 fjerde ledd, men slik at myndigheten er lagt til departementet, og ikke Kongen. I tråd med den praksis som har vært i bruken av unntaket i forvaltningsloven § 24 fjerde ledd, er terskelen for å benytte dette unntaket ment å være høy.

Paragrafen er delvis ny og er ment å erstatte folketrygdloven § 21-12, som gjelder klage og anke i trygdesaker. Folketrygdloven § 21-12 regulerer i dag klage til klageorganet og anke til Trygderetten. Reguleringen av anke til Trygderetten er i hovedsak en dobbeltregulering, da det samme fremgår av bestemmelser i trygderettsloven. Utvalget foreslår derfor at de fleste elementene i bestemmelsen som regulerer forholdet til Trygderetten, tas ut. Dette vil ikke medføre noen innholdsmessig endring.

Gjeldende § 21-12 femte ledd fastsetter en klage- og ankefrist på seks uker. Utvalget foreslår at klagefristen skal følge hovedregelen i forvaltningsloven, og at den dermed reduseres til tre uker. Det vises til punkt 21.2.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Utvalget foreslår også at Trygderetten skal bli en særdomstol, og at saker bringes inn ved stevning. Utvalget foreslår en søksmålsfrist på seks uker, som er i samsvar med dagens ankefrist. Denne fristen fremgår av trygderettsloven § 9 første ledd, og dagens regulering i folketrygdloven er dermed unødvendig. Utvalget foreslår derfor å oppheve dagens § 21-12 femte ledd. Det vises til punkt 22.4.1 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd første punktum fastslår at klager skal behandles i et overordnet organ som departementet har bestemt. Forslaget innebærer en innstramming av Nav sin valgfrihet til å organisere klagebehandling i Nav, og at det ikke er adgang til å organisere klageinstansen som et sideordnet organ, slik den er i dag. Det vises til punkt 13.2.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget. Klageinstansen trenger likevel ikke å være nærmeste overordnede organ. Bestemmelsen er ikke til hinder for at det etableres en felles klageinstans for alle vedtak i Nav, selv om dette organet ikke er nærmeste overordnede organ til førsteinstansen.

Utvalget foreslår også at kompetansen til å bestemme hvilket organ som skal være klageinstans, skal ligge til departementet.

Første ledd andre punktum viderefører § 21-12 første ledd andre punktum.

Annet ledd første punktum erstatter gjeldende § 21-12 tredje ledd første punktum, og innebærer at klager skal fremsettes for klageinstansen. Videre er det bestemt at klageinstansen skal forberede klagen selv. Førsteinstansen skal verken motta klagen, vurdere avvisning, forberede klagebehandlingen eller vurdere omgjøring av det påklagede vedtaket. Det vises til punkt 15.2.2 for utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget. De vanlige reglene om klageinstansens kompetanse vil langt på vei gjelde, jfr. forvaltningsloven § 33 første og femte ledd og § 34. Klageinstansen kan derfor blant annet pålegge førsteinstansen å foreta nærmere undersøkelser som ledd i sin saksforberedelse, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. En forskjell er at klageinstansen etter utvalgets forslag skal treffe «nytt vedtak i saken». Klageinstansen skal altså ikke kunne oppheve vedtaket og sende saken tilbake til førsteinstansen, med mindre departementet i forskrift har åpnet for det, jf. annet ledd annet punktum. Det vises til punkt 16.1.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Tredje ledd fastsetter at klager på vedtak etter kapittel 5 skal fremsettes for underinstansen, med mindre Helsedirektoratet bestemmer noe annet. Denne delen av bestemmelsen inneholder en språklig justering, men er innholdsmessig en videreføring av § 21-12 tredje ledd andre punktum.

Gjeldende § 21-12 tredje ledd gjelder også anke over vedtak og fastsetter at slik anke skal fremsettes for det organet som har truffet det påankede vedtaket. Utvalget foreslår at saker skal bringes inn ved stevning som sendes direkte til Trygderetten, og foreslår dette regulert i trygderettsloven. Dette vil også gjelde i saker etter kapittel 5. Den delen av gjeldende § 21-12 tredje ledd andre punktum som gjelder anke til Trygderetten, foreslås derfor opphevet.

Fjerde ledd fastslår at vedtak etter folketrygdloven ikke kan bringes inn for domstolene før mulighetene til å klage er nyttet fullt ut. Ettersom utvalget foreslår at Trygderetten skal bli en særdomstol, vil bestemmelsen innebære at parten må utnytte klagemuligheter før det tas stevning ut for Trygderetten. Dette er i samsvar med gjeldende rett.

Etter gjeldende § 21-12 sjette ledd kan sakene ikke kan bringes inn for de alminnelige domstolene før muligheten for klage og anke er benyttet fullt ut. Dersom Trygderetten blir en særdomstol, vil det følge av det alminnelige instanssystemet i domstolen at forvaltningsvedtak ikke kan bringes direkte inn for lagmannsretten. Denne delen av bestemmelsen er derfor unødvendig og foreslås derfor ikke videreført.

I saker hvor Trygderetten har opphevet et vedtak og sendt saken tilbake til klageinstansen, skal klageinstansen prioritere saken og avgjøre den uten ugrunnet opphold.

Paragrafen er ny og slår fast at klageinstansen skal gi prioritet til saker som kommer tilbake fra Trygderetten etter oppheving der. Bortsett fra at saken skal gis prioritet, skal saken behandles etter de ordinære saksbehandlingsreglene som gjelder for klageinstansen. Det innebærer for det første at klageinstansen ikke skal kunne oppheve sitt vedtak og sende saken tilbake til førsteinstansen. For det annet betyr det at klageinstansen ikke kan la kravet til hurtig behandling gå ut over kravet til forsvarlig behandling. Det vises til punkt 16.3.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Paragrafen er ny og gjelder Nav sin plikt til å realitetsbehandle en anmodning om omgjøring (revurderingsplikt). Forslaget er utformet etter mønster av trygderettsloven § 27. Det vises til punkt 19.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

26.3 Forslag til endringer i trygderettsloven med merknader

26.3.1 Generelle synspunkter på trygderettsloven

Utvalgets mandat omfatter heller ikke en generell gjennomgang av trygderettsloven, og utvalgets forslag begrenses derfor til å gjelde de konkrete tiltakene utvalget har foreslått endret.

Forslaget om å formalisere Trygderetten som en særdomstol tilsier at terminologien bør endres, blant annet slik at

• ‘anke’ til Trygderetten bør endres til ‘stevning’ til Trygderetten

• partene som i dag betegnes, ‘ankende part’ og ‘ankemotpart’, bør endres til ‘saksøker’ og ‘saksøkte’

• betegnelsen rettens ‘medlemmer’, bør betegnes ‘dommere’

• avgjørelsene av sakens materielle krav, som i dag skjer ved ‘kjennelse’, bør treffes ved ‘dom’

• overprøving av Trygderettens kjennelser, skjer i dag ved ‘søksmål’ til lagmannsretten, bør endres til ‘anke’ til lagmannsretten

Disse uttrykkene brukes mange steder i loven, men utvalget har ikke formulert forslag for å gjøre nødvendige korrigeringer.

Utvalget har i sitt arbeid sett at det kan være grunn til å vurdere andre endringer i trygderettsloven, men overlater til departementet å vurdere om det ved en gjennomføring av utvalgets forslag, også bør foretas en bredere gjennomgang av trygderettsloven.

26.3.2 Utvalgets konkrete endringsforslag

Paragrafen regulerer fristen for å ta ut søksmål for Trygderetten. Det vises til punkt 22.4.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd er endret slik at anke til Trygderetten nå skal betegnes søksmål til Trygderetten. Fristen for bringe saken inn for Trygderetten er fortsatt seks uker. Annet ledd er endret språklig slik at «ankefrist» er erstattet med «søksmålsfrist».

Tredje ledd erstatter dagens tredje og fjerde ledd. Forslaget bygger på at parten ikke lenger skal kunne be Trygderetten eller Nav om å få fristen forlenget. Trygderetten skal heller ikke kunne se bort fra at fristen er oversittet når særlig grunner taler for det. I stedet skal oversittelse av fristen behandles etter tvistelovens regler om oppfriskning. Forslaget er ment å gjøre behandlingen i Trygderetten mer lik behandlingen i domstolene.

§ 11. Stevning

Paragrafen er ny og erstatter gjeldende § 11 om innholdet i ankeerklæringen (stevningen) og hvem som skal motta den. Det vises til punkt 15.3.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Mens brukeren i dag skal inngi ankeerklæringen til NAV Klageinstans, bygger forslaget på at søksmålet reises ved stevning som fremsettes direkte for Trygderetten. Forslaget må ses i sammenheng med at Trygderetten skal ha ansvaret for saksforberedelsen og aktiv saksstyring. Dette er i samsvar med det som gjelder i sivile saker, jf. tvisteloven § 9-2, som paragrafen her er utformet etter mønster av.

Annet ledd viderefører innholdsmessig dagens annet ledd, men slik at «anke» er erstattet med «stevning» og «ankende part» med «saksøker». Etter utvalgets forslag vil plikten til å bistå bruker å sette opp stevning ligge på Trygderetten, og ikke lenger på Nav.

Tredje ledd viderefører i hovedsak dagens tredje ledd, men slik at «anke» er erstattet med «stevning», «ankende part» med «saksøker».

Bokstav f er ny og fastsetter at saksøker i stevningen skal gi uttrykk for om det kreves muntlig behandling. Utvalget foreslår at partene i utgangspunktet har krav på muntlig behandling. Av hensyn til effektiv saksavvikling er det hensiktsmessig at slike krav fremkommer tidlig som mulig i prosessen. Det er også et krav om at det i stevningen gis en begrunnelse for ønske om muntlig forhandling.

Dagens bokstav f flyttes til bokstav g.

Fjerde ledd foreslås opphevet, og erstattet av § 13 første ledd, som regulerer virkningen av mangelfull stevning.

Paragrafen er ny og erstatter gjeldende § 13 om ankemotpartens (Navs) forberedelse av ankesaken. Forslaget går ut på at saker skal reises ved stevning som sendes direkte til Trygderetten, der en dommer skal ha ansvar for saken. Administrator skal ha plikt til å drive aktiv saksstyring allerede fra saken kommer inn. Det vises til punkt 15.3.2 og 17.1.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd første punktum pålegger administrator å vurdere om kravene til stevning er oppfylt. Annet punktum erstatter § 11 fjerde ledd og pålegger administrator å gjøre saksøker oppmerksom på eventuelle mangler og gi nødvendig veiledning med opplysning om følgene av at retting ikke foretas. Bestemmelsen samsvarer med tvisteloven § 16-5 første ledd og skal tolkes samme måte. Tredje punktum fastlegger at administrator skal gi saksøker en frist til å rette mangler i stevningen. Fjerde punktum regulerer virkningen av at stevningen ikke rettes. Saken skal da avvises. Dersom stevningen oppfyller lovens vilkår, skal den forkynnes for saksøkte med pålegg om tilsvar, jf. forslaget til ny § 13 a.

Annet ledd første punktum fastsetter administrators ansvar for aktiv saksstyring og sakens fremdrift. Bestemmelsen forutsetter at alle saker skal tildeles en juridisk dommer når den kommer inn til Trygderetten. Endringsforslaget legger opp til at administrator blir tillagt et større ansvar enn etter gjeldende rett. Andre punktum fastslår at administrator skal kunne sette frister for prosesshandlinger og treffe nødvendige avgjørelser for behandlingen. Administrator kan for eksempel avgjøre hvilke frister som settes for tilsvar, og kan også avgjøre når saksforberedelsen er avsluttet.

Paragrafen er ny og regulerer saksøktes (som regel Navs) plikt til å inngi tilsvar i saken. Den er utformet etter mønster av tvisteloven § 9-3, men tilpasset Trygderettens sakstyper. Det vises til punkt 15.3.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd fastslår at Trygderetten skal gi pålegg til saksøkte om å inngi tilsvar til Trygderetten. Tilsvar skal innhentes i alle saker med mindre retten avviser saken etter § 13 fjerde ledd. I pålegget skal det fastsettes en tilsvarsfrist som normalt bør være tre uker, men retten kan forlenge, eventuelt forkorte fristen. Formålet er å sikre fremdrift i søksmålet. Saken kan ikke lenger ligge hos Nav i flere måneder før Trygderetten får den til behandling.

Annet ledd angir kravene til tilsvaret. Bestemmelsen inneholder mange av de samme kravene som følger av tvisteloven § 9-3, men slik at kravene er skjerpet ettersom saksøkte i disse sakene er det statlige forvaltningsorganet som har truffet vedtaket saken gjelder. Forslaget er ment å sikre at Trygderetten får en god fremstilling av saken og et godt grunnlag for å behandle saken.

Tredje ledd pålegger saksøkte å fremlegge alle dokumenter av betydning for saken. I disse sakene er det saksøkte som er den profesjonelle part, og som sitter på arkivene med alle sakspapirene fra førsteinstans- og klagebehandlingen. For at Trygderetten skal få et forsvarlig grunnlag til å ta stilling til saken, er det viktig at saksøkte fremlegger alle relevante dokumenter. Dette gjelde både de dokumenter som støtter saksøkers og saksøktes syn.

Paragrafen gjelder behandlingsform og avgjørelsesgrunnlaget for Trygderetten, herunder retten til å kreve muntlig behandling. Generelt utvider bestemmelsen adgangen til bruk av muntlig behandling. Det vises til punkt 12.5.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd er en innholdsmessig videreføring av dagens § 19 første ledd og fastslår hovedregelen om at Trygderetten behandler sine saker etter skriftlig behandling. Utvalget har foretatt en mindre språklig endring som følge av at oversendelsesskriv erstattes av tilsvar. Som bevis regnes alt skriftlig materiale, også partenes fremstilling av saken.

Annet ledd første punktum medfører en materiell endring, idet det fastslås at det skal holdes muntlig rettsmøte dersom det er nødvendig for å sikre et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag. Ordlyden er i hovedsak lik den som ble foreslått av Særdomstolsutvalgets skisse til lovregulering av en utlendingsdomstol, jf. NOU 2017: 8 s. 366. I dag kan et slikt rettsmøte avholdes hvis «særlige grunner tale for det». I praksis har rettsmøte vært benyttet i svært få saker, og utvalgets forslag er ment å gi en videre adgang til å avholde muntlige forhandlinger. Første punktum fastsetter også at ved muntlig behandling er det rettens ansvar å innkalle parter, vitner og sakkyndige til rettsmøtet.

Annet ledd annet punktum bygger på at det «normalt» skal avholdes rettsmøte dersom en av partene krever det. Dette er en utvidelse sammenlignet med gjeldende rett. Forslaget må ses i lys av retten til å få fremstilt sin sak muntlig for en domstol. Administrator kan likevel nekte kravet om muntlig behandling hvis det fremstår som åpenbart unødvendig, for eksempel dersom ingen av bevistemaene vil bli bedre belyst gjennom muntlige forklaringer fordi den skriftlige dokumentasjonen er fullgod. Slik bestemmelsen er formulert, vil det i stor grad bero på rettens skjønn om det må avholdes rettsmøte. Det må her likevel ses hen til EMK artikkel 6, og det er meningen at retten skal legge til grunn de krav til muntlighet som er utviklet i tilknytning til retten til en rettferdig rettergang. Ved vurderingen må det blant annet tas i betraktning hva saken gjelder, og særlig hvilken betydning utfallet kan få for den private part.

Tredje ledd er også ny. Praksis i Trygderetten har vært at saker som har vært behandlet muntlig, i stor grad har vært behandlet i tråd med tvistelovens behandlingsregler. Utvalget foreslår at rettsmøte bør begrenses. Den muntlige bevisførselen skal ikke være mer omfattende enn behovet for forsvarlig bevisføring tilsier. Omfattende og detaljerte forklaring skal unngås dersom det ikke er nødvendig. Til grunn for bestemmelsen ligger den tanke at administrator har en plikt til å sikre forholdsmessighet i behandlingen av sakene. Utvalget foreslår en utvidelse av bruken av rettsmøter, men samtidig at rettsmøtene skal tilpasses behovet. Utvalget legger til grunn at dette vil føre til at slike rettsmøter kan avvikles raskt. Innholdet i møtet kan typisk være at den private part gir sin forklaring om de sentrale temaene i saken, eller at noen av partene fører et vitne.

Tredje punktum fastslår at retten i innkallingen skal orientere partene om rammene for møtet. En slik avklaring er helt sentralt for å oppnå den effektivitet som tredje ledd legger opp til.

Fjerde ledd viderefører trygderettslov § 19 annet ledd andre og tredje punktum.

Paragrafen regulerer hvilken form Trygderettens avgjørelser skal treffes i, og hvilke formkrav og innholdsmessige krav som gjelder, herunder hva avgjørelsene kan gå ut på. Bestemmelsen må ses i sammenheng med og utfylles av forslaget til § 21 a om krav til begrunnelse. Det vises til punktene 17.3.2 og 16.2.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslagene.

Første ledd fastlegger at Trygderetten skal avgjøre sakens tvistegjenstand ved dom. Gjeldende rett er at slike avgjørelser treffes ved kjennelser. Ettersom utvalget foreslår at Trygderetten skal bli en særdomstol, er det naturlig at avgjørelsen av tvistegjenstanden skal avgjøres ved dom. Bestemmelsen fastsetter, som i dag, at avgjørelser treffes ved alminnelig flertall av de om har deltatt i saken.

Annet ledd fastsetter at avgjørelser om avvisning og gjenopptak treffes som i dag ved kjennelse. Alle andre avgjørelser treffes ved beslutning. Avgjørelsesformen har først og fremst betydning for hvilke regler som gjelder for anke, jf. utvalgets forslag til § 26.

Tredje ledd er ny. Innholdet tilsvarer tvisteloven § 19-6 første ledd, og skal tolkes på samme måte.

Fjerde ledd er også ny. Innholdet tilsvarer tvisteloven § 19-6 tredje ledd.

Femte ledd erstatter dagens fjerde ledd andre til fjerde punktum. Bestemmelsen regulerer de ulike utfallene av rettens behandling.

Femte ledd første punktum regulerer de situasjon at søksmålet til Trygderetten ikke fører frem. I tilfellet stadfestes vedtaket. Annet punktum regulerer hovedregelen for den situasjon at Trygderetten mener at vedtaket må endres. Trygderetten skal da foreta endringen i sin avgjørelse. Det er en egenskap ved Trygderetten som særdomstol at den kan avsi dom for «realiteten». Både første og andre punktum er i tråd med gjeldende rett.

Femte ledd tredje punktum fastsetter at oppheving bare er aktuelt dersom realitetsbehandling av saken krever at Trygderetten må ta stilling til sider av saken som vedtaksorganet ikke har vurdert, og Trygderetten ikke bør behandle deler av saken som første instans. Et eksempel kan være at utmålingen beror på kompliserte utregninger som Trygderetten ikke enkelt kan gjøre, eventuelt inntektsopplysninger eller andre opplysninger som Nav har best forutsetninger for å fremskaffe. Bestemmelsen er ment å begrense Trygderettens adgang til å oppheve vedtak sammenliknet med i dag.

Femte ledd fjerde punktum regulerer virkningen av opphevelse. Saken sendes da tilbake til det organ som traff vedtaket som er til overprøving for behandling der. Dersom det er NAV Klageinstans som har truffet vedtaket som er opphevet, sendes saken tilbake til klageinstansen. Det følger av utvalgets forslag til § 21-Xg klageinstansen skal klageinstansen prioritere slike saker og selv avgjøre dem uten ugrunnet opphold.

Femte ledd femte punktum viderefører siste punktum i § 21 fjerde ledd siste punktum.

Sjette ledd fastsetter at dommer og kjennelser skal begrunnes etter reglene i § 21 a. Dommer og kjennelser skal begrunnes på samme måte.

Paragrafen er ny, men tar i stor grad opp i seg de regler som i dag gjelder for begrunnelse av kjennelser, med visse endringer. Det vises til punkt 17.4.3 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Første ledd fastsetter som overordnet norm at begrunnelsen skal stå i et rimelig forhold til tvistens tema og sakens viktighet. Dommerne som avsier dommen vil dermed alltid måtte vurdere hva som er forholdsmessig, når begrunnelsen skal utformes. Det gjelder også ved valg av de ulike alternative begrunnelsesformene i annet til tredje ledd.

Annet ledd fastsetter kravene til fullstendige begrunnelser. Kravene svarer som i dag til det som gjelder for begrunnelse av dommer og kjennelser etter tvisteloven § 19-6.

Tredje ledd klargjør at kravene til begrunnelsen kan oppfylles ved at Trygderetten siterer de relevante deler av vedtaket som står til prøving, eventuelt tilsvaret. Dette kan være en effektiv måte å begrunne avgjørelser, særlig i saker hvor Trygderetten er enig med det organet som traff vedtaket. Bestemmelsen er ment å tydeliggjøre adgangen til å bruke denne kjennelsesformen. Forslaget innebærer også en innstramming på den måten at retten tidligere kunne henvise til slike dokumenter, mens forslaget bygger på at det må brukes sitater. Endringen må ses i lys av at det i dag er vesentlig enklere å sitere fra andre dokumenter.

Fjerde ledd viderefører og utvider Trygderettens adgang til å benytte såkalte forenklede begrunnelser. I saker hvor Trygderetten mener at resultatet i saken er helt klart, for eksempel at søksmålet skal avvises eller ikke kan føre frem, eller fordi det er klart at vedtaket må omgjøres eller oppheves, kan det gis en forenklet begrunnelse. Da er det tilstrekkelig at avgjørelsen inneholder en kort beskrivelse av hva saken gjelder, og en redegjørelse for de momenter som retten har lagt avgjørende vekt på. Dette vil være en effektiv og god måte å avgjøre kurante saker på.

Paragrafen er endret slik at det fremgår at Trygderetten må ha avgjort saken innen seks måneder etter at stevningen kom inn. Saken kan bli avgjort på forskjellig måter, enten ved dom eller kjennelser, og kan gå ut på avvisning, stadfestelse eller omgjøring. Loven inneholder ikke noen rettsvirkninger av brudd fristen, men er ment å gi et bedre grunnlag for å styre Trygderetten på saksbehandlingstid. Det vises til punkt 17.5.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

For øvrig gjøres det bare endringer i form av nødvendige språklige endringer, blant annet at «anke» endres til «stevning».

Paragrafen erstatter dagens regel om søksmål til lagmannsretten. Annet til fjerde ledd i gjeldende § 26 er ikke aktuelle når Trygderetten blir en særdomstol og foreslås derfor opphevet.

Første ledd fastslår at Trygderettens dommer og kjennelser kan ankes til lagmannsretten [etter reglene i tvisteloven kapittel 29, så langt de passer]. Det vises til punkt 17.6.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

Som i dag skal ikke Trygderettens beslutninger kunne ankes særskilt. Derimot vil lagmannsretten kunne prøve Trygderettens beslutninger prejudisielt ved behandling av anke over dom eller kjennelser.

Annet ledd erstatter tredje ledd i gjeldende bestemmelse. For å tydeliggjøre at de alminnelige domstolene stadig bare skal kunne prøve lovligheten av Trygderettens avgjørelser, erstattes «domstolene» med «ankedomstolene». Bestemmelsen kan reise en del spørsmål om ankedomstolenes prøvelseskompetanse med videre, når Trygderetten blir en særdomstol. Disse har utvalget ikke vurdert nærmere.

Fjerde ledd erstatter sjette ledd. Etter gjeldende rett er fristen for å reise spørsmål for lagmannsretten på seks måneder etter underretning om Trygderettens kjennelse er kommet frem til vedkommende part. Bestemmelsen bygger på at fristen for å anke til lagmannsretten skal følge normal ankefrist etter tvisteloven. Når Trygderetten er foreslått å bli en særdomstol, og systemet generelt er ment å være mer i tråd med de ordinære reglene i domstolene, er det naturlig å benytte den ordinære ankefristen også i disse sakene.

Paragrafen er ny og fungerer som en generalklausul som gir domstolloven og tvisteloven anvendelse på Trygderettens virksomhet, så langt reglene der passer. Det er en fordel om saksbehandlingen i særdomstolen Trygderetten i størst mulig grad ligner på den i de alminnelige domstolene, likevel slik at Trygderettens saksbehandling må tilpasses sakstypen og Trygderettens rolle som særdomstol.

26.4 Forslag til endringer i andre lover med merknader

• 2. Trygderetten

Bestemmelser lovfester (formaliserer) og synliggjør at Trygderetten er en særdomstol.

Lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp endres slik:

• 6. ved vurdering av klage og i klagesak etter folketrygdloven § 21-12.

Bestemmelsen er ny og åpner for at det kan innvilges fritt rettsråd i saker hvor brukeren får bistand til å vurdere om det er grunnlag for klage etter folketrygdloven. Det skal ikke lenger være et vilkår at klagen rent faktisk fremsettes. Formålet er å hindre unødvendige klager som er motivert av rettshjelpsreglene. Det vises til punkt 21.3.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.

• 8. til den private som har vunnet frem i Trygderetten, når staten som motpart anker til lagmannsretten etter trygderettsloven § 26.

Bestemmelsen åpner for fri sakførsel uten behovsprøving i saker for lagmannsretten når det er staten som har brakt saken inn etter tap i Trygderetten. Det vises til punkt 18.2.2 om utvalgets vurderinger og bakgrunnen for forslaget.