Del 8
Tiltak for å bedre styring og forvaltningsutvikling i Nav og Trygderetten

23 Styring, organisering og ledelse i Nav og Trygderetten

23.1 Styring av Nav

23.1.1 Innledning

Utvalget stiller spørsmål ved om departementet i sin styring av direktoratet har funnet en god balanse mellom kvalitet og effektivitet. Utvalget mener det har vært et høyt fokus på tidsfristene for førstegangsvedtaket, og at dette har hatt to utilsiktede virkninger.

For det første er det grunn til å tro at tids- eller vedtakspress har påvirket kvaliteten i saksbehandlingen negativt. For å oppfylle forventninger til produksjon og tidsfrister, har saksbehandlere truffet vedtak uten å gjennomføre nødvendige saksbehandlingsskritt.

For det andre synes det å ha skjedd tilpasninger, slik at Nav har prioritert de faser av prosessen som de måles på, til uheldig fortrengsel for faser som ikke måles på samme måte. Etter utvalgets syn bør mål- og resultatstyringen gjennomføres slik at den gir insentiver til både å holde høy produktivitet, og et ønsket kvalitetsnivå i saksbehandlingen. I dette kapitelet vurderer utvalget aktuelle styringstiltak. Utvalget mener tiltakene vil gi insentiver til både bedre effektivtet og kvalitet i saksbehandlingen i Nav. Dette vil øke tilliten til Nav, og dermed bidra til å redusere antallet klager.

23.1.2 Styringens betydning for lang saksbehandlingstid

I tildelingsbrevet til direktoratet har departementet de senere årene hatt et styringsparameter med krav om gjennomsnittlig tidsfrist frem til første vedtak for de ulike ytelsesområdene. I hovedsak har Nav klart å oppfylle forvetningene til gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Resultatene fra 2021 viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid, frem til førstegangsvedtak for alle ytelser, var om lag 31 dager.

Det er et spørsmål om disse fristene har fått utilsiktede virkninger for andre deler av klage- og ankeprosessen, ved at saksbehandling frem til første vedtak blir prioritert. Det er ikke satt tilsvarende frister til klage- og ankeprosessen. Direktoratet er likevel bedt om å rapportere på gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Videre er det satt krav i mål- og disponeringsbrevene fra direktoratet til etaten vedrørende saksbehandlingstiden i de ulike fasene i prosessen. Riksrevisjonen har funnet at det er lite oppmerksomhet på den totale saksbehandlingstiden i klage- og ankesaksprosessen. Dermed er det også lite oppmerksomhet på hvor lenge en bruker må vente på svar på sin sak.1

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i førsteinstansens behandling av klager er 98 dager i 2021. Klagesaksbehandlingen i NAV Klageinstans tok i gjennomsnitt 140 dager, mens klageinstansen i gjennomsnitt brukte 222 dager på å forberede ankesak for Trygderetten. Utvalgets undersøkelser viser videre at saksbehandlingstiden i disse fasene i all hovedsak består av liggetid.2 Slik styringsparameterne fra departementet er formulert, får Nav insentiver til å prioritere førstegangsvedtakene, og styringen gir lite oppmerksomhet på den totale saksbehandlingstiden for klager og anker. Selv om det er viktig å gi brukerne som søker om livsoppholdsytelse rask avklaring, kan ikke dette behovet legitimere de svært lange saksbehandlingstidene. Agenda Kaupang skriver i sin rapport at det oppleves som krevende for den som klager å gå så lenge uten en avgjørelse, og en avklaring på hva som skjer videre. For mange oppleves det som at «livet blir satt på vent» i tiden det tar å avklare saken. De skriver videre at for flere av informantene har ventetiden også fått store økonomiske konsekvenser.3

Utvalget anbefaler at departementet og Nav i fremtiden ser styring av førstegangsvedtaket og de ulike delene av klage- og ankeprosessen i sammenheng. Dersom det oppstilles styringsparametere knyttet til bestemte tidsfrister for en del av prosessen, er det viktig at dette følger opp med frister av samme karakter for øvrige faser av prosessen. Videre må det legges større vekt på hvor lenge saken allerede har vært i systemet, det vil si hvor lenge brukeren har ventet på avklaring av sin sak. Det betyr ikke at alle fristene i prosessen må være like lange.

Utvalget registrer at styringssignalene i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsdirektoratet for 2023 er endret sammenliknet med brevene fra tidligere år.4 Styringsparameterne, med krav til saksbehandlingstid for de ulike ytelsene, er endret til «Effektiviteten i forvaltningen av ytelsene skal bedres». Utvalget mener at dette er riktig vei å gå for å få en samlet oversikt og styring av tidsbruken i Nav fra søknad til klager og anker.

Samtidig vil utvalget påpeke at den nye styringsparameteren (samlet effektivitet) kan være vanskeligere å måle enn de tidligere styringsparameterne (saksbehandlingstid). For å øke effektiviteten og få ned tidsbruken i saksbehandlingen av klager og anker, anbefaler utvalget at tidsbruken for klager og anke inngår i målingen av parameteren, på lik linje med tidsbruken knyttet til førstegangsvedtakene. Utvalget vurderer at endringen i styringsparameteren kan gi insentiver til å oppnå kortere saksbehandlingstider i klage- og ankesystemet i Nav enn tilfellet er i dag. Dette er effektivt for Nav, og en viktig del av rettsikkerheten for den enkelte bruker.

23.1.3 Styringens betydning for kvaliteten i førstegangsvedtaket

Utvalget legger til grunn at den høye omgjøringsprosenten i klage- og ankesaker må sees i sammenheng med at det treffes for mange vedtak med feil resultat i førsteinstans. Mange av disse feilene skyldes at Nav ikke har tilstrekkelige opplysninger når vedtaket treffes. Slik utvalget ser det, har departementets styring lagt et betydelig press på Nav i retning av effektivitet og saksbehandlingstid frem til første vedtak.

SINTEF la til grunn i sin analyse fra 2016 at det er vanskelig å oppfylle kravene til saksbehandlingstid dersom Nav skal gjennomføre flere runder med mangelbrev og dokumentasjonsinnhenting:5

«På spørsmål om hvordan de opplever hverdagen sin som saksbehandler, og forventningene om at de skal fatte korrekte vedtak innen normert tid, ga flere uttrykk for frustrasjon, på tvers av saksområde. Kjernen er at det kan være utfordrende å balansere hensynet til effektivitet og kvalitet i saksbehandlingen. Mye handler om hvor langt man skal utrede en sak og vente på at all dokumentasjon foreligger.»

Oslo Economics finner at et høyt «vedtakspress», det vil si forventninger til hvor mange vedtak hver saksbehandler skal levere innen en gitt tidsramme, trolig er en medvirkende årsak til at det i en del saker ikke utredes grundig nok.6 Dette er et inntrykk utvalget har fått forsterket gjennom samtaler med referansegruppen og undersøkelser utvalget selv har gjennomført.

Tidsfristene for søknadsbehandling er viktig for at brukeren skal unngå å stå uten livsoppholdytelse, eller andre viktige ytelser, men behovet for rask saksbehandling må aldri benyttes som begrunnelse for å senke kvaliteten på saksbehandlingen til et nivå som ikke oppfyller lovens krav. Utvalget mener at Nav på flere punkter og områder har hatt en saksbehandlingspraksis som er på grensen av, eller i strid med, lov.

Utvalget mener at departementet i styringssammenheng bør ha større oppmerksomhet på kvalitet i saksbehandlingen, herunder finne en bedre balanse mellom effektivtet og kvalitet i sakbehandlingen. Bedring av kvaliteten i førstegangsvedtakene bør derfor løftes inn som et sentralt mål i styringsdialogen med direktoratet.

Utvalget mener at det å stille tydeligere krav til innholdet i søknad, og tydeliggjøre brukerens ansvar for å gi opplysninger, vil medføre mindre tidsbruk for Nav i behandling av saken. Dette vil bidra til å redusere saksbehandlingstiden. I saker der det er behov for å forelegge opplysninger for bruker (eksempelvis uttalelser fra rådgivende lege), innhente nødvendige opplysninger og skrive gode, tilpassede og forståelige begrunnelser, er det grunn til å tro at tidsbruken vil øke noe. Med gode digitale løsninger, som ivaretar disse prosessene, legger imidlertid utvalget til grunn at bedre kvalitet i førstgangsvedtaket ikke fører til en vesentlig økt samlet tids- og ressursbruk.

Bedre kvalitet i førstegangsvedtaket vil gi bruker økt tillit til resultatet, færre klager og dermed redusere ressursbruken som i dag går med til å behandle klager og anker. Som et mål på kvalitet har departementet i sin styring av direktoratet satt krav til at en andel av sakene skal være korrekte, der kravene settes av direktoratet. Dette blir målt gjennom kvalitetsmålinger som, etter hva utvalget har fått opplyst, foretas av de ulike enhetene (for eksempel NAV Arbeid og ytelser) i etaten. Arbeids- og velferdsdirektoratet rapporterer om relativt god måloppnåelse knyttet til dette. Utfordringen er å sikre kontroll med dette kravet. Utvalget registrerer at det ikke er presisert at kvalitet også skal omfatte kvalitet i selve prosessen. Klageinstansen skriver i sin kvalitetsrapport til Arbeids- og velferdsdirektoratet for 2021 at vedtaksenhetene, rent stønadsfaglig, som regel har god faglig kontroll.7 De skriver imidlertid at det er registrert større utfordringer når det gjelder saksbehandlingsreglene og god forvaltningsskikk. Utvalget antar at det kan forklare hvorfor kvalitetsmålingene viser en høy andel riktige vedtak, samtidig som omgjøringsprosenten i vedtaksinstansen er svært høy for enkelte ytelser. Utvalget mener at kriteriene i kvalitetsmålingene bør omfatte saksbehandlingsreglene, og at kontrollene bør gjennomføres av noen i organisasjonen som ikke er «lært opp» i den praksis som skal undersøkes. Nye øyne et annet sted i organisasjonen vil bedre kunne fange opp avvik.

I tildelingsbrevet til direktoratet for 2023 er styringsparameteren som skal angi kvalitet, endret til «Kvaliteten i ytelsesforvaltningen øker». Utvalget mener at det er en fornuftig endring for bedre å kunne fange opp kvalitetsavvik. Her inngår kvalitetsmålingene som en del av en rekke andre kilder i rapporteringen, herunder også omgjøringsprosenten på vedtak. I likhet med ny styringsparameter for effektivitet, blir den nye parameteren sannsynligvis vanskeligere å måle. Det kan være en utfordring å finne egnede indikatorer som gjenspeiler kvaliteten i tjenestene på en god måte. Det bør derfor vektlegges å finne metoder og verktøy som bidrar til å gi informasjon om kvaliteten tjenestene overfor brukerne, og som fanger opp viktigheten av at vedtaket blir riktig første gang. Et helhetlig kvalitetssystem vil være viktig for å kunne sikre det.

23.1.4 Kartlegging og oppfølging av kvalitetsavvik

Gjennom utvalgets arbeid har det fremkommet informasjon som gir grunn til å reise spørsmål ved om Nav har gode nok systemer til å fange opp og korrigere kvalitetsavvik.

Utvalget har fått tilgang til en undersøkelse som NAV Arbeid og ytelser gjennomførte i 2018 for å finne årsakene til den høye omgjøringsprosenten på dagpengeområdet. Undersøkelsen viste at kvaliteten på de brevene Nav sender ut om hva som mangler i søknaden var god. I NAV Arbeid og ytelsers egen undersøkelse, fremkom det at i hele 94 prosent av sakene som ble undersøkt ga brevene klart uttrykk for hva som manglet. Utvalget fikk gjennomført en egen undersøkelse, med bistand fra faglederne på området i NAV Klageinstans. Her ble det beskrevet som en gjennomgående svakhet at brevene var standardiserte og lite forståelige for brukerne. Mange av brevene var av en slik kvalitet at de i liten grad satte bruker i stand til å gi de opplysningene Nav etterlyste.

I Navs interne undersøkelser var også spørsmålene formulert slik at undersøkelsen ikke var egnet til å avdekke om Nav overholdt plikten til å selv innhente manglende opplysninger, for eksempel fra brukers tidligere arbeidsgiver. I undersøkelsen som utvalget fikk gjennomført, fremgår det at Nav svært sjelden selv sørget for å innhente slike nødvendige opplysninger.

Disse funnene viser at kvaliteten Navs egne undersøkelser ikke er god nok.

Utvalget stiller også spørsmål ved om Nav i tilstrekkelig grad klarer å avdekke og følge opp avvik. En hovedårsak til den høye omgjøringsprosenten i førsteinstansen er, ifølge SINTEFs analyse fra 2016, manglende utredning av saken før vedtak ble fattet.8 Utvalget finner seks år senere at førsteinstansene treffer avslagsvedtak uten at utredningsplikten og plikten til å forelegge saksopplysninger for bruker til uttalelse er oppfylt, og at kvaliteten i begrunnelsene varierer.

I referat fra et etatsstyringsmøte med departementet 6. september 2016, rett i etterkant av at SINTEF-rapporten ble publisert, står det:9

«Direktoratet påpeker at kvaliteten i vedtakene blir bedre og det jobbes kontinuerlig med forbedringer gjennom kvalitetskontroller på ytelsesområdet, samt læring gjennom systematisering av årsaker til omgjøringer».

Det er etter utvalgets vurdering påfallende at omgjøringsprosenten for en del ytelser fortsatt er svært høy seks år senere, og at utvalget finner mange av de samme manglene i utredningen forut for første vedtak i saken. Utvalget stiller seg spørrende til at Nav ikke har klart å løse de kvalitetsutfordringene som har vært påpekt over flere år.

Det fremgår av årsrapporten for 2021 at direktoratet er oppmerksom på kvalitetsutfordringer i ytelselsesforvaltningen. Følgende er også satt opp som ett av 19 risikoer i risikokartet til direktoratet:10

«Risiko for at vi ikke identifiserer og tidsnok løfter juridisk problemstillinger der det er risiko for at etaten har feil tolkning av regelverket og/eller kritikkverdig forvaltningspraksis.»

Dette er forhold som ble løftet i NOU 2020: 9 Blindsonen. Som oppfølging av dette har Nav organisert arbeidet i ulike forbedringsområder. Et av forbedringspunktene er:11

«Arbeidet med å styrke forvaltningskulturen skjer gjennom flere langsiktige tiltak, knyttet til blant annet organisering, kapasitet på sårbare områder, kompetanse- og nettverksbygging. Omorganiseringen av de juridiske funksjonene i NAV er et viktig bidrag til å styrke NAVs forvaltningskultur. Videre har vi gjennom vårt nasjonale prosjekt «Økt kompetanse» iverksatt arbeid med å utvikle kompetansetiltak for saksbehandlere, veiledere og ledere i NAV på strategiske viktige områder – herunder forvaltningskompetanse i førstelinjen.»

I årsrapporten skriver direktoratet videre at NAV Klageinstans har registrert utfordringer når det gjelder saksbehandlingsreglene og god forvaltningsskikk.12 Klageinstansen mener det er grunn til å bedre den forvaltningsrettslige kompetansen i Nav, og bedre kvaliteten i vedtaksbrevene. Riksrevisjonen konstaterer også at det er etablert mekanismer som skal sikre god kvalitet i førsteinstansenes klagesaksbehandling, men at Arbeids- og velferdsdirektoratet ikke har hatt tilstrekkelig oppmerksomhet på å utbedre svakheter som har vært påpekt over lengre tid.13

Nav har over tid vært kjent med svakheter i den forvaltningsrettslige kompetansen. Utvalget ser at det har vært jobbet med problemet. Samtidig finner utvalget fortsatt mange av de samme svakhetene i dag.

For å styrke kvalitetsarbeidet ytterligere, og bedre oppfølgingen av kvalitetsavvik, vil utvalget foreslå to viktige endringer: Å lovfeste et krav til internkontroll og å utvikle et helhetlig kvalitetssystem. I tillegg må det sikres god og systematisk opplæring i organisasjonen. Utvalget mener at dette vil bidra til en systematisk og helhetlig forbedringsinnsats, som er forankret i hele organisasjonen, med en tydelig ansvarliggjøring hos øverste leder. I en så stor organisasjon som Nav, kan det være vanskelig å utforme et kvalitetssystem som oppleves like relevant for alle styringslinjene. Utvalget mener en helhet i kvalitetsutviklingen, godt forankret hos Arbeids- og velferdsdirektøren, er helt nødvendig for å sikre gode tjenester til brukerne, og dermed økt tillit til at vedtakene er riktige.

23.1.4.1 Et helhetlig kvalitetssystem

Utvalget har gått gjennom direktoratets årsrapportering av igangsatte tiltak for å øke kvaliteten i ytelsesforvaltningen. Utvalget har i flere omganger bedt direktoratet om konkretisering og utdypinger på kvalitetsarbeidet i etaten. Etter en gjennomgang av mottatt materiale, registrerer utvalget at det pågår mange og parallelle aktiviteter for å øke kvaliteten i ytelsesforvaltningen. Innsatsen fremstår likevel som lite helhetlig og systematisk. Utvalget anbefaler derfor å utarbeide et helhetlig kvalitetssystem, som skal sikre fokus på kvalitet i tjenestene til brukerne, samt prosessene bak disse. Det er særlig viktig at utviklingen av et helhetlig kvalitetssystem omfatter hele organisasjonen, og ikke bare retter seg mot den enkelte styringslinje. Dette er viktig med tanke på å bedre kvaliteten i vedtakene. Utvalget mener at et slikt system som systematisk fanger opp kvalitetsavvik i organisasjonen, og som bidrar til å skape en felles forståelse for hva god kvalitet i vedtakene innebærer, er avgjørende. Dette vil først være mulig når Nav har en felles tilnærming til arbeidet med kvalitet. Dette er av særlig stor betydning, gitt at ytelser og tjenester er organisert i to ulike styringslinjer rettet mot den samme brukeren.

Forskning på aktuelle modeller for kvalitetsforbedring viser at det er noen forutsetninger som er nødvendig for å sikre en vellykket gjennomføring av kvalitetsforbedring.14 I hovedsak omhandler dette:

• forankring av arbeidet i ledelsen, hos medarbeiderne og i organisasjonen

• at ledelsen følger med på kvaliteten på egne tjenester gjennom å måle om endringene som skjer er reelle forbedringer

• at de ansatte får opplæring i systematisk forbedringsarbeid og i hvordan de kan involvere brukerne i dette arbeidet

Et helhetlig kvalitetssystem som er bygd opp i tråd med disse forutsetningene, vil i styringssammenheng også gi viktig informasjon om status for kvaliteten i organisasjonen, kvalitetsutvikling og ikke minst effekten av iverksatte tiltak i forbedringsarbeidet. Utvalget mener at kvaliteten i ytelsesforvaltningen bør måles på en mer valid og treffsikker måte enn dagens kvalitetskontroller, som gir god måloppnåelse på tross av en rekke svakheter i saksbehandlingen. For å kunne ha et funksjonelt helhetlig kvalitetssystem, er det også viktig at funn i kvalitetsmålinger og avsjekk følges opp med forbedringstiltak på en systematisk måte. Dette er særlig viktig i en organisasjon som Nav, der det er mange ulike enheter, med til dels overlappende funksjoner. Når en enhet avdekker kvalitetsutfordringer et annet sted i organisasjonen, må dette fanges og følges opp, noe utvalget ser er en svakhet ved dagens kvalitetsarbeid i Nav.

Lovfestet internkontroll

Internkontroll er et sentralt virkemiddel for å sikre etterlevelse av lover og regelverk i virksomheten. Ifølge definisjonen til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring er internkontroll et lederansvar og en nødvendig forutsetning for god styring. Mens styring handler om å fastsette hva en skal oppnå, og gi retning for virksomheten (gjøre de riktige tingene), er internkontroll en prosess som skal gi rimelig sikkerhet for målrettet og effektiv drift, pålitelig rapportering og etterlevelse av lover og regler. Internkontrollen understøtter styringen. I et internkontrollsystem ligger det også en klargjøring av hvem som har ansvar for hva, og hvordan oppgavene gjennomføres effektivt for å nå mål og overholde krav (gjøre tingene vi har bestemt oss for riktig første gang).15

System for internkontroll i Nav er forankret i Reglement for økonomistyring i staten16 og i instruksen til Arbeids- og velferdsdirektoratet:17

«Direktoratet skal ha et helhetlig system for internkontroll og risikostyring integrert i sin virksomhetsstyring. Internkontrollen skal være basert på risiko og vesentlighet og tilpasset virksomhetens egenart. Systemer, prosesser og rutiner skal utformes og gjennomføres slik at det gir en rimelig grad av sikkerhet for god oppfølging av fastsatte mål og resultatkrav, effektiv ressursbruk, etterlevelse av lover og regelverk og korrekt rapportering».

Internkontroll er gjerne beskrevet i seks faser:18

• planlegging

• risikovurdering

• utforming av risikoreduserende tiltak

• implementering av risikoreduserende tiltak

• oppfølging

• rapportering

Utvalget har grunn til å stille spørsmål både ved om Nav i tilstrekkelig grad klarer å identifisere avvik og risiko for avvik, og om Nav i tilstrekkelig grad klarer å følge opp de avvikene som avdekkes. Dette tilsier at dagens internkontrollsystem ikke har fungert tilfredsstillende. I møter med utvalget har ledelsen i Nav erkjent at den juridiske internkontrollen ikke har vært god nok.

Etter utvalgets oppfatning, er det derfor nødvendig å få på plass et bedre internkontrollssystem. Et velfungerende internkontrollsystem er avhengig av at ledelsen opplever dette som viktig og ser nytten av det. Det er også avgjørende at ansatte i Nav har kultur for å gi beskjed om mangler, og at dette gis positiv oppmerksomhet. Videre må det være noen som har et klart ansvar for å følge opp internkontrollsystemet. Selv om lovfesting i seg selv ikke vil sikre et godt fungerende internkontrollsystem, mener utvalget at dette vil bidra til å synliggjøre viktigheten av internkontrollen i Nav.

Dagens instruks er først og fremst et forhold mellom regjeringen og direktoratet. Ved å innta dette i lov, vil det være et tydelig signal om at Stortinget forventer en slik internkontroll, og en lovfesting vil kunne gjøre at departementet blir holdt ansvarlig for mangler. Dette vil, etter utvalgets vurdering, løfte viktigheten av å ha en slik internkontroll.

Utvalgets forslag bygger på en liknende bestemmelse i kommuneloven. Det foreslås at det i loven fastslås at ansvar for internkontrollen skal ligge hos arbeids- og velferdsdirektøren. Dette er ment å bidra til at arbeidet gis nødvendig prioritet.

I lovforslaget tydeliggjøres også at virksomheten skal følge opp avvik og risiko for avvik. Det ligger også et krav om at arbeidet dokumenteres, slik at selve internkontrollarbeidet også kan gjøres til gjenstand for kontroll.

Opplæring

Utvalget har funnet at det er manglende forvaltningsrettslig kompetanse i Nav. Det gjelder både hos veiledere og saksbehandlere i førsteinstansene, men også sentralt i Nav. Et vesentlig element i å sikre god kvalitet, er systematisk opplæring i organisasjonen.

Utvalget anbefaler at det satses mer på systematiske opplæringstiltak, og stiller spørsmål ved om dagens e-læringskurs er tilstrekkelig for å sikre god kompetanse, særlig på juridisk metode, trygdemedisin og forvaltningsrett/saksbehandlingsregler. Utvalget har forståelse for at Nav er en stor og kompleks organisasjon, med ulike behov for opplæring, men mener at en mer helhetlig tilnærming til opplæring i så sentrale elementer som dette, burde være mer systematisert, og trolig også intensivert. Det har over tid vært avdekket mangler i Navs sakbehandling. Det tilsier at det må gjøres tiltak som viser at problemet tas på alvor. Et nærliggende tiltak er da nettopp å gi bedre opplæring.

Utvalget anbefaler at ansvaret for å sikre slik kompetanse, og dermed også for å kurse ansatte i disse temaene, bør være tydelig plassert, og at kapasiteten til dette bør styrkes og prioriteres.

23.1.5 Betydningen av digitalisering/automatisering for kvaliteten i førstegangsvedtaket

Det er både effektivt og riktig at Nav automatiserer saksbehandlingen helt eller delvis der dette er teknisk mulig, og regelverket gir grunnlag for det. Det sikrer både likebehandling og mer effektiv saksbehandling. Det er selvsagt også viktig at automatiske vedtak holder seg innenfor rammen av materielle og prosessuelle regler. Det er svært viktig at vedtakene gis en god begrunnelse.

Utvalget har fått opplyst at begrunnelsen i en del automatiserte vedtak er vanskelig tilgjengelige, og ikke har med tilstrekkelig informasjon til at bruker forstår resultatet av Navs saksbehandling.19 Brukere ender opp med å klage på automatiserte innvilgelsesvedtak, noe som gitt disse vedtakenes natur, bør være unødvendig. Disse manglene har vært pekt på av NAV Klageinstans. Utvalget mener at det er en forutsetning for at gevinsten med automatisering skal komme brukerne til gode, at vedtakene er godt begrunnet og enkelt tilgjengelige.

Mer alvorlig er det dersom nye og automatiske vedtaksløsninger bygges med mangler tilsvarende de utvalget har avdekket. Utvalget har blant annet vist til at Nav bryter foreleggelsesplikten relativt konsekvent.20

Sivilombudet har nylig uttalt seg i en sak der Nav har unnlatt å sende et forhåndsvarsel før det ble fattet vedtak om reduksjon i utbetalingen av uføretrygd ved overskridelse av inntektsgrensen.21 I sitt svar erkjenner Arbeids- og velferdsdirektoratet at Nav mangler rettslig grunnlag for å unnlate forhåndsvarsling, men av hensyn til en effektiv ressursutnyttelse ønsker direktoratet å fortsette å bruke den helautomatiserte løsningen. Sivilombudet peker på at selv om det kan være en god løsning også for brukerne, kan ikke slike løsninger sette forvaltningsloven § 16 eller andre lovbestemmelser som skal sikre en forsvarlig saksbehandling, til side. Etter Sivilombudets oppfatning er det grunn til å tro at forhåndsvarsling og mulighet for innsigelser i forkant vil medføre færre klager som må behandles manuelt i etterkant. Dette er utvalget enig i.

Etter utvalgets syn gir det grunn til bekymring når det er gjennomført så store digitaliseringsprosjekter uten at så vidt grunnleggende forvaltningsrettslige regler er tatt hensyn til. Basert på møter utvalget har hatt med representanter fra Nav, er det også grunn til bekymring knyttet til om det sitter tilstrekkelig juridisk kompetanse i prosjektene, og om det skjer nødvendig kvalitetssikring. Utvalget mener det er avgjørende at det i slike prosjekter ligger som en grunnleggende premiss for arbeidet, at automatisering aldri må gjennomføres i strid med lov. Dette er ganske selvsagt, men utvalget har sett eksempler på at det kan være svakheter i vurderingene som ligger til grunn. Dersom det blir oppdaget feil i den lovforståelsen som er bygget inn i systemene, for eksempel gjennom klagebehandlingen eller i kjennelser fra Trygderetten, må feilene rettes opp, slik at lovstridige vedtak unngås.

23.1.6 Ressurssituasjonen i ytelsesforvaltningen i Nav

Som nevnt stiller utvalget spørsmål ved om departementet i sin styring av direktoratet har hatt en god nok balanse mellom kvalitet og effektivitet, gitt tilgjengelige ressurser.

Navs driftsbudsjett har ligget på et stabilt nivå i perioden 2014-2021 (eksklusive koronamidler). I perioden har etaten vært gjennom blant annet effektiviseringskutt, tilbakeføring av gevinster fra IKT prosjekter og ABE-kutt.22 Effektiviseringskutt og gevinstkutt som følge av digitaliseringsprosjekter, utgjorde 743,1 mill. kroner i perioden 2015-2022. Av dette utgjorde ABE-kutt nærmere 570 mill. kroner. Samtidig er driftsbevilgningen styrket med midler til øremerkede formål, som for eksempel tettere oppfølging av unge, IA- arbeidet og arbeidsmarkedstiltak. De senere årene er dermed en stadig større andel av bevilgningen blitt øremerket til konkrete tiltak, og Nav skal i dag løse flere oppgaver innenfor en uendret ressursramme.

Nav har over tid hatt en dreining fra manuell saksbehandling til mer digitale løsninger. Dette har bidratt til å frigjøre ressurser i ytelseslinjen, blant annet til å styrke den arbeidsrettede oppfølgingen i Nav-kontoret. Ytelseslinjen har hatt en reduksjon i årsverk på om lag 11 prosent som følge av høyere grad av spesialisering og gevinstrealisering fra moderniseringsprogrammet. Arbeids- og tjenestelinjen har i samme periode hatt en økning på om lag 7 prosent. Det omfatter blant annet bevilgning til tiltaksoppfølging, forebygging ungdomsledighet, oppfølging langtidsledige, inkluderings- og opplæringskoordinatorer og individuell jobbstøtte. Det har vært en ønsket dreining å overføre effektiviseringsgevinster som følge av automatisering, til veiledning ved Nav- kontorene.

Arbeids- og velferdsdirektoratets egen omverdensanalyse viser at politikerne står overfor tøffe prioriteringer fremover for å sikre økonomisk bærekraft av velferdsstaten, og et av virkemidlene er å redusere utgiftene ved å effektivisere offentlig sektor. Allikevel vil utvalget peke på viktigheten av at det foretas grundige vurderinger før det tas ut effektivitetsgevinster fra gjennomførte IKT-moderniseringsprosjekter. Med gevinstrealisering menes å hente ut gevinster, det vil si kutte i bevilgningen, i kjølvannet av større investeringer i for eksempel utdatert IKT-infrastruktur. Statlige virksomheter er pålagt å tilbakeføre 50 prosent av årlige nettogevinster generert av særskilte investeringstiltak. I 2023 er Arbeids- og velferdsetatens driftsbevilgning redusert med nærmere 20 mill. kroner som følge av gevinstuttak fra IKT-moderniseringsprogrammet P3.23 Utvalget mener det er stor usikkerhet knyttet til faktiske gevinster, og at en større andel av gevinstene bør gå til forvaltning og videreutvikling av systemene. Det er grunn til å minne om at dersom slike automatiseringsprosjekter ikke gir ønsket effekt, er det eventuelt brukerne som blir skadelidende av kutt.

Den langsiktige trenden de siste årene har vært at ressursbruken reduseres i ytelsesforvaltningen, med unntak av årene 2020-2021 knyttet til håndtering av koronapandemien. Den senere tids utvikling, med blant annet forsinkelser i utviklingen av nytt fagsystem på sykepenger, viser at det vil være en utfordrende ressurssituasjon i ytelsesforvaltningen i Nav fremover, og at de beregnede anslagene for effektiviseringsgevinster kan være for høye. Digitale løsninger har gitt brukereffekter i form av enklere samhandling med Nav og raskere saksbehandling, men utvalget er spørrende til om ressurssituasjonen i ytelsesforvaltningen er for presset. Øremerkede satsinger til brukerrettet arbeid ved Nav-kontorene er viktig, men utvalget vil understreke betydningen av at ytelsesforvaltningen har tilstrekkelige ressurser for å sikre rask saksbehandling med god kvalitet.

23.2 Tiltak for økt tillit til vedtakene i Nav

23.2.1 Innledning

Tillit er helt sentralt for å unngå for mange klager på vedtak som er riktige. Etter utvalget syn er det derfor viktig å styrke tilliten til Nav. Utvalget har pekt på fem punkter som er helt sentralt for befolkningens tillit til en organisasjon:

• At organet treffer riktig vedtak

• Forståelige og forutsigbare vedtak

• Mulighet til å påvirke egen sak

• Forståelige og transparente prosesser (brukerne må kunne finne ut hvem som skal veilede dem, hvem som skal treffe vedtaket, forholdet mellom de ulike aktørene, og hvordan prosessen skal drives fremover)

• Uhildete beslutningsprosesser basert på saklige hensyn

Utvalget har foreslått en rekke tiltak for å gi brukerne økt tillit til vedtaket og prosessen, og dermed færre klager. Dette er tiltak for bedre utredning av saken, bedre begrunnelser av vedtakene og mer foreleggelse av saksopplysninger for bruker. Utvalget mener disse tiltakene vil bidra til at Nav ivaretar punktene over på en bedre måte enn tilfellet er i dag. I tillegg er det særlig to forhold av mer organisatorisk karakter som utvalget mener bør endres, for at Nav skal bygge opp under brukerens tillit til vedtakene:

• Bedre samhandling mellom Nav-kontoret og NAV Arbeid og ytelser.

• Bedre muligheten for at brukerne skal kunne komme i kontakt med saksbehandler for å få eller gi informasjon om saken.

23.2.2 Samhandlingen mellom Nav-kontoret og NAV Arbeid og ytelser

I saker om arbeidsavklaringspenger treffer Nav-kontoret vedtak etter folketrygdloven § 11-5 (arbeidsevnen), mens NAV Arbeid og ytelser treffer vedtak om de øvrige vilkårene. I uføresaker vil Nav-kontoret skrive en vurdering av arbeidsevnen, som benyttes når NAV Arbeid og ytelser tar stilling til kravet og skal fatte vedtak.24 Problemstillinger knyttet til delingen og avgrensningene av de to organenes oppgaver og ansvar, blir ofte omtalt som «grensesnittet» i Nav, som også viser til de to styringslinjene, arbeids- og tjenestelinjen og ytelseslinjen, som går helt opp til direktoratets øverste ledelse. Gjennom utvalgets arbeid har ansvarsdelingen mellom Nav- kontoret og NAV Arbeid og ytelser ved behandlingen av krav om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd vist seg å være særlig problematisk med tanke på brukernes behov for forståelige og forutsigbare vedtak, samt en forståelig og transparent prosess.

Ettersom de to enhetene har delte oppgaver og ansvar, er det en forutsetning for at Nav skal fungere godt for brukerne at samhandlingen mellom NAV Arbeid og ytelser og Nav-kontoret er god. Det er flere grunner til dette.

Veilederne ved Nav- kontoret har en muntlig dialog med brukeren. Veilederen skal i mange saker også utarbeide en arbeidsevnevurdering som er helt sentral for vedtaket i sakene. Det er ikke vanskelig å se for seg at veileder, både i dialogen med bruker og gjennom arbeidsevnevurderingen, gir brukeren forventninger om at vilkårene for ytelsen er oppfylt. Dersom det endelige vedtaket ikke stemmer overens med de forventninger som er skapt i dialogen med veilederne på Nav-kontoret, vil det være nærliggende for bruker å klage. I rapporten fra Oslo Economics siteres en av respondentene fra undersøkelsen på denne måten:

«Bruker forstår ikke hvorfor de får avslag på krav om uføretrygd når både fastlege via legeerklæring, og NAV-kontor via arbeidsevnevurdering, mener at de har rett på uføretrygd. Burde vært et bedre samarbeid mellom fastlege, NAV-kontor og NAV Arbeid og ytelser slik at brukere ikke blir kasteballer.»25

Å unngå at veileder skaper slike forventninger, forutsetter at veileder er trygg og har tilstrekkelig forståelse for de vurderingene NAV Arbeid og ytelser foretar. Det er vanskelig å se for seg at dette kan oppnås uten dialog på tvers av disse linjene.

En annen utfordrende situasjon oppstår i saker der bruker får avslag på søknad om uføretrygd. Praksis er at bruker kan be om et møte med veileder ved Nav-kontoret for å gå gjennom avslaget. Formålet med denne gjennomgangen er å hjelpe bruker med å identifisere årsaken til at NAV Arbeid og ytelser har besluttet å avslå søknaden. Mange avslag er begrunnet med at NAV Arbeid og ytelser vurderer at bruker ikke har gjennomgått tilstrekkelig behandling. I disse tilfellene vil veileder ofte anbefale at bruker også gjennomgår avslaget med fastlegen, og i enkelte tilfeller blir også veileder med bruker til fastlegen for å forklare begrunnelsen for avslaget. Uten en god dialog med NAV Arbeid og ytelser, er det lett å se for seg at veileder i slike møter kan få problemer med å gi en overbevisende forklaring på utfallet av saken, og at brukeren kan sitte igjen med følelsen av at det ikke er ett Nav.

Samtidig som det er stort behov for god samhandling i dette «grensesnittet», har utvalget i referansegruppemøtene med ansattorganisasjonene fått opplyst at hovedregelen er at veilederne ved Nav-kontorene ikke kan ta kontakt med saksbehandlere i ytelsesforvaltningen for å avklare spørsmål i en konkret sak, eller stille generelle juridiske spørsmål for avklaring. Det er også opplyst at telefoniløsningen «kompetansekø», som tidligere tilrettla for slik dialog, nå er avviklet.

Etter utvalgets syn fungerer ikke samhandlingen mellom Nav-kontor og NAV Arbeid og ytelser godt nok. Utvalget er gjort kjent med at de tillitsvalgte fra Akademikerne i Nav har fremmet et forslag til et forsøksprosjekt, der det etableres en tettere samhandling mellom medarbeidere ved Nav-kontorene og NAV Arbeid og ytelser, i første omgang i saker om arbeidsavklaringspenger. De skriver i prosjektskissen at «De arbeids- og helserelatert ytelsene krever en helt annen grad av samordning, samarbeid og koordinering enn i dag for å gi bedre resultat og brukeropplevelse».26 Det vises blant annet til:

• Sakene kommer inn til NAV Arbeid og ytelser i én nasjonal geografiuavhengig kø, der de blir behandlet etter dato for søknad eller forlengelse. Når arbeidsoppgaven er ferdig vil neste oppfølgingspunkt plukkes etter ledig kapasitet. Dette er en fordel med tanke på for eksempel sykdom og annet fravær, men er en ulempe med tanke på at flere saksbehandlere må lese se opp på sakskomplekset, en mindre helhetlig forståelse, og det kan bli mer krevende å samarbeide med brukers veileder ved Nav- kontoret.

• For Nav-kontoret kan manglende samhandling og kunnskapsdeling gi sårbarhet for kvaliteten i informasjons- og veiledningsplikten. Manglende myndighet kan føre til forbehold og uklar kommunikasjon med brukerne.

Slik utvalget ser det, er dagens organisering lite forståelig for brukerne. Det er også nærliggende at den oppfølging av avslagsvedtak som veileder skal gjøre, ikke fremstår som tillitsvekkende for bruker. For bruker blir det da nærliggende å klage. At manglende samhandling fører til klager, støttes også av undersøkelsen fra Oslo Economics. En betydelig andel av respondentene i undersøkelsen tror at et forbedret samarbeid mellom Nav-kontor og NAV Arbeid og ytelser, vil kunne bidra til å redusere klagevolumet knyttet til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.27

Utvalget sitter igjen med et inntrykk av at NAV Arbeid og ytelser sitter på viktig faglig og juridisk kompetanse, og Nav-kontoret kjenner brukeren, men problemet er at kunnskapen ikke forenes og brukes samlet. Arbeidsfordelingen mellom enhetene, og organiseringen, kan dermed være til hinder for god og effektiv utredning av sakene, og samtidig bidra til dårligere brukeropplevelser.

Etter utvalgest syn bør det derfor settes inn tiltak for å bedre samhandlingen. I den nevnte prosjektskissen fra Akademikerne er det lansert to aktuelle modeller for forsøksprosjektet som omhandler arbeidsavklaringspenger:

Modell 1: Opprette team der saksbehandlere i NAV Arbeid og ytelser som jobber med arbeidsklaringspenger blir flyttet over til Arbeid- og tjenestelinjen. Dette innbærer at vedtaksmyndighet på kapitel 11 i folketrygdloven overføres til Nav- kontor og at det rekrutteres saksbehandlere (fortrinnsvis internt) til Nav- kontor som ivaretar saksbehandlingsoppgavene. Ved at disse saksbehandlerne inngår i «teamet» som jobber med oppfølging av personer som mottar arbeidsavklaringspenger, vil man få tettere samhandling knyttet til hele brukerreisen og større kunnskapsdeling på grunn av fysisk nærhet. Det vil kunne gi større mulighet for felles kunnskap og kulturbygging.

Modell 2: Opprette team der to enheter ved NAV Arbeid og ytelser som behandler arbeidsavklaringspenger samhandler med veiledere på Nav-kontor. Saksbehandlerne i NAV Arbeid og ytelser vil med denne modellen få en portefølje av brukere og dermed ikke jobbe i èn nasjonal kø. Modellen krever at oppgavene knyttet til sakene for Nav- kontoret rutes direkte til identifisert saksbehandler i NAV Arbeid og ytelser. Alternativt kan oppgaver fremdeles sendes til enheten i NAV Arbeid og ytelser, og saksbehandlerne der plukke saker selv. Men det krever at det sendes en melding til veileder ved Nav- kontoret, slik at det åpnes for direkte kontakt mellom veileder og saksbehandler. Det viktigste målet med denne modellen er å etablere kanaler for direkte samhandling mellom veileder ved Nav kontor og saksbehandler ved NAV Arbeid og ytelser, slik at kunnskap kan deles på tvers av linjene og brukers rettigheter bli ivaretatt.

Akademikerne i Nav har identifisert seks områder for resultater knyttet til prøveprosjektet, som bør ligge til grunn for en evaluering av prosjektet:

1. Kvalitet i oppfølging og vedtak

2. Raskere og smidigere saksbehandling på ytelse

3. Kunnskap og kompetansedeling

4. Større forutsigbarhet for bruker og Nav medarbeidere

5. Rett tiltak/ytelse til rett tid

6. Færre klagesaker

Utvalget støtter forslaget om å gjennomføre et slikt forsøk, og mener det er viktig å gjennomføre en god evaluering. Utvalget tar ikke stilling til om modell 1 eller 2 er den beste for å oppnå de ønskede resultatene, men både fra et forvaltnings- og brukerperspektiv, mener utvalget det er nødvendig å tenke nytt i samhandlingen mellom de to enhetene i Nav.

Utvalget mener det også kan være grunn til å vurdere mer omfattende organisatoriske endringer. Arbeids- og velferdsetaten er delt inn i flere resultatområder, som mottar egne mål- og disponeringsbrev i styringslinjen de tilhører. Selv om de overordnende målene er felles for alle styringslinjene, er det en fare for at hver enkelt styringslinje blir for opptatt av sine egne mål og resultater. Slik utvalget ser det, er dette også et problem i forholdet mellom arbeids- og tjenestelinjen (Nav-kontorene) på den ene siden, og ytelseslinjen (NAV Arbeid og ytelser) på den andre siden.

I møte med ledelsen i NAV Arbeid og ytelser fikk utvalget opplyst at bakgrunnen for nedleggelsen av telefoniløsningen «kompetansekø», var at denne ble brukt av Nav-kontorene til å avklare for eksempel regelverksforståelse og systemløsninger, og ikke bare til brukerrelaterte spørsmål. Ytelseslinjen ga uttrykk for at Arbeid- og tjenestelinjen selv bør ivareta behovet for denne type kompetanse ved Nav-kontorene. Utvalget har ikke grunn til å betvile at telefoniløsningen «kompetansekø» ble brukt ut over det som var intensjonen. Samtidig signaliserer dette et behov, som de ansatte beskriver ikke er dekket på andre måter. Samtidig medførte også nedleggingen av telefoniløsningen, at den måten den la til rette for at veilederne kunne ha en dialog med vedtaksorganet om brukerrelaterte spørsmål, ble borte. Slik utvalget ser det, er nedleggingen av telefoniløsningen et eksempel på at de to styringslinjene i Nav ikke fremstår samlet, og med et felles ansvar for at brukernes rettigheter ivaretas, men først og fremst ivaretar behovene i egen styringslinje.

Etter utvalgets syn bør det vurderes om de to enhetene på hver sin side av «grensnittet» for arbeids- og helseytelsene, skal tilhøre en felles styringslinje med en felles leder som er en del av ledergruppen i direktoratet. En samlet styringslinje, med felles ledelse, vil etter utvalgets mening i større grad kunne bidra til å sikre felles mål, styring og ledelsesfokus, med utgangspunkt i at brukerne skal motta mer helhetlige tjenester ut fra sitt behov. En felles styringslinje vil også kunne bidra til bedre kommunikasjon og samhandling mellom veilederne ved Nav-kontoret og saksbehandlerne i NAV Arbeid og ytelser, og støtte opp under arbeidsdelingen mellom de to enhetene i Nav. Utvalget mener dette vil være av særlig stor betydning for brukerne, som i sine liv ikke skiller mellom behovet de har for oppfølging og ytelsen de skal leve av.

23.2.3 Brukers mulighet for dialog med Nav

En annen viktig faktor for å sikre tillit, er at bruker gis innsyn i, og mulighet til å påvirke, prosessene. Utvalget finner grunn til å reise spørsmål ved om dette ivaretas i tilstrekkelig grad. I SINTEF sin rapport fra 2016 fremkommer det:

«Det viktigste grepet for å redusere andelen omgjøring etter unødvendige klager ser ut til å være bedre kommunikasjon med brukerne, først og fremst ved hjelp av bedre mangelbrev, men også for eksempel at flere saksbehandlere velger å ta en telefon til bruker eller til Nav-kontoret ved behov for avklaringer.»28

Utvalget foreslår en rekke tiltak som skal gi grunnlag for bedre utredning av saken, bedre begrunnelser av vedtakene, og mer foreleggelse av saksopplysninger for bruker. Dette er tiltak som vil bidra til bedre dialog mellom saksbehandler og bruker, og som vil medføre at bruker i større grad vil forstå vedtakene som treffes, og dermed ha mindre behov for å komme i kontakt med Nav for å avklare spørsmål i saken. Utvalget tror også at en endret ansvarsdeling, og tettere samhandling mellom Nav-kontoret og NAV Arbeid og ytelser, i større grad vil imøtekomme brukers informasjonsbehov enn i dag. Bedre samhandling vil også gjøre veileder bedre i stand til å formidle begrunnelsen i vedtaket overfor bruker.

Det kan likevel reises spørsmål ved om dagens organisering i tilstrekkelig grad ivaretar brukernes mulighet til å få kontakt med, og snakket med, noen som kjenner saken.

I Agenda Kaupangs rapport om brukeropplevelser fra klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten fremgår det at behov og ønsker knyttet til dialog og informasjon har vært gjennomgående i alle intervjuene. Agenda Kaupang formulerer dette slik i sin oppsummering av intervjuene fra de som har erfart klage og ankesystemet:

«Manglene på kommunikasjon og dialog fremstår som et vesentlig behov og et stort utfordringsområde for brukerne. Det er et krevende system å forstå, og tilgangen til riktig, presis informasjon til rett tid synes å være en utfordring. Frustrasjonen over ikke å få svar på de spørsmålene de har er stor, og det er krevende for mange brukere at dialogen i hovedsak er skriftlig. Når dialogen blir såpass «en-veis» som brukerne opplever, kan man stille spørsmål ved om det er avklaringer som kunne vært gjort på et tidligere tidspunkt og dermed bidratt til å unngå at det blir flere runder med både klage- og anke. På den ene siden forstår man at klage- og ankesystemet har behov for en organisering og ansvarsdeling som sikrer at det jobbes effektivt, samtidig er det ikke effektivt dersom man ikke klarer å fange opp avklaringer og informasjon underveis som kunne bidratt til at saker løste seg raskere. Effektivitet i klage- og ankeprosessen er positivt for brukerne, men det er også andre brukerbehov som kunne fått større plass når man organiserer disse prosessene».29

Nav har som strategi at bruker i hovedsak skal kommunisere med Nav gjennom nav.no, NAV Kontaktsenter eller Nav- kontorene.

Nav-kontorene kan bistå bruker i en eventuell søknad- og klageprosess, i hovedsak om de helserelaterte ytelsene og dagpenger. Med noen unntak, er det ikke Nav-kontorene som treffer vedtak. De fleste vedtak treffes av NAV Arbeid og ytelse eller NAV Familie og pensjonsytelser.

NAV Kontaktsenter er Navs førstelinje på telefon, chatbot/chat, skriv til oss og sosiale medier. Her kan brukerne stille spørsmål om de ulike tjenestene og ytelsene som Nav tilbyr, og de kan for eksempel bistå brukere i en eventuell søknads- og klageprosess. NAV Kontaktsenter treffer imidlertid ikke vedtak, og har ikke kapasitet til å gå veldig grundig inn i saken.

Dagens system bygger på at kontaktsenteret, dersom brukers veiledningsbehov tilsier det, skal gi beskjed til saksbehandler gjennom et internt kommunikasjonssystem. Deretter skal en saksbehandler ved vedtaksorganet ta kontakt med bruker innen utgangen av to virkedager. Systemet legger imidlertid ikke til rette for at bruker får snakke med sin saksbehandler.

Alternativt kan bruker skrive inn til Nav via nav.no. Dette vil fungere som en skriftlig korrespondanse.

For mange brukere er det tilstrekkelig å snakke med ansatte ved NAV Kontaktsenter, Nav- kontoret eller å kommunisere via nav.no, for å få dekket sitt informasjonsbehov, men det gjelder ikke alle. Utfordringen er at enkelte brukere har behov for mer informasjon enn det de kan få via veileder på NAV-kontoret, via kontaktsenteret eller ved skriftlig dialog.

Organiseringen av saksbehandlingen medfører også at det er vanskelig for bruker å komme i kontakt med sin saksbehandler. Behandlingen av de fleste ytelsene er organisert slik at alle sakene legges i én felles kø. Saksbehandlere henter ut sakene etter dato for søknad eller forlengelse når det er ledig kapasitet. En sak vil derfor ikke bli tildelt en saksbehandler før det er kapasitet til å behandle saken, og dersom saken krever flere saksbehandlingsskritt, vil saken normalt legges tilbake i køen, og saksbehandlingen vil bli videreført av en ny saksbehandler.

Når en henvendelse fra en bruker videreformidles fra Nav Kontaktsenter til førsteinstansene, vil det derfor normalt være en annen saksbehandler enn den som skal fatte, eller har fattet, vedtaket som eventuelt ringer tilbake til bruker.

I boka «God forvaltningsskikk» av Bernt/Bernt blir det problematisert om Navs strategi om kommunikasjon med bruker oppfyller kravene i forvaltningsloven.30 Etter forvaltningsloven § 11 d første ledd første punktum skal en part som har saklig grunn for det, ha mulighet til å snakke muntlig med en i det forvaltningsorgan som behandler saken, i den utstrekning forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det.

Nav.no gir ikke mulighet til muntlig kommunikasjon. Kontaktsenteret tar i mot muntlige henvendelser men er ikke den enheten som behandler saken. Sivilombudet har fremhevet i en uttalelse, at dersom forvaltningsloven § 11 d skal ha noen realitet, må den tolkes slik at den gir rett til å snakke med noen som har fortusetning for å drøfte saken.31

Et annet problem er at forvaltningsloven § 11 andre ledd pålegger forvaltningsorganet å vurdere brukernes behov for veiledning. Når organiseringen er slik at Nav har delt oppgaven med å snakke med bruker og det å behandle saken mellom NAV Kontaktsenter og førsteinstansene, vil det være vanskelig for saksbehandler å fange opp og vurdere den enkelte brukers veiledningsbehov.

Utvalget tar ikke stilling til om gjeldende organisering er i strid med loven. Det blir uansett et spørsmål om veiledningsplikten, og retten til å få snakket med en saksbehandler ved vedtaksorganet, er oppfylt i den enkelte sak. Etter utvalgets syn er det likevel risiko for at det kan oppstå brudd på disse pliktene slik Nav er organisert. Med et stort volum av saker i ytelsesforvaltningen, vil det være tidkrevende om saksbehandlerne i Nav skal være i dialog med alle brukerne. Det er derfor lett å ha forståelse for et ønske om å skjerme saksbehandlerne. Fra et brukerperspektiv ville det imidlertid være betenkelig om Nav organiserer seg på en måte, som gjør at brukere med behov for veiledning gir opp å få den bistanden de har krav på, for å spare ressurser.

Det er også grunn til å påpeke at en saksbehandler som kjenner saken, ofte vil kunne besvare brukeren kvalitativt bedre enn kontaktsenteret. Direkte kontakt med aktuelle saksbehandler kan også bidra til å rydde misforståelser av veien.32 En slik kontakt kan dermed bidra til at vedtak blir riktig første gang, og slik bidra til å forebygge klager. Kontakten kan også bidra til å skape forståelse for vedtak hos bruker, noe som igjen kan føre til at bruker ikke klager over et riktig vedtak.

Utvalget mener at det ikke er opplagt at det å skjerme saksbehandleren fra kontakt med bruker er effektivt. Utvalget har spurt direktoratet om det foreligger undersøkelser som viser at Navs strategi om brukerkontakt og organiseringen i «én kø» har gitt effektivitetsgevinst, men har fått opplyst at det ikke foreligger noen slik dokumentasjon. Utvalget er kritisk til at virkningen av slike store organisatoriske grep, med stor betydning for brukernes mulighet for veiledning, ikke synes å være evaluert. Utvalget vil anbefale at Nav gjennomfører en konkret undersøkelse av effektene av denne praksisen.

Utvalget mener at gjeldende organisering bidrar til å svekke brukernes tillit til Nav. Brukernes tilgang til informasjon og mulighet til å være del av egen prosess, er viktig for tilliten. Rapportene fra SINTEF og fra Agenda Kaupang understøtter også at dette er vesentlig for antallet klager.

I Silvilombudets oppsummering i saken fra 2010 fremgår det:33

«Eg oppmodar difor Arbeids- og velferdsdirektoratet til ein kritisk gjennomgang av dagens praksis. Slik eg ser det må eit minimumskrav vere at tenestemennene i ringjenettverket enkelt vert sett i stand til å finne fram til og setje over til den konkrete sakshandsamaren i saka dersom parten kan vise til eit sakleg behov for slik samtale.»

Siden den gang har Nav gått over til en saksproduksjon med én kø på mange ytelsesområder. Dette har gjort det enda vanskeligere å komme i kontakt med sin saksbehandler.

I Navs nye virksomhetsstrategi «NAV 2030» er en av tre ambisjoner at «Alle får pengene de har krav på – enkelt og forutsigbart».34 Under denne ambisjonen i strategien fremheves følgende mål:

• Relevante endringer i livssituasjoner blir fanget opp, slik at brukerne får pengene de har krav på automatisk. Det er enkelt å søke når det er nødvendig.

• Alle får forståelig informasjon og veiledning om rettigheter og plikter.

• Saksbehandlingen er pålitelig, brukeren har innsikt i egen sak og resultatet er lett å forstå.

• Vi forvalter opplysninger og regelverk pålitelig, slik at samfunnet har tillit til NAV.

Utvalget stiller seg bak dette. Ambisjonen om at bruker skal få forståelig veiledning og innsikt i egen sak, tilsier etter utvalgets syn at det blir foretatt en grundig evaluering av forholdet mellom NAV Kontaktsenter og vedtaksorganene, og de valg som er gjort knyttet til bruk av én kø. Det bør legges til rette for at brukere som har saklig grunn til det, faktisk får snakke med noen som kjenner saken. Dette vil bidra til økt tillit og dermed færre klager på riktige vedtak.

23.3 Tiltak for bedre styring, ledelse og organisering av Trygderetten

23.3.1 Innledning

Trygderetten styres i dag som et tradisjonelt forvaltningsorgan, med de begrensninger som følger av Trygderettens uavhengige stilling.

Utvalget har foretatt en gjennomgang av departementets styring siden årtusenskiftet, og vurdert denne i lys av både ressurssituasjon, inngang av saker, produksjon og restanser.

Trygderettens hovedutfordring er, etter utvalgets vurdering, for lang saksbehandlingstid og for mange restanser. Dette er også påpekt av Riksrevisjonen.35 Trygderetten har hatt utfordringer når det gjelder balansen mellom kvalitet og effektivitet. I motsetning til Nav, som har latt seg styre på effektivitet, men på bekostning av kvalitet, har Trygderetten i liten grad latt seg styre på effektivitet. Inngangen av saker til Trygderetten har historisk sett svingt, men saksbehandlingstiden og antallet restanser har i nyere tid aldri vært høyere enn nå. Saksbehandlingen i Trygderetten er i dag så lang, at utvalget vurderer at tilliten kan svekkes ytterligere, om det ikke settes inn omfattende tiltak for å bedre situasjonen.

Styring gjennom mål, krav, tildelingsbrev og bevilgninger ser ikke ut til å ha vært tilstrekkelig for å øke produksjonen i Trygderetten, og få ned antallet restanser, de senere år. Utvalgets gjennomgang av styringen viser at departementet har forsøkt med ulike tiltak. Styringen har, naturlig nok, variert i tråd med saksinngang og restanser. I perioder med lavere inngang, har fokuset vært på kvalitetshevende tiltak, mens i perioder med høyere inngang, har fokuset vært på tiltak for å øke effektiviteten, og de senere år på å øke kapasiteten. Departementet har også styrt Trygderetten etter ulike parametere på effektivitet, og Trygderetten er styrket vesentlig budsjettmessig de siste årene.

Departementets styring har ikke gitt ønsket og tilstrekkelig effekt. Utvalget har sett til Domstolsadministrasjonens styring av domstolene, og merket seg at de ordinære domstolene styres tydeligere på krav til saksbehandlingstid. Departementet hadde tidligere klarere krav til saksbehandlingstid, men har de senere årene gått over til å styre på produksjon av saker. Utvalget har merket seg at verken krav til saksbehandlingstid, eller krav til produksjon, har gitt særlig effekt på saksbehandlingen i Trygderetten.

Rettsmedlemmene i Trygderetten er uavhengige og kan ikke instrueres. Dette tilsier at styring gjennom tildelingsbrev og bevilgninger ikke er like effektivt som i for eksempel Nav. Av den grunn har utvalget foreslått flere lovendringer, som skal styrke hensynet til effektivitet, og som også vil lette styringen av Trygderetten.

Utvalget foreslår å lovfeste at dom skal avsies innen seks måneder etter at stevning er innkommet, og antar at dette vil kunne gi grunnlag for tydeligere styring på saksbehandlingstid enn i dag. Det vises her til Domstolsadministrasjonens styring av domstolene. Utvalget foreslår også å lovfeste et krav om at dommerne vurderer forholdsmessigheten ved valg av begrunnelsesform og omfang. Det er også foreslått at hver sak i utgangspunktet skal behandles av én dommer, og en presisering av at fagkyndighet skal være nødvendig for opplysning av den konkrete saken.

Utvalget registrerer at Arbeids- og inkluderingsdepartementet har formulert flere styringsparametere og rapporteringskrav for Trygderetten, enn Domstoladministrasjonen har for domstolene.

Utvalget foreslår at styringen av Trygderetten blir overført til Justis- og beredskapsdepartementet, som har ansvaret for styringen av de ordinære domstolene. Den operative styringen av domstolene, og dermed også Trygderetten, vil dermed legges til Domstoladministrasjonen. Utvalget legger til grunn at samme styringsmodell vil gjelde for Trygderetten, og at målene blir fastsatt av Stortinget. Det kan gis egne føringer for Trygderetten, noe som trolig vil være naturlig gitt at behandlingen er noe annerledes enn for de ordinære domstolene. Utvalget kan ikke vurdere hvordan budsjettildelingen til Trygderetten vil bli under Domstoladministrasjonen, men legger til grunn at Trygderetten tildeles midler i tråd med ansvar og oppgaver, som i dag.

Nedenfor omtales utvalgets vurdering av restansesituasjonen og tiltak for å redusere denne. Etter utvalgets oppfatning vil disse tiltakene gjøre Trygderetten i stand til å behandle forventet innkomst av saker, innenfor de rammene Trygderetten har i dag.

Utvalget har vurdert om endret styring er et selvstendig argument for å gjøre Trygderetten til en særdomstol. Dette vil gi en form på styringen som følger de ordinære domstolene. Styringen av de ordinære domstolene fokuserer noe mer på uavhengigheten, og Domstolsadministrasjonen viser større forsiktighet med å legge føringer på selve saksavviklingen. Det kan synes å være en noe større grad av frihet for domstolene enn hva tilfellet er for Trygderetten, selv om man heller ikke her har lagt vesentlige føringer på hvordan sakene skal avgjøres. Både domstolene og Trygderetten styres etter tilsvarende mål. Det er fokus på brukerorientering, kvalitet og effektivitet. Den største forskjellen er at den operative styringen av domstolene er lagt til Domstolsadministrasjonen, og at målene i all hovedsak vedtas av Stortinget årlig. En annen forskjell er at domstolene har krav til saksbehandlingstid fastsatt i tvisteloven, mens Trygderettesloven i dag ikke oppstiller en absolutt frist for å behandle sakene. Domstolene styres samlet, og kravene til saksbehandlingstid er de samme for tingrettene og lagmannsrettene i sivile saker. Utvalget foreslår som nevnt, å lovfeste en seks måneders frist fra stevning i Trygderettsloven. Dette vil etter utvalgets vurdering tydeliggjøre et krav til saksbehandlingstid som er tilsvarende som for domstolene, og vil være et tydelig signal til forventningene om at Trygderetten avveier hensyn mellom effektivitet og kvalitet.

Utvalget ser fordeler med at styringen av Trygderetten legges til Domstoladministrasjonen, og dermed legges opp etter samme mal som for de ordinære domstolene, men har ikke vurdert dette som et avgjørende argument for å foreslå en administrativ flytting av ansvaret til Justis- og beredskapsdepartementet.

Utvalget mener det vil gi administrative gevinster å flytte ansvaret til Justis- og beredskapsdepartementet. Trygderetten bruker en del ressurser på anskaffelser, utvikling av IT-systemer, saks- og arkivsystem og ansettelsesprosesser. I dag gjør Trygderetten disse anskaffelsene selv. Dersom Trygderetten underlegges Domstoladministrasjonen vil det være naturlig at Trygderetten tar i bruk samme saksbehandlingssystemer som i domstolen, herunder Aktørportalen. Det vil da være naturlig at disse inngår i Domstoladministrasjonen generelle anskaffelser.

Med de restansene Trygderetten har i dag, vurderer utvalget at det i tillegg må settes inn ekstraordinære, midlertidige tiltak. Deretter må det forventes at Trygderetten selv tilpasser forholdet mellom effektivitet og kvalitet til saksinngangen for å få til en bærekraftig praksis.

23.3.2 Ledelse og organisering

Som redegjort for ovenfor, foreslår ikke utvalget noen særskilte tiltak når det gjelder departementets styring av Trygderetten, utover de grep som følger av at styringen overføres til Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen. Utvalget har vurdert særskilt hvordan Trygderetten har evnet å nå de mål departementet, og til dels også Trygderetten selv, har satt. Utvalget har hatt et særskilt fokus på de siste årene, gitt de utfordringer Trygderetten har hatt i denne perioden.

Forstørr bilde

Utvalget har særlig sett på Trygderettens arbeid etter 2015. Det er særlig i denne perioden at utviklingen i saksbehandlingstid og restanser har vært negativ. Som det fremgår av figur 23.1, har det vært en markant økning i antallet restanser de senere år. Denne utviklingen startet i 2014, og har fortsatt å øke frem til 2021. Trygderettens budsjett ble ikke styrket i den perioden inngangen økte mest (2012 til 2015). Dette kan ha vært en medvirkende årsak til den restansemengden vi ser i dag. Utvalget merker seg imidlertid at saksinngangen og restansesituasjonen før økningene var svært lav.

Utvalget har fått opplyst i referansegruppemøter at Trygderetten i 2018 fravek prinsippet om eldste sak først. Dette året tok Trygderetten unna mange av de enklere sakene, med det mulige resultat, at det i de påfølgende årene var flere tidkrevende saker, som bidro til en ny økning i saksbehandlingstid og restanser.

Trygderetten har blitt styrket betydelig budsjettmessig siden 2015. I 2022 ble det bevilget 102,8 mill. kroner. Dette tilsvarer en styrking på om lag 35,3 mill kroner siden 2015. Justert for prisvekst, tilsvarer det en realvekst på om lag 17,5 mill. kroner. Styrkingen er omtalt som et tiltak for å gi Trygderetten bedre rammer (flere som kan håndtere saker). Til tross for dette, har Trygderetten hatt en negativ utvikling i antallet administratorårsverk.

Utvalget har diskutert årsaker til at saksbehandlingstiden og restansene i Trygderetten har økt betydelig, til tross for styringssignaler og økte bevilgninger. Utvalget mener det gir grunn til å stille spørsmål ved ledelsen av Trygderettens evne til å få ned saksbehandlingstid og restanser.

23.3.3 Særskilt om nedbygging av restanser i Trygderetten

Det er for mange restanser og for lang saksbehandlingstid i Trygderetten, som det også er vist til i Riksrevisjonens rapport. Trygderetten har over tid ikke evnet å produsere flere saker enn de får inn, slik at restansene har økt relativt kraftig de senere årene.

En kraftig bevilgningsøkning har ikke gitt ønsket effekt. Det er vanskelig å se at alle de tiltakene som har vært forsøkt de senere årene har hatt særlig effekt, verken tiltak i form av endret styring fra departementet, eller tiltak iverksatt av Trygderetten selv.

Utvalget mener Trygderetten ikke har håndtert utfordringene med restansesituasjonen på en god nok måte. Det har over tid vært en kritisk utvikling i den totale tiden det tar å avgjøre sakene. Dette har stor betydning for den enkelte bruker, fordi en ventetid opp til tre år samlet i klage- og ankeprosessen er en stor belastning for den enkelte. Det er også uheldig for tilliten til Trygderetten spesielt, men også til forvaltningen samlet sett.

Utvalget foreslår en rekke tiltak som skal bidra til å redusere både antall saker og behandlingstiden for den enkelte sak. Det er imidlertid utvalgets vurdering at disse endringene ikke kan gjennomføres på en forsvarlig måte. uten at den store restanseporteføljen i Trygderetten blir håndtert særskilt.

Utvalget foreslår derfor et tidsavgrenset restanseprosjekt over tre år for å bygge ned restanser til et «normalnivå», og avlaste organisasjonen og gjøre den i stand til å iverksette de omstillingene og tiltakene som utvalget for øvrig foreslår. Utvalget tilrår at det tilføres midler tilsvarende åtte rettsmedlemmer, og at det nedsettes et eget restanseteam bestående av erfarne og nyansatte, som skal redusere restansene fra om lag 5 000 saker i dag til 2 000 saker i løpet av tre år. Det anslås at åtte rettsmedlemmer vil kunne produsere om lag 1 000 saker årlig.

Utvalget foreslår altså at det gjennomføres et treårig restanseprosjekt i Trygderetten, for å få bukt på restansesituasjonen. Gitt tilbakemeldinger til utvalget om at det tar noe tid å ansette i Trygderetten, tilrås det at det allerede i revidert nasjonalbudsjett 2023 bevilges midler, slik at prosjektet igangsettes allerede høsten 2023. Det legges til grunn en oppstart av prosjektet i fjerde kvartal 2023, full effekt i 2024-2025 og at prosjektet avvikles innen utgangen av tredje kvartal 2026.

Utvalget har foreslått omfattende endringer for Trygderetten. Det er av stor betydning at de endringer som blir foreslått, følges opp og gjennomføres med stor kraft, aktiv ledelse og styring. Utvalget vurderer det slik at muligheten for å lykkes med gjennomføring av disse endringene, i stor grad vil avhenge av at organisasjonen får en særskilt håndtering av restansene, og at dette ivaretas organisatorisk for seg selv. Restansene må ned og organisasjonen må videreutvikles i tråd med de forslag utvalget foreslår. Utvalget mener derfor at restanseprosjektet bør organiseres utenfor Trygderettens ordinære saksproduksjon.

Et slikt restanseprosjekt vil være nødvendig for den enkelte bruker, som venter på svar, og for tilliten til Trygderetten. Det er helt avgjørende å gi brukerne en raskere saksbehandling enn i dag. Sakene er ofte av stor viktighet for den enkelte. For organisasjonen vil det være positivt i den forstand at den får arbeidsro over tre år til å omstille seg og operasjonalisere øvrige tiltak som foreslås av utvalget. Dette vil øke produksjonen, uten at situasjonen med mange ubehandlede saker henger over de om skal utføre jobben.

Samtidig ser utvalget at et slikt prosjekt, med ekstraordinære midler, kan ha en potensiell nedside. Trygderettens ledelse, og Trygderetten som organisasjon, kan tolke den særskilte satsingen for å få ned restanser slik at restansesituasjonen skyldes eksterne forhold, og at de ikke ser sin egen rolle og ansvar for at man har havnet i denne situasjonen. Uten en erkjennelse av situasjonen, vil det potensielt bli vanskelig å foreta nødvendige omstillinger for å sikre at noe tilsvarende ikke skjer igjen. Samlet tilrår utvalget at det bør igangsettes et restanseprosjekt som skissert ovenfor.

24 Saksbehandlingssystemer, digitalisering og automatisering

Nav har mange saksbehandlingssystemer, og flere av disse er gamle og utdaterte. Det pågår store moderniseringsprogrammer for gradvis å fase disse ut, og på flere områder har man etter hvert fått på plass løsninger med økende grad av hel- og delvis automatisk saksbehandling.

Utvalget har i møter med ansatte i Nav-kontor, NAV Familie- og pensjonsytelser, NAV Arbeid og ytelser, NAV Klageinstans og Trygderetten fått beskrevet og demonstrert hvordan saksbehandlerne må forholde seg til mange ulike systemer for å behandle krav, klager og anker. Utvalget ser at dette gir risiko for dårlig kvalitet i saksbehandlingsprosessene. Bruker får blant annet lite direkte innsyn i egen sak, og det forlenger også saksbehandlingstiden.

Det faller utenfor utvalgets mandat og kompetanseområde å foreslå tiltak på dette området, men utvalget vil likevel peke på hvor viktig det er at Nav lykkes med å utvikle løsninger som gjør saksbehandlingen i alle deler av prosessen så enkel og brukervennlig som mulig, både for brukerne og saksbehandlerne.

Norsk offentlig forvaltning har de senere årene i stadig økende grad tatt i bruk digitale saksbehandlingsverktøy som legger til rette for at det fattes helt eller delvis automatiserte vedtak for enkeltpersoner. Dette er godt kjent fra skatteområdet, Statens vegvesen og flere andre forvaltningsområder. Også Nav fatter en stadig større andel av vedtak til brukerne hel- eller delautomatisk. Dette er både effektivt, og sikrer lik behandling av enklere saker. Det er tatt inn en særskilt bestemmelse i NAV-loven § 4 a som gir Arbeids- og velferdsetaten hjemmel til å treffe avgjøreler utelukkende basert på automatisert behandling av brukers personopplysninger. Det er visse skranker for dette. Den automatiserte behandlingen av personopplysninger skal ivareta krav til forsvarlig saksbehandling og avgjørelsen kan som utgangspunkt ikke bygge på skjønnsmessige vilkår i lov eller forskrift, med mindre avgjørelsen er utvilsom. Bruker har også rett til manuell overpørving av avgjørelsen.36

Forvaltningsloven inneholder ingen bestemmelser som uttrykkelig regulerer automatisert saksbehandling. Forvaltningsloven er i utgangspunktet teknologinøytral og har som formål å legge forholdene til rette for en betryggende saksbehandling i forvaltningen. Loven og de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene kommer derfor til anvendelse også når forvaltningsorganer treffer individuelle avgjørelser basert på automatisert behandling av personopplysninger. Dette innebærer at reglene som gjelder for enkeltvedtak også vil gjelde når enkeltvedtak treffes ved automatisert behandling av personopplysninger.

Store deler av forvaltningsretten bygger på et krav om forsvarlighet i saksbehandlingen. Det er også et viktig bidrag for å sikre allmennhetens tillit til forvaltningen. Viktige utslag av prinsippet er blant annet utrednings- og informasjonsplikten og retten til kontradiksjon.

I tillegg oppstiller den alminnelige forvaltningsretten ulovfestede krav. Det gjelder forbudet mot usaklig forskjellsbehandling og utenforliggende hensyn, og mot å treffe grovt urimelige vedtak. I tillegg kommer blant annet krav til lovhjemmel.

For å vurdere hvorvidt en automatisert saksbehandling og avgjørelse er forsvarlig, må det ses nærmere på i hvilken grad det underliggende regelverket egner seg for automatisering. Dette beror på en tolkning av regelverket med hensyn til om det er mulig å utlede rettsregler som lar seg programmere slik at en maskin kan treffe avgjørelser hvor resultatet er entydig. Regler som gjør at maskinen ikke kan komme frem til forhåndsdefinerte avgjørelser, kan ikke anses som forsvarlige å automatisere.

Ved helautomatiske avgjørelser går det frem av Navs rundskriv til NAV- lovens § 4 a at følgende skal dokumenteres:

• hvilke datatyper som anvendes

• hvilke kilder som benyttes for disse datatypene

• hvilke behandlingsregler som er utledet av rettsreglene og som er styrende for vedtakene

• hvilke endringer som er gjort av systemet på bakgrunn av vedtak av lover og forskrifter og andre politiske vedtak

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i møte med utvalget problematisert at det i Nav er direktoratet som tolker og implementerer reglene i koden maskinen bruker, samt forvalter denne koden etter implementering. Et grunnleggende spørsmål er da om det i realiteten er direktoratet selv som fatter de automatiserte vedtakene i førsteinstans, eller om koden er å anse som en instruks eller retningslinje på lik linje med rundskrivene, men at maskinen som gjennomfører vedtaket tilsvarer førsteinstans ved manuell saksbehandling.

Slik utvalget forstår Arbeids- og velferdsdirektoratet, er dette spørsmålet ikke tilstrekkelig avklart for Navs del. Det skaper derfor uklarhet om klagebehandlingen og plasseringen av klageinstansen. Utvalget viser her til at det foreslår å flytte NAV Klageinstans opp til direktoratsnivå. Dette vil også løse eventuelle utfordringer med overprøving av automatiske vedtak.

Uavhengig av om vedtaksinstansens behandling er automatisk eller manuell, er det avgjørende at Nav sørger for en reell og manuell overprøving av førstegangsvedtaket ved en klage. Den lovtolkningen som er lagt inn i koden maskinen treffer vedtakene på grunnlag av, må være tilgjengelig for NAV Klageinstans og Trygderetten og brukerne. Utvalget reiser spørsmålet om hvorvidt forskriftsregulering kan være aktuelt. Utvalget vil peke på at uavhengig av om lovtolkningen Arbeids- og velferdsdirektoratet har instruert saksbehandlerne i Nav til gjennom rundskriv eller maskinen til gjennom kodingen, så må feil som oppdages gjennom klagebehandlingen eller kjennelser fra Trygderetten rettes opp, slik at alle vedtak som treffes er lovlige.

Slik utvalget forstår Arbeids- og velferdsdirektoratet er det i dag ingen faste stukturer for tilbakemeldinger for overprøvde automatiske vedtak i Nav. Dersom dette medfører riktighet, mener utvalget at dette må prioriteres. Det vil opplagt kunne være en risiko for uriktige vedtak dersom avvik mellom den automatiserte prosessene og klageinstansens praksis ikke blir fulgt opp.

Utvalget stiller spørsmål ved om lovgiver i tilstrekkelig grad har tatt stilling til om klage- og ankeprosessen slik den er regulert i dag, er fullt ut hensiktsmessig også for digitalisert og automatisert massesaksbehandling. Forvaltningslovutvalget har i liten grad behandlet disse spørsmålene. Utvalget anbefaler at det vurderes behov for endringer av prosessreglene sett i lys av konsekvensene automatiseringen gir.