Del 4
Formålet med klage- og ankesystemet og utfordringene på Navs myndighetsområde

10 Hva kjennetegner gode offentlige beslutningsprosesser?

10.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere endringer som kan forbedre klage- og ankesystemet. Et viktig formål er at saksbehandlingstiden, både i de enkelte deler og samlet, skal bli kortere. Brukernes rettssikkerhet er et sentralt hensyn som skal ivaretas, og vurderes i lys av blant annet gjennomføringsevne og effektiv ressursbruk. Samtidig skal utvalget se på «hvordan strukturelle forhold mer generelt påvirker inngangen av saker i klage- og ankesystemet og foreslå endringer som kan gi bedre strukturer», slik det fremgår av mandatet. Utvalget må av den grunn også vurdere forhold i førsteinstansen som påvirker antallet klager og saksbehandlingstid, og kan i den forbindelse foreslå endringer i denne delen av prosessen.

Ethvert forslag om endring i et system må måles opp mot et ideal. Spørsmålet som melder seg, er hvilke krav som med rimelighet må kunne stilles til en god beslutningsprosess. Slik utvalget ser det, skal gode offentlige beslutningsprosesser oppfylle tre hovedformål.

For det første skal prosessen sikre et riktig resultat. Det betyr at alle som oppfyller vilkårene i loven, skal få innvilget sine søknader, og at de som ikke oppfyller disse vilkårene, skal få avslag.

For det andre skal prosessen frem til endelig vedtak være effektiv. I dette ligger at prosessen (saksbehandlingen) skal være rask og ikke for kostbar. Riktige resultater skal oppnås så raskt som mulig innenfor rammene av forsvarlig offentlig pengebruk.

For det tredje skal prosessen være tillitvekkende. Det gjelder både for brukerne av systemet, det vil si den enkelte som søker om en ytelse, og for samfunnet som helhet. At både den enkelte og samfunnet har tillit til systemet, kan ha direkte betydning for hvordan brukerne møter offentlig forvaltning i den enkelte sak. Det kan også anses som et viktig, overordnet mål i seg selv.

Utvalgets mandat konsentrerer seg mest om hensynet til effektivitet, men for utvalget er det viktig å vurdere dagens system opp mot alle disse tre formålene med en god prosessordning. Utvalgets målsetting er å foreslå tiltak som kan gjøre prosessen raskere, uten vesentlige kostnadsøkninger, og uten at det går på akkord med hensynet til riktige resultater og tilliten til systemet.

10.2 Prosesser som oppnår riktige resultater

10.2.1 Innledning

Målet med de fleste beslutningsprosesser er å sikre at beslutningene som treffes, er riktige. Innenfor arbeids- og velferdsretten innebærer dette at brukere som oppfyller vilkårene for en ytelse, skal få innvilget sin søknad, mens brukere som ikke oppfyller vilkårene skal få avslag. Dette er et hovedformål med prosessen både for førsteinstansen, klageinstansen,1 Trygderetten2, og i domstolene.3

Det kan problematiseres hva som ligger i at et vedtak er riktig. En forutsetning er at vedtaket bygger på riktig regelforståelse. Det er rettskildeprinsippene (rettskildelæren) som styrer hvordan man går frem når man skal ta stilling til rettslige spørsmål, herunder hva som er riktig regelforståelse. I forvaltningsretten, herunder arbeids- og velferdsforvaltningen, har det vært diskutert om det gjelder ulik juridisk metode i henholdsvis forvaltningen og i domstolen. I juridisk teori er denne problemsstillingen gjerne omtalt som rettens pluralisme.4 For utvalget har problemstillingen relevans ved spørsmålet om en saksbehandler i Nav plikter å følge instrukser gitt i rundskriv selv om vedkommende mener disse strider mot gjeldende rett. Har da den ansatte en plikt til å følge instrukser gitt av overordent organ, eller skal vedkommende følge den rettsoppfatning som følger av en selvstendig prøving av rettskildene? Dette er en problemstilling utvalget kommer tilbake til.

Videre er det en forutsetning for riktige vedtak at de bygger på riktige faktiske forhold. Hva som er korrekt faktum, kan være vanskelig å fastslå. Når Nav skal ta stilling til om vilkårene for å innvilge en søknad er oppfylt, må de ta stilling til hvilke faktiske forhold som skal legges til grunn for vurderingen. I de fleste tilfeller oppstiller loven vurderingstemaer knyttet til nåtidige eller fortidige faktiske forhold. Det er sjelden mulig å fastslå verken fortidige forhold, eller hvordan skjønnmessige nåtidsvurderinger skal bedømmes, med 100 prosent sikkerhet. Ofte vil innsamlede bevis kunne være motstridende. I vurderingen av om arbeidssevnen er nedsatt, vil det for eksempel kunne gis sprikende eller motstridende opplysninger fra brukers fastlege, veileder og/eller Navs rådgivende lege. Noen bevis vil også objektivt sett kunne være av dårlig kvalitet, i den forstand at de gir et omtrentlig bilde av situasjonen. Den dårlige kvaliteten kan skyldes at noen bevisst gir uriktige opplysninger, men kan ofte skyldes unøyaktigheter, misforståelser eller feiltolkninger.

Prosessen med å bestemme hvilket faktum som skal legges til grunn, styres av bevisregler. Regler om bevis inneholder for det første et beviskrav. Men det menes hvilken sannsynlighet som må foreligge for at noe faktisk har skjedd, for at dette skal legges til grunn som faktum i en sak. Beviskravet når noen søker om ytelser på Navs område er alminnelig sannsynlighetsovervekt.5

Bevisreglene innebærer at det faktum som legges til grunn av et forvaltningsorgan, kan bygge på en riktig anvendelse av bevisreglene (formelt riktig faktum), samtidig som det ikke er i samsvar med hva som faktisk skjedde, eller nåtidssituasjonen slik denne faktisk er (materielt riktig faktum). Målet for prosessordningen er naturligvis materielt riktige resultat. Samtidig ligger det i systemet at man må akseptere at det forekommer feil når et forvaltningsorgan bygger på formelt riktige fakta.

Som utvalget vil vise, er disse forutsetningene viktige blant annet for å forstå hvorfor omgjøringsprosenten i førsteinstansen i Nav er relativt høy. Dessuten danner de et viktig utgangspunkt for vurderingen av hvilket ansvar brukeren og forvaltningen bør ha for sakens opplysning.

Bevisbildet vil ofte utvikle seg underveis i en sak. Førsteinstansens vedtak kan bygge på formelt riktig faktum, men fordi det tilkommer nye bevis i saken, endrer bevisbildet seg til klageinstansens behandling. Da førsteinstansen traff sitt vedtak, hadde søker for eksempel ikke gjennomført arbeidsrettede tiltak.6 Før Trygderetten avsier kjennelse, er tiltaket gjennomført. Det er derfor ikke uvanlig at formelt riktige bevisvurderinger i førsteinstansen og i Trygderetten fører til ulike resultater. Dette er viktig for analysen av omgjøringsstatistikk i forbindelse med rettslig overprøving.

På arbeids- og velferdsrettens område er det en rekke svært skjønnsmessige vurderingskriterier. Det gjelder ytelser som forutsetter en vurdering av arbeidsevne, inntektsevne og ulike krav til årsakssammenheng. På dette området er det tradisjon for at de fleste vurderingstemaene, selv om de innebærer mye skjønnsutøvelse, fullt ut kan prøves av domstolene (såkalt rettsanvendelsesskjønn). Når det skal tas stilling til slike skjønnsmessige vurderinger, vil ikke korrekt lovtolkning eller faktumbeskrivelse gi entydige svar på rettsspørsmålene. Rettsanvendelsesprosessen vil etterlate skjønn som den enkelte rettsanvender må ta stilling til. Dermed kan ulike konklusjoner på samme tolkningsspørsmål være forsvarlige. I slike grensetilfeller vil det ikke være mulig å forutsi hva som er rett og galt resultat. Dette er noe systemet må forholde seg til, så lenge lovgivningen oppstiller slike skjønnsmessige kriterier.

Målet om riktig resultat utfordres også der vurderinger i loven er overlatt til forvaltningens frie skjønn (såkalt forvaltningsskjønn). Dersom et kriterium i loven er forvaltningsskjønn, vil dette begrense domstolens mulighet for en rettslig overprøving. Dette er ikke vanlig på arbeids- og velferdsrettens område, der skjønnet i all hovedsak er lovbundet, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på dette.

10.2.2 Hvordan sikre riktig resultat – rettssikkerhetsgarantier

Rettssikkerhetsgarantiene er helt sentrale for å nå målet om riktige resultater. Med «rettssikkerhetsgarantier sikter utvalget til de prosessuelle reglene som legger til rette for, eller sikrer, riktig resultat.7 I forvaltningsretten er mange av de viktigste rettssikkerhetsgarantiene nedfelt i forvaltningsloven. De fleste av disse gjelder også for Navs saksbehandling. Folketrygdloven, og noen av de andre lover på Navs myndighetsområde, har i tillegg enkelte særlige prosessregler, som tjener som rettssikkerhetsgarantier for brukerne.

For enkeltvedtak gjelder det blant annet bestemmelser om at forvaltningsorganet skal varsle partene om saken (forhåndsvarsling), at viktige faktiske opplysninger skal forelegges parten slik at disse kan imøtegås, og at partene skal ha innsyn i sakens dokumenter. Disse reglene kodifiserer det som gjerne kalles det kontradiktoriske prinsipp, og er nedfelt i forvaltningsloven § 16 og § 17 andre og tredje ledd og §§ 18-19. For utvalget er det avgjørende å sikre at saksbehandlingen i Nav og Trygderetten ivaretar hensynet til kontradiksjon.

En annen viktig rettssikkerhetsgaranti ligger i forvaltningens plikt til å veilede partene8 og til å utrede saker om enkeltvedtak så godt som mulig før vedtak treffes.9 Dette er regler som i større eller mindre grad pålegger forvaltningen et ansvar for at saken blir så godt opplyst som mulig. Innholdet i, og rekkevidden av, disse pliktene på Navs område, vil særlig bero på innholdet og omfanget av andre regler, og da spesielt brukers opplysnings- og medvirkningsplikt.10 Til sammen avgjør disse reglene og prinsippene brukers og Navs ansvar for sakens opplysning.

Andre viktige rettssikkerhetsgarantier er kravene til å begrunne enkeltvedtak11 og reglene om klage og annen overprøving.12

10.2.3 Overprøving som rettssikkerhetsgaranti

En sentral rettssikkerhetsgaranti er muligheten for å få en overprøving av myndighetenes avgjørelser. Forvaltningsrettens normalordning er at enkeltvedtak kan påklages til et overordnet organ eller en klageinstans.13 På Navs myndighetsområde er kompetansen til å behandle klager i hovedsak lagt til NAV Klageinstans. Vedtak truffet i NAV Klageinstans kan som hovedregel ankes inn for Trygderetten. Trygderettens kjennelser kan igjen bringes inn for lagmannsretten, og lagmannsrettens dommer kan igjen ankes inn for Høyesterett. Detaljene i klage- og ankesakssystemet er presentert i kapittel 6.

Retten til overprøving bygger på en erkjennelse av at rettssikkerhetsgarantiene som gjelder ved førsteinstansens vedtak, ikke alltid sikrer riktig resultat. Klage- og ankesakssystemet skal bidra til å rette opp feil. Hovedformålet med klagereglene er altså å sikre riktige vedtak.14

Overprøving gir likevel ingen garanti for å oppnå riktig resultat i en sak. NAV Klageinstans vil få klager både over uriktige og riktige vedtak til behandling. Når klageinstansen behandler klager over vedtak som er uriktige, kan overprøving medføre at resultatet korrigeres og blir riktig, men det kan også tenkes at klageinstansen opprettholder et uriktig vedtak. Klageinstansen vil dessuten behandle klager over vedtak som er riktige, og overprøvingen vil kunne medføre at klageinstansen opprettholder et riktig resultat eller at et riktig vedtak blir omgjort til et uriktig resultat.

Det er vanskelig å gjøre empiriske undersøkelser av hvilken effekt overprøving har for å oppnå riktig resultat. Generelt er det all grunn til å tro at en mulighet for overprøving bidrar til flere riktige vedtak. For det første vil vedtak i NAV Klageinstans eller i Trygderetten, være truffet etter at saken har vært utredet i flere omganger. Etter å ha fått avslag, vil bruker typisk sende inn mer dokumentasjon, og kanskje også spisse sin argumentasjon. Klageinstansen vil derfor ofte ha et bedre beslutningsgrunnlag enn førsteinstansen. Normalt vil også kompetansen til beslutningstakerne være bedre jo høyere opp i systemet saken behandles. Trygderetten illustrerer dette godt, fordi den kan sette rett med både juridisk, medisinsk og attføringskyndig kompetanse.

Utvalget tar derfor som sitt utgangspunkt at mulighet for overprøving bidrar til å øke andelen riktige resultater, men legger samtidig til grunn at det å øke antallet overprøvinger ikke nødvendigvis gir flere riktige resultater. Potensialet for bedre utredning og opplysning av saken vil avta når den allerede har vært gjenstand for overprøving. Som et generelt utgangspunkt legger utvalget derfor til grunn at god kvalitet i de enkelte prosessene er viktigere enn antallet overprøvingsmuligheter. Dette har blant annet betydning for utvalgets vurdering av førsteinstansens oppgaver i klagesak.

Det er bare parter eller andre med rettslig klageinteresse som kan påklage enkeltvedtak.15 Det betyr at staten ikke kan påklage egne vedtak. Det samme gjelder anker til Trygderetten. Staten kan ikke anke klageinstansens vedtak inn for Trygderetten. Dersom staten oppdager at det er truffet et uriktig vedtak, kan staten derimot omgjøre vedtaket. Men omgjøring til skade for brukeren kan bare skje når vedtaket er ugyldig.

Som forvaltningslovutvalget er inne på i sin utredning, fanger klageordningen bare opp sakene til de av brukerne som er misfornøyde med vedtaket de har mottatt. Undersøkelser av klage- og ankesaker kan derfor gi et lite representativt bilde av hvordan regelverket og forvaltningens vedtak alt i alt bidrar til å realisere formålet med reglene.16 At det bare er bruker som kan påklage et vedtak, gjør også at feil som er til skade for søker, lettere og oftere blir korrigert, enn feil som er til gunst for søker. Dette er en bevisst og ønsket regulering, for å gi brukeren en ekstra beskyttelse mot uriktige og ufordelaktige vedtak. Denne skjevheten har imidlertid betydning for utvalgets analyser av statistikk.

Når utvalget skal vurdere ulike måter å organisere overprøving av vedtak på Navs myndighetsområde, er den grunnlovs- og konvensjonsfestede retten til domstolsprøving sentral. Disse reglene gir borgerne rett til å få prøvd statens myndighetsutøvelse for en domstol. Domstolsprøving av forvaltningsvedtak er en helt sentral rettssikkerhetsgaranti.17

Både EMK og Grunnloven oppstiller materielle krav til domstolsprøvingen, i form av krav til organiseringen og behandlingsmåten.18 Domstolen og den enkelte dommer må være uavhengig og upartisk. Avgjørelsen må treffes innen rimelig tid, og det oppstilles noen minstekrav til partsinnsyn, kontradiksjon og til at avgjørelsene må ha en begrunnelse. At statens myndighetsutøvelse kan kontrolleres for et organ som har disse kvalitetene, er ansett å ha en viktig verdi for samfunnet.

Grunnlovens regler har også en formell side. I det ligger at organet som borgerne kan legge sine saker frem for, formelt må være en domstol. Denne siden av domstolskontrollen med forvaltningen, må sees i lys av maktfordelingsprinsippet. Dømmende makt skal kunne kontrollere utøvende makt.

Staten har betydelig frihet til å gi nærmere regler om domstolenes rolle og kompetanse. I loven kan det oppstilles materielle skranker for prøvingen, men også vilkår for å få behandlet en sak. Retten til domstolskontroll er heller ikke til hinder for at partene i saken pålegges å dekke kostnadene knyttet til saken. Det er nok en grense for hvor mange, og hvor omfattende, begrensninger som kan stilles for å få prøvd sin sak for domstolene. Det skal likevel mye til for at disse tersklene i Grunnloven og EMK er overskredet.

Samtidig er det et ideal både i Grunnloven og EMK at overprøvingssystemet bygges opp slik at borgerne har en reell mulighet til å få prøvd sin sak for en domstol. Som et generelt utgangspunkt, legger utvalget til grunn at en formell tilgang til domstolen har liten verdi for brukerne, dersom skrankene som oppstilles gjør domstolsprøving lite realistisk.

De senere år har flere sentrale aktører pekt på at domstolene behandler for få forvaltningssaker. Domstolkommisjonen bygger på dette i sin utredning, og problemet er sentralt i artikkelsamlingen Våre perifere domstoler fra 2022.19 Dette utvalget er enig i at det skjer for lite domstolskontroll med forvaltningsvedtak i Norge. I vurderingene vil derfor hensynet til at brukerne skal ha en reell tilgang til domstolskontroll være et helt sentralt hensyn. Det gjelder både en reell tilgang til å få prøvd sin sak, med de kvaliteter som ligger i en domstolsbehandling, men også for et organ som formelt har status som en domstol.

Utvalget legger til grunn at en viktig årsak til at domstolene prøver så få forvaltningsvedtak, er nivået på kostnadene ved en behandling for domstolene.20 Risikoen for et kostnadsansvar som reell skranke for å bringe saker inn for domstolen, har særlig stor betydning på Navs myndighetsområde. Dette er brukere som ofte kan ha begrenset med økonomiske ressurser. Fra et brukerperspektiv er det derfor ekstra viktig å unngå økonomiske barrierer for å få sin sak prøvd for en domstol.

10.3 Effektive prosesser

Det andre kjennetegnet for en god beslutningsprosess er at den er effektiv. Hensynet står helt sentralt i både forvaltningsretten generelt, i prosesser for Trygderetten og i prosesser for domstolene.

Begrepet effektivitet kan brukes i ulike betydninger. Et mål på et effektivt system kan være graden av målrealisering (styringseffektivitet). Slike målinger kan knyttes til ulike mål som saksbehandlingstid, antall produserte saker, antall riktige vedtak eller tillit.21 Brukt på denne måten, vil effektivitet stå i nær sammenheng med de to andre hovedmålene i en god prosessordning.

Effektivitet kan også knyttes opp mot at prosessen gjennomføres uten unødig ressursbruk. Her vil målet være å oppnå en rask behandling av sakene med god kvalitet, med laveste mulig ressursbruk. Det er i denne betydningen utvalget bruker ordet effektivitet.

Kravet om rask behandling gjelder som et alminnelig prinsipp i forvaltningsretten og kommer til uttrykk i forvaltningsloven § 11 a. Bestemmelsen fastsetter at alle saker i forvaltningen skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Det følger også av andre ledd i denne bestemmelsen at dersom en sak vil ta uforholdsmessig lang tid, skal det snarest mulig gis et «foreløpig svar», der tidsbruken skal begrunnes og tidspunkt for forventet svar angis. I saker som gjelder enkeltvedtak, følger det av tredje ledd at forvaltningen skal gi foreløpig svar i alle saker der henvendelsen antas ikke å kunne besvares «i løpet av en måned etter at den er mottatt». Dette kravet gjelder også for Navs førsteinstansvedtak og klagesaker.

En tilsvarende regel finnes verken i trygderettsloven eller tvisteloven, men det fremgår av formålsparagrafen i begge lovene at prosessen skal sikre en rask behandling.22 Utvalgets mandat peker på lang saksbehandlingstid som et stort problem, og denne siden av hensynet til effektivitet er også derfor helt sentral. I mandatet er det fremhevet at utvalget skal vurdere hele klage- og ankeprosessen. Utvalget vil ikke bare se på tidsbruken i hver instans, men også på helheten.

Fordi de økonomiske ressursene er begrensede, er det grenser for hvor omfattende rettssikkerhetsgarantier som kan gis for å hindre at saker avgjøres feil, eller på grunnlag av en ufullstendig saksbehandling.23 Hensynet til å oppnå riktig resultat (og da rettssikkerhetsgarantiene) må avveies mot hensynet til effektivitet. Dette kan uttrykkes gjennom et krav til forholdsmessighet mellom grundighet og tids- og ressursbruk. Et slik forholdsmessighetsprinsipp har forankring i lovgivningen. I både trygderettsloven og tvisteloven fremgår det at saksbehandlingen og kostnadene må stå i et rimelig forhold til sakens betydning.24 I forvaltningsretten kommer det mer indirekte til uttrykk gjennom de enkelte saksbehandlingsreglene.

Forholdsmessighetsprinsippet får konkret betydning på tre måter.

For det første bør det være en forholdsmessighet mellom sakens viktighet og ressursene som brukes på prosessen. Sagt på en annen måte, bør kravene til prosessen skjerpes i takt med den betydning avgjørelsen har for den enkelte og for samfunnet. Dette er en side ved kostnadseffektivitet som er ment å få betydning for behandlingen i Trygderetten25 og i domstolene.26 For utvalget er forholdsmessighet viktig i vurderingen av om det bør foreslås regler om differensiering eller siling av saker. Dette er også viktig for utvalgets vurdering av om det bør oppstilles et skjerpet krav til begrunnelse for enkelte typer ytelser.

For det andre vil forholdsmessighetsprinsippet slå ulikt ut på de ulike stegene av en vedtaks-, klage- og ankeprosess, og da slik at rettssikkerhetsgarantiene skjerpes jo høyere opp i klage- og ankesystemet man kommer.

En slik forholdsmessighet finnes i reglene som gjelder i dag. Førsteinstansen i Nav behandler svært mange saker, men da med en noe lavere kvalitet, og med færre rettssikkerhetsgarantier, enn i klage- og ankesaksprosessen. I klageinstansen er tanken at kvaliteten i prosessen skal være noe høyere. Dette skillet er i liten grad markert i forvaltningsloven. Antallet saksbehandlere med juridisk utdanning er klart høyere i NAV Klageinstans enn i førsteinstans. Rettshjelploven åpner også for behovsprøvd fritt rettsråd i klagesaker. Dette skal bidra til at søker skal få bedre mulighet til å få opplyst sin sak. I Trygderetten vil saken behandles med enda strengere rettssikkerhetsgarantier. Trygderettsloven krever at saken avgjøres av to jurister, støttet av sakkyndig bistand ved behov.27 Rettens medlemmer er uavhengige og prosessen gjennomføres som en partsprosess. Rettshjelploven gir fri sakførsel i ankesaker etter folketrygdloven. Trygderettens kjennelser skal etter hovedregelen også begrunnes som dommer.28 Bringes saken til lagmannsretten, kommer tvistelovens regler til anvendelse, som i regelen innebærer at saken behandles enda grundigere, med bedre rettssikkerhetsgarantier. Lagmannsretten settes med tre juridiske dommere, det holdes muntlige forhandlinger og bevisføringen skjer umiddelbart overfor dømmende rett.29

Parallelt med at rettssikkerhetsgarantiene styrkes, er tanken at sakene som bringes videre i klage- og ankeprosessen skal ha økt viktighet. Klare saker er ment å stanse tidlig i klage- og ankesaksprosessen, mens de uklare og prinsipielle kan gå videre. Dette er dels ment å skje ved at partene ikke bringer mindre viktige saker videre i systemet. I samme retning virker reglene om ansvar for omkostningene med behandlingen. Klagebehandling i forvaltningen er normalt gratis, og den private parten risikerer heller ikke å måtte dekke statens omkostninger. I domstolen er utgangspunktet det motsatte. Risikoen for å måtte dekke sakens omkostninger vil medføre at partene normalt ikke bringer saker inn for domstolen om sakene ikke har stor betydning for dem. Loven inneholder også regler som er ment å begrense muligheten for å bringe mindre viktige saker oppover i systemet. Det oppstilles for eksempel krav om samtykke for å få visse sakstyper og saker av mindre økonomisk betydning inn for lagmannsretten. Det er også gitt regler som åpner for å nekte å behandle anker i lagmannsretten.30 Det gjelder videre et generelt krav om samtykke for at Høyesterett skal behandle en anke.31

Klage- og ankeprosessen kan gjerne beskrives som en trapp, der kvaliteten går opp for hvert trinn, samtidig som antallet saker reduseres parallelt med at sakenes viktighet øker. Billedlig skal trinnene i trappen være jevne, slik at det skjer en jevn reduksjon i antallet saker og en jevn styrking av rettssikkerhetsgarantiene.

For det tredje får forholdsmessighetsprinsippet betydning for antallet overprøvinger, eller trinn, i denne trappen. Som nevnt ovenfor, er det grunn til å tro at en mulighet for overprøving fører til flere riktige resultater. Samtidig vil denne presumsjonen stå svakere jo flere nivåer med overprøvinger det er i et system. Det er altså ikke slik at å øke muligheten for rettslig overprøving fra fem til seks nivåer, nødvendigvis vi gi flere riktige avgjørelser. På den andre siden vil hensynet til effektivitet tilsi at antallet overprøvelsesmuligheter begrenses. Det er ressurskrevende å behandle en og samme sak mange ganger.

For utvalget er det viktig å vurdere systemet opp mot alle disse tre sidene av forholdsmessighetsprinsippet. I avveiningen må utvalget også forholde seg til økonomiske realiteter. Folketrygden en av de største utgiftspostene på statsbudsjettet. Prognoser viser at antallet innbyggere øker langsommere enn før, samtidig som aldringen blir sterkere. Den delen av befolkningen som er 67 år og eldre, ventes å øke med over 40 prosent fram mot 2035.32 I tråd med dette peker Perspektivmeldingen på at det i tiårene som kommer, vil stå færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist.

Selv om sysselsettingen i Norge er høy sammenliknet med andre land, er myndighetene bekymret for at mange står utenfor arbeidslivet, særlig unge på helserelaterte ytelser.33 Samlet tilsier fremtidsutsiktene at statens utgifter til trygdeytelser må forventes å øke.

Prognosene viser samtidig at statsinntektene er ventet å avta betydelig i de nærmeste tiårene. Dette må både sees i sammenheng med grønn omstilling og forventninger om reduserte oljeinntekter.34 Det oppstår da et gap mellom utgiftene og inntektene på statsbudsjettet. Det er ansett som en sentral politisk utfordring å balansere ønsket om trygge velferdsordninger opp mot økonomisk bærekraft.

I tråd med Navs egen Omverdenanalyse, legger utvalget til grunn at disse økonomiske fremtidsutsiktene tilsier et press mot effektivisering av offentlig sektor.35 Det gjelder også i Nav. Utvalget legger til grunn at det ikke aktuelt å sette inn betydelig mer ressurser i klage- og ankeprosessen på Navs myndighetsområde. En slik forståelse synes også å fremgå av mandatet, der utvalget er bedt om å fremme minst ett forslag basert på dagens ressurssituasjon.

De økonomiske fremtidsutsiktene tilsier at ressursene i prosessen bør fordeles, slik at systemet totalt sett gir best mulig kvalitet innenfor forsvarlig ressursbruk. Utvalget vil imidlertid vurdere å redusere på rettssikkerhetsgarantier på noen deler av prosessen, men da for å styrke andre sider av prosessen. For eksempel tar utvalget som et utgangspunkt at flest mulig saker bør få riktig resultat allerede i førsteinstansens vedtak. Dette vil redusere antallet klager og anker på uriktige vedtak, og dermed redusere kostnader senere i prosessen. Det kan tilsi at man styrker rettssikkerhetsgarantiene frem til første vedtak.

10.4 Prosesser som skaper tillit

Det tredje sentrale kjennetegnet på en god beslutningsprosess er at den er tillitvekkende. Også dette hensynet er sentralt i forvaltningsretten generelt, i prosesser for Trygderetten, og i prosesser for de alminnelige domstolene.

Tillit kan beskrives som fravær av behov for å verifisere og bekrefte andres handlinger. Tillit bygger på en subjektiv opplevelse av at andre sannsynligvis vil handle på en måte som er god eller nyttig for oss, eller som i det minste ikke er skadelig for oss.36

Hensynet til tilliten til prosessen er tosidig. For det første er det et spørsmål om brukerne har tillit til prosessene. Dersom brukerne har tillit til prosessen og beslutningene, vil dette legge til rette for effektive prosesser.37 Motsatt vil manglende tillit gjøre beslutningsprosessene mer tungrodde. Dersom brukerne mangler tillit til prosessene, vil færre slå seg til ro med et avslagsvedtak. Manglende tillit vil på denne måten øke antallet klager og anker. Utvalget anser det derfor sentralt for å besvare mandatet, at man vurderer tiltak som kan øke partenes tillit til prosessene.

For det andre er det et spørsmål om befolkningen har tillit til prosessene. De samlede utgiftene under folketrygdens ytelser er i statsbudsjettet for 2023 anslått til nærmere 590 mrd. kroner.38 Ytelsene finansieres blant annet gjennom skatter og avgifter, og midlene forvaltes av Nav på vegne av borgerne. Befolkningens tillit til systemet vil være knyttet til om de som har krav på trygd, innvilges dette. Men befolkningens tillit, og dermed oppslutningen om velferdsstaten, er samtidig avhengig av at søkere som ikke oppfyller vilkårene, får avslag. Hensynet til tillit kan med andre ord ikke oppnås ved å innvilge alle søknader. Det forutsetter at de vedtak som treffes er riktige, og dermed at søknader som ikke oppfyller lovens vilkår avslås.

Hensynet til tillit står i nær sammenheng både med hensynet til riktige resultat og hensynet til effektivitet. En effektiv beslutningsprosess som gir riktig resultat, vil bidra til å skape tillit.39 Samtidig er tillit et eget og selvstendig formål. Mens riktig resultat er et spørsmål om riktig faktum er lagt til grunn, og anvendt korrekt i lys av rettsreglene på området, knytter tillit seg til utenforståendes opplevelse av beslutningsprosessen og beslutningen. Tillit går altså på brukernes eller allmennhetens subjektive opplevelse av systemet eller beslutningen.

Man sier gjerne at tillit ikke er noe man har, men noe man må bygge opp. Tillit til et system må bygges opp ved å gi brukerne langvarige positive opplevelser. Ved høy grad av tillit til systemet, vil uheldige enkelthendelser bidra mindre til tap av tillit. På den andre siden kreves mange gode opplevelser med en enkeltinstitusjon, dersom tilliten til systemet skal øke nevneverdig.40 Det å bygge tillit er derfor en kontinuerlig prosess.

Utvalget har identifisert fem faktorer som er helt sentrale for tilliten til et system.

For det første er det viktig at vedtak som treffes, oppleves å være riktige.

For det andre må vedtakene fremstå som forutsigbare og forståelige. I dette ligger at brukeren i lys av de signaler vedkommende mottar, og ved å lese regelverket, gis en mulighet til å forutsi om vedkommende har krav på ytelsen. I kravet til forståelighet ligger blant annet at vilkårene for vedtakene bør utformes mest mulig forståelige og med klarest mulige rammer og språk. For at vedtakene skal være forståelige, må det stilles krav om at beslutninger er begrunnet i en slik grad at det lar seg gjøre å forstå de avveininger som ligger til grunn.41 Dette forutsetter igjen at det er brukt et forståelig språk tilpasset brukerne.

For det tredje bør de som berøres av prosessen gis mulighet til å påvirke egen sak. I dette ligger at partene må få å uttale seg om egen sak og å kunne kommunisere med de som skal ta stilling til saken (kontradiksjon). For den enkelte bruker må egen sak være mest mulig åpen, i den forstand at vedkommende som det klare utgangspunkt skal ha en formell og reell mulighet til innsyn i egen sak. Bruker bør også få informasjon om den saksbehandler som har truffet vedtaket.42

For det fjerde må beslutningsprosessene være forståelige. Organiseringen av beslutningsprosesser og overprøvingssystemene må være slik at brukerne kan forstå hva som skjer i saken. Den organiseringen som er valgt, må være transparent for brukeren og for borgerne. OECD har utarbeidet anbefalinger om såkalte «veikart» over viktige steg i saksbehandlingsprosessen, med en beskrivelse av beslutningskriterier og en redegjørelse for hvordan beslutningstakeren bør treffe sin beslutning, for å sikre forståelige og gode prosesser.43 Dette er viktig for utvalgets vurdering av organiseringen av Nav. Forståelige beslutningsprosesser har også en side mot normalitet. Generelt vil et system som følger den vanlige oppbyggingen være mer forståelig enn et system som bygger på avvik fra normalordningen. Samtidig vil dette hensynet måtte avveies mot andre hensyn, som hensynet til effektivitet.

For det femte må beslutningsprosessen ivareta upartiskhet og forhindre vilkårlighet. Under dette ligger også krav til at prosessen gjennomføres, og beslutninger treffes, av habile og kvalifiserte tjenestemenn, basert på tilstrekkelig brede og rasjonelle avveininger.

For utvalget utgjør disse faktorene viktige idealer. På flere punkter mener utvalget at dagens system ikke gir tilstrekkelig mulighet til å påvirke egen sak, er tilstrekkelig transparente, eller er forståelig nok for brukerne.

10.5 Politisk styring og uavhengighet

Et fjerde hensyn som har betydning for utformingen av klage- og ankesystemet, er en riktig balanse mellom politisk styring og uavhengighet. Mens de tre første hensynene er styrende for hvordan sakene bør behandles i systemet, er hensynet til balanse mellom politisk styring og uavhengighet sentralt for organiseringen av vedtaks- og overprøvingsorganene. Samtidig vil graden av politisk styring påvirke hensynene bak prosessen. Gjennomgående vil uavhengige organer nyte større tillit enn politisk styrte organer.

Etter Grunnloven § 3 ligger den utøvende makt hos Kongen. I samsvar med dette, er norsk statsforvaltning i utgangspunktet ordnet i et hierarki, der ledelsen ligger hos Kongen i statsråd, som øverste organ. Myndighet kan delegeres nedover i hierarkiet, men regjeringen beholder det konstitusjonelle ansvaret. Samtidig medfører dette at regjeringen kan instruere andre organer i statsforvaltningen, og eventuelt omgjøre deres avgjørelser, innenfor rammen av forvaltningsloven § 35. I praksis styres forvaltningsorganer av departementer, gjennom instrukser, tildelingsbrev og styringsdialog.

Normalsystemet i forvaltningsloven er i tråd med dette, ved at førsteinstansen og klageinstansen er en del forvaltningen, slik at de inngår i styringslinjen under Kongen i statsråd. Det vil altså være en politisk styring både av førsteinstansen og klageinstansen. For klage over vedtak i staten, er dette utgangspunktet foreslått videreført av forvaltningslovutvalget.44

Klageinstansens vedtak kan bringes inn for de alminnelige domstolene etter tvisteloven. Domstolen er uavhengig, og da selvsagt ikke underlagt politisk styring. Til gjengjeld er domstolenes prøving av forvaltningsvedtak begrenset, slik at de etter hovedregelen bare prøver om vedtaket er gyldig (lovlig).45 Dersom domstolen finner at det foreligger en feil som fører til ugyldighet, kan de sette vedtaket til side som ugyldig, men ikke treffe nytt vedtak.46

På en del områder vil også domstolens kompetanse til å prøve forvaltningens vedtak være begrenset til om vedtaket bygger på en riktig tolkning av reglene, riktig faktum, riktig saksbehandling og om forvaltningen har holdt seg innenfor rammen av myndighetsmisbrukslæren.47 Domstolen vil da ikke prøve anvendelsen av det aktuelle faktum mot rettsregelen. Når elementer i en rettsanvendelse er begrenset på denne måten, omtales dette gjerne som fritt skjønn eller forvaltningsskjønn. Innenfor Navs myndighetsområde har domstolen normalt full prøvingskompetanse.

En viktig grunn til at organiseringen av forvaltningen er slik den er, er at det skal være mulig å holde politisk ledelse ansvarlig for forvaltningens virksomhet. Utgangspunktet er at politisk styring og ansvar henger sammen. En statsråd kan vanskelig holdes ansvarlig for feil i forvaltningen, som vedkommende ikke har mulighet til å påvirke. Feil begått av uavhengig organ vil derfor normalt ikke utløse et konstitusjonelt ansvar for statsråden.48 Samtidig er det å holde regjeringen ansvarlig for forvaltningens handlinger en sentral del av det norske demokratiet. Regjeringen (og regjeringsmedlemmene) kan stilles til ansvar for forvaltningens handlinger av Stortinget, mens Stortinget kan stilles til ansvar av befolkningen gjennom stortingsvalg.

Av denne grunn vedtok Stortinget i 1977 følgende utgangspunkt for vurderingen av om forvaltningsorgan skal gis status som uavhengige:49

«Som en hovedregel skal legges til grunn at Kongen og eventuelt også departementene skal ha instruksjons- og kontrollmyndighet over andre offentlige organer. Blir det i forslag til lov eller stortingsvedtak foreslått at instruksjons- og kontrollmyndigheten skal være begrenset i forhold til det som er hovedregelen, må dette begrunnes i særlige hensyn. Det anses særlig viktig at Regjeringen og departementene beholder kontrollmyndighet.»

Utviklingen de senere årene har likevel vært at det opprettes flere uavhengige klageorganer, hovedsakelig organisert som nemnder. Denne utviklingen må sees i lys av at det er svært kostbart å få prøvd sin sak for domstolen. På grunn av kostnadsnivået, er domstolene sjelden et reelt alternativ for privatpersoner.50 Normalmodellen innebærer derfor at de fleste ikke får saken sin prøvd av et uavhengig organ. For å sikre alle en mulighet for å få prøvd sin sak av et uavhengig nivå, opprettes gjerne uavhengige klageorganer. Det er normalt ikke noe gebyr for å få prøvd sin sak for slike uavhengig organ, og klager risikerer normalt heller ikke å dekke statens omkostninger. I de fleste tilfeller er det unødvendig å benytte seg av juridisk bistand for å klage til en slik nemnd, fordi nemnda har ansvar for sakens opplysning. Slike nemnder er derfor et rimelig og tilgjengelig overprøvingsalternativ.

Vedtak fra nemndene kan som regel bringes inn for de ordinære domstolene, med tingretten som første instans. Utgangspunktet er at et slikt søksmål behandles etter de vanlige reglene for rettslige overprøving av forvaltningsvedtak, og ansvaret for sakens omkostninger reguleres av de alminnelige omkostningsreglene.

Dagens klagesystem i Nav bygger på normalordningen. Førsteinstans og klageinstans er begge underlagt politisk styring. NAV Klageinstans er underlagt Arbeids- og velferdsdirektoratet, og er bundet av de samme rundskrivene som førsteinstansene.

Derimot bygger systemet over på et avvik fra det normale. Klageinstansens vedtak kan ankes inn for Trygderetten, som er et uavhengig organ. Det er gratis å anke saker inn for Trygderetten, og ankende part (bruker) risikerer i praksis aldri å måtte dekke statens omkostninger. Parten har også mulighet for å få rettshjelp. Dagens system bygger altså på tilgang til et rimelig og tilgjengelig uavhengig overprøvingsnivå. Trygderetten erstatter på mange måter tingretten, for eksempel ved at Trygderettens kjennelse bringes direkte inn for lagmannsretten.

Når utvalget skal vurdere organiseringen av klage- og ankesystemet, må det ses hen til fordeler og ulemper ved at organer er uavhengige eller underlagt politisk styring. Denne avveiningen har betydning for vurdering av plasseringen og organiseringen av klageinstansen. Disse vurderingene har også betydning for drøftelsene av de alternative modellene for organisering av klage- og ankesystemet.

11 Hvordan ivaretar dagens klage- og ankesystem formålet med prosessen?

11.1 Innledning

I utvalgets mandat fremgår det at det har vært en relativt stor økning i antall klagesaker på vedtak gjort i Arbeids- og velferdsetaten. Saksinngangen til Trygderetten har også økt de senere årene. I tillegg, og delvis som en konsekvens av dette, er saksbehandlingstiden blitt svært lang. Formålet med dette kapitlet er å undersøke årsakene til lang saksbehandlingstid og finne forklaringer på det økte antallet klager. Utvalget vil analysere funnene i lys av de overordnede formålene med prosessen: hensynet til riktig resultat, effektivitet og tillit. På denne måten er det lettere å se hvilke tiltak som kan avhjelpe problemene, uten at tiltakene samtidig skaper andre utilsiktede virkninger.

Innledningsvis er det grunn til å fremheve at utvalget mener at Nav på mange områder gjør en god jobb. De aktørene utvalget har møtt, viser også at det er et ønske om å gjøre en god jobb med å sikre brukerne sine rettigheter, samtidig som vedtakene skal være riktige. Aktørene har også vist åpenhet og bistått utvalget for å finne praksis. Utvalgets mandat er imidlertid å analysere årsaker til lang saksbehandlingstid og et høyt antall klager og anker. I dette arbeidet må utvalget sette søkelys på svakhetene i systemet. Selv om utvalget finner en god del svakheter, må utredningen derfor ikke forstås slik at det er grunnlag for en generell mistillit til Nav.

11.2 Lang saksbehandlingstid

11.2.1 Hvor lang tid tar prosessen i dag?

Klage- og ankeprosessen tar lang tid. I mandatet pekes det på at det for en del sakstyper kan det gå opp mot tre år fra man søker på en ytelse til saken er endelig behandlet av Trygderetten. For utvalget er det viktig å se nærmere på hvor lang tid de ulike delene av prosessen tar, og hvor lang tid prosessen som helhet tar i dag. Det vil gi innsikt i og grunnlag for å analysere problemene nærmere og for å finne gode tiltak. Utvalget har sitt fokus på saker fra Arbeids- og velferdsetaten. Disse utgjør de fleste sakene i dette systemet, og saker fra de andre aktørene er både relativt få og har vært mer stabile i antall over tid.

Søknadsbehandling

De fleste saker i Nav starter med en søknad fra en bruker. I Nav er vedtaksmyndighet lagt til ulike enheter:51 Nav-kontorene, NAV Hjelpemiddelsentral, NAV Arbeid og ytelser, NAV familie og pensjon og NAV kontroll fatter alle vedtak i første instans. Behandling av søknader skjer altså i et stort antall ulike enheter.

Nav forvalter mange ulike tjenester og ytelser. Kompleksiteten og arbeidsmengden varierer mye mellom de ulike ytelsene. Når direktoratet fastsetter saksbehandlingsfrister, vil fristene derfor variere etter ytelse. Eksempelvis er norm til gjennomsnittlig saksbehandlingstid for dagpenger 21 dager, mens norm til gjennomsnittlig saksbehandlingstid for en uføresak er 90 dager.52

Arbeids- og velferdsdirektoratet har oppgitt til utvalget at gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Nav er om lag 31 dager. Tallene er ikke en del av den offisielle statistikken og er beheftet med en viss grad av usikkerhet. Slik utvalget ser det, er det likevel grunnlag for å si at saksbehandlingstiden i førsteinstans er kort, i alle fall sammenlignet med de øvrige delene av prosessen.

Klagesaksbehandling i førsteinstansen

Når et vedtak påklages, har det organet som traff vedtaket (førsteinstansen), fire oppgaver:

• Motta klagen53

• Vurdere om klagen skal avvises fordi klagen ikke oppfyller formelle krav54

• Forberede klagebehandlingen i form av å gjøre en undersøkelse, herunder innhente de opplysninger som klagen gir grunnlag for55

• Vurdere om klagen skal gis medhold, og dermed om vedtaket skal oppheves eller omgjøres56

Den fjerde oppgaven innebærer at underinstansen skal vurdere sitt eget vedtak opp mot klagen og ta stilling til om vedtaket bør endres. Denne delen av førsteinstansens oppgaver i klagesak omtales gjerne som omgjøringsvurderingen.

I 2021 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i førsteinstansens behandling av klager 98 dager.57 Tilsvarende tall for 2020 var 74 dager, mens tallet i 2019 var 68 dager. Økningen i saksbehandlingstiden fra 2020 til 2021 skyldes at klager ble nedprioritert i deler av koronapandemien. I denne perioden ble behandling av nye søknader om ytelser til livsopphold prioritert, og det var en særlig høy inngang av dagpengesøknader.

Saksbehandlingstiden for klagesaksbehandlingen i førsteinstansen varierer for de ulike ytelsene. Stønadsområdene sykdom i familien, enslig forsørger og tilleggsstønader hadde i 2021 en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 35 til 50 dager, mens stønadsområdene dagpenger, kontantstøtte og barnetrygd hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 97 til 128 dager. Arbeidsavklaringspenger og uføretrygd hadde gjennomsnittlig saksbehandlingstid på henholdsvis 84 og 71 dager i 2021.

Utvalget har fått analysert den tiden som brukes til aktivt å behandle saken i NAV Arbeid og ytelser. Undersøkelsen er utført av Oslo Economics og er begrenset til saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Undersøkelsen fant at NAV Arbeid og ytelser i snitt bruker 0,75 dager på aktiv behandling av disse sakene.58 Det meste av tiden er altså liggetid.

Etter utvalget syn tar det alt for lang tid før førsteinstansen vurderer en klage. Det er også slående å sammenligne den tiden førsteinstansen bruker før de treffer førstegangsvedtaket, sammenlignet med saksbehandlingstiden når de behandler en klage. Det er vanskelig å forstå at førsteinstansen skal bruke over tre ganger så lang tid på klagesaksbehandling. Dersom saksbehandlingen frem til første vedtak er god nok, bør nødvendige opplysninger allerede være innhentet, og det skal være kurant å vurdere klagen raskt.

Fra et brukerperspektiv er tidsbruken i denne fasen for lang. Slik utvalget ser det, er dette også utslag av prioriteringer i Nav. Nav prioriterer behandling av førstegangsvedtak på bekostning av behandling av klager.

Klagesaksbehandling i NAV Klageinstans

Dersom underinstansen ikke treffer vedtak om avvisning av klagen eller endrer vedtaket, slik at bruker får medhold, skal saken oversendes til klageinstansen.59

I 2021 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i klageinstansen 140 dager.60 I 2020 var gjennomsnittet 155 dager, mens tallet i 2019 var 129 dager. Økningen fra 2019 til 2020 skyldtes i hovedsak omdisponering av klageinstansens ansatte under koronapandemien. De tre stønadsområdene som klageinstansen brukte lengst tid på å behandle i 2021, var ytelser til gjenlevende med 233 dager, alderspensjon med 212 dager, stønad til enslig mor eller far og foreldrepengeområdet, hver med 190 dager gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Arbeidsavklaringspenger og uføretrygd hadde gjennomsnittlig saksbehandlingstid på henholdsvis 124 og 162 dager i 2021.

Oslo Economics har undersøkt gjennomsnittlig aktiv saksbehandlingstid hos klageinstansen i forbindelse med behandling av klagen. Også denne undersøkelsen er knyttet til saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Den viser en gjennomsnittlig aktiv saksbehandlingstid på 1 dag i arbeidsavklaringspenger og 1,25 dager i uføresaker. Også i denne fasen er derfor det meste av tiden altså liggetid. Utvalget mener at liggetiden er for lang.

Ankesaksbehandling i Nav Klageinstans

De fleste vedtak NAV Klageinstans treffer, kan ankes inn for Trygderetten. Behandlingen av anker bygger på et lignende system som ved klager. Klageinstansens oppgaver tilknyttet ankesaken er blant annet å:

• Motta anken61

• Foreta en fornyet prøving (vurdere omgjøring)62

• Tilrettelegge (eller forberede) saken hvis anken ikke faller bort63

• Lage en framstilling av saken i et oversendelsesbrev til Trygderetten64

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid med anker i klageinstansen var 222 dager i 2021.65 I 2020 var gjennomsnittet 227 dager, mens tallet i 2019 var 186 dager. Økningen fra 2019 til 2020 skyldtes i hovedsak omdisponering av klageinstansens ansatte under koronapandemien. Arbeidsavklaringspenger og uføretrygd hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på henholdsvis 160 dager og 231 dager i 2021. Oslo Economics’ undersøkelse viser at aktiv saksbehandlingstid hos klageinstansen var 1 dag i saker om arbeidsavklaringspenger og 1,25 dager i uføresaker. Også i denne fasen er derfor det meste av tiden liggetid. Fra et brukerperspektiv er liggetiden vesentlig lenger enn det som kan forventes i et effektivt prosessystem.66

Ankesaksbehandling i Trygderetten

Dersom klageinstansen ikke endrer sin konklusjon etter en fornyet prøving av saken, sendes anken til Trygderetten.67

I 2021 var saksbehandlingstiden i sakene som ble behandlet i Trygderetten i gjennomsnitt 359 dager. I enkelte sakstyper går det lengre tid. Gjennomsnittstiden for behandling av en anke om uføretrygd var 433 dager og for arbeidsavklaringspenger 425 dager i 2021.

Ifølge Oslo Economics’ undersøkelse var aktiv saksbehandlingstid i Trygderetten i saker om i arbeidsavklaringspenger og uføretrygd 2,5 dager, inkludert tid til skriving av kjennelser.68 Den alt vesentlige saksbehandlingstiden i Trygderetten er derfor liggetid.

Sett fra et brukerperspektiv mener utvalget at saksbehandlingstiden i Trygderetten er uforsvarlig lang.

Total saksbehandlingstid i klage- og ankesystemet

Fra et brukerperspektiv er hvert av stegene i denne klage- og ankeprosessen for lang, og samlet fremstår saksbehandlingstiden som uforsvarlig. En sak som får sin endelige avgjørelse i Trygderetten, tar i gjennomsnitt om lag 2 år, og i mange tilfeller tar det over 3 år. Etter utvalgets syn oppfyller ikke prosessen grunnleggende krav til effektivitet. For utvalget er spørsmålet hva som er årsaken til at det tar så lang tid.

Forstørr bilde

11.2.2 Årsakene til lang saksbehandlingstid

11.2.2.1 Økning i antallet saker, sammenholdt med ressursene, fører til restanser

Både vedtaksinstansen, klageinstansen og Trygderetten behandler saker etter prinsippet om at eldste sak først. Når det over en periode kommer inn flere klager og anker enn instansene klarer å behandle, blir sakene liggende i kø (restanser).

Nav og Trygderetten hadde ved utgangen av 2021 følgende restanser av klager og anker:

• 9 454 klager i vedtaksinstansene69

• 12 784 klager i Nav Klageinstans70

• 1 965 anker i Nav Klageinstans71

• 4 826 ankesaker i Trygderetten72

I Trygderetten hadde restansene økt fra 3 752 saker per 31. desember 2020 til 4 826 saker ett år senere. Utviklingen har altså gått i negativ retning.

En viss liggetid må forventes, og innkomsten av saker vil variere. I klage- og ankesakssystemet er liggetiden likevel svært lang, og dette er den viktigste årsaken til at den totale saksbehandlingstiden blir for lang.

Fra et brukerperspektiv mener utvalget at restansesituasjonen er for høy og at liggetiden er uforsvarlig lang. Også for Nav er det noen svært uheldige utilsiktede virkninger av en så lang saksbehandlingstid. Jo lengre liggetiden blir, jo større sannsynlighet er det for at faktum endrer seg fra det opprinnelige vedtaket ble truffet. Det kan medføre behov for ytterligere undersøkelser, som igjen gir økt tidsbruk når saken først skal behandles.

Det er nærliggende å reise spørsmål ved om mangel på ressurser til å behandle sakene er noe av forklaringen på restansesituasjonen. I mandatet er det pekt på at utvalget skal se etter mulige forbedringer som vil bidra til mer effektiv saksproduksjon uten at problemet bare løses gjennom tilføring av ressurser. Utvalget har derfor ikke foretatt en vurdering av budsjettbevilgninger og andre ressursbehov, og har ikke grunnlag til å vurdere om Nav og Trygderetten er underfinansiert. Utvalget konstaterer likevel at både førsteinstansen, klageinstansen og Trygderetten opptrer på en måte som tilsier at organene er presset.

Utvalget legger til grunn at de økonomiske fremtidsutsiktene tilsier et press mot effektivisering av offentlig sektor, og at det ikke aktuelt å sette inn betydelig mer ressurser i klage- og ankeprosessen på Navs myndighetsområde. Utvalget har på bakgrunn av dette sett på mulige tiltak for å redusere saksbehandlingstid innenfor uendret ressursbruk. For utvalget er spørsmålet hvilke tiltak som kan bidra til en mer effektiv saksbehandling. Samtidig skal systemet være tillitvekkende og sikre riktige resultat.

Det er tre instanser i forvaltningssporet

Den normale ordningen i forvaltningen er at enkeltvedtak kan påklages til et overordnet organ eller et særskilt klageorgan. Klageinstansens vedtak er derimot endelig og kan ikke påklages videre.73 Innenfor Navs myndighetsområde er klagesystemet annerledes. Trygderettsloven fastsetter at vedtak om individuelle rettigheter og plikter etter blant annet folketrygdloven og barnetrygdloven kan ankes inn for Trygderetten.74 For ytelser etter disse lovene er det også åpnet for å påklage vedtak. Dersom et vedtak kan påklages, kan anke til Trygderetten først inngis etter at klageadgangen er benyttet.75 For de fleste ytelsene Nav forvalter, har brukerne først en klagerett til NAV Klageinstans, og deretter en ankerett til Trygderetten. Siden Trygderetten er et forvaltningsorgan, har brukerne to overprøvinger og tre instanser i forvaltningssporet.

Kjennelser fra Trygderetten kan bringes inn for de ordinære domstolene, men da direkte til lagmannsretten. Ettersom alminnelige forvaltningssaker begynner i tingretten, er det ikke flere muligheter for overprøving på dette området. Forskjellen er imidlertid at det er gratis å bringe saken inn for Trygderetten. Brukerne har ikke noen økonomisk risiko ved først å klage og deretter anke til Trygderetten. Dette gjør at antallet saker i Trygderetten er langt høyere enn antallet saker fra andre forvaltningsorgan i tingrettene.

Det kan ikke være tvil om at muligheten for å prøve saken i to runder er en vesentlig årsak til saksbehandlingstiden i forvaltningssporet. En ordning med bare én mulighet for gratis overprøving av Nav sine vedtak, ville gjort prosessen billigere og raskere. Hensynet til effektivitet må holdes opp mot behovet for rettssikkerhetsgarantier og tillit til systemet.

Nav treffer vedtak i et stort spekter av saker, om alt fra stønad til enklere hjelpemidler, til saker om varig inntektssikring. Prislappen og den velferdsmessige betydningen kan være vesensforskjellig. Etter dagens ordning kan alle sakstyper ankes kostnadsfritt inn for Trygderetten. Det gir grunn til å spørre om en organisering med to gratis overprøvingsmuligheter i alle sakstyper er en forholdsmessig ressursbruk. Utvalget vil derfor vurdere om det bør innføres begrensninger i hvilke sakstyper Trygderettens skal behandle.

Sakene vurderes flere ganger i førsteinstans og klageinstans

Etter gjeldende rett sendes klagen til førsteinstansen, som blant annet vurderer om vedtaket skal omgjøres basert på klagen.76 Tilsvarende sendes anker til klageinstansen (ankemotparten) som skal foreta en ny prøving av det påankede vedtaket.77 Disse såkalte omgjøringsvurderingene medfører at prosessen inneholder hele fem prøvinger i forvaltningssporet av hvert enkelt vedtak når Trygderetten avgjør saken i siste instans:

• Førsteinstansens behandling og vedtak

• Førsteinstansens vurdering av om klagen skal lede til omgjøring78

• Klageinstansens behandling av klagen

• Klageinstansens vurdering av om anken skal lede til omgjøring av klagevedtaket (klageinstansens omgjøringsvurdering)

• Trygderettens behandling av anken

Det går betydelig med tid til disse omgjøringsvurderingene. I 2021 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i førsteinstansens behandling av klager 98 dager.79 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ved klageinstansens behandling av anker var 222 dager i 2021.80

Det brukes også betydelige ressurser på disse vurderingene. Dersom klagen eller anken ikke fører frem, utarbeides det et oversendelsesbrev. Utvalget har i sine møter med Nav fått se eksempler på både vedtak og slike oversendelsesbrev. Inntrykket er at innstillingene som leveres til NAV Klageinstans og Trygderetten, ofte holder høyere kvalitet enn begrunnelsen i det påklagede eller påankede vedtaket. Dette bekrefter også ansatte i Nav. Utvalget konstaterer at rundskrivets krav til oversendelsesbrev er strengere enn forvaltningslovens krav til begrunnelser i forvaltningsloven.

Utvalget vil drøfte om ressursbruken knyttet til omgjøringsvurderingene i underinstansen og klageinstansen er forholdsmessig.

Vedtak oppheves og sendes tilbake til ny behandling i forrige instans

Når klageinstansen tar stilling til en klage, kan de enten selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til førsteinstans til helt eller delvis ny behandling.81 En lignende regel gjelder for Trygderetten. Trygderetten kan oppheve et vedtak og henvise saken til ny behandling, dersom det ikke foreligger et forsvarlig grunnlag for å avgjøre realiteten.82

Etter det utvalget har fått opplyst, opphever NAV Klageinstans underinstansens vedtak i 35-40 prosent av sakene der hvor klagen helt eller delvis tas til følge.83 Trygderetten opphever om lag en tredjedel av alle sakene som anses å ha et utfall som er til brukerens gunst.84 I begge tilfeller er det tale om relativt mange saker.

En oppheving innebærer at saken sendes tilbake til underliggende instans for ny utredning og avgjørelse. Det organet som opphevet vedtaket (klageinstansen eller Trygderetten), anser seg derimot ferdig med saken. I instansen som har fått saken tilbake til fornyet behandling, går saken inn i den vanlige sakskøen som en ubehandlet søknad på lik linje med andre søknader. Førsteinstansens vedtak etter en fornyet behandling vil kunne påklages på nytt dersom parten ikke får medhold. Samlet saksbehandlingstid i saker som oppheves og hjemvises, blir vesentlig forlenget. Fra et brukerperspektiv er dette svært uheldig.

Etter utvalgets syn er det grunn til å vurdere om hensynet til å begrense saksbehandlingstiden og ressursbruken i Nav samlet, tilsier at klageinstansens og Trygderettens adgang til å oppheve saker bør begrenses.

Nav bruker ressurser på parallelle prosesser

I Nav-systemet er det enkelte brukere som har mange ulike prosesser om samme sak. En og samme bruker kan for eksempel etter et avslag i klageinstansen, sende en ny søknad om samme ytelse, anke klagevedtaket til Trygderetten, anmode om omgjøring til førsteinstansen og anmode om omgjøring i klageinstansen. Dette er mulig fordi særlig anmodninger om omgjøring er lite regulert.

Utvalget har fått innspill fra Nav på at det brukes en god del ressurser på anmodninger om å omgjøre vedtak både der anmodningen er rettet mot førsteinstansens og klageinstansens vedtak. Dette er ressurser som kunne vært benyttet til å redusere restansene. En slik anmodning utløser i dag en fullstendig ny vurdering og saksbehandling. For utvalget er det et spørsmål om Navs plikt til å vurdere omgjøring (revurderingsplikten) bør reguleres og begrenses.

Kompliserte regler og bevistemaer

Regelverket innenfor Navs myndighetsområde er komplisert, og loven oppstiller mange vilkår for å få innvilget en ytelse. Mange av lovens vilkår er også skjønnsmessig utformet, og kan ha et innhold som endrer seg over tid. Sykdomsbegrepet er et eksempel på det. Det pågår løpende diskusjoner om hvilke tilstander som kan karakteriseres som «sykdom» i lovens forstand. Slike rettsvilkår skaper ofte tvilsspørsmål og er vanskelige å praktisere. Dette er nok med på å gjøre saksbehandlingen mer tidkrevende.

En vel så viktig faktor er at vilkårene i loven angir bevistemaer som utløser vanskelige bevisspørsmål. Et eksempel gir folketrygdloven § 12-7 første ledd som fastsetter at uføretrygd forutsetter at «evnen til å utføre inntektsgivende arbeid (inntektsevnen) er varig nedsatt med minst halvparten». Dette vil normalt kreve omfattende innsamling av bevis. De bevis som er påkrevd, vil ta tid å samle inn og krever ofte sakkyndig bistand for å tolkes.

Utvalget konstaterer at regelverket er komplisert. Ofte kan det være vanskelig å utforme klare regler, samtidig som de angir de grenser som lovgiver ønsker. I referansegruppemøter har flere av de som praktiserer regelverket, opplyst at enkelte regler har fått en unødvendig komplisert utforming. Reglene om unge uføre blir gjerne brukt som eksempel.

Det ligger utenfor mandatet å foreslå endringer i de materielle reglene om ulike stønader og ytelser. Utvalget konstaterer likevel at et regelverk med klarere vilkår og enklere bevistemaer ville gjort systemet mer brukervennlig. Det ville også gjort manuell saksbehandling raskere og samtidig i større grad tilrettelagt for automatiserte løsninger.

Manglende avklaring av lovforståelse

Riksrevisjonen påpeker at tilgjengelige virkemidler for å avklare uenigheter omkring lovforståelse mellom Nav og Trygderetten i liten grad blir utnyttet, og at prosessene omkring slik oppfølgning skaper forsinkelser.85 En av de overordnede anbefalingene fra granskningsutvalget i Blindsonen er at når Trygderetten legger til grunn en annen rettsoppfatning enn Nav, må Nav enten utfordre lovforståelsen videre i rettssystemet eller endre praksis, noe som ikke skjedde i saken de undersøkte.86

Utvalget har fått opplyst at dersom Trygderetten avsier kjennelser som strider mot Navs lovforståelse og Nav ikke ønsker å utfordre denne rettsoppfatning, vil Nav normalt foreta presiseringer eller endringer i rundskriv. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvaret for å oppdatere rundskriv og forberede eventuelle forslag til regelverksendringer. Krever avgjørelsen endring av lov eller forskrift, eller har den budsjettmessige konsekvenser, skal saken løftes til departementet.

Enhetene i Nav som behandler klage- og ankesaker, opplever at det for mange viktige saker tar for lang tid fra usikkerhet om regelverksfortolkning oppstår, til saken er avklart hos overordnet myndighet og rundskrivene eventuelt oppdateres. Mens etaten venter på avklaring, må saker enten settes på vent eller behandles ut fra en midlertidig lovfortolkning. Når det går lang tid før overordnet myndighet gjør de nødvendige avklaringene, skapes det forsinkelser i saksbehandlingen. Dette går også utover brukerne, både i form av lang saksbehandlingstid og fare for feilaktig eller ulik praksis.

Utvalget har fått opplyst at Staten i perioden mellom 2017–2021 bare tok ut stevning i tre saker, en i 2018 og to i 2021. Det er grunn til å tro at staten vegrer seg for å bringe kjennelser fra Trygderetten inn for lagmannsretten fordi det vil påføre bruker belastninger og risiko for tap av den rettigheten brukeren er innvilget av Trygderetten, og som det er knyttet forventninger til. For å bidra til raskere og enklere rettsavklaringer, som igjen kan bidra til raskere saksbehandling, vil utvalget drøfte mekanismer som begrenser risikoen for brukerne.

Nav har mange saksbehandlingssystemer

Nav har ulike saksbehandlingssystemer for ulike sakstyper. Utvelgelsen av relevante dokumenter for å behandle en gitt sak gjøres i en del tilfeller manuelt. Dette er resursskrevende, og medfører risiko for at ikke alle relevante dokumenter blir med over til det systemet som saken behandles i.

For brukere som har flere saker hos Nav samtidig, er det en risiko for at et innsendt dokument kun blir tilgjengelig i én av sakene selv om det er relevant for flere.

Utvalget har grunn til å tro at saksbehandlingstiden kunne vært kortere dersom de digitale løsningene var bedre. Samtidig jobbes det kontinuerlig med store moderniseringsprosjekter i Nav. I Trygderetten ble saksbehandlingen nylig helelektronisk.

Utvalget mener at de digitale løsningene i større grad må legge til rette for at brukerne og saksbehandlerne har enkel tilgang til alle relevante dokumenter i saken. Utvalget legger til grunn at dagens utfordringer med mange saksbehandlingssystemer blir forsøkt løst ved innføringen av nye saksbehandlingssystemer, som kommuniserer bedre med hverandre. Dette gjelder også i grensesnittet mellom Nav og Trygderetten. Utvalget vil derfor ikke særskilt vurdere denne siden ved Navs og Trygderettens virksomhet.

Styringen av Nav

En viktig del av effektivitetskravet er at prosessen frem til avgjørelsen er rask. Krav om rask saksbehandling må imidlertid balanseres mot kravet til kvalitet (riktig resultat). I tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsdirektoratet for 2022 er denne balansen omtalt under målet om å «Sikre riktig ytelse til rett tid».

Styringsparameterne som skal følge opp målet om riktig ytelse til rett tid, er at gjennomsnittlig saksbehandlingstid skal være innenfor frist for alle ytelsesområder, saker til behandling skal være innen frist ytre grense,87 og andel saker med korrekt vedtak skal være innenfor gjeldende krav (årlig kvalitetsmåling). De to første parameterne skal sikre rask saksbehandling.88

Som følge av pandemien var det i 2021 fortsatt utfordringer med saksbehandlingstidene i ytelsesforvaltningen i Nav, men det var måloppnåelse på 16 av 29 ytelser og færre restanser enn ved inngangen av året.89 Isolert sett synes styringsparametere å fungere godt, i den forstand at de bidrar til rask saksavvikling frem til førstegangsvedtak. Det er likevel et spørsmål om fristene kan få utilsiktede virkninger på andre deler av prosessen.

På klage- og ankeområdet er det ikke satt styringsparameter med krav til gjennomsnittlig saksbehandlingstid i tildelingsbrevet fra departementet. Direktoratet skal likevel rapportere på gjennomsnittlig saksbehandlingstid for klager i hver fase i klagekjeden, samt antall ankesaker som behandles i NAV Klageinstans, og andelen som bringes inn for Trygderetten fordelt på sakstyper. Internt i etaten er det satt krav om at klager til behandling i NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie og pensjonsytelser skal være behandlet innenfor fristens ytre grense (styringsparameter).90 Fristen for ytre grense i klagebehandlingen i førsteinstansen er hovedsakelig 70 dager, med unntak av blant annet dagpenger og arbeidsavklaringspenger, som har en ytre grense på 56 dager.

Videre er det i mål- og disponeringsbrevet til NAV Klageinstans for 2022 en styringsparameter med krav om at gjennomsnittlig saksbehandlingstid skal være innenfor frist (84 dager for klager og 105 dager for anker). I tillegg er det er krav om at saker til behandling skal være innen frist ytre grense (180 dager for både klager og anker).

Det ligger innbakt i mål- og resultatstyring at underliggende etater vil tilpasse seg det som de blir målt på. Resultatene for hele klage- og ankesystemet i 2021 viser som nevnt at gjennomsnittlig saksbehandlingstid frem til førstegangsvedtak for alle ytelser var om lag 31 dager, underinstansen brukte i gjennomsnitt 98 dager på å forberede klagesak, mens klageinstansen brukte 140 dager på å behandle klagen. Klageinstansen brukte samme år 222 dager på å forberede en ankesak for Trygderetten.

Dersom en sak er godt nok utredet før førstegangsvedtak treffes, bør det normalt ikke ta lang tid for underinstansen til å forberede klagesak, for klageinstansen å treffe et klagevedtak eller å forberede en sak for Trygderetten. Utvalgets undersøkelser tilsier også at saksbehandlingstiden i disse etterfølgende fasene i hovedsak består av liggetid.91 En årsak til den lange saksbehandlingstiden i klage- og ankeprosessene i Nav er da hvordan ressursene er prioritert.

Etter utvalgets syn er det nærliggende å forstå saksbehandlingstiden i de ulike fasene i lys av departementets styringsparametere. Disse prioriterer tiden frem til første vedtak, og det ser ut til å bidra til at beslutninger treffes uten at nødvendige saksbehandlingsskritt er gjennomført. Riksrevisjonen finner i sin analyse at det i praksis er lite oppmerksomhet på den totale saksbehandlingstiden i klage- og ankesakskjeden. Kravet til en total saksbehandlingstid på seks måneder92 for førsteinstansen og klageinstansen har ifølge Riksrevisjonen i liten grad blitt fulgt opp fordi måloppnåelsen i stor grad oppleves å være utenfor den enkelte instans sin kontroll. Dermed er det også lite oppmerksomhet på hvor lenge en bruker må vente på svar på saken sin.93 Det kan oppleves som krevende for den som klager å gå så lenge uten en avgjørelse og en avklaring på hva som skjer videre. Flere informanter i brukerundersøkelsen fra Agenda Kaupang ga uttrykk for at livet blir satt på vent i tiden det tar å avklare saken og at ventetiden har fått store økonomiske konsekvenser.94

Etter utvalgets syn gir det grunn til å reise spørsmål om styringsparameterne fungerer godt.

Styring og ledelse av Trygderetten

Trygderetten styres som et forvaltningsorgan, med visse tilpasninger grunnet Trygderettens uavhengige rolle når det kommer til behandlingen av den enkelte sak. Trygderetten styres også gjennom lov om anke til Trygderetten.

I departementets styring av Trygderetten gjør de samme hensynene seg gjeldende som ved styringen av Nav. Styring må skje ved en avveining mellom effektivitet og kvalitet.

Trygderetten har de senere årene hatt utfordringer knyttet til lang saksbehandlingstid og økende restanser. Per i dag er saksbehandlingstiden på godt over ett år.

Departementets styring av Trygderetten har vært rettet mot saksbehandling og effektivitet. Tidligere år, med lavere inngang, har styringen vært mer fokusert på tiltak for å øke kvaliteten, herunder bruken av fullt grunngitte kjennelser. Et viktig tiltak fra departementets side har i denne perioden vært å øke bevilgingene. Fra 2018 til 2022 har bevilgningene hatt en realvekst fra 83,5 til 102,8 millioner kroner. Utvalget registrerer at den budsjettmessige styrkingen ikke har ført til noen vesentlig økt saksproduksjon. Restansene har i samme periode økt betydelig. Det konstateres at styring gjennom måling av effektivitet i Trygderetten ikke har hatt ønsket effekt.

Utvalget har forsøkt å finne årsaken til at det ikke har skjedd nevneverdig økning i produksjon på tross av betydelig økte bevilgninger. Dette har utvalget ikke klart å finne noen gode svar på. Utvalget mener det gir grunn til å stille spørsmål ved styringen, men kanskje særlig ledelsen av Trygderetten.

Utvalget vil vurdere tiltak for å bedre effektiviteten i Trygderetten, men mener at den krevende restansesituasjonen i Trygderetten vanskelig kan håndteres. Selv om utvalget foreslår forenklinger i trygderettsloven, vil dette ikke være nok til å håndtere restansene. Etter utvalgets vurdering bør restansene håndteres særskilt.

Trygderettslovens rammer og Trygderettens bruk av regler som effektiviserer saksbehandlingen

Trygderetten er et forvaltningsorgan, med domstolslignende saksbehandling. Prosessen er i hovedsak regulert i trygderettsloven, og denne legger en rekke føringer for hvordan en sak skal behandles. Samtidig gir loven den enkelte dommer et betydelig skjønn for en del beslutninger som påvirker ressursbruken. Det gjelder blant annet i spørsmålet om rettens sammensetning i den enkelte sak og utforming av begrunnelser.

Utvalget har grunn til å reise spørsmål om de muligheter som ligger i å effektivisere saksbehandlingen har vært tilstrekkelig utnyttet. Det gjelder særlig bruken av begrensende begrunnelser som ligger i trygderettsloven § 21 tredje ledd.

Som figur 11.2 viser, var andelen fullt grunngitte kjennelser tidlig på 2000-tallet så lav som 20 prosent. Det fremgår av årsmeldinger fra Trygderetten i denne perioden at den høye andelen begrensede kjennelser var en nødvendig konsekvens av høy saksinngang. I denne perioden ble det også behandlet langt flere ankesaker enn i dag. Riktignok må dette også tolkes i lys av at Trygderetten frem til lovendringen i 2004 kunne avsi kjennelser helt uten begrunnelser. Praksis var likevel at det ble gitt en kort begrunnelse i fleste saker. Det er likevel ikke tvil om at Trygderetten i denne perioden tilpasset begrunnelsene til ressurssituasjonen.

Forstørr bilde

Etter hvert som saksinngangen gikk ned ut over 2000-tallet, gikk også andelen fullt grunngitte kjennelser opp. Dette skyldes også at departementet i 2003 begynte å styre og måle Trygderetten på andelen fullt begrunnede kjennelser. Kravene ble skjerpet i årene frem til 2013, før departementet sluttet å styre Trygderetten på andel full grunngitte kjennelser. Etter at saksinngangen økte fra 2013, har ikke bruken av forenklede kjennelse økt nevneverdig. Dette på tross av at styringen fra 2015 ble mer konsentrert om økt produksjon. Fra 2018 rapporterte Trygderetten også på andel forenklete grunngitte kjennelser.

Det er grunn til å spørre hvorfor det i så liten grad har skjedd noen endring i bruken av forenklede kjennelser i en tid med økende restanser. Utvalget har fått opplyst at noe av forklaringen er bruken av såkalte henvisningskjennelser. Det har også vært vist til den enkelte dommers uavhengighet. En tredje forklaring er en uklarhet i tolkningen av reglene om forenklede kjennelser etter en avgjørelse fra Borgarting lagmannsrett.

En generell underliggende årsak synes her å være Trygderettens noe uavklarte rolle. På den ene siden har Trygderetten klare domstolslignende trekk, som gir forventninger om en kvalitet ved skriving av kjennelser og bruk av sakkyndige som om de var en domstol, samtidig som det på ressurssiden i stor grad forventes at de produserer som et forvaltningsorgan. Utvalget antar at den uavklarte rollen gjør det vanskelig for Trygderetten å balansere kvalitet og effektivitet. Utvalgets generelle inntrykk er at kvaliteten de senere årene har gått på bekostning av effektiviteten.

Det faktum at Trygderetten samtidig er et uavhengig organ, tilsier at de i stor grad må styres gjennom lov. Utvalget ser også et behov for å avklare nærmere hvilken rolle Trygderetten skal ha, herunder hvorvidt domstolspreget bør forsterkes ytterligere. Det vil også vurderes om det i lov bør foretas endringer i reglene om begrunnelser og rettens sammensetning for å sikre at slike midler blir tatt i bruk for å sikre effektiv saksproduksjon.

Trygderetten er satt til å håndtere et stort antall saker (masseforvaltning) innenfor nokså stramme økonomiske rammer. Det stiller store krav til effektivitet. Trygderetten opererer selv med et måltall på 120 saker per administratorårsverk årlig. Til sammenligning har utvalget fått opplyst at dommerne i de svenske forvaltningsdomstolene produserer mellom 100 og 130 saker per år. Utvalget har ikke forutsetninger for å vurdere om antallet saker per administratorårsverk er på et riktig nivå, men ser av de historiske tallene at Trygderetten bare unntaksvis har klart å nå dette målet.

Ved utforming av prosessystemet må utvalget forholde seg til de økonomiske realitetene, og angi en realistisk forventing til rettssikkerhetsgarantier og saksproduksjon. Det må også tas hensyn til at sakene har blitt mer kompliserte. Dels har det de senere årene vært en dreining mot flere saker på de helserelaterte ytelsene, som igjen har økt behovet for å sette rett med fagkyndige medlemmer. Dels har det blitt tydeligere at heller ikke trygdeforvaltningen er uberørt av rettslig internasjonalisering. EØS-rettens betydning er et velkjent eksempel på dette. Disse rammene er viktig for utvalgets konkrete forslag til lovendringer i trygderettsloven.

11.3 Antallet klager

11.3.1 Utviklingen av antallet klage- og ankesaker

Det fremgår av mandatet at antallet klager har økt over tid. Oslo Economics har analysert utviklingen i klagevolumet i perioden 2016–2021.95 Koronapandemien preger situasjonen i 2020, og delvis i 2021, i både førsteinstansene og NAV Klageinstans med høyere restanser enn normalt. Dette skyldes at Nav omdisponerte ressurser fra klagebehandling til saksbehandling av søknader livsoppholdsytelser, særlig i starten av pandemien da mange hadde behov for rask utbetaling av dagpenger.

Oslo Economics finner at antall innkomne klager i førsteinstansene samlet var på et relativt stabilt nivå i 2016–2020, men med noe økning i 2020–2021. I samme periode har det skjedd en dreining i klagesaksporteføljen ved at andelen klager som gjaldt de helserelaterte ytelsene uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger, økte fra 33 prosent i 2016 til å omfatte 44 prosent av sakene i 2019, mens andelen dagpengesaker gikk ned i samme periode. Antall innkomne klager på arbeidsavklaringspenger økte fra 8 500 i 2016 til 10 200 i 2018 og antall innkomne klager på uføretrygd økte fra 5 100 i 2016 til 8 100 i 2019. Begge endringene er antatt å ha sammenheng med lovendringer på arbeidsavklaringspenger fra 1. januar 2018. Under pandemien ble antall klager om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd igjen redusert. Årsaken er trolig automatisk forlengelse av stønadsperioden for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Antall og andel klager i dagpengesaker har økt betydelig igjen under pandemien.

Forstørr bilde

Antall behandlede klager i NAV Klageinstans økte med 32 prosent i 2016-2019, og økningen var særlig høy for arbeidsavklaringspenger og uføretrygd (4 500 saker). Oslo Economics mener at denne økningen delvis kan forklares med at antall behandlede klager i førstesinstansene økte noe i perioden 2016-2018, men også av at omgjøringsandelen har blitt redusert i perioden. Dette har medført at en større andel av klagesakene har blitt overført til og behandlet av klageinstansen. Andel saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd i klageinstansens portefølje økte fra 29 prosent i 2016 til 38 prosent i 2019, som er antatt å ha sammenheng med lovendringene på arbeidsavklaringspenger fra 1. januar 2018.

I perioden 2016-2021 har NAV Klageinstans i gjennomsnitt behandlet 4 532 ankesaker årlig. Antall ankesaker i NAV Klageinstans har økt noe i perioden og var særlig høyt i 2019 (5 509 saker). Det var særlig en økning i antall anker i saker om uførepensjon og arbeidsavklaringspenger. Saksstatistikken viser at sannsynligheten for å anke dersom bruker ikke får medhold i klagesaken, er betydelig høyere for uførepensjon, arbeidsavklaringspenger og til dels sykepenger, enn for dagpenger og foreldrepenger. Oslo Economics finner at utviklingen i anker henger sammen med utviklingen i klagevolum i klageinstansen.96

Det er ikke gitt at antallet klager er for høyt. Nav treffer om lag 1,6 millioner vedtak. Statistikken viser at 67 000 vedtak ble klagebehandlet i vedtaksinstansen i 2021. Det utgjør om lag 4,1 prosent av vedtakene. Om lag 85 prosent av søknadene til Nav innvilges. Dette utgjør om lag 1,36 millioner vedtak i året. I de fleste tilfeller påklages ikke innvilgede søknader. Statistikken for innvilgede vedtak vil imidlertid omfatte såkalt delvis innvilgelse, og noen slike vedtak påklages. Fordi det ikke finnes tall på antallet klager over delvis innvilgede vedtak, har utvalget valgt å benytte forholdstallet mellom antallet klager og avslag. Selv om dette blir unøyaktig, vil forholdet mellom antallet klager og antallet avslag fra førsteinstansen gi en god nok pekepinn på hvor stor andel av vedtak som påklages.

Førsteinstansene i Nav treffer om lag 240 000 avslagsvedtak og mottar om lag 64 000 klager i året. Klagefrekvensen er om lag 28 prosent. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sine skriftlige innspill til utvalget gitt uttrykk for at andelen klager etter deres oppfatning ikke er spesielt høy. Isolert sett er utvalget enig i det.

I 2021 traff NAV Klageinstans 29 750 stadfestelsesvedtak (vedtak hvor klagen ikke tas til følge). Samme år mottok NAV Klageinstans 4 620 anker. Det vil si at om lag 16 prosent av avslagsvedtakene ble påanket.97 Heller ikke andelen anker over klagevedtak er spesielt høy.

Etter utvalgets oppfatning gir ikke antallet eller andelen klager eller anker over henholdsvis vedtak og klagevedtak, svar på om det egentlig er for høyt antall klage- og ankesaker i systemet.

Hovedformålet med prosessene er å sikre riktige resultat. Det er derfor ikke noe mål for utvalget å begrense antallet klager eller anker over uriktige vedtak. Tvert imot har samfunnet en interesse i at uriktige vedtak blir påklaget, og at klagebehandlingen korrigerer slike vedtak. For å vurdere om det er for mange klager og anker, må utvalget derfor vurdere om det treffes mange uriktige vedtak henholdsvis i førsteinstansen eller NAV Klageinstans. Generelt er det imidlertid grunn til å begrense antallet klager og anker over vedtak og klagevedtak som er riktige.

11.3.2 Sikrer prosessene riktig resultat?

Det er ikke mulig å etablere et feilfritt saksbehandlingssystem i forvaltningen. Innenfor rammen av forsvarlig ressursbruk må det gjøres tiltak for å begrense risiko for feil. Det spørsmålet utvalget her vil se på, er om det treffes så mange uriktige vedtak i Nav at det tilsier at det bør iverksettes særlige tiltak eller gjøres vesentlige endringer i systemet.

Det er naturlig å ta utgangspunkt i antallet omgjøringer som skjer i klage- og ankesaksprosessene. Tallene utvalget har fått, viser at om lag 32 prosent av klagene omgjøres av førsteinstansene.98

Klageinstansen omgjorde 14 prosent av de vedtakene de behandlet i sin klagesaksbehandling.99 Omgjøringsprosenten i klageinstans inkluderer både hel og delvis omgjøring av vedtaket. Det omfatter også opphevelser, der saken vil bli sendt tilbake til ny behandling i førsteinstansen. I sistnevnte tilfelle kan man ikke med sikkerhet vite om vedtaket materielt sett var riktig, før det er truffet nytt vedtak i saken. Både fordi det ikke har vært mulig å innhente tall på hvor mange av opphevelsene som leder til samme resultat, og fordi opphevelser også bygger på at det har skjedd en feil, har utvalget likevel valgt å regne med alle opphevelser.

NAV Klageinstans mottok 4 620 anker til Trygderetten i 2021.100 Som ledd i saksforberedelsen av en anke foretar klageinstansen en fornyet vurdering av vedtaket, og i den forbindelse omgjøres om lag 14 prosent av vedtakene i klageinstans.101 Klageinstansen oversendte til Trygderetten 4 144 anker i 2021. Samme år omgjorde eller opphevet Trygderetten vedtaket i om lag 22 prosent av sakene.102

Av de om lag 67 000 klagene som ble behandlet i førsteinstansen i 2021, ble til sammen 29 700 saker omgjort i førsteinstansen, klageinstansen og Trygderetten. Det utgjør til sammen 44 prosent av klagene.

Utvalget mener omgjøringsprosenten er svært høy. Det er særlig grunn til å reagere på at så mange som 32 prosent av klagene omgjøres av førsteinstansen selv. Det kan være flere grunner til et at vedtak omgjøres, uten at det betyr at det har skjedd en feil i førstegangsvedtaket. For utvalget er det viktig å analysere disse mulige forklaringene.

Årsaker til omgjøring uten at det skyldes feil i førstegangsvedtaket

Et klart eksempel på at både førstegangs- og omgjøringsvedtaket kan være riktig, selv om resultatene er ulike, ser man i de tilfeller hvor brukers situasjon har endret seg i perioden mellom førstegangs- og omgjøringsvedtaket. Både førsteinstansens omgjøringsvurdering, klageinstansens vedtak, klageinstansens omgjøringsvurdering og Trygderettens kjennelse skal bygge på forholdene på avgjørelsestidspunktet (nåtidsvurdering). Flere av folketrygdlovens materielle vilkår krever at søkers funksjonsnivå er avklart, for eksempel arbeidsavklaringspenger som har et krav om nedsatt arbeidsevne (folketrygdloven § 11-5), og uføretrygd som krever nedsatt inntektsevne (folketrygdloven § 12-5). Det er ikke uvanlig at søker er i en prosess med å avklare arbeids- eller inntektsevnen, og at vilkåret ikke var oppfylt da førsteinstansen traff sitt avslagsvedtak, mens vilkåret er oppfylt når klageinstansens treffer sitt omgjøringsvedtak. I tilfellet er det ikke begått noen feil i førsteinstansen.

Det er høyst relevant å vite hvor mange av omgjøringsvedtakene som skyldes slike endringer. Spørsmålet er belyst i Oslo Economics analyse.103 De har sett på omgjøringsårsakene som benyttes i NAV Klageinstans, og finner at hovedårsaken til at klager på vedtak om ytelser omgjøres i klageinstansen, varierer på tvers av de ulike ytelsene, men det er relativt få saker som omgjøres som følge av endret faktum i saken. Selv om utvalget saker i undersøkelsen var begrenset, kan det indikere at endrede faktiske forhold bare kan forklare en liten del av den høye omgjøringsprosenten i klageprosessen.

En annen årsak til at omgjøring ikke nødvendigvis har sin årsak i feil i førsteinstansens vedtak, er at saken kan ha blitt bedre opplyst i klageomgangen. Selv om forvaltningsorganet har oppfylt sin utredningsplikt, kan det hende at ikke alle relevante bevis kom på bordet i første runde. En korrekt vurdering av de opplysninger som forelå, tilsa at vilkårene for ytelsen ikke var oppfylt. I klageprosessen kan det fremkomme bevis som endrer denne vurderingen. Bruker kan for eksempel ha lagt frem nye opplysninger og dokumenter i klagen, og disse kan vise at vilkårene for ytelsen er oppfylt. Selv om førsteinstansen vedtak var materielt uriktig, kan vedtaket være formelt riktig.104 Det foreligger da ikke noen feil ved førsteinstansens vedtak.

Utvalget har grunn til å tro at et stort antall vedtak omgjøres allerede i førsteinstansen på grunn av nye opplysninger. Samtidig er det holdepunkter for at dette ofte skyldes brudd på utredningsplikten. I tilfellet er det en feil i underinstansens vedtak.

En tredje grunn til å være forsiktig med å ta omgjøringsfrekvensen til inntekt for feil i førsteinstansens vedtak, er at det ikke kan utelukkes at det opprinnelige vedtaket var riktig, og at det er det endelige vedtaket som er galt. Klage- og ankebehandling kan føre til at feil korrigeres, feil opprettholdes, riktige resultat blir stående, og at et riktig resultat endres til et uriktig resultat. Fordelingen mellom disse tilfellene er det lite kunnskap om. Det kan derfor ikke sluttes fra at et vedtak blir omgjort til at det nødvendigvis er førsteinstansens vedtak som er uriktig.

Muligheten for at riktig vedtak blir omgjort, må også sees i sammenheng med hvordan vilkårene for mange av ytelsene er utformet. Mange av Navs vedtak bygger på tolkning av til dels uklare og skjønnspregede regler. Bevistemaene forutsetter ofte skjønnsmessig tolkning og vekting av bevis. I vurderinger av sammensatte og skjønnsmessige temaer vil ulike konklusjoner være forsvarlige. Med andre ord er ingen av de to ulike konklusjonene klart riktig eller klart uriktig i saken.

Siden det kan være mange årsaker til at vedtak omgjøres, må det utvises forsiktighet med å trekke for mye ut av omgjøringstallene. Det høye omgjøringstallet tilsier likevel at det er grunn til å foreta en nærmere analyse av kvaliteten i førsteinstansvedtaket.

Kvaliteten i førsteinstansen

Det foreligger flere undersøkelser som kan tilsi at kvaliteten i saksbehandlingen forut for førstegangsvedtaket ikke er god nok. I 2016 kartla SINTEF årsakene til at vedtak påklages og omgjøres i NAV Forvaltning (nå NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie- og pensjonsytelser).105 De finner at en hovedårsak til at vedtak påklages og omgjøres på dette nivået i Nav, er mangelfull utredning forut for at førstegangsvedtakene fattes. Dersom faktumgrunnlaget som Nav har når de treffer sine vedtak er mangelfullt, vil vedtaket ofte bli feil.

Også Riksrevisjonen sin undersøkelse legger til grunn at det er svakheter i arbeidet med å sikre tilstrekkelig kvalitetsutvikling i klage- og ankesaksbehandlingen.106 I NAV Klageinstans’ kvalitetsrapport fremgår det at kvaliteten på vurderingene av om de materielle vilkårene for å få ytelsene som regel er god, med noen unntak.107 Derimot gir klageinstansen uttrykk for utfordringer i saksbehandlingen. Også i Navs egen årsrapport fra 2021 fremkommer det at det er kvalitetsutfordringer knyttet til å sikre tilfredsstillende forvaltningsrettslig kompetanse i Nav.108 Utvalget stiller spørsmål ved hvorfor Nav ikke har klart å løse de kvalitetsutfordringene som har vært påpekt over flere år.

Samtidig som det synes å være en bred enighet om at det er utfordringer med kvaliteten i saksbehandlingen i Nav, er det mer uklart hvilke konkrete utfordringer det er snakk om. Utvalget har av den grunn forsøkt å gjennomføre målrettede undersøkelser inn mot ulike sider av kvaliteten i saksbehandlingen. I NAV Klageinstans kvalitetsrapport er det fremhevet at problemene særlig viser seg på områdene dagpenger og sykepenger. Utvalget har gått særlig grundig inn i dagpengesakene.

Utvalgets undersøkelser viser fire mer systematiske svakheter i saksbehandlingen i førstegangsvedtaket; dokumentasjonskrav, foreleggelsesplikt, veiledningsplikt og utredningsplikt.

Utgangspunktet er at Nav skal vurdere opplysningene i saken og legge til grunn de fakta som er mest sannsynlige. I denne vurderingen gjelder både prinsipp om fri bevisføring og fri bevisbedømmelse. Den konkrete vurderingen som disse prinsippene forutsetter, kan ikke erstattes av et krav om at faktiske forhold godtgjøres ved fremleggelse av bestemte dokumenter. Det krever i så fall særskilt hjemmel. På enkelte områder synes Nav likevel å oppstille det som ligner absolutte dokumentasjonskrav. I søknader om dagpenger kreves det for eksempel at søker fremlegger siste arbeidsavtale. Det vises til at arbeidsavtalen gir nødvendig informasjon om arbeidsforholdet. Som et unntak er det åpnet for at arbeidsgiver kan fylle ut et eget skjema som ligger på nav.no som inneholder de nødvendige opplysningene.109 Nav opplyser at de bare unntaksvis foretar mer helhetlig vurdering av bevisene i saken. Utvalget har i sine undersøkelser ikke sett spor av at Nav har foretatt slike helhetsvurderinger. Selv om utvalgets undersøkelser har vært rettet mot dagpengesaker, er det grunn til å tro at det også på andre ytelsesområder opereres med tilnærmet absolutte dokumentasjonskrav. Dette er bakgrunnen for at utvalget vil foreslå endringer som tydeliggjør når slike dokumentasjonskrav kan stilles.

Det er et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp at parter skal gis mulighet for kontradiksjon. Det innebærer at de som er direkte berørt av et vedtak, skal få argumentere for sin sak og føre bevis for sitt syn, samt få innsyn i og mulighet for å uttale seg om de opplysninger som inngår i beslutningsgrunnlaget. De fleste saker i Nav starter med en søknad. I slike saker er forhåndsvarsel ikke nødvendig. Derimot skal bruker kunne be om innsyn i sakens dokumenter. Forvaltningen har også i utgangspunktet en plikt til å forelegge for bruker alle de opplysninger de får eller innhenter om bruker fra andre. Denne foreleggelsesplikten gjelder for eksempel opplysninger Nav innhenter fra brukers fastlege og opplysninger de henter fra ulike registre. Nav har imidlertid ingen rutiner for å sikre at slike uttalelser forelegges bruker. Der legens erklæring inneholder opplysninger som bidrar til at søknader avslås, skal slike opplysninger oversendes bruker før vedtak treffes. Heller ikke dette har man rutiner for. Utvalget har særlig undersøkt problemstillingen opp mot arbeidsavklaringspenger, men har også forelagt problemstillingen mer generelt for ledelsen i ytelseslinjen og direktoratet. Manglende rutiner for fremleggelse synes å være en generell mangel i Nav førsteinstans for alle typer ytelser.

Nav har som andre forvaltningsorganer en alminnelig veiledningsplikt. Hvis Nav ser at det er mangler i en søknad, plikter de å varsle søker og veilede slik at søknaden lar seg utfylle. I Nav-systemet gjennomføres slik veiledning oftest ved at Nav sender ut et brev om hva som mangler. Både interne undersøkelser utvalget har fått innsyn i, og utvalgets egen undersøkelse tilsier at Nav i all hovedsak gjør dette, men at det likevel hender at det ikke skjer (om lag fem prosent av tilfellene). I Navs egen undersøkelse av dagpengesaker ble det angitt at kvaliteten på mangelbrevene var god (over 90 prosent av sakene). Undersøkelsen NAV Klageinstans har gjennomført på vegne av utvalget, viser et annet bilde. Den viser at brevene gjennomgående er omfattende og vanskelige å forstå. Brevene er ofte en kombinasjon av standardtekst og fritekst som henger dårlig sammen. Undersøkelsen viser også at brevene etterspør dokumentasjon som åpenbart ikke er nødvendig. For utvalget fremstår det som en generell mangel i førsteinstansens saksbehandling i dagpengesaker at veiledningen ikke holder god nok kvalitet. Utvalget har ikke undersøkt denne problemstillingen for andre ytelser.

Alle forvaltningsorgan har i utgangspunktet en utredningsplikt. Det innebærer at forvaltningen selv skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst. Etter folketrygdloven har brukerne også en omfattende opplysningsplikt. Utvalgets undersøkelser tyder på at det internt i Nav har vært og er uenighet om grensene mellom disse reglene, og dermed også hvem som har ansvar for sakens opplysning. Uklarheten reiser spørsmål om brukernes bevisfremleggelsesplikt, medvirkningsplikt og opplysningsplikt på den ene siden og Navs ansvar for sakens faktum, veiledningsplikt og utredningsplikt på den andre.

Utvalget har fått opplyst at det ikke er praksis at Nav gir pålegg til brukers arbeidsgiver om å gi de opplysningene som mangler. Dette er opplysninger brukeren selv ikke kan fremskaffe. Dette på tross av at Nav har hjemmel for å gi slike pålegg til arbeidsgiver.110 NAV Arbeid og ytelser har opplyst at de kun tar direkte kontakt med arbeidsgiver hvis det går frem av saken at det er et problem for bruker å få kontakt med arbeidsgiver eller arbeidsgiver ikke sender det bruker ber om. Denne praksisen er ikke nedfelt skriftlig. Utvalgets syn er at Nav i disse sakene ofte bryter utredningsplikten som følger av forvaltningsloven.

Disse fire manglene er ikke enkeltstående svakheter, men utslag av en uriktig forståelse hva som skal til for å oppstille dokumentasjonskrav, samt feil forståelse av rekkevidden av veilednings-, fremleggelses- og utredningsplikten. Utvalget legger til grunn at manglene er en viktig årsak til den høye omgjøringsprosenten i klagesaker i Nav. Fra et brukerperspektiv er det også helt sentralt at forvaltningsloven følges, både for å sikre at brukerne får de ytelser de har krav på, men også for å sikre tilliten til systemet.

Utvalget vil vurdere ulike tiltak, blant annet i form av tydeligere lovregulering. Det vil også vurderes om kravene til saksbehandlingen bør skjerpes.

Utvalget mener det er viktig å sikre at de rammer og signaler som saksbehandlerne får, fører til en forsvarlig saksutredning. Dette har betydning for spørsmålet om hvilken rolle underinstansen skal ha i klagesaker.

Slik utvalget ser det, må disse manglene forstås i sammenheng med styringen av Nav. Nav styres etter klare frister frem til førstegangsvedtak. Selv om direktoratet rapporterer på frister også i de andre fasene, blir de i mindre grad målt på saksbehandlingstiden. Utvalget finner grunn til å reise spørsmål om en utilsiktet virkning av disse parameterne blir at det skjer tilpasninger som senker kvaliteten i saksbehandlingen frem til førstegangsvedtak.

Et eksempel på dette er dagpenger. Fristen for å behandle en dagpengesøknad er 21 dager (gjennomsnitt), mens fristen i NAV Arbeid og ytelser for å saksbehandle dagpengeklagen er 56 dager (ytre grense).111 Slik utvalget ser det, er det grunn til å tro at dette har ført til at kvaliteten i saksbehandlingen frem til førstegangsvedtak ikke oppfyller forvaltningslovens krav, noe som fører til uriktige avslag. Mye tyder på at Nav i stedet for å utrede saker selv, treffer avslagsvedtak, for å fremtvinge opplysninger i en klageprosess. Dette fører til flere klager over uriktige vedtak.

Utvalgets forståelse samsvarer med tidligere undersøkelser. Oslo Economics stiller i sin undersøkelse spørsmål ved om fristene til gjennomsnittlig saksbehandlingstid i vedtaksinstansen er for korte til at de rekker å utrede saken tilstrekkelig. Det er få av respondentene i undersøkelsen fra Oslo Economics som opplever at styringskravene til saksbehandlingstider er til hinder for at sakene kan utredes tilstrekkelig, men de finner at et høyt «vedtakspress», det vil si hvor mange vedtak hver saksbehandler skal levere innen en gitt tidsramme, trolig er en medvirkende årsak til at det i en del saker ikke utredes grundig nok. De skriver at det totale sakspresset gjør at saksbehandlerne opplever å ha lite tid til å behandle hver enkelt sak.112

Utvalget har også sett i vedtaksbrev på dagpengeområdet at NAV Arbeid og ytelser har innført en praksis der brukere som får avslått en søknad, ved å legge frem nødvendige opplysninger innenfor seks uker, vil utløse en «fortsatt» saksbehandling. Så vidt utvalget har forstått, blir ikke det nye vedtaket formelt registrert som en omgjøring. Endringen som er gjort vil derfor ikke komme frem av statistikken som rapporteres til departementet. Mye tyder på at praksisen er en tilpasning til de parameterne som Nav styres etter.

Departementet har også stilt som krav i tildelingsbrevet om at det skal skje en måling av andel saker med korrekt vedtak. Disse kvalitetsmålingene viser hovedsakelig god måloppnåelse. For utvalget er det grunn til å reise spørsmål ved kvaliteten i disse undersøkelsene. Når disse kvalitetsundersøkelsene viser at mellom 80–100 prosent av vedtakene er riktige,113 harmonerer dette dårlig med en omgjøringsprosent i førsteinstansen på over 40 prosent for enkelte ytelser. Direktoratet har i årsrapporten gitt uttrykk for at det er utfordringer knyttet til kvalitet i saksbehandlingen der de blant annet trekker frem kompetanse, oppdatert faglig støttemateriell, behovet for bedre vedtaksbrev til brukerne og det å sikre tilfredsstillende forvaltningsrettslig kompetanse i Nav.114 Dette gir utvalget grunn til å reise spørsmål ved om styringsparameterne i tilstrekkelig grad har klart å fange opp kvaliteten i saksbehandlingen.

Etter utvalgets syn er det grunn til å reise spørsmål om departementet i sin styring har en tilstrekkelig god balanse mellom tilgjengelige ressurser, kravet til saksbehandlingstid og behovet for å sikre kvalitet i førstegangsbehandlingen av saken.

Kvaliteten i NAV Klageinstans

Statistikken viser at NAV Klageinstans stadfester om lag 85 prosent av førsteinstansens vedtak, eller noe i underkant av 30 000 klager, i året. I 2021 mottok NAV Klageinstans 4 620 anker, og av disse behandler Trygderetten over tid om lag 3 500 ankesaker i året. Trygderetten stadfester om lag 80 prosent av klageinstansens vedtak. Omgjøringsprosenten på om lag 20 prosent har ligget relativt stabilt over tid. Av sakene som omgjøres, oppheves om lag 40 prosent, noe som er en indikasjon på at kvaliteten ikke er tilstrekkelig.

Oslo Economics har analysert årsaken til at anker omgjøres i NAV Klageinstans.115 En av hovedårsakene til omgjøring, er endret faktum i saken. Dette skyldes sannsynligvis den lange saksbehandlingstiden, som ofte er mellom 1-2 år. Under denne tiden har forholdene ofte endret seg, eller det har innkommet nye bevis, slik at det er grunnlag for å endre det vedtaket klageinstansen opprinnelig traff. Denne typen omgjøringer er ikke utløst av feil i klageinstansen. I det lyset fremstår ikke omgjøringsprosenten som spesielt høy.

NAV Klageinstans er beskrevet å ha svært kompetente saksbehandlere.116 Andelen med juridiske kompetanse i klageinstansen er mer enn 90 prosent, og de er spesialiserte slik at saksbehandlerne i klageinstansen bare behandler saker på ett eller to stønadsområder.

Utvalget har heller ikke funnet samme systematiske svakheter knyttet til dokumentasjonskrav, mangler ved veiledning eller svikt i utredningene i klageinstansens. Utvalget har likevel fått opplyst at heller ikke klageinstansen har noen praksis for å fremlegge opplysninger som de innhenter om bruker før vedtak treffes. Som eksempel nevnes medisinske sakkyndigvurderinger.

Kvaliteten i Trygderetten

Utvalget har ikke holdepunkter for å hevde at kvaliteten i Trygderettens arbeid ikke er god nok. Trygderetten behandler om lag 3 500 saker i året. Av de om lag 2 800 vedtakene som stadfestes, blir om lag 100 anket inn for lagmannsretten. I løpet av perioden 2016–2021 brakte staten inn kun tre saker. I praksis er derfor så å si alle sakene brakt inn av brukeren. Av vedtakene som stadfestes i Trygderetten, er det mellom 2,5-3 prosent som bringes inn for lagmannsretten. Av disse får brukeren medhold i om lag en tredjedel av sakene.

I utgangspunktet fremstår andelen saker hvor bruker vinner frem i lagmannsretten som høy. Det må forstås i lys av den lave andelen saker som tas til retten, og den betydelige økonomiske risiko brukere løper ved å gjøre det. Dette kan forklare det lave antallet saker som bringes inn for lagmannsretten, og at mange av søksmålene gjelder saker der partene mener det foreligger klare feil, eller når saken reiser prinsipielle spørsmål. Omgjøringsprosenten kan derfor ikke tas til inntekt for at en tredjedel av Trygderettens avgjørelser er uriktige.

Rettsreglene er kompliserte og skjønnsmessige

Mange av folketrygdlovens regler gir anvisning på til dels kompliserte rettsanvendelsesskjønn og bevisspørsmål. Jo vanskeligere det er å avgjøre om lovens vilkår er oppfylt, jo større risiko er det for at det forekommer feil. Utformingen av vilkårene har derfor betydning for hvilken risiko det er for klager over uriktige vedtak. Jo mer uklare og skjønnsmessige vurderinger som må foretas, jo større grunn er det også for bruker til å få prøvd sin sak flere ganger.

Det faller utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i folketrygdlovens materielle regler, men utvalget finner det naturlig å peke på denne utfordringen. Etter det opplyste har kun et fåtall av saksbehandlerne i NAV Arbeid og ytelser juridisk utdannelse. Bare om lag 10 prosent av medarbeiderne i NAV Arbeid og ytelser er jurister. I tillegg har få ansatte ved Nav- kontorene juridisk utdanning. Med så få jurister i enhetene som treffer vedtak i førsteinstans, øker risikoen for å tolke og anvende folketrygdloven uriktig.

På oppdrag fra det tidligere Arbeids- og sosialdepartementet foretok AFI en evaluering av implementeringen av Stortingsmelding 33 (2015–2016) Nav i en ny tid. Denne ble gjennomført i 2020 med blant annet i intervju- og surveydata. Flere av de intervjuede veilederne i evalueringen opplever at de mangler kompetanse om regelverket. I surveyundersøkelsen svarer 47 prosent at de i nokså/svært stor grad har behov for kompetanseoppbygging på regelverk.117 I dialog med ansatteorganisasjonene pekes det på at mange medarbeidere i Nav har god juridisk forståelse når de får god opplæring, men at juridisk kompetanse med fordel kan brukes i større grad i opplæring og veiledning av andre medarbeidere for å heve den juridiske forståelsen i Nav-systemet.

Utvalget vil på denne bakgrunn drøfte behovet for bedre opplæring og kompetanseheving i vedtaksorganet, samt vurdere den generelle organiseringen av Nav opp mot behovet for kompetanse.

Oslo Economics finner i sin analyse at førsteinstans og klageinstansen ikke alltid er samstemte i forståelsen og/eller anvendelsen av det konkrete regelverket, og at en del klager kan forhindres ved at vedtaksinstansene får bedre kunnskap om regelverket.118 Feil i den konkrete rettsanvendelsen som omgjøringsårsak varierer en del mellom ulike ytelser, men var en sentral omgjøringsårsak for klager på blant annet dagpenge- og foreldrepengeområdet i 2021.119

Opp mot de bevistemaer som de materielle bestemmelsene oppstiller, har utvalget i møter med både ansatte i Nav og leger fått informasjon om at det er manglende trygdemedisinsk kompetanse i Nav. Det oppleves som vanskelig for ansatte i Nav å utforme gode bestillinger til legene og tolke legeopplysningene som kommer i retur. Dette medfører en risiko for feil i saker der de medisinske vilkårene i lovbestemmelsene krever gode vurderinger fra lege og riktig tolkning og forståelse for legens opplysninger fra saksbehandler.

Det gjør ikke situasjonen lettere for de ansatte i Nav og legene at kanalene for å innhente legeopplysninger er utdatert og i liten grad digitalisert, noe som forsinker og kompliserer saksbehandlingen. Utvalget er kjent med at et digitaliseringprosjekt er igangsatt.120 I praksis bidrar dette til at det i stor grad innhentes medisinske opplysninger bredt og i liten grad tilpasses den enkelte sak. Dette bidrar også til at det blir mer arbeidsbelastende for den aktuelle lege enn hva det strengt tatt burde være. Når personer med liten erfaring og uten formell utdannelse innenfor de relevante fagdisipliner skal foreta denne typen bevisvurderinger, oppstår det en klar risiko for at det treffes uriktige avgjørelser.

Klageinstansen har pekt på for dårlige kunnskaper om trygdemedisin hos saksbehandlerene i førsteinstans og feil og mangelfull bruk av etatens rådgivende overleger i sine kvalitetsrapporter. I rapporten fra 2021 fremkommer det:121

«Vilkårene for rett til helserelaterte ytelser etter folketrygdloven er vurderinger som ligger i skjæringspunktet mellom juss og medisin. På stønadsområder som sykepenger, AAP og uføretrygd, yrkesskade og grunn- og hjelpestønad er det avgjørende for kvaliteten på vedtakene at saksbehandlerne har den nødvendige trygdemedisinske kompetansen. Det er også nødvendig med tilgang på trygdemedisinsk rådgivning fra NAVs rådgivende overleger. At både saksbehandler og rådgivende overlege har kunnskap om, og forståelse for, både egen rolle og ansvar og den samhandlingen som må være dem imellom, er avgjørende for at vurderingene og avgjørelsene får god nok kvalitet. Dette har vi påpekt i så å si alle våre kvalitetsrapporter.»

NAV Klageinstans skriver videre at de ser en bedring på noen områder, men at de stadig ser utfordringer ved den trygdemedisinske utredningen og/eller bruk av rådgivende lege i klagesakene om sykepenger og arbeidsavklaringspenger. De mener at det fortsatt er store forskjeller og betydelige behov for forbedring i saker som gjelder den medisinske utredningen fra Nav-kontorene i arbeidsavklaringspengesaker.

NAV Klageinstans har opplyst til utvalget at når saken enten ikke har vært forelagt for rådgivende overlege i førsteinstansen, eller kvaliteten på vurderingen ikke har tilstrekkelig kvalitet til at klageinstansen kan bygge på den ved vurderingen av om saken er tilstrekkelig medisinsk belyst og vurderingen av de medisinske opplysningene i saken opp mot vilkårene i loven, må de forelegge saken for sin rådgivende lege, selv om det også har vært gjort i førsteinstansen, i enkelte saker både før vedtaket ble truffet og i forbindelse med klagebehandlingen der. I mellomtiden er det gjerne innhentet opplysninger fra fastlege og spesialister i flere omganger, men det mangler likevel opplysninger som er tilstrekkelige til at vurderingen av vilkårene i loven kan skje på en forsvarlig nok måte. Dette fører også til at mye lege- og saksbehandlerkapasitet blir utnyttet på en uhensiktsmessig måte, uten at saken kommer nærmere et riktig resultat. Utvalget mener det er viktig at man også i denne sammenhengen utviser en kritisk holdning og prioritering til bruk av en helsekompetanse som det er generell mangel på i samfunnet.

Utvalget vil vurdere tiltak som sikrer bedre tilgang til kompetanse i tilknytning til førsteinstansen saksbehandling. Det gjelder både strukturelle endringer, men også anbefalinger knyttet til opplærings- og veiledningstiltak.

11.3.3 Hvorfor velger bruker å klage eller anke på et riktig vedtak?

Det er ønskelig at brukere klager på uriktige vedtak, men situasjonen er slik at mange klager og anker over vedtak som er riktige. Å behandle klager og anker er både tid- og ressurskrevende. Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at man begrenser antallet klager på riktige vedtak. Samtidig vil alle klagesystemer ha klager over både uriktige og riktige vedtak. Klagesystemet er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og det er ikke aktuelt for utvalget å gjøre større endringer i søkeres rett til å klage.122 Klager over riktige vedtak har dessuten den verdi at overordnete instanser (eller klageorganer) får ført kontroll med vedtaksinstansen.

Det er grunn til å vurdere om det kan gjøres tiltak for å begrense antallet klager på riktige vedtak. En forutsetning for det må være at det rent faktisk er et stort problem med mange klager og anker på riktige vedtak i Nav-systemet. Tallene som er referert i kapittel 6, viser etter utvalgets syn at problemet iallfall ikke er ubetydelig, og vil derfor se nærmere på mulige årsaker til at riktige vedtak påklages.

Gode rammevilkår som gjør det enkelt og billig å klage og anke

En hovedårsak til klager på riktige førsteinstansvedtak er rammevilkårene i klage- og ankesakssystemet. I praksis har alle parter en nær sagt ubetinget klagerett.123 Oslo Economics peker i sin rapport også på at bruker enkelt kan sende inn en klage til Nav.124 Det er få formelle krav til klagen, og det informeres bredt om klagemuligheter til bruker både i vedtaksbrev, på nav.no og i mange tilfeller brukers dialog med NAV Kontaktsenter og Nav- kontor. Her har også digitalisering gjort det enklere. Klagefristen etter folketrygdloven er i tillegg seks uker,125 og dermed dobbelt så lang som etter forvaltningslovens normalordning.126 Å klage er gratis, og klager løper ingen risiko for å bli pålagt omkostningene som er forbundet med forvaltningens behandling av klagen. Forvaltningsloven § 36 gir i utgangspunktet også klager krav på å få dekket egne omkostninger (for eksempel til juridisk eller sakkyndig bistand) dersom vedtak blir endret til gunst. Det gis også behovsprøvd fri rettshjelp til klage etter folketrygdlovens § 21-12.127 Rammevilkårene for å påklage vedtak i Nav er imidlertid nokså like de som gjelde for andre velferdstjenester.

Generelt er rammevilkårene for å få overprøvd klagevedtak i norsk rett nokså dårlige. Utgangspunktet er at gyldigheten av klagevedtak kan overprøves av domstolene, men brukere som bringer saker inn for domstolene risikerer et betydelig omkostningsansvar. Domstolsprosessen er også krevende, og mange vil føle et behov for å la seg bistå av advokat. Det gjør at svært få velger å overprøve klagevedtak. Disse rammevilkårene gjelder også for andre velferdsytelser, for eksempel innenfor helse- og omsorgssektoren.

Sammenlignet med de alminnelige reglene, er rammevilkårene for å få overprøvd klageinstansens vedtak på Navs myndighetsområde svært gode. I alminnelighet kan brukere anke klageinstansens vedtak gratis inn for Trygderetten. Det er ikke strenge krav til selve ankeerklæringen, og ankefristen er seks uker. Ankende part har i praksis ingen risiko for å måtte betale statens omkostninger og har mulighet for dekning av egne omkostninger. Det gis også behovsprøvd fri rettshjelp i ankesaker for Trygderetten.

En mulighet for å begrense antallet klager og anker, er å endre rammene for klage- og ankeretten. For utvalget har det gitt grunn til å vurdere om det bør innføres gebyr for klage og anke, endre reglene om saksomkostningsansvar, begrense Trygderettens saklige virkeområde og korte ned klage- og ankefristen.

Tilliten til Nav

Brukere som har høy tillit til systemet vil oftere stole på at et vedtak er riktig, og dermed i mindre grad føle behov for å klage.128 Å bedre tilliten til Nav vil derfor være et målrettet tiltak for å begrense klager og anker over riktige vedtak.

I Navs egen brukerundersøkelse fra 2022 svarer 71 prosent av etatens brukere at de har tillit til Nav. Med unntak av pandemiåret 2020 har denne andelen har vært relativt stabil de siste årene.129 Brukerundersøkelsene er rettet mot de som har mottatt tjenester i Nav, og må derfor også sees i lys av at Nav innvilger 85 prosent av søknadene. Selv om mange brukere har høy tillit til Nav, skriver direktoratet også i sin analyse av nåsituasjonen i Nav at avhengighetsforholdet til Nav gir mange brukere en følelse av avmakt. Nav kan oppleves som stort og byråkratisk, og mange kan oppleve mangel på tillit i møte med Nav.130

For utvalgets vurdering er det også relevant å se på befolkningens generelle tillit til Nav. DFØ gjennomfører jevnlig en innbyggerundersøkelse for å avdekke blant annet hvor fornøyde innbyggerne er med offentlige tjenester i Norge131. I undersøkelsen fra 2019 ble innbyggerne spurt om sitt inntrykk av en rekke statlige tjenester. På en skala fra 1 til 100 gir innbyggerne en gjennomsnittskåren på 78 til høyskole/universitet og 75 til Lånekassen, mens Nav får en skåre på 56. I 2021-undersøkelsen er innbyggerne ikke stilt spørsmål om inntrykket av de konkrete tjenestene,132 men bes om å gi en vurdering av kvaliteten på tjenestene. Resultatene viser alt i alt at innbyggerne er delvis fornøyde med kvaliteten på statlige tjenester, og gir en samlet skåre på 68 poeng.133Etatene som skårer lavest, er imidlertid Barne-, ungdoms- og familieetaten og Nav (hhv. skår 57 og 58 poeng). Informantene i undersøkelsen som i løpet av de siste 12 månedene har hatt erfaring med Nav, er noe mer fornøyd enn andre. Men selv om Nav har lavere skåre enn de fleste andre offentlige virksomheter i innbyggerundersøkelsen, har vurderingen av Nav gått merkbart opp siden 2010 (da skåren lå på 48). Undersøkelsen indikerer likevel at Navs omdømme ikke er så god som man kan ønske.

For utvalgets analyser er det også relevant å se nærmere på klagernes tillit til Nav. Analysene fra Oslo Economics antyder at en betydelig andel av klagerne har svak tillit til kvaliteten på saksbehandlingen i Nav.134 30 prosent av respondentene i brukerundersøkelsen er helt eller delvis enige i påstanden om at det ofte er flaks og tilfeldigheter som avgjør hva brukerne får fra Nav.135 Blant de som har klaget, er om lag 40 prosent helt eller delvis enig i denne påstanden. Hvis dette gir et korrekt bilde av brukernes tillit til systemet, er det grunn til å tro at manglende tillit til Nav-systemet bidrar til klager over riktige vedtak.

I Agenda Kaupangs brukerundersøkelse fra klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten står det blant annet følgende om tillit:136

«Flere brukere forteller at de opplever at NAV og Trygderetten velger den dokumentasjonen som passer best til sin avgjørelse. Når vedtak og begrunnelse for vedtaket er uklart for bruker, så bidrar det til å forsterke den mistilliten som vi opplever at flere av brukerne har. Når det er vanskelig å forstå begrunnelsen blir det også krevende for brukerne å påklage eller anke vedtaket videre».

I det følgende vil utvalget ta utgangspunkt i de faktorene som kjennetegner et system med høy tillit. Som nevnt vil tillit blant annet bero på om prosessene er forutsigbare, transparente og forståelige for brukerne og om brukerne gis mulighet til å ta del i og påvirke prosessene. Det er nok også viktig for tillit at brukerne opplever at vedtakene er rimelige og riktige.

Er prosessene forutsigbare og forståelige?

Forutsigbare og forståelige prosesser gir brukerne mulighet til å finne ut hvem som skal veilede dem, hvem som skal treffe vedtaket, forholdet mellom de ulike aktørene, og hvordan prosessen skal drives fremover. Spørsmålet er om Navs organisering oppfyller disse kravene.

I referansegruppemøtene har utvalget fått tilbakemeldinger om at brukerne ikke forstår ansvarsdelingen mellom Nav- kontoret og NAV Arbeid og ytelser. I saker om arbeidsavklaringspenger treffer Nav-kontoret vedtak etter folketrygdloven § 11-5 (arbeidsevnen), mens NAV Arbeid og ytelser treffer vedtak om de øvrige vilkårene. I uføresaker vil Nav-kontoret skrive en vurdering av inntektsevnen, som benyttes når NAV Arbeid og ytelser tar stilling til søknaden. Noen veiledere ved Nav-kontorene som ble intervjuet av AFI i forbindelse med evalueringen av oppfølgingen av Meld. St. 33 (2015–2016), sier at denne ansvarsdelingen kan gjøre det krevende å være «ett Nav», at man er i skvis mellom bruker og ytelsesforvaltning:137

«Situasjonen i dag er at mens lokalkontoret etter beste evne innstiller på ulike vedtak, så er det NAY som tar en beslutning og sender ut et vedtaksbrev. Det blir så opp til det lokale NAV- kontor å fortelle bruker rekkevidden av vedtaksbrev, enten det gjelder innvilgelse eller avslag. Dette beskrives som en krevende situasjon.»

Prakis er at dersom bruker har fått avslag på søknad om uføretrygd, vil veileder ved Nav-kontoret som regel ha et møte med bruker for å gå gjennom avslaget. Formålet med denne gjennomgangen er å hjelpe bruker med å identifisere årsaken til at NAV Arbeid og ytelser har besluttet å avslå søknaden. Utvalget stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig at veileder, som verken har truffet vedtak eller har noen enkelt tilgang til saksbehandleren som har truffet vedtak, skal informere bruker om vedtaket.

I referansegruppemøtene med ansattorganisasjonene har utvalget fått opplyst at hovedregelen er at veilederne ved Nav- kontorene ikke kan ta kontakt med saksbehandlere i ytelsesforvaltningen for å avklare en konkret sak eller stille generelle juridiske spørsmål for avklaring. Videre har utvalget fått opplyst at telefonløsningen som muliggjorde dette tidligere, er nedlagt. Samtidig oppgir flere veiledere i AFIs undersøkelse at de opplever at de mangler kompetanse om regelverket, og at de har behov for opplæring.138 Manglende tilgjengelighet til saksbehandler som avgjør saken, kan bidra til at veileder ikke gir brukerne gode nok svar knyttet til søknad eller klage om inntektssikring. Den uklare ansvarsdelingen mellom Nav- kontoret og ytelsesforvaltningen, fra et brukerperspektiv, kan dermed gi brukeren en uoversiktlig og lite forutsigbar søknads- og klageprosess.

Ansvarsdelingen mellom Nav-kontoret og ytelsesforvaltningen kan bidra til å gi brukeren feil forventninger til utfallet av vedtaket i saken, se omtale lenger ned. Utvalget anser begge disse forholdene som årsak til klager og anker.

Utvalget mener også at det er vanskelig også for bruker å komme i kontakt med saksbehandlere i ytelsesforvaltningen. Mens saksbehandlingen hos vedtaksinstansen historisk har vært porteføljestyrt (at den enkelte saksbehandler hadde ansvar for «sine» saker), legges sakene nå i «én kø» og blir behandlet etter dato for søknad eller forlengelse. Metodikken kan medføre at det er flere saksbehandlere inne i en sak i løpet av saksbehandlingstiden, for eksempel dersom det er behov for mer informasjon for at vilkårene kan prøves og det sendes mangelbrev til bruker. Saken legges i disse tilfellene på vent til opplysningene mottas, og behandles når neste ledige saksbehandler vil kunne ta den til behandling.

Utvalget har fått opplyst at begrunnelse for å gå fra «portefølje» til «én kø» i hovedsak var kvalitet, likebehandling og effektivitet. Utvalget ser det imidlertid som en ulempe at bruker ikke har sin «egen» saksbehandler som vedkommende kan komme i kontakt med for en eventuell dialog om egen sak. Særlig kan dette gjelde de som ønsker klage på et vedtak.

Dette forsterkes ved at Nav har som strategi at kommunikasjon med bruker primært skal gå gjennom nav.no, NAV Kontaktsenter og i noen grad gjennom Nav-kontorene. Kontaktsentrene gir brukerne anledning til å stille spørsmål som knytter seg til de ulike tjenestene og ytelsene som Nav tilbyr, og for eksempel bistå brukere i en eventuell søknads- og klageprosess. Nav-kontorene kan også bistå bruker i en eventuell søknad- og klageprosess. Direktoratet opplyser at dersom søker har behov for å kontakte saksbehandler, må vedkommende kontakte NAV Kontaktsenter eller gjennom nav.no. Ved behov kan NAV Kontaktsenter gi beskjed til saksbehandler gjennom et internt kommunikasjonssystem om å kontakte bruker innen utgangen av to virkedager. Oppgaven med å ringe tilbake til bruker går inn i en oppgaveliste, og vil derfor ikke alltid gå til den saksbehandleren som senere skriver vedtaket i saken. Dersom saksbehandleren ikke får tak i bruker, anses oppgaven som utført. Dialogen kan dermed stoppe ved NAV Kontaktsenter. Systemet legger ikke godt nok til rette for at brukerne kan få snakke med sin saksbehandler. Utvalget mener at en rask avklaring av vedtaket overfor bruker kan bidra til færre runder med klager og anker.

For mange brukere vil det være tilstrekkelig å snakke med NAV Kontaktsenter eller ha dialog via nav.no for å få avklart sine spørsmål, men det gjelder ikke alle. I Agenda Kaupangs undersøkelse blant brukerne av klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten er det et gjennomgående funn at de har behov for mer muntlig dialog og bedre informasjon.139 Det er mye skriftlig kommunikasjon i klage- og ankesystemet, og brukerne ønsker større mulighet for dialog. Flere av informantene i Agenda Kaupangs undersøkelse opplever det som vanskelig å komme i kontakt med rette vedkommende i Nav og Trygderetten og bruker mye tid på å komme i kontakt via telefon. Flere i referansegruppemøtene påpekte også at en del brukere opplever at det er vanskelig å komme i kontakt med saksbehandler i ytelseslinjen, og mange kan oppleve at avstanden til saksbehandler er stor.

Etter utvalgets syn tilsier disse funnene at det bør vurderes å se på organiseringen av Nav og Trygderetten.

En annen faktor som kan bidra til lite forutsigbare og forståelige prosesser, er brevene som bruker mottar med informasjon om omgjøringer. I referansegruppemøter har utvalget fått opplyst at brukere i mange tilfeller særlig har problemer med å forstå de omgjøringsvurderingene som først vedtaksinstansen og senere klageinstansen gjør av eget vedtak. Når bruker mottar brev om at vedtak ikke omgjøres, tror de gjerne at selve klagen eller anken er avgjort, og da av samme organ som traff det påklagede eller påankede vedtaket. Dette skaper grunnlag for mistillit. Ved sin oppbygging fremstår selve prosessen som lite forståelig. Dette er et problem som både er fremhevet av brukerorganisasjonene og av ansatte i Nav, og underbygges også i brukerundersøkelsen fra Agenda Kaupang.140 De skriver at når brukerne mottar brev eller annen informasjon de ikke helt forstår, oppstår et stort behov for å komme i kontakt med Nav for å avklare eller stille spørsmål. Utvalget mener at dette er et vektig argument i vurderingen av førsteinstansens rolle i klagesak, og klageinstansens rolle i anke til Trygderetten.

Har bruker mulighet til å påvirke prosessene?

Tillit til Nav-systemet henger nøye sammen med brukers mulighet til å kunne påvirke prosessene. For å kunne påvirke prosessene er det sentralt å ha innsyn i egen sak og ha mulighet til å komme med sine synspunkt. Dette er kjernen i hensynet til kontradiksjon, som både forvaltningsretten og domstolsprosessene bygger på.

Utvalgets undersøkelser viser at førsteinstansene ikke forelegger brukerne de opplysninger de mottar om bruker før de treffer sitt vedtak. Utvalget har også funnet at Nav i dagpengesaker ikke foretar tilstrekkelig utredning av sakene før det treffes vedtak. Disse funnene er i tråd med undersøkelser som er gjort av brukernes egne opplevelser. Flere av deltakerne i brukerundersøkelsen til Agenda Kaupang forteller at de ikke har blitt forelagt sentrale dokumenter som Nav legger til grunn, og dette gjelder spesielt når det er tredjepart som har sendt inn dokumentene.141 Kritikken har særlig gått på at Nav ikke fremlegger uttalelser fra rådgivende lege for søkerne. Brukerne opplever å mangle innsyn i egen sak, og at det er vanskelig å holde oversikt over dokumentasjonen i saken. Flere opplyser at saken deres ikke oppleves å ha blitt tilstrekkelig utredet. Det pekes også på at dokumentasjon og innspill de har sendt inn, ikke synes å bli hensyntatt.

I Agenda Kaupangs undersøkelse av brukeropplevelser er «Mer åpen informasjon og oversikt over dokumentasjon og hva som benyttes i vurderingen» et av forbedringspunktene til klage- og ankeprosessen:

«Skulle ønske at NAV-systemet kunne bli mer smidig – gå inn og lese om meg og mitt – kunne åpne dokumentasjonen – kunne vite at det er noe som mangler»

«En bruker beskrev at det opplevdes sårt at andre kan lese for eksempel svært privat informasjon fra lege og andre uten at man selv vet hva som står der, hvem som har tilgang til det eller hvem som har åpnet dokumentene. (…) Det er få som forteller at de har søkt innsyn, som vet at de kan søke om innsyn eller hva de eventuelt har krav på å se. Noen få brukere fortalte at de har brukt advokat for å få innsyn.»142

Utvalget har fått opplyst at Navs løsning via nav.no, som gir bruker innsyn i dokumenter i egen sak, ikke inneholder alle sakens dokumenter. Det er videre opplyst at måten bruker kan få innsyn på, er ved selv å kreve dette. Brukere og advokater har overfor utvalget gitt uttrykk for at det kan ta lang tid før Nav sender dokumentene og at de har måttet purre for å få innsyn. Det er et generelt problem at brukerne ikke får tilgang til alle sakens dokumenter.

Det er i dag ingen fullgod løsning for innsyn i hvilke dokumenter Nav legger til grunn i sin saksbehandling. Partsinnsyn gis ved at Nav skriver ut det de selv definerer som sakens dokumenter. Brukerne har innsyn gjennom nav.no, men her er langt fra alle sakens opplysninger synlige for bruker. Bruker kan for eksempel ikke se dokumenter som er sendt inn på papir eller digitalt av andre enn hen selv, som legerklæringer, brev fra advokat eller annen fullmektig eller uttalelser fra Navs rådgivende lege. Bruker kan heller ikke se papirer vedkommende selv har sendt til Nav i posten, men bare det som er sendt inn digitalt. Nav har ingen løsning for innsyn gjennom nav.no for advokat eller annen fullmektig eller verge. Utvalget er kjent med at det jobbes med ny innsynsløsning, men det er uklart når denne kan forventes å komme på plass, og i hvilken grad den blir fullgod.

Utvalget legger til grunn at disse manglene i Navs saksbehandling ikke bare bidrar til at det treffes uriktige vedtak, men at de også bidrar til at brukerne ikke føler de kan påvirke egen sak. Dette svekker tilliten til systemet, og bidrar til klager også på riktige vedtak.

Tiltak for å styrke tilliten vil falle sammen med tiltakene som drøftes for å sikre riktige resultat.

Er vedtakene som treffes forutsigbare?

En annen faktor for å sikre tillit til et system er at vedtakene som treffes, fremstår som forutsigbare for brukerne. Også på dette punkt skaper organiseringen av Nav utfordringer. Både i saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd vil en bruker ha kontakt med en veileder på Nav- kontoret. I arbeidsavklaringspenger vil Nav- kontoret som nevnt over, treffe vedtak etter folketrygdloven § 11-5 (arbeidsevnen), mens NAV Arbeid og ytelser treffer vedtak om de øvrige vilkårene. I uføresaker vil Nav-kontoret skrive en vurdering av inntektsevnen, som benyttes når NAV Arbeid og ytelser tar stilling til søknaden. I undersøkelsen fra Oslo Economics gir de ansatte som har deltatt i undersøkelsen uttrykk for at Nav-kontorets arbeidsevnevurdering i mange tilfeller gir brukerne forventninger om å få innvilget uføretrygd. Hvis det endelige vedtaket ikke stemmer overens med deres forventninger, basert på dialogen med Nav- kontoret, vil det være nærliggende for dem å klage.143 Ansatte ved Nav- kontor påpeker også at Nav- veileder i disse tilfellene ofte anbefaler søker å klage. Dette er også et viktig funn i brukerundersøkelsen fra Agenda Kaupang. Noen av de intervjuede brukerne forteller at de har møtt flinke saksbehandlere på sitt lokale Nav- kontor, men disse saksbehandlerne kommer ofte til kort når klagen eller anken er håndtert av vedtaksinstans eller NAV Klageinstans. Da kan de sjelden forklare vurderinger, gi utdypet informasjon eller svare konkret på spørsmål om vedtak som er truffet.144

At det gis motstridende opplysninger fra henholdsvis Nav-kontoret og NAV Arbeid og ytelser, gjør at vedtakene fremstår som lite forutsigbare og bidrar til å skape usikkerhet for de aktuelle brukerne, noe som igjen kan svekke tilliten til Nav. Det er rimelig å anta at dette i sin tur bidrar til klager også over riktige vedtak.

En slik forståelse har støtte i de undersøkelser som er gjort av Oslo Economics.145 En betydelig andel av respondentene i undersøkelsen oppgir at de tror at et forbedret samarbeid mellom Nav-kontor og NAV Arbeid og ytelser vil kunne bidra til å redusere klagevolumet knyttet til dagpenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Utvalget ser det som en utfordring at arbeidsevnevurderingen, som gjøres av veiledere ved Nav- kontoret, kan gi forhåpninger om at de vil få en bestemt ytelse innvilget av førsteinstansen. Utvalget har fått opplyst at vedtak om arbeidsavklaringspenger blir underskrevet av fire saksbehandlere, to fra Nav-kontoret og to fra NAV Arbeid og ytelser. I vedtaket fremgår vurderingene fra begge instanser uten at noen har ansvar for helheten i begrunnelsene. Konklusjonen til NAV Arbeid og ytelser er avgjørende, men praksis er at Nav-kontorets vurdering likevel skal synliggjøres i hele sin bredde. Dette skaper en usikkerhet for bruker om hva som er riktig resultat i saken.

Utvalget vil på denne bakgrunn vurdere tiltak for å sikre at bruker gis riktige forventninger.

Er vedtakene forståelige for brukerne?

En brukers tillit er avhengig av at det er mulig å forstå de vedtak som treffes. Begrunnelsen for vedtakene er helt sentrale. Et godt begrunnet riktig avslagsvedtak kan overbevise en bruker om at et vedtak er riktig og på den måten forhindre klager på vedtak som er riktige.

De undersøkelser utvalget har hatt tilgang til, samt utvalgets egne undersøkelser, viser at begrunnelsene i mange av Navs vedtak ofte ikke oppfyller disse kravene. I kvalitetsrapporten til direktoratet fra 2019 skriver NAV Klageinstans at en del ytelsesområder har vedtak som i stor grad er basert på standardtekster som hentes automatisk fra etatens systemer. Vedtakene blir dermed lite individualisert og tilpasset den enkelte brukeren. Ofte inneholder vedtakene også mye standardtekst som gjør vedtakene vanskelig å forstå.146

Inntrykket underbygges av de innspill utvalget har fått i referansegruppemøtene. Det har her vært vist til at vedtak i mange tilfeller helt mangler individuelle begrunnelser. Dette kan ofte gi brukerne grunnlag til å mistenke at faktum i brukerens sak ikke er vurdert. Dersom standardformuleringene ikke treffer, vil også dette understøtte en mistanke om at saken ikke er tilstrekkelig godt vurdert.

I undersøkelsen fra Oslo Economics var det flere av intervjuobjektene som tok til orde for at vedtaksbrevene i større grad kan tilpasses den enkeltes sak, at de kan være kortere og mer konsise, at språket kan være mindre formelt og generisk utformet.147

I brukerundersøkelsen til Agenda Kaupang beskriver mange av brukerne det som vanskelig å forstå begrunnelsene som både Nav og Trygderetten skriver i sine vedtak, og at det medfører at brukerne er usikre på vedtaket. 148 Dette kan i neste omgang forsterker mistilliten til systemet.

Etter utvalgets vurdering er svakhetene i begrunnelsene først og fremst knyttet til førsteinstansens vedtak. Utvalget vil vurdere om det er behov for å endre de generelle krav til begrunnelse.

Har brukerne grunn til å tro at det treffes rimelige og riktige vedtak i Nav?

Folketrygdloven inneholder (og andre lover på Navs myndighetsområde) komplekse regler med skjønnsmessige og vanskelige bevistemaer. Dette bidrar nok til at mange brukere ikke fullt ut forstår utfallet i sin egen sak. Det gjelder kanskje særlig innenfor de helserelaterte ytelsene. Graden av skjønn og komplekse vurderinger er trolig en viktig forklaring på at klagefrekvensen er høyere på noen områder enn andre.149 Graden av skjønn åpner dessuten for at brukeren kan være uenig i saksbehandlers vurdering i vedtaket. I tillegg kan det påvirke brukers insentiver til å klage ettersom utøvelse av skjønn innebærer at en annen saksbehandler kan gjøre andre vurderinger i saken, og dermed at utfallet av saken kan bli et annet. Ulik praksis kan gjøre at bruker opplever resultatet i saken som tilfeldig. I brukerundersøkelsen fra Agenda Kaupang er det flere som sier at de tror Nav og Trygderetten velger den dokumentasjonen som passer best til sin avgjørelse.150

Anker over vedtak om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd utgjør en stor andel av sakene i Trygderetten. For å få innvilget disse ytelsene må henholdsvis arbeidsevnen og inntektsevnen være nedsatt med minst halvparten. I tillegg er det flere andre vilkår som gjelder sykdom.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å gå inn i et eventuelt behov for å endringer i stønadsregelverket. Utvalget vurderer at et komplisert regelverk forutsetter tydelig kommunikasjon med bruker både muntlig og skriftlig. Bruker vil da lettere forstå vilkårene og dokumentasjonskravene for ytelsen eller stønaden de søker.

Fremstår reglene som rimelige?

Oslo Economics har i sin undersøkelse vurdert hvordan regelverksendringene i perioden 2016–2021 har påvirket klagevolumet.151 Det er særlig innstramningene i regelverket for arbeidsavklaringspenger fra 1. januar 2018 som antas å ha påvirket utviklingen i klagevolumet i perioden. En stor andel av intervjuobjektene peker på denne endringen som en viktig forklaring på at klagevolumet har økt innenfor både arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Målet med regelverksendringene var å få flere mottakere av arbeidsavklaringspenger raskere tilbake i jobb. Endringene besto hovedsakelig av at maksimal ordinær stønadsperiode ble redusert fra 4 til 3 år, det ble innført strengere regler for forlengelse av ytelsen etter maksperioden og det ble innført en karensperiode på ett år for de som nådde maksimal varighet. I tillegg ble perioden for forlengelse satt til to år, mens dette tidligere ikke var regulert152.

Regelverksendringene medførte at mange, særlig i 2018, fikk vedtak om at de ikke lenger hadde rett på arbeidsavklaringspenger som følge av at maksimal stønadsperiode var nådd. Dette kan ha ført til at flere søkte om uføretrygd selv om mange antakelig ikke hadde en tilstrekkelig avklart arbeidsevne. Dette kan videre ha bidratt til at flere avslag på søknader om uføretrygd og flere klager.153

Innenfor dagpenger gir også flere respondenter i Oslo Economics sin undersøkelse uttrykk for at regelverksendringer som gjør regelverket strengere, generelt fører til flere klager på områdene som strammes inn.

Oslo Economics peker på at årsakene til at klageandelen går opp ved innstramminger i regelverket, kan være sammensatt og avhenger av den konkrete regelverksendringen. Generelt vil det likevel være slik at jo færre som innvilges ytelser, jo flere er det som har en økonomisk interesse av å klage. Flere ansatte gir både i spørreundersøkelsen og i intervjuer uttrykk for at brukere klager fordi de er uenig i selve regelverksendringen, eller fordi de opplever at endringen gir urimelige utslag. Samtidig kan slike klager skyldes at brukerne ikke er kjent med endringene i regelverket, og har lagt til grunn at de hadde krav på ytelsen.154

Slike innstramninger i regelverk har vært en ønsket politikk, og det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere materielle endringer.155 Innstramming av regler må forventes å generere klager. For systemet har det økonomiske og administrative konsekvenser at klage- og ankevolumet endrer seg brått. Ved et økt volum, uten tilsvarende økning i ressurser, vil saksbehandlingstiden gå opp. Det tilsier at lovgiver i forbindelse med innstramminger også vurderer endringens betydning for klager og anker, og eventuelt setter inn nødvendige ressurser for å unngå økte restanser.

11.4 Oppsummering

Som gjennomgangen har vist, mener utvalget at dagens klage- og ankesystemt har klare svakheter, og at det bare delvis ivaretar hensynene til riktig resultat, effektivitet og tillit.

Problemene knyttet til effektivitet, er særlig knyttet til at saksbehandlingstiden er uforholdsmessig lang. Fra et brukerperspektiv er det uforsvarlig når det i gjennomsnitt tar to år før en sak er ferdig avgjort i Trygderetten. Det gjelder særlig fordi mange av sakene i systemet dreier seg om inntektssikring. Utvalget foreslår tiltak som skal redusere tidsbruken i systemet.

Utvalget mener omfanget av klager må sees i lys av at kvaliteten i førsteinstansenes vedtak ikke er god nok. Når 35 prosent av alle påklagede førsteinstansvedtak omgjøres, tilsier det at for mange vedtak er uriktige, noe som igjen genererer klager. Dette kommer tydelig frem når man ser nærmere på behandling av dagpengesaker. På denne sakstypen kan det se ut til at det har utviklet seg en uheldig praksis ved at uriktige avslag korrigeres når vedtaket påklages. Samlet sett skaper dette også utfordringer for den enkelte bruker, som igjen utfordrer tilliten til Nav. Utvalget foreslår tiltak for å heve kvaliteten på saksbehandling i førsteinstansen. Tiltakene krever at det legges inn mer ressurser i at det fattes riktig vedtak ved førstegangsbehandling. Utvalget mener at dette vil begrense antall klager og være ressursbesparende senere i klage- og ankesystemet. Samlet sett mener utvalget derfor at tiltakene ikke vil kreve ekstra ressurser.

Det er også flere faktorer som gjør at tilliten til Nav ikke er god nok. DFØs innbyggerundersøkelse fra 2019 viser at Nav har lavere tillit i befolkningen enn en rekke andre statlige organer. I Navs egen brukerundersøkelse fra 2022 svarer 71 prosent av etatens brukere at de har tillit til Nav. Arbeids- og velferdsdirektøren sier i et intervju med Altinget Arbeidsliv at de overordnede tallene fra brukerundersøkelsen skjuler et skille mellom de ulike brukergruppene. Mens for eksempel alderspensjonister, kontantstøttemottakere og sykmeldte er svært tilfredse, så har personer som søker om uføretrygd, familier med syke barn og mottakere av hjelpestønad et langt mer kritisk syn på Nav. Som Arbeids- og velferdsdirektøren uttrykker i intervjuet; Nav fungerer dårligst for dem som trenger det mest. Han påpeker at mange er i en stressende livssituasjon i utgangspunktet, og at de møter ulike deler av Nav-systemet over tid. Dette medfører at de kan oppleve situasjonen som uforutsigbar, kanskje får de for dårlig informasjon, og kanskje får de også motstridende signaler.156

Utvalget vil av den grunn trekke inn hensynet til tillit i alle utvalgets vurderinger, og foreslå en rekke tiltak for å styrke brukernes tillit. For en etat som er til for mennesker, er tillit det bærende elementet. Det er grunn til å understeke at dette ikke handler om at alle brukere skal få innvilget det de søker om, men at de skal oppleve å få være med å påvirke og få ta del i prosessen, forstå hvorfor de får eller ikke får søknade innvilget. Dette vil, etter utvalgets vurdering bidra til å redusere antallet klager, og da særlig klage på riktige vedtak.

Et annet generelt funn er at aktørene i systemet i for stor grad legger vekt på å jobbe for å oppnå egne måltall, fremfor å se helhet og hvordan dette påvirker brukeren. Gode eksempler her er klageinstansens og Trygderettens praksis knyttet til opphevelser. Mange av vedtakene som treffes i forbindelse med overprøving, ender med opphevelser. For brukeren betyr dette at de står uten et vedtak, og at de går inn i køen igjen i førsteinstans. Slik utvalget ser det, er det nødvendig å iverksette tiltak som forhindrer slik silotenking.

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten, og foreslå tiltak for å redusere saksbehandlingstid og antallet klager og anker. Utvalget skal da også vurdere mer overordnede organisatoriske grep: Hvilke organ skal behandler klager? Skal klagevedtak kunne bringes inn for en egen Trygderett eller bør overprøving av klageinstansens vedtak bringes inn for de ordinære domstoler?