Del 5
Organisering av overprøving av vedtak på Navs myndighetsområde

12 Overprøving av klageinstansens vedtak – om Trygderetten og forholdet til domstolene

12.1 Innledning

Utvalget vurderer i del III den overordnede organiseringen av klage- og ankesystemet på Navs myndighetsområde. Det følger av mandatet at vurderingen skal omfatte forholdet til domstolene. Det er nærliggende å forstå denne anvisningen i lys av at klage- og ankesystemet på dette området skiller seg fra andre forvaltningsområder, spesielt ved at Trygderetten både fungerer som et tredje forvaltningsnivå og erstatter tingretten som første instans i domstolene.

Normalordningen i forvaltningen er at saksbehandlingen foregår i to nivåer: en førsteinstans og en klageinstans.1 Klageinstansen kan prøve alle sider av saken,2 og klageinstansens vedtak kan normalt ikke påklages.3 Klageinstansens vedtak kan bringes inn for domstolene med tingretten som første instans. Det er i utgangspunktet ikke et vilkår for å reise sak for domstolen at klageretten er benyttet, men i praksis er det vanlig at klageinstansen har avgjort saken før søksmål tas ut.4 Søksmål rettes mot det organet som har truffet avgjørelsen i siste instans.5 Domstolene prøver gyldigheten (lovligheten) av forvaltningens vedtak.6 Hvis domstolen mener at vedtaket er ugyldig, skal vedtaket oppheves og saken sendes tilbake til forvaltningen for ny avgjørelse der. Domstolen kan bare rent unntaksvis treffe realitetsvedtak. Ved en opphevelse i domstolen, vil forvaltningen legge domstolens syn til grunn for den endelige avgjørelsen.

Forstørr bilde

På store deler av Navs myndighetsområde er systemet annerledes. Etter folketrygdloven § 21-12 påklages vedtak til et overordnet organ eller til det organet direktoratet har bestemt, som er NAV Klageinstans.7 Når klageadgangen er benyttet, kan klageinstansens vedtak ankes inn for Trygderetten.8 Fordi det er en del likhetstrekk mellom Trygderettens og domstolenes virksomhet, har det vært vanlig å anse Trygderetten som et domstolliknende forvaltningsorgan, men formelt er Trygderetten et forvaltningsorgan. Som andre, ordinære klageinstanser i forvaltningen kan Trygderetten prøve alle sider av saken og treffe nytt vedtak etter en realitetsbehandling. Trygderettens avgjørelser kan gå ut på at vedtaket stadfestes, omgjøres eller oppheves helt eller delvis.9 For de fleste ytelser og rettigheter på Navs myndighetsområde har bruker altså to klagenivåer i forvaltningssporet: NAV Klageinstans og Trygderetten.

Trygderettens kjennelser kan som andre forvaltningsvedtak bringes inn for rettslig overprøving i domstolene. En forskjell er imidlertid at søksmål tas ut direkte for lagmannsretten.10 Slik sett erstatter Trygderetten i praksis tingretten som første prøvingsinstans i domstolene.

Forstørr bilde

Etter utvalgets syn er denne særordningen så prinsipielt og praktisk viktig at det er naturlig å ta utgangspunkt i den ved vurderingen av hvordan klage- og ankesystemet bør være. For utvalget vil organiseringen på det nivået Trygderetten i dag befinner seg på, det vil si i skjæringspunktet mellom forvaltnings- og domstolsvirksomhet, langt på vei bli avgjørende for hvordan den alminnelige klageordningen i Arbeids- og velferdsetaten bør være. Utvalget vil derfor først vurdere Trygderettens og domstolenes rolle, herunder om dagens særordning bør videreføres. Utvalget vil drøfte særskilt hvilken rolle tingretten kan spille på Navs myndighetsområde. Deretter vil utvalget vurdere organiseringen av klageordningen innad i Arbeids- og velferdsetaten, det vil si organiseringen av det som i dag er NAV Klageinstans.

12.2 Tingretten i tillegg til Trygderetten

Domstolkommisjonen har foreslått at alle saker, inkludert saker som gjelder overprøving av Trygderettens kjennelser, skal bringes inn for tingretten i første instans.11 Forslaget bygger på at rettslig overprøving i tingretten skal komme i tillegg til Trygderettens behandling. Tingrettens dom skal kunne ankes til lagmannsretten, som kun skal foreta en «spisset overprøving».12

Forstørr bilde

Bakgrunnen for kommisjonens forslag er et ønske om å rendyrke lagmannsretten som ankedomstol, men kommisjonen viser også til at det er viktig å sikre at domstolstilgangen blir reell, og at behandlingen skjer av et organ som ikke «formelt sett er en del av den utøvende makt».13 Det fremgår ikke av kommisjonens rapport om de har vurdert å endre Trygderettens eller klageinstansens rolle.14 Kommisjonen drøfter heller ikke om det er nødvendig med endringer i finansieringen av sakene fra Trygderetten når de først skal behandles i tingretten. Det er ikke foreslått endringer i reglene om rettshjelp. Utvalget forstår det slik at sakene for tingretten skal følge de vanlige reglene om rettshjelp for domstolen i disse sakene. Her er muligheten for å oppnå rettshjelp svært begrenset.

Ordningen Domstolkommisjonen foreslår, var den som gjaldt fra Trygderetten ble opprettet, og frem til en lovendring i 1987, da det ble vedtatt at sakene skulle gå direkte fra Trygderetten til lagmannsretten. En sentral del av begrunnelsen for endringen i 1987 var behovet for raskest mulig avklaring. Departementet viste til at det kunne ha gått flere år før sakene ble brakt inn for domstolene, og at en prøving i både tingrett og lagmannsrett førte til ytterligere forlengelse, til ulempe for den enkelte og samfunnet.15 Forslaget fikk støtte av flere høringsinstanser, blant annet Advokatforeningen, som i sitt høringssvar fremhevet Trygderettens særlige kunnskap og erfaring innenfor trygdelovgivningen.16 Dommerforeningen, høyesterettsjustitiarius og Regjeringsadvokaten var blant dem som gikk imot forslaget, under henvisning til behovet for umiddelbar bevisførsel i mer enn én rettsinstans, og at ordningen kunne reise tvil om prinsippet om at herreds- og byrettene anses kompetente til å behandle alle typer saker.17 Etter departementets syn ville forenkling og nedkorting av samlet saksbehandlingstid oppveie de ulempene høringsinstansene pekte på. At Trygderettens saksbehandling i motsetning til by- og herredsrettens var skriftlig, ble ikke ansett som noe avgjørende moment.18

Også dette utvalgets mandat bygger på at dagens prosess tar for lang tid. Etter utvalgets syn vil det å gå tilbake til ordningen med tingretten som førsteinstans, uten at det gjøres endringer i forvaltningsprosessen, først og fremst gi flere prøvingsnivåer og lengre saksbehandlingstid – i strid med forutsetningene i mandatet og lovgivers forutsetninger i 1987.

For de fleste vedtak på Navs myndighetsområde er det i dag fire nivåer med overprøving av førsteinstansens vedtak. Å introdusere tingretten som et nytt femte overprøvingsnivå står etter utvalgets syn i et anstrengt forhold til prinsippet om forholdsmessighet i saksbehandlingen. Utvalget har vanskelig for å se at enda et overprøvingsnivå vil ha stor betydning for antallet riktige avgjørelser eller positiv innvirkning på tilliten til systemet.

Utvalget mener at et femte overprøvingsnivå vil ha negative konsekvenser for systemets effektivitet, både med hensyn til tidsbruk og kostnadseffektivitet.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Trygderetten var i 2021 om lag tolv måneder. Utvalget har fått opplyst at det i 2021 i gjennomsnitt tok 12,5 måneder å få dom i trygdesaker i lagmannsretten.19 At det legges inn ytterligere ett nivå, må forventes å gjøre prosessen lengre, selv om Domstolkommisjonens øvrige forslag til endringer i ting- og lagmannsrett skulle bli fulgt opp.

Utvalgets undersøkelser indikerer at totalkostnaden for en trygdesak i lagmannsretten i snitt ligger på over 350 000 kroner. I tillegg til kostnaden ved saksforberedelsen og gjennomføringen av hovedforhandlingen i domstolen, kommer partenes sakskostnader, som er i gjennomsnitt om lag 230 000 kroner. I tillegg kommer kostnaden ved det arbeidet partsrepresentanten fra NAV Klageinstans, og eventuelt andre saksbehandlere i Nav, som bistår Statens prosessfullmektig, gjør i saken. Denne kostnaden er estimert til om lag 20 000 kroner.20 Selv om kostnadene for behandlingen i tingretten antakelig er noe lavere, må det forventes at de totale kostnadene for å få rettsavklaring i Høyesterett vil øke med omkring 300 000 kroner dersom saken starter i tingretten. Fra et brukerperspektiv vil dette være en dårligere løsning.

I utvalgets tilleggsmandat har regjeringen pekt på viktigheten av rettsavklaring og en enhetlig lovforståelse. En ordning med tingretten som første instans for domstolene vil gjøre veien til Høyesterett lengre. Lengre tid og større utgifter for den enkelte og samfunnet reduserer sannsynligheten for at sakene havner i Høyesterett for rettsavklaring. En avgjørelse fra tingretten har i seg selv begrenset rettskildemessig verdi. Også i et slikt perspektiv virker forslaget om å introdusere tingretten som første domstolsinstans uheldig.

Utvalget er enig med Domstolkommisjonen i at det kan være en fordel at lagmannsrettene rendyrkes som ankedomstol. Dette kan imidlertid oppnås på andre måter. Utvalget vil drøfte som en mulig løsning at Trygderetten formelt anerkjennes som en særdomstol i norsk rett. Dersom Trygderetten er en domstol, vil det være naturlig at Trygderettens avgjørelser ankes til lagmannsretten etter reglene i tvisteloven så langt de passer. Lagmannsretten vil da fungere som reell og formell ankedomstol på dette området.

Utvalget kan etter dette ikke se at forslaget om å innføre tingretten som en første, ekstra instans er noen god løsning. Forslaget synes å gå på tvers av forutsetningene i utvalgets mandat og fremstår som en dårlig avveining mellom hensynet til riktig resultat og effektivitet.

12.3 Tingretten istedenfor Trygderetten. Normalmodellen

12.3.1 Innledning

Et nærliggende alternativ til dagens organisering innenfor klagebehandling i NAV Klageinstans og ankebehandling i Trygderetten, er å innføre normalmodellen med ett klagenivå i forvaltningen og mulighet til å ta ut søksmål for tingretten. I et slikt system vil Trygderetten slik vi kjenner den i dag, erstattes av tingretten.

Forstørr bilde

Utvalget legger til grunn at dette bare er et aktuelt alternativ hvis det kan gi en mer effektiv behandling, og finner det derfor naturlig å ta utgangspunkt i en sammenligning av kostnadene med en behandling i Trygderetten og gjennomføring av en hovedforhandling i tingretten.

12.3.2 Kostnader ved behandling for Trygderetten og tingretten

For kostnadene ved saker i Trygderetten har utvalget bygget på tall fra Oslo Economics. Kostnadene er stipulert til 12 700 kroner per sak. I dette ligger kostnader som påløper ved behandling av saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, herunder en gjennomsnittlig effektiv behandlingstid på 2,5 dager på disse ytelsene. Disse sakstypene utgjør en betydelig andel av sakene for Trygderetten og er ofte de mest ressurskrevende.21

Oslo Economics har også beregnet kostnaden i NAV Klageinstans forbundet med behandling av saker i Trygderetten. Dette er anslått til 4 300 kroner i uføresak og 3 400 kroner i sak om arbeidsavklaringspenger.

Staten benytter ikke prosessfullmektig for Trygderetten. For å stipulere kostnader til private parts prosessfullmektig i Trygderetten har utvalget innhentet utbetalte sakskostnader etter trygderettsloven § 29 i 2021. Totalbeløpet var på 14,1 mill. kroner. Det ble behandlet 3 415 saker, og gitt medhold i om lag 20 prosent av sakene. Totalbeløpet er derfor fordelt på 683 saker. Det gir en snittkostnad på om lag 20 500 kroner.

Samlet gir dette en stipulert kostnad ved å behandle en sak for Trygderetten til om lag 38 000 kroner.

Siden disse sakene i dag ikke behandles i tingretten, kan ikke utvalget bygge på faktiske kostnader. Utvalget har derfor innhentet gjennomsnittstall for tvistesaker for tingretten fra Domstoladministrasjonen. Tallene bygger på beregninger av ressursbehov ut ifra domstolenes ressursfordelingsmodeller. I modellene beregnes domstolenes bemanningsbehov ut ifra en gitt saksmengde og tiden det tar å behandle ulike sakstyper. Beregningene bygger på at tingrettene i snitt bruker 32 timer på en tvistesak (61 prosent dommertid og 39 prosent saksbehandlertid). I årsverkskostnaden er lønn, sosiale kostnader og driftskostnader per årsverk inkludert. Kostnaden per sak er her stipulert til 43 000 kroner.22

Tvistesaker vil omfatte mange ulike sakstyper. I gjennomsnittstallet inngår saker som er mindre omfattende og tidkrevende enn den normale trygderettssak, men også saker som er vesentlig mer arbeidskrevende. Utvalget har ikke grunnlag for å si hvor mange av sakene som er mer eller mindre ressurskrevende enn trygderettssaker. Også trygderettssakene varierer i art, omfang og kompleksitet. Domstoladministrasjonen har opplyst at de vurderer at gjennomsnittstallet for tvistesaker vil treffe godt på kostnadsbildet for trygderettssaker.

Tallet omfatter alle avgjorte saker. Inn under dette faller saker som avgjøres ved dom, men også saker som avsluttes med forlik i og utenfor domstolene. Det omfatter også saker som trekkes. Arbeidet med saker som forlikes eller trekkes, vil normalt være mindre enn med saker som ender med dom. Domstolkommisjonen bygger på at under halvparten av sakene ved tingretten avgjøres ved dom.23 Gjennomsnittstallet for trygderettssaker som ender med dom i lagmannsretten er om lag 60 prosent.

Tallene fra Trygderetten inkluderer utgifter til fagkyndige medlemmer. Skal kvaliteten i behandlingen holdes på samme nivå, er det grunn til å anta at tingrettene vil ha behov for enten fag- eller sakkyndighet i et lignende antall saker. Dette kan enten gjøres ved at rettens settes med fagkyndige meddommere, eller ved at det føres sakkyndige vitner. Tradisjonen i domstolen tilsier nok at det oftest vil være aktuelt å føre sakkyndige vitner. Uansett vil slik sakkyndighet belaste saken med kostnader. Det gjøres et skjønnsmessig tillegg for sakkyndige. Utvalget har skjønnsmessig satt tallet til 20 000-40 000 kroner per sak. I Trygderetten ble det benyttet fagkyndige i om lag to tredjedeler av sakene. I om lag en fjerdedel av sakene ble retten anslagsvis satt med to sakkyndig. Et konservativt anslag vil være at det er behov for sakkyndighet i 60 prosent av sakene for tingretten, slik at snittkostnadene til sakkyndig er satt til 12 000-24 000 kroner.

Utvalget har også innhentet tall fra NAV Klageinstans på kostnader med deres arbeid forbundet med behandling av saker for lagmannsretten. Disse er anslått til 18 800 kroner.24 Etter utvalgets oppfatning gir faktiske kostnader for bisitter i dagens system for lagmannsretten et godt bilde på tilsvarende kostnader som må forventes ved en eventuell sak for tingretten.

Forstørr bilde

For å stipulere kostnader forbundet med prosessfullmektiger for en eventuell tingrettsbehandling, er det tatt utgangspunkt i faktiske kostnader til prosessfullmektiger for lagmannsretten. Dette er gjort ved en gjennomgang av kostnader i alle trygdesaker behandlet i lagmannsretten i 2021. Det gjelder både statens kostnader til egen prosessfullmektig som viser en snittpris på 63 000 kroner, og kostnader den private parts prosessfullmektig har fremsatt, som viser en snittpris på 167 000 kroner.25 Etter utvalgets syn gir denne analysen et nokså realistisk bilde på kostnadene ved en eventuell sak for tingretten. Utvalgets analyse er nokså konservativ sammenlignet med Domstolkommisjonens anslag som viser at tapende part i tvistesaker generelt, ofte må betale mellom 150 000 og 300 000 kroner for motpartens sakskostnader.26

Samlet gjennomsnittskostnad ved en tenkt tingrettsbehandling blir da om lag 310 000 kroner.

Selv om tallene er beheftet med usikkerhet, er forskjellene svært store. Kostnader forbundet med en hovedforhandling i tingretten anslås til å bli om lag åtte ganger så høye som behandlingen av en sak i Trygderetten. Utvalgets funn bekrefter Domstolkommisjonens konklusjon om at «tingrettene er et kostbart tvisteløsningsalternativ».27

Årsaker til kostnadsforskjeller

En årsak til de store kostnadsforskjellene er nok at Trygderetten normalt behandler saker skriftlig. Trygderetten kan behandle saker ved muntlige forhandlinger, men i praksis skjer det bare helt unntaksvis. I tingretten er hovedregelen derimot at saker skal behandles muntlig, og at avgjørelsene skal bygge på det som har fremkommet i rettsmøtet.28 Dette gjør behandlingen av saker for de alminnelige domstolene mer ressurskrevende enn i Trygderetten.29

Det er usikkert hvor stor del av kostnadene i domstolene som direkte skyldes behandlingsformen. Undersøkelser Domstolkommisjonen viser til, tyder på at dommere i gjennomsnitt bruker en nokså liten del av arbeidsdagen i hovedforhandling.30 Tidsbruken i domstolen er derfor i større grad knyttet til forberedelse av saker og skriving av dommer. Dette kan tilsi at behandlingsformen ikke kan forklare mer enn en del av forskjellen knyttet til rettens kostnader ved behandlingen av saken.

En stor del av kostnadsforskjellen kan tilskrives partenes advokater, men også her er behandlingsformen en viktig del av forklaringen. Utvalget antar at en større del av partene bruker advokat i domstolene, og at årsaken til at kostnadene for advokatens arbeid der blir vesentlig høyere, skyldes at gjennomføringen av en rettssak er langt mer formalisert og krevende enn en sak for Trygderetten. For domstolene har partene, ved advokatene, ansvaret for sakens opplysning. Det er i praksis advokatene som må fremskaffe og fremlegge bevis og planlegge gjennomføringen av hovedforhandlingen, blant annet ved å vurdere bruk og valg av sakkyndig, utforme forslag til mandat, produsere faktiske og juridiske utdrag og planlegge parts- og vitneavhør. Domstolene forventer også at partene utarbeider hjelpedokumenter for retten, i form av disposisjoner for både saksfremstilling og avsluttende innlegg, i tillegg til omforent fremdriftstidsplan. I Trygderetten er det retten selv som har ansvaret for sakens opplysning, og fordi prosessen er skriftlig, vil de nevnte praktiske advokatoppgavene ikke være aktuelle.

Dommerne i de ordinære domstolene er ikke spesialister, noe som antas å ha betydning for ressursbruken. Domstolkommisjonen har ikke gjort noen undersøkelser av gjennomsnittlig tidsbruk, men antar at en forholdsvis stor andel av arbeidstiden går med til å skrive dommer.31 Kommisjonen viser også til at dommerne i all hovedsak er generalister, uten å påstå at det bidrar til at det går mer tid til domskriving enn nødvendig.32

Det antas at det i Trygderetten brukes noe mindre tid og ressurser på å skrive kjennelser som følge av spesialisering og bruk av fagkyndige. Trygderettens medlemmer har erfaring med de juridiske og medisinskfaglige problemstillingene sakene reiser. Utvalget mener at den spesialisering som ligger i Trygderetten vil kunne gjøre prosessen mer effektiv.33

Kan de alminnelige domstolene gjøres mer effektive?

Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå generelle endringer i tvisteloven. Utvalget vil likevel vurdere om det kan gjøres grep for å effektivisere tingrettens behandling i eventuelle saker om overprøving av Trygderettens kjennelser. Utvalget tar utgangspunkt i de tiltakene Domstolkommisjonen har foreslått, og vil vurdere om disse er egnet til å gjøre prosessen så effektiv at tingretten kan behandle sakene til tilnærmet samme kostnad som Trygderetten.

Domstolkommisjonen har foreslått en moderat spesialisering i tingrettene. Utvalget er enig i at dette vil kunne bidra til økt effektivitet. Kommisjonens forslag bygger imidlertid på at spesialiserte sakstyper ikke bør utgjøre mer enn 20-30 prosent av porteføljen.34 Dommere behandler omtrent 100 saker i året.35 Dersom den enkelte dommers portefølje bare skal bestå av omtrent 25 prosent spesialiserte saker, vil det utgjøre omtrent 25 trygdesaker i året. Dette er langt færre saker enn det som behandles av medlemmene i Trygderetten. Hvert juridisk kyndig rettsmedlem behandlet 109 saker i gjennomsnitt i 2021. Domstolkommisjonen forutsetter videre at sakene skal behandles i flere forskjellige domstoler. Fagkompetansen vil da måtte spres ut over ulike rettssteder. Kompetansen i de ulike rettskretsene vil være sårbar fordi fagmiljøene vil bli fåtallige. Dessuten bygger kommisjonens forslag på at dommere over tid skal rotere mellom å jobbe med de ulike spesialiserte rettsområdene. Det skaper usikkerhet med hensyn til hvilken grad av spesialisering dommerne vil oppnå. For utvalget er det derfor uklart hvor mye dette vil påvirke effektiviteten i domstolenes behandling av trygdesakene.

Den praktiske muligheten for spesialisering i domstolene henger også sammen med sakstilfanget. Ser man bort fra barnevernsakene, mottar domstolene omkring 430 saker av forvaltningsrettslig karakter årlig.36 Av disse utgjør utlendingssaker 33 prosent og saker om skatt og avgift 28 prosent. Størsteparten av den resterende andel består av trygdesaker. Årlig antall forvaltningssaker per dommer antas å utgjøre 1/100 saker.37 Med mindre det gjøres vesentlige endringer i reglene om rettshjelp og sakskostnader, vil det antagelig fortsatt være et begrenset antall trygdesaker som blir brakt inn for domstolen.

Utvalget mener at den beskjedne graden av spesialisering Domstolkommisjonen foreslår, ikke vil få noen nevneverdig betydning for kostnadsnivået på dette området. Det vil i for stor grad variere om retten har den spesialkompetansen som er nødvendig for en rask og effektiv behandling av de rettslige og faktiske problemstillingene sakene på dette området reiser.

Domstolkommisjonen har også foreslått å utvide adgangen til å avsi dom på grunnlag av skriftlig materiale.38 Dette er et forslag utvalget stiller seg positivt til. Utvalget antar at den samlede tidsbruken i retten vil kunne reduseres noe. Det er imidlertid vanskelig å vurdere hvor stor betydning dette vil kunne få i praksis. Dels er det uklart hvordan det faktisk vil påvirke aktørenes opptreden og opplegg i retten så lenge rammene for hovedforhandlingen ellers likner på det som gjelder i dag. Dels er det knyttet usikkerhet til evnen til å gjennomføre endringer i domstolen som legger opp til utøving av dommerskjønn i den enkelte sak. Et hovedformål med ny tvistelov var nettopp å gjøre sakene billigere.39 Domstolkommisjonen bekrefter imidlertid at tvistesakene i stedet har blitt vesentlig dyrere, og at økningen er høyere enn økningen i tvistesum skulle tilsi.40 Riksrevisjonens legger i sin undersøkelse fra 2019 til grunn at tingrettene i for liten grad benytter seg av lovens virkemidler for aktiv saksstyring.41

Slik utvalget ser det, er det uklart om og eventuelt når Domstolkommisjonens forslag til effektiviseringsgrep i domstolene lar seg gjennomføre. Det er også uklart i hvilken grad disse grepene vil ha ønsket effekt.

Premisser for utvalgets nærmere vurderinger

Utvalget legger til grunn at kostnadene forbundet med en tenkt behandling for tingretten, gitt dagens regler, vil være omkring åtte ganger høyere enn dagens behandling for Trygderetten. Domstolkommisjonen anser «utviklingen i tilkjente sakskostnader som alvorlig», og viser til at «utviklingen har eskalert også etter innføringen av ny tvistelov». Dette fremheves som «særlig bekymringsfullt med tanke på borgernes tilgang til domstolene».42 Utvalget er enig i dette.

Forslagene fra Domstolkommisjonen kan nok redusere kostnadsforskjellene mellom behandling i tingretten og Trygderetten noe, men neppe med så stor effekt at kostnadene kan reduseres til det nivå som er i Trygderetten. Utvalget legger til grunn at det også med kommisjonens forslag vil være vesentlige dyrere for en bruker å føre en sak for tingretten enn for Trygderetten. Dette er en viktig premiss for utvalgets vurderinger av normalmodellen på trygderettens område.

Samtidig ser utvalget at det vil variere hvor stor vekt som kan og bør legges på hensynet til kostnadseffektivitet, avhengig av hvem som til slutt skal bære kostandene. I den forbindelse er det relevant å se hen til rettshjelpsreglene.

Domstolsprøving av trygdesaker har ikke vært et prioritert saksområde for fri sakførsel. De siste årene er det innvilget fri sakførsel i én–to trygdesaker i året. Rettshjelpsutvalget har nylig gjennomgått reglene om rettshjelp og foreslått endringer som kan medføre at noen flere får innvilget fri sakførsel for domstolsbehandling, også i trygdesaker. Rettshjelpsutvalgets forslag bygger imidlertid på at trygdesaker for domstolen fortsatt ikke skal være et prioritert saksområde. De foreslåtte endringene vil derfor ikke gi grunnlag for fri sakførsel i et vesentlig høyere antall saker enn i dag.

Uten betydelige endringer i rettshjelpsordningen vil normalmodellen innebære at brukeren bærer risikoen for de samlede sakskostnadene for tingretten, avhengig av resultatet i saken. Trygderetten stadfester rundt 80 prosent av vedtakene som ankes videre fra Nav Klageinstans. Tvistelovens sakskostnadsregler åpner for at retten på visse vilkår kan frita private parter som taper saken, å dekke statens kostnader, og unntaksvis kan den tapende part også tilkjennes dekning for egne kostnader.43 Undersøkelser utvalget har gjort av lagmannsrettspraksis i 2021 viser at parten måtte dekke statens omkostninger i 29 av 44 saker der søksmålet ikke fører frem. Det er i tråd med tvistelovens hovedregler.44

Det er ikke til å komme bort fra at en bruker som ønsker å få prøvd saken sin for domstolene, må ta høyde for at regningen kan bli betydelig. Utvalget har stipulert et gjennomsnittlig sakskostnadsansvar (for egne og statens kostnader) til om lag 230 000 kroner. Utvalget antar at relativt få brukere vil ta seg råd til å bringe et klagevedtak inn for domstolen dersom risikoen for tap med kostnadsansvar er kjent. Normalmodellen uten andre endringer i omkostningsreglene, ville derfor trolig ført til at bare et fåtall av sakene som i dag bringes inn for Trygderetten, blir gjenstand for prøving i domstolene. Utvalget tror ikke at antallet saker ville økt vesentlig fra det som i dag bringes inn for lagmannsrettene, selv om det antakelig øker noe. Over tid har tallet ligget på årlig omkring 100 saker i lagmannsrettene.

Innføringen av normalmodellen på Navs myndighetsområde vil altså i utgangspunktet gi en langt mer kostbar tvisteløsningsprosess enn dagens modell. Et alternativ som derfor må vurderes, er om ulempene med normalmodellen avhjelpes ved at staten helt eller delvis bærer kostnadene, for eksempel ved at det gjøres endringer i reglene om rettshjelp, eventuelt også i tvistelovens sakskostnadsregler. Uten slike endringer vil trolig bare et lite fåtall brukere ha mulighet til å få overprøvd vedtakene fra NAV Klageinstans. I realiteten fratas brukerne ett nivå med overprøving sammenlignet med dagens system. I et slikt tilfelle vil det kunne være behov for å gjøre mer eller mindre vesentlige endringer i klageinstansen.

12.3.3 Normalmodellen med bedre rettshjelpsdekning

En mulig utforming av normalmodellen er å endre rettshjelpsordningen slik at en stor andel av de som ønsket å prøve sin sak for tingretten, får innvilget rettshjelp. Som det fremgår ovenfor bærer også brukerne risikoen for å bli pålagt å dekke statens prosessomkostninger for de ordinære domstoler. Gjennomgangen utvalget har foretatt av statens fremsatte omkostningskrav i saker for lagmannsretten i 2021, viser et gjennomsnitt på 63 000 kroner.45 Dersom antallet saker for tingretten skal bli tilnærmet det samme som for Trygderetten, må det også foreslås endringer som gjøre at brukers risiko for å måtte dekke statens sakskostnader reduseres.

Det er innlysende at et slikt forslag vil få store økonomiske konsekvenser for staten. Utvalget har utarbeidet noen enkle regnestykker basert på en gjennomsnittspris på 38 000 kroner per sak for behandling i Trygderetten. Totalkostnaden for en hypotetisk behandling i tingretten er stipulert til om lag 310 000 kroner.46

Den største delen av disse kostnadene er hentet fra reelle omkostningskrav fremsatt av brukerens prosessfullmektig. I disse omkostningsoppgavene er det benyttet ordinære timesatser. Dersom saken skal finansieres gjennom reglene om rettshjelp, er det naturlig at man benytter offentlig salærsats. Disse er om lag halvparten av ordinære timesatser for denne typen saker. Utvalget har derfor i sin sammenlikning halvert kostnadene til brukerens advokat.47

Kostnadene for staten vil avhenge av hvor mange som får innvilget rettshjelp og brukers risiko for å måtte dekke statens omkostninger. Utvalget har stipulert kostnadene under forutsetning av at henholdsvis 3 500, 2 000 og 1 000 brukere velger å ta ut søksmål for tingretten.

Utvalgets forslag skal etter mandatet vurderes opp mot samfunnsøkonomisk effektivitet, herunder forsvarlig ressursbruk. Navs Omverdensanalyse bygger på at det vil bli nødvendig med kostnadseffektivisering på Navs myndighetsområde.48 Det er ingen tvil om at normalmodellen med utvidet rettshjelp vil bli svært kostbar og gå i motsatt retning av de forventninger som ellers er stilt til effektivisering på Navs myndighetsområde.

En slik endring i reglene om rettshjelp vil også stå i et problematisk forhold til andre sammenlignbare rettsområder innenfor velferdssektoren. Mens man innenfor helse- og omsorgssektoren bare kan overprøve klagevedtak for de ordinære domstolene, og da uten at dette er et prioritert område for rettshjelp, har man på Navs myndighetsområde mulighet for å få overprøvd klagevedtak gratis og med betydelig rettshjelpsmuligheter for Trygderetten. Det er derfor bedre rettssikkerhetsgarantier for brukerne i saker som blir behandlet i NAV Klageinstans og Trygderetten, enn på andre sammenlignbare områder. I en situasjon der det ikke kan forventes en kraftig tilførsel av midler til offentlig sektor, fremstår det som lite naturlig å tilføre denne brukergruppen store midler til mer omfattende rettshjelp. Et slikt forslag vil også stå i strid med de avveininger av ulike brukergrupper som Rettshjelpsutvalget har foretatt.

Etter utvalgets syn er normalmodellen med en betydelig utvidelse av rettshjelpsordningen verken økonomisk realistisk eller forsvarlig.

12.3.4 Normalmodellen uten endringer i rettshjelpsdekningen og uten endringer i klageinstansen

Utvalget har også vurdert normalmodellen under forutsetning av at det ikke gjøres vesentlige endringer i rettshjelpsordningen, og uten at det gjøres store endringer i dagens klagebehandling. I et slikt system vil førsteinstansens vedtak kunne klages inn til et alminnelig forvaltningsorgan, slik som NAV Klageinstans er i dag. Sakene på Navs myndighetsområde blir i så fall i realiteten likestilt med de fleste andre forvaltningssaker. Vedtak fra klageinstans må da bringes inn for de ordinære domstoler, med tingretten i første instans. En slik normalitet har en verdi i seg selv, og bidrar til å sikre blant annet likebehandling og forutsigbarhet. Dette er i dag ordningen for vedtak fra NAV Klageinstans etter lover som faller utenfor Trygderettens saklige virkeområde.49

Også effektivitetshensyn kan tale for en slik normalmodell også for sakene som i dag behandles i Trygderetten. Selv om brukerne da fritt kan binge saken inn for tingretten, vil brukerne måtte bære risikoen for et kostnadsansvar. Som nevnt ovenfor er det derfor grunn til å tro at kun et fåtall brukere vil ta seg råd til å få prøvd sin sak for domstolen.

Dermed vil også den samlede saksbehandlingstiden reduseres ettersom de fleste sakene som i dag behandles i Trygderetten, vil bli endelig avgjort av klageinstansen. Tar man utgangspunkt i tidsbruken i Trygderetten i dag, kan man legge til grunn en redusert saksbehandlingstid på over ett år i saker som ikke bringes videre inn for tingretten. Dette er samsvar med utvalgets mål om å redusere antallet saker og omganger med ny prøving av samme sak. Målt fra et brukerperspektiv ville reduksjonen i saksbehandlingstid bare gjelde i saker der brukeren selv velger å anke til Trygderetten.

Utvalget foreslår at klagesaker skal sendes rett til klageinstansen, og at førsteinstansen av den grunn verken skal saksforberede eller vurdere omgjøring av eget vedtak.50 Dette er et tiltak som både vil virke ressurs- og særlig tidsbesparende. Slik utvalget ser det, er dette tiltaket bare aktuelt dersom brukerne fortsatt har en reell mulighet til å få klagevedtaket overprøvd. Dette tiltak vil også fjerne én rettslig overprøving.

Ved at de fleste saker stopper etter en ordinær klagebehandling i forvaltningen, vil denne modellen medføre økonomiske besparelser. Kostnadene som i dag brukes på Trygderetten, vil frigjøres. Trygderettens har et budsjett på om lag 110 mill. kroner. Samtidig må det påregnes at flere saker går til domstolen (tingretten), noe som vil gi økte utgifter til arbeid med rettssaker. Utvalget antar at det vil dreie seg om 100-500 saker årlig. For illustrasjonens skyld kan det antas at 200 saker går til domsavsigelse, at staten taper 20 prosent av disse med ansvar for sakskostnadene, og at staten i 30 prosent av sakene ikke får dekket sine kostnader selv om de vinner. I så fall blir kostnadsanslaget slik51:

• Kostnader til domstolens behandling 200 saker * 43 000 kroner per sak = 8,6 mill. kroner

• Saksomkostninger i 40 saker * 230 000 kroner = 9,2 mill. kroner

• Egne omkostninger i 60 saker * 67 000 kroner per sak = 4 mill. kroner

• Totalt 21,8 mill. kroner

Gitt disse forutsetningene vil besparelsen vært på omkring 90 mill. kroner. Fra dette beløpet må det gjøres fradrag for de tiltak som kan gjøres for å begrense saker som bringes inn for Trygderetten.

Det er likevel ikke tvil om at det ligger både potensiale for kortere saksbehandling og lavere ressursbruk, med en slik modell. Hensynet til effektivitet må imidlertid holdes opp mot verdien av at brukerne i dag kan prøve sin sak for Trygderetten gratis og i praksis uten risiko for å måtte bære statens kostnader.

Trygderetten er i dag en høyst reell rettssikkerhetsgaranti for brukerne. Over tid har Trygderetten omgjort om lag 700-750 saker i året.52 Ved en overgang til normalmodellen er det grunn til å tro at en god del uriktige vedtak, som frem til nå har blitt korrigert av Trygderetten, vil bli stående. Utvalget har også lagt vekt på at det er spørsmål om å ta bort en etablert rettighet. Fra et brukerperspektiv vil en slik endring oppleves som en betydelig reduksjon i rettssikkerhetsgarantiene på et område der det treffes mange svært viktige avgjørelser for ressurssvake brukere. I referansegruppemøter har brukerorganisasjonene fremhevet viktigheten av Trygderettens rolle og arbeid.

Et annet vektig argument som taler mot en slik modell er borgernes rett til å få vedtak som treffes prøvd for en domstol. Normalmodellen vil oppfylle både Grunnlovens og EMKs minstekrav til at borgerne skal ha tilgang til en domstolsbehandling. Derimot er det god grunn til å reise spørsmål ved om idealet om at borgernes skal ha en reell tilgang til domstolen kan ivaretas med en slik modell. Etter utvalget syn har en formell tilgang til domstolen liten verdi for brukerne, dersom risikoen for et kostnadsansvar gjør at svært få kan ta seg råd til å få prøvet sin sak. Dette har særlig betydning på Navs myndighetsområde, ettersom brukerne ofte har begrenset med økonomiske ressurser. Fra et brukerperspektiv er det derfor særlig viktig å unngå økonomiske barrierer for å få sin sak prøvd for en domstol på dette området.

Dagens system bygger på at Trygderetten er et forvaltningsorgan, og denne prøvingsmuligheten ivaretar derfor ikke de formelle sidene av Grunnloven § 95. Trygderetten oppfyller imidlertid de materielle kravene til å være en domstol etter EMK artikkel 6 og Grunnloven.53 På Navs myndighetsområde oppfylles den materielle siden av muligheten for domstolsprøving på en god måte. Å innføre normalmodellen uten endring i reglene om rettshjelp, vil utgjøre en reell økonomisk barriere for domstolsprøving. Det vil frata brukerne en viktig rettssikkerhetsgaranti de har i dag, og samtidig innebære et overprøvelsessystem som står mye lengre fra de ideal som Grunnloven og EMK bygger på.

Utvalget har vurdert om kvaliteten i tingrettens prøving er så mye bedre enn i Trygderetten, at det i seg selv kan begrunne innføring av normalordningen, selv om dette medfører reduserte rettssikkerhetsgarantier for mange av brukerne. Vurderingen tar utgangspunkt i forskjellene mellom tingrett og Trygderetten.

En forskjell er at Trygderettens medlemmer utelukkende jobber med trygde- og pensjonssaker, og slik sett er spesialister, mens dommerne i tingretten jobber med alle sakstyper, og er generalister. Det har over tid vært ulike synspunkter på om generalister eller spesialister treffer flest riktige avgjørelser. Særdomstolsutvalget drøftet dette spørsmålet grundig i sin utredning og la til grunn at det «vanskelig [lar seg] gjøre å komme frem til et kunnskapsbasert, objektivt svar på ‘hva som er best’ av generelle og spesialiserte dommere».54 Særdomstolsutvalget redegjør på en god måte for ulike argumenter for og imot generalister og spesialister i domstolene.55 Dette utvalget har vurdert disse hensynene, og mener at de eventuelle fordeler som ligger i at saken behandles av en generalist, ikke kan forsvare at så få får en reell tilgang til rettslig overprøving av klageinstansens vedtak.

Utvalget har også vurdert om behandlingsformen i tingretten har vesentlig bedre rettssikkerhetsgarantier enn i Trygderetten. Trygderetten behandler stort sett sine saker skriftlig. Loven åpner for å behandle trygdesaker ved muntlige forhandlinger, men i praksis skjer dette helt unntaksvis. I tingretten er hovedregelen derimot at sakene behandles muntlig. Rettens bevisvurdering skal bygge på det som har fremkommet i det muntlige rettsmøtet.56 Det kan reises spørsmål om bevisumiddelbarhet og muntlighet vil gi flere riktige avgjørelser i saker på Navs myndighetsområde. Etter utvalgets syn er det vanskelig å gi et generelt svar på dette.

Domstolkommisjonen viser til at sakene på Navs myndighetsområde ofte er egnet for skriftlig behandling.57 Dette utvalget er enig i at de fleste av disse sakene er det den skriftlige dokumentasjonen som blir avgjørende. Det gjelder også når sakene behandles av domstolene. Ren opplesing av dokumenter, slik dokumentbevis føres for domstolen, har neppe noen egenverdi for kvaliteten på sakens avgjørelsesgrunnlag. Dette er en viktig grunn til at det at disse sakene normalt behandles skriftlig i domstolene i Sverige og Finland.58 Selv om utvalget mener at det i enkeltsaker, og i flere saker enn i dag, er ønskelig å ha muntlige bevisføring, må det være et supplement til og ikke en erstatning av den skriftlige saksbehandlingen. De muntlige forhandlingene bør begrenses til de temaene som blir bedre belyst gjennom muntlig forklaring. En slik håndtering vil være i tråd med utviklingen ellers i Europa.59 Behandlingsformen i tingretten har således noen styrker.

I Trygderettens finnes andre og kompenserende rettssikkerhetsgarantier. Medlemmene i en sak for Trygderetten er ikke bare jurister, men også medisinsk kyndige og attføringskyndige. Dette gjør at Trygderetten sitter med etablert fagkompetanse av relevans for behandlingen av saken, noe som bidrar til at sakkyndige blir brukt i mange saker. Trygderetten kan også treffe realitetsavgjørelser60 og har et selvstendig ansvar for sakens opplysning.61 Dette var ifølge Ankelovutvalget ment å oppveie for den ubalanse som er mellom partene i disse sakene.62 I domstolen er partene formelt likestilt, og det er helt og holdent opp til partene å opplyse saken og føre de bevis de mener er relevante for rettens avgjørelse.63

Etter utvalgets syn er det derfor usikkert om prosessformen i tingretten har innebygget bedre rettssikkerhetsgarantier for denne typen saker. Det legges uansett til grunn at fra et alminnelig brukerperspektiv er det langt bedre at (så å si) alle brukere har en reell mulighet til å få prøvd sin sak for Trygderetten, enn et system med betydelig økonomiske barrierer for mange av brukerne.

Utvalget har også vurdert hvordan normalmodellen vil påvirke tilliten til systemet. Det er vanskelig å måle tillit, men det er gjennomført flere undersøkelser som gir grunnlag for enkelte slutninger. Utvalget legger til grunn at norske domstoler nyter stor tillit i befolkningen.64 Det lar seg antakelig også hevde at domstolene nyter større tillit enn forvaltningen generelt.65 Utvalget mener likevel at det er holdepunkter for at Trygderetten nyter høyere tillit enn øvrige deler av norsk forvaltning. Trygderetten er uavhengig og har en behandlingsform som har store likheter med domstolen. Utvalget vil også foreslå tiltak som kan bidra til en ytterligere styrking av tilliten til Trygderetten. Utvalget har ikke grunn til å tro at behandling for tingretten vil gi vesentlig bedre tillit enn en behandling for Trygderetten.

Tilliten til systemet vil i langt større grad påvirkes at om befolkningen har en reell tilgang til overprøving av klageinstansens vedtak. Tilliten til systemet vil derfor klart svekkes om Trygderetten erstattes av tingretten, uten at det gjøre vesentlig endringer i rettshjelpsordningen.

Utvalget foreslår derfor ikke å innføre normalmodellen, uten at det gis rettshjelp.

12.3.5 Normalmodellen uten endring i rettshjelp, men med styrking av klagebehandlingen

På mange forvaltningsområder behandles klager av et kollegialt organ.66 Ifølge Domstolkommisjonen finnes det per 2020 over 50 statlige klagenemnder.67 Disse nemndene er normalt uavhengige i den forstand at de ikke kan instrueres av departementet i sin saksbehandling. Som begrunnelse for opprettelsen av uavhengige klageorganer har det vært vanlig å vise til at disse i større grad ivaretar de sentrale rettssikkerhetsgarantiene og sikrer faglig baserte avgjørelser. I tillegg kommer at desto mer uavhengig og eventuelt domstollignende den enkelte nemnd er, desto mer kan den kompensere for manglende reell tilgang til domstolene. I lys av utviklingen på andre forvaltningsområder har utvalget funnet det naturlig også å vurdere et normalsystem hvor klageinstansen er en uavhengig klagenemnd.

Et særpreg for Nav er imidlertid den voldsomme saksinngangen et klageorgan må håndtere. NAV Klageinstans behandlet om lag 35 000 klager i 2021.68 Det er etter utvalgets syn klart at dette ikke vil være håndterlig for en nemnd, iallfall ikke uten en vesentlig økning i ressurstilgangen. Kostnadene ville antakelig langt oversteget dagens kostnader for behandling i klageorgan og i Trygderetten.

En mulig løsning utvalget har vurdert, er å samle NAV Klageinstans og Trygderetten i ett felles uavhengig klageorgan. Man kunne her vurdert en differensiering etter sakstype, for eksempel slik at klageorganets virksomhet grovt sett deles i to. De største og viktigste sakene kan behandles av det som i dag er Trygderetten, men slik at behandlingen foregikk i nemnd. I et slikt system har utvalget tatt som utgangspunkt at sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og yrkesskade bør behandles av nemnda. Andre, og presumptivt enklere saker, behandles i en mer ordinær klagebehandling, eventuelt av et sekretariat for nemnda.

En utfordring med en slik organisering er at antallet klagesaker for de «store» sakstypene er høyt. Navs statistikk for 2021 viser for disse sakstypene69:

• Arbeidsavklaringspenger 3238

• Uføretrygd 4201

• Sykepenger 3200

• Yrkesskade 1157

I 2021 var det altså totalt 11 796 slike saker. Hvis det forutsettes at tallene ikke synker vesentlig de neste årene, vil en ny nemnd måtte behandle omtrent fire ganger så mange saker som det Trygderetten behandler i dag.

Utvalget har gjort noen enkle overslag over kostnadene knyttet til en slik løsning. I dette regnestykket har utvalget måtte bygge på brutto budsjettall, og tallene vil derfor avvike fra tallene i regnestykkene ovenfor. Klageinstansen har budsjett på om lag 200 mill. kroner. De behandler om lag 35 000 klagesaker. I tillegg behandler klageinstansen om lag 4 000 ankesaker for Trygderetten. Dersom vi legger til grunn at arbeidene med klagesak og saker for Trygderetten er omtrent den samme, vil klageinstansens samlede kostnader per sak være 5 128 kroner.

Trygderetten har om lag 110 mill. kroner i samlet budsjett. Hvis vi legger til grunn at de behandler 4000 saker, vil samlet kostnad per saker være 27 500 kroner. Dersom kostnaden per sak i en klagenemnd er den samme som en behandling i Trygderetten, og nemnda skulle behandle 11 000 saker, ville nemndsbehandling av et så høyt antall saker, krevd over 300 mill. kroner.

I en slik løsning ville den ordinære klagebehandlingen blitt avlastet med 11 000 saker, og de kunne da ha overført om lag en tredjedel av budsjettet, eller om lag 66 mill. kroner, fra klageinstansen til den nye klagenemnden. Ved å overføre Trygderettens budsjett, som er om lag 110 mill. kroner, gir dette til samme 176 mill. kroner.

Dersom kostnadene per sak i nemnd ville vært den samme som i Trygderetten, vil en nemndsbehandling av så vidt mange saker krevd tilførsel av om lag 126,5 mill. kroner. Det er nok mulig å gjøre tilpasninger i nemnda slik at kostnadene reduseres noe, men samtidig vil da rettssikkerhetsgarantiene svekkes.

Slik utvalget ser det, vil derfor ikke en nemndsløsning med saklig avgrenset anvendelsesområde være mulig uten en vesentlig forenkling av saksbehandlingen, eller en betydelig økning av ressursene.

En tredje måte å organisere klageinstansen på, er å innføre et sekretariat og nemndsløsning, der det store flertall av saker ble behandlet av sekretariatet. En slik løsning vil minne om dansk rett, der klager behandles av Ankestyrelsen.70 Ankestyrelsens avgjørelser på såvel sosial- og arbeidsområdet treffes av en eller flere medlemmer avhengig av sakstype. Det er Ankestyrelsen selv som vurderer hvilken behandlingsform en klage skal ha. Som hovedregel treffes klagevedtak av en medarbeider i Ankestyrelsen (på vegne av Direktøren). Ankestyrelsen har også regler om utvidet votering der en sak har «prinsipiell betydning». Det vedtak Ankestyrelsen treffer kan bringes inn for de alminnelige domstoler etter de alminnelige regler for behandling av sivile saker.

Det vil også ligne modellen som er valgt for Utlendingsnemnda.71 Sakene behandles av nemnder, nemndledere og et sekretariat etter delegasjon. Saker med «vesentlige tvilsspørsmål» skal avgjøres av en nemnd.72 Andre saker kan avgjøres av en nemndleder eller sekretariatet.

Det ville være opp til sekretariatet eller en nemndsleder selv å vurdere sammensetningen i den enkelte sak. Erfaringen fra slike ordninger, er at relativt få vedtak blir behandlet i nemnd. I Utlendingsnemnda ble kun 270 saker avgjort i nemnd 2021, noe som utgjorde 5,7 prosent av alle ferdigbehandlede saker. Året før var andelen 3,8 prosent. 81 prosent av sakene ble avgjort av en nemndsleder, mens tolv prosent ble avgjort av sekretariatet. Det er en nærliggende risiko for en lignende utvikling også på Navs myndighetsområde.73

Dersom en slik modell skulle gitt besparelser, ville det være nødvendig å redusere på rettssikkerhetsgarantiene. Det vises her til vurderingen av modellen med nemndsbehandling av et saklig avgrenset saksområde ovenfor. For brukerne som får en ordinær klagesaksbehandling av et sekretariat eller ett nemndsmedlem, ville dette bli opplevd som en klar svekkelse av rettssikkerhetsgarantiene sammenlignet med dagens ordning der de kan bringe klagevedtaket inn for domstolslignende behandling.

En slik organisering vil også ha noen negative virkninger for styringen av Nav. En slik modell vil også føre til at klageorganet vil organiseres uavhengig av Nav. Et av formålene med klagebehandling er å sikre læring og kontroll fra overordnet organ (klageinstansen) over underliggende forvaltningsorgan. Løsrives klageinstansen fra Nav, vil læringen og kontrollen svekkes. Basert på utvalgets funn, vil dette være uheldig.

Erfaringene fra slike uavhengig nemnder er også at det lett oppstår restanser og lang saksbehandlingstid. Som eksempel kan nevnes skatteklagenemnda, som ble opprettet i 2016. Nemnda har over tid hatt lang saksbehandlingstid og økende restansemengde. Sivilombudet har i flere saker uttrykt bekymring for svært lang saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda. En ny undersøkelse fra høsten 2022 viste at gjennomsnittlig saksbehandlingstid var 22 måneder.74 Riksrevisjonen har uttalt at det fremsto som usikkert om sekretariatet ville klare å bygge ned restansene ytterligere i tiden fremover.75 Det et problematisk å møte en utfordring knyttet til lang saksbehandlingstid og restanser, med en ordning som i praksis har vist seg å føre til nettopp lang saksbehandlingstid og betydelige restanser.

Utvalget er etter dette kommet til at dagens modell er bedre enn normalmodellen uten rettshjelp, selv om klageinstansens styrkes.

12.3.6 Oppsummering

Saksbehandlingen i forvaltningen og klage- og ankesystemet på Navs myndighetsområde skal være forholdsmessig. Grundigheten i saksbehandlingen må avpasses etter sakens viktighet og tilgjengelige ressurser (kapasitet). Kapasiteten styres av sakstilfanget. Systemet er og bør være slik at sakstilfanget blir lavere jo høyere opp i systemet man kommer. Siden et overordnet organ håndterer færre saker, og parten har færre overprøvingsmuligheter, er det naturlig å stille strengere krav til saksbehandlingen jo høyere opp i systemet saken er. Man kan si at rettssikkerhetsgarantiene skjerpes jo lenger opp i systemet man kommer.

Forstørr bilde

I 2021 ble det truffet om lag 1,6 millioner vedtak i Nav. Om lag 85 prosent av søknadene ble innvilget. Av om lag 240 000 avslagsvedtak ble cirka 64 000 vedtak påklaget. Det utgjør 28 prosent av avslagene.76 En betydelig andel av de påklagede vedtakene omgjøres av vedtaksinstansen selv, om lag 35 prosent. Resten sendes videre til klageinstansen. I 2021 mottok Klageinstansen om lag 35 000 klager. I 86 prosent av klagesakene ble førsteinstansens vedtak stadfestet. Klageinstansen omgjorde eller opphevet førsteinstansens vedtak i 14 prosent av sakene. I 2021 mottok klageinstansen om lag 4 600 anker til Trygderetten. Det utgjør om lag 15 prosent av sakene der klageinstansen stadfestet førsteinstansens vedtak.77 Samme år behandlet Trygderetten 3 415 ankesaker. Omtrent 80 prosent av sakene endte med stadfestelse av klageinstansens vedtak. Kun 72 av disse sakene ble brakt inn for lagmannsretten.78 Det ble behandlet 67 saker i lagmannsretten i 2021. 13 saker ble anket til Høyesterett. Høyesterett behandlet to saker i 2021.

Det er en tydelig tendens til at sakens viktighet, ytelsens betydning for bruker, avgjør hvor langt opp i systemet vedkommende løfter saken.

Etter utvalgets syn ivaretar Trygderettens behandling hensynet til riktig resultat og behovet for rettssikkerhetsgarantier i form av rettslig overprøving på en god måte. Trygderetten håndterer naturligvis langt færre saker enn både førsteinstansen og klageinstansen, men til gjengjeld behandles sakene grundigere. Det er harmonerer med hvordan systemet bør være.

Behandlingsformen er i utgangspunktet skriftlig, men med mulighet for muntlighet. Ordningen er gratis for brukerne og åpner for at mange får prøvd klageinstansens vedtak. Trygderetten fungerer langt på vei i tråd med sitt opprinnelig formål, som var å sikre en vid og reell overprøvingsadgang, uten helt de samme rettssikkerhetsgarantier som ligger i behandlingsformen for de alminnelige domstolene.

Forstørr bilde

Dersom Trygderetten blir erstattet med tingretten, vil kostnadene ved å behandle den enkelte sak øke betraktelig. Utvalgets beregninger tilsier at det vil påløpe om lag åtte ganger så høye kostnader ved å få saken prøvd for tingretten. Skal et tilnærmelsesvis likt antall saker prøves for tingretten etter normalmodellen, må rettshjelpsordningen og tvistelovens regler om ansvar for dekning om motpartens sakskostnader, endres vesentlig. Dette fremstår verken som realistisk eller økonomisk forsvarlig.

Erstattes Trygderetten med tingretten uten en endring i rettshjelpsreglene og tvistelovens regler om ansvar for dekning om motpartens sakskostnader, vil normalmodellen reelt sett innebære at man tar vekk den reelle muligheten for de fleste brukerne til å få overprøvd klagevedtak. Det vil bety at man fjerner en sentral rettssikkerhetsgaranti på området. Slik utvalget ser det, vil det nødvendigvis føre til at antallet riktige resultater reduseres, og at tilliten til systemet svekkes. I en tid der det har blitt avdekket alvorlige feil og mangler i Nav-systemet, fremstår det som en dårlig løsning å frata borgerne sentrale rettssikkerhetsgarantier.

Heller ikke forslaget om etablering av en uavhengig nemnd som eneste klageorgan fremstår som en farbar løsning i en normalmodell. En slik ordning kan nok kompensere for en del av de rettssikkerhetsgarantiene Trygderetten gir i dag, men når sakstilfanget blir såpass mye større enn det Trygderetten har i dag, er det vanskelig å sikre en god og rask behandling uten vesentlig kostnadsøkning. Resultatet vil bli en ordning med færre rettssikkerhetsgarantier til en høyere kostnad.

For utvalget er det viktig at brukerne har reell tilgang til å få prøvd sin sak for et uavhengig organ som har en behandlingsform som minner om en domstol. Slik sett er Trygderetten godt egnet, og bedre egnet enn tingretten til å sikre reell overprøvingsadgang. Utvalget går derfor ikke inn for å gjennomføre normalmodellen på Navs myndighetsområde. I stedet vil utvalget foreslå endringer i trygderettsloven som kan gjøre Trygderettens saksbehandling mer effektiv. Utvalget mener også at Trygderettens organisatoriske status og plassering bør revurderes.

12.4 Trygderettens formelle rolle og status i norsk rett

12.4.1 Innledning

Utvalget mener at det ikke er noen god løsning at Trygderettens avgjørelser skal bringes inn for tingretten i første instans, og ser det heller ikke som en god løsning å erstatte Trygderetten med behandling i tingretten. Dagens overordnede struktur fremstår etter utvalgets syn som den beste for både brukerne og samfunnet. Det betyr likevel ikke at dagens ordning er ideell. Tvert imot er det grunn til å vurdere endringer i Trygderettens organisering, særlig i lys av den uklare rollen Trygderetten må kunne sies å ha hatt siden etableringen.

Trygderetten er formelt sett et forvaltningsorgan, men har en organisering og saksavvikling som har mange likhetstrekk med en domstol. Behandlingen i Trygderetten oppfyller de krav som EMK artikkel 6 stiller til en uavhengig og upartisk domstolsbehandling. Trygderetten oppfyller da også de materielle krav til domstolsbehandling etter Grunnloven § 95. Utvalget er enig med høyesterettsdommer Skoghøy når han skriver at Trygderetten «defineres som et forvaltningsorgan, men fungerer langt på veg reelt som en særdomstol».79 Ser man nærmere på bakgrunnen for Trygderettens opprettelse, er det etter utvalgets syn klart at Trygderetten nettopp skulle være en særdomstol. Dessuten har de senere års endringer i Trygderettens organisering og saksbehandling forsterket Trygderettens domstolspreg.

Situasjonen i dag er at Trygderetten fungerer som den reelle dømmende myndighet i saker på rettens saklige virkeområde. Av mange brukere oppfattes den nok også som en domstol, selv om det formelt hører under forvaltningen. Når tilgangen til de egentlige domstolene også er så snever som den er i dag, skaper det et prinsipielt problem vurdert opp mot det maktfordelingsprinsipp Grunnloven bygger på. Utvalget vil derfor her vurdere om Trygderetten formelt bør anerkjennes som særdomstol i norsk rett.

12.4.2 Kort om de historiske forhold og synet på særdomstoler i Norge

12.4.2.1 Bakgrunnen for opprettelsen og organiseringen av Trygderetten

Til grunn for opprettelsen av Trygderetten lå innstilling fra Ankelovutvalget datert 22. oktober 1965. Ankelovutvalget foreslo at Trygderetten skulle være en domstol, og at Trygderettens avgjørelser skulle ankes direkte inn for Høyesterett.

I høringsrunden var høyesterettsjustitiarius kritisk. Det ble vist til at det på forhånd var usikkert hvordan et slikt organ ville fungere, og at det derfor var «naturlig» å gi organet status som forvaltningsorgan. I tillegg problematiserte høyesterettsjustitiarius det prinsipielle ved at man på et avgrenset forvaltningsområde etablerer et spesialorgan som skal tre istedenfor by- og herredsrettene og lagmannsrettene.80

Også Justisdepartementet viste til at særdomstoler var uvanlig, og at det krevde en bredere utredning. Som høyesterettsjustitiarius mente Justisdepartementet at det var naturlig først å høste erfaringer fra Trygderetten som forvaltningsorgan. Justisdepartementet fremsatte også en del av argumentene som har vært anført mot å opprette særdomstoler. Det ble blant annet vist til at det kunne signalisere mistillit til de alminnelige domstoler.

Sosialdepartementet påpekte at trygde- og pensjonssaker i alminnelighet ikke egnet seg så godt for behandling ved de ordinære domstoler. De mente også at slike avgjørelser var lite egnet for anke til lagmannsretten. Det ble særlig begrunnet i behovet for rask avklaring på området. Samtidig viste Sosialdepartementet til de mange innspill som var kommet, og til behovet for å foreta en nærmere drøftelse av Trygderetten som en domstol.81

I lys av høringsinnspillene landet Sosialdepartementet på at Trygderetten burde få status som «frittstående forvaltningsorgan». Samtidig pekte departementet på at det senere ville bli tatt under overveielse å la saken «utredes av et bredt sammensatt utvalg i samsvar med forslagene herom».82

12.4.2.2 Særdomstolsutvalgets syn

Særdomstolsutvalget hadde som mandat å vurdere om det burde innføres særdomstoler på barne-, familie- og utlendingsfeltet. Istedenfor særdomstoler anbefalte Særdomstolsutvalget en mild spesialisering av de eksisterende tingrettene. Det ble lagt stor vekt på hensynet til det som kan kalles omstillingskostnader, og konsekvensene opprettelse av særdomstoler ville ha for tingrettene.

Ved vurderingen av opprettelsen av barne- og familiedomstoler bygget Særdomstolsutvalget på at det ville være nødvendig å overføre en stor del av porteføljen fra de alminnelige domstolene til særdomstolen. Det ble pekt på at barnesakene i snitt utgjorde omtrent 30 prosent av tvistesakene i tingrettene, slik at konsekvensene for tingrettene ville bli betydelig. Det ville bety at en ikke ubetydelig del av tingrettens kompetanse og erfaring ville gå tapt. I tillegg reiste Særdomstolsutvalget spørsmål om hvorvidt det var mulig å opprette like robuste og faglig sterke miljøer i barnedomstoler rundt omkring i landet. Det ble lagt til grunn at det var behov for å behandle sakene muntlig og lokalt. Rent økonomisk ville det for øvrig være behov for betydelige investeringer for å bygge opp nye organisasjoner med lokaler, personell mv.83

Ved vurderingen av opprettelsen av en utledningsdomstol la Særdomstolsutvalget også vekt på behovet for muntlige forhandlinger og utfordringene knyttet til det å vedta en fullstendig ny prosesslov. Særdomstolsutvalget antok at en utlendingsdomstol ville gi mer rettssikkerhet og tillit, men kunne ikke se at fordelene ville så stor at de veide opp for de administrative konsekvensene av å legge om systemet.84

12.4.2.3 Domstolkommisjonens syn

Domstolkommisjonen har også i sin siste utredning uttalt seg om særdomstolenes posisjon i norsk rett. Kommisjonen legger som et generelt standpunkt til grunn at det ikke burde opprettes særdomstoler i Norge med mindre det foreligger «helt spesielle omstendigheter», og viser til at det har vært den rådende oppfatning i norsk rettstradisjon over lang tid.85

I sin begrunnelse bygger kommisjonen i stor grad på et «generalitetsprinsipp», det vil si prinsippet om at allmenndomstoler og generalistdommere er ansett å fremme grunnleggende kvaliteter og verdier ved domstolene som statsmakt. Kommisjonen viser til at dette legger til best rette for domstolenes samfunnskommunikasjon og offentlighet i rettspleien, blant annet ved at det reduserer faren for utvikling av et «stammespråk» som er utilgjengelig eller uforståelig for andre, og at det oppleves betryggende og tillitvekkende at dommere ikke fremstår for fjerne fra folk flest.86

Domstolkommisjonen erkjenner at samfunnsutviklingen har ført til økt behov for, eller et ønske om, mer spesialisering i domstolene, men kommisjonen er av den oppfatning at dette kan ivaretas ved en begrenset spesialisering innad i de alminnelige domstolene. Kommisjonen viser til at brukere synes å verdsette spesialisering som allerede finner sted i domstolene, og minner dessuten om at tvisteloven i vid utstrekning åpner for at det settes rett med fagkyndig kompetanse.87

12.4.3 Utvalgets vurderinger

Prinsipielle betraktninger om og grunner til å formalisere Trygderettens rolle som særdomstol i norsk rett

Domstolkommisjonen og Særdomstolsutvalget har altså relativt nylig uttalt seg om særdomstolenes posisjon i norsk rett. Mens Domstolkommisjonen mener at det på prinsipielt grunnlag ikke bør opprettes særdomstoler med mindre det foreligger helt spesielle omstendigheter, har Særdomstolsutvalget en mer praktisk tilnærming, hvor det avgjørende for at man ikke foreslo innføringen av barne-, familie- og utlendingsdomstoler, synes å ha vært omstillingskostnadene.

Også dette utvalget tar som utgangspunkt at det må kreves svært gode grunner for å opprette særdomstoler. Slike grunner kan imidlertid være av både prinsipiell og praktisk art. Utvalget vil her drøfte de prinsipielle grunner som gjør seg gjeldende på Navs myndighetsområde.

Retten til å få avgjort sine saker av en uavhengig og upartisk domstol er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti vernet av blant annet Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6. Denne rettigheten gjelder også i saker mellom borgerne og staten, hvor domstolene etter Grunnloven § 89 har rett og plikt til å prøve lovligheten av myndighetenes avgjørelser.

Det er ikke uten videre tilstrekkelig at domstolene formelt står til disposisjon for borgerne. Retten til rettferdig rettergang krever også at tilgangen til domstolen er reell.88 Det kan derfor hevdes at rettigheten ikke ivaretas når bare en liten del av befolkningen har realistiske muligheter til å bringe sine saker inn for domstolen. I tråd med dette har Den europeiske menneskerettsdomstol i relasjon til EMK artikkel 6 lagt til grunn at borgerne må ha praktiske muligheter til å nyttiggjøre seg av retten til rettferdig rettergang.89

Slik utvalget ser det, er det betimelig å spørre om brukerne har god nok tilgang til domstolene på Navs myndighetsområde, særlig vurdert opp mot Grunnloven § 95 og idealet om at domstolene skal være tilgjengelig for alle med et reelt behov. Det er et faktum at kostnadene ved domstolsbehandling av disse sakene er betydelige. Det gir seg utslag i at domstolene behandler relativt få saker i året, om lag 70 de siste årene. Til sammenlikning behandler Trygderetten 3 500-4 000 saker i året.

Sakene på Navs myndighetsområde er, sammenlignet med saker på andre forvaltningsområder, gjenstand for en særlig betryggende behandling, der det totalt sett også er mer domstolskontroll. Det underbygges av at Trygderetten nok oppfyller de krav som etter EMK artikkel 6 stilles til en uavhengig og upartisk domstolsbehandling. Vurdert opp mot Grunnloven mener utvalget likevel at det er prinsipielle betenkeligheter ved at Trygderetten formelt hører under den utøvende makt. Så lenge bare et fåtall av brukerne har mulighet til å bringe Trygderettens avgjørelser videre inn for domstolene, ivaretas ikke de formelle sider av grunnlovsvernet i tilstrekkelig grad.

Vår konstitusjon, og retten til å få sine saker avgjort av en uavhengig og upartisk domstol, bygger på den grunnleggende idé at det er den dømmende makt (domstolene) som skal kontrollere at den utøvende makt (forvaltningen) holder seg innenfor lovens rammer. Dette idealet oppfylles bare hvis domstolene rent faktisk får saker om forvaltningens myndighetsutøvelse til behandling. Slik Domstolkommisjonen peker på, er situasjonen i dag at det generelt er få forvaltningssaker som bringes inn for domstolen.90 Utvalget mener som sagt at det samme gjelder for saker på Navs myndighetsområde.

Opprettelsen av uavhengige forvaltningsorganer, som Trygderetten, er egnet til å løse en del praktiske utfordringer med hensyn til overprøving av forvaltningsvedtak. Tilbake står likevel en ikke ubetydelig prinsipiell utfordring; at et forvaltningsorgan (Trygderetten) i praksis er den reelle dømmende makt på området. Det utfordrer maktfordelingsprinsippet Grunnloven bygger på, og borgernes rett etter Grunnloven § 95 til å få sin sak avgjort av en uavhengig domstol. Utvalget mener det er grunn til å tro at dette har en viss betydning for tilliten til systemet. På Navs myndighetsområde er dette tillitsaspektet særlig viktig.

Når Domstolkommisjonen foreslår at alle saker bør starte i tingretten, bygger også det delvis på hensynet til disse formelle sidene ved den grunnlovfestede retten til rettferdig rettergang. Kommisjonen uttaler at «behandling [bør] skje i uavhengige domstoler og ikke i organer som formelt sett er en del av den utøvende makt».91 Dette er utvalget enig i, og det er nettopp denne prinsipielle betraktningen utvalget bygger på når det blant annet vil foreslå at man ved lov formaliserer Trygderettens status som domstol i norsk rett. Det vil gi økt formell og reell tilgang til domstolene, økt domstolskontroll med forvaltningen, i tråd med Grunnlovens system og borgernes rett til domstolsbehandling, og økt tillit til systemet.

Praktiske fordeler med Trygderetten som særdomstol

Det er liten grunn å tro at en formalisering av Trygderetten som særdomstol vil ha noen umiddelbare konsekvenser for Trygderettens arbeid. De fleste forslagene utvalget har til effektivisering av Trygderetten, lar seg gjennomføre uavhengig av organets lovfestede stilling. En slik endring legger imidlertid til rette for at Trygderetten kan dra nytte av fordeler som domstolene har. Det kan altså tenkes at det indirekte har positive konsekvenser at Trygderetten anerkjennes som særdomstol.

I dag benytter for eksempel Trygderetten egne saksbehandlersystemer og administrative støttefunksjoner. Systemene kommuniserer dårlig med andre aktører i forvaltningen og domstolene. I møte med ledelsen i Trygderetten har utvalget fått opplyst at det brukes en del ressurser på slikt administrativt arbeid. Etter utvalgets syn er det naturlig at Trygderetten som særdomstol knyttes organisatorisk til Domstoladministrasjonen. Det innebærer at Trygderetten bør kunne kobles på og nyttiggjøre seg av systemene som er utviklet for domstolsvirksomhet, slik som Lovisa og Aktørportalen, som utvalget får opplyst at er mer effektive og brukervennlige enn Trygderettens egne systemer. Trygderetten har eksempelvis ikke et system som svarer til Aktørportalen, som er en heldigital løsning for enkel kommunikasjon mellom partene og retten. Dersom Trygderetten knyttes til i domstolenes systemer og støttefunksjoner, vil det også lette kommunikasjonen mellom Trygderetten og ankemotpartene, og mellom Trygderetten og domstolene.

Å formalisere Trygderetten som særdomstol vil gjøre det lettere å rendyrke lagmannsretten som ankedomstol, slik Domstolkommisjonen har foreslått. Utvalget anser det naturlig at krav om overprøving av klageinstansens vedtak bør skje med stevning til Trygderetten, at Trygderetten så avsier dom, og at dommen kan ankes til lagmannsretten. Anken til lagmannsretten bør i stor grad følge tvistelovens regler om anke, inkludert regler om samtykke og ankesiling. Dermed vil lagmannsretten i disse sakene langt på vei fungere som en ordinær ankedomstol.

Utvalget ser ikke bort fra at en endring og klargjøring av Trygderettens rolle kan påvirke effektiviteten i Trygderetten, om enn i begrenset grad. Saksbehandlingstiden er per i dag over ett år. Det rammer først og fremst brukerne som venter på viktige avklaringer i saker som kan ha stor betydning, men det er også skadelig for tilliten til Trygderetten. Utvalget mener at en del av problemet skyldes Trygderettens uklare rolle som en mellomting mellom forvaltningsorgan og domstol. Det gir på den ene siden forventninger om en kvalitet som om Trygderetten var en domstol, samtidig som at de på ressurssiden møter forventninger om å produsere som et forvaltningsorgan.92 Til tross for at Trygderetten gjennomgående har grundigere saksbehandling enn det som er vanlig i forvaltningen, er det en del eksempler fra rettspraksis på at lagmannsretten opphever Trygderettens kjennelser på grunn av saksbehandlingsfeil i form av manglende utredning, bruk av fagkyndige rettsmedlemmer eller mangelfull begrunnelse. Det er forståelig for utvalget at Trygderetten opplever sprikende forventninger til egen saksbehandlingen, og at det har vært utfordrende for Trygderetten å finne balansen mellom kvalitet og effektivitet. Utvalget tror at en klargjøring av Trygderettens rolle kan bidra til å rette opp i dette.

Da Særdomstolsutvalget unnlot å foreslå å etablere barne-, familie- og utledningsdomstoler, var omstillingskostnadene et tungtveiende argument. På Navs myndighetsområde stiller dette seg annerledes. Trygderetten er allerede etablert. Trygderetten har egne lokaler og tilstrekkelig personell, og trygderettsloven regulerer allerede organiseringen av og saksbehandlingen i organet. Dersom Domstoladministrasjonen får administrativt ansvar for Trygderetten, må Domstoladministrasjonen tilføres de nødvendige bevilgninger, men i så fall vil ressursene departementet bruker på Trygderetten frigjøres. Enkelte lovendringer må til for å sikre Trygderettens uavhengighet som særdomstol, men dette har i hovedsak formell betydning. Siden tingrettene stort sett ikke behandler saker på Navs myndighetsområde, vil deres virksomhet være upåvirket av at Trygderettens rolle endres. Oppsummert anser utvalget det klart at en formalisering av Trygderetten som særdomstol ikke vil ha noen nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Utvalget har fått opplyst at rekrutteringssituasjonen til Trygderetten i perioder ikke har vært ideell, men at den for tiden er god. Utvalget antar at en endring av Trygderettens formelle rolle i lengden virke positivt på Trygderettens rekruttering. Blant norske jurister er dommerstillinger generelt ettertraktet.93 Utvalget legger også til grunn at Trygderettens anseelse vil øke hvis organet formelt anerkjennes som særdomstol. Høy anseelse gir god rekruttering, som igjen vil er positivt for kvaliteten i saksbehandlingen.

En endring av Trygderettens status vil etter utvalgets syn kunne øke tilliten til både Trygderetten som organ og systemet i sin helhet. Selv om det ikke er holdepunkter for at tilliten til Trygderetten er spesielt lav, er det en kjensgjerning at domstolene hører til de samfunnsinstitusjoner som nyter høyest tillit i samfunnet. Som særdomstol vil Trygderetten identifiseres med, og nyte godt av, denne tilliten. Slik utvalget ser det, har Trygderetten en saksbehandling og en kvalitet som berettiger en status som domstol. Som særdomstol vil også Trygderettens uavhengighet komme klarere frem, og det vil ikke være grunnlag for å betvile at Trygderetten utøver sin virksomhet uten politiske føringer.

I utvalgets mandat fremheves behovet for å tydeliggjøre hvordan uenighet mellom Nav og Trygderetten om lovforståelse skal håndteres. Det har i praksis også vært reist spørsmål om rettskraftvirkningene av trygderettskjennelser. Utvalget antar at det kan få betydning for rettskildesituasjonen og avklaringer av uenigheter mellom Nav og Trygderetten dersom Trygderetten avsier rettsavgjørelser istedenfor forvaltningsvedtak.

12.4.4 Oppsummering

Utvalget mener Trygderetten har fungert godt som en rettssikkerhetsgaranti og et godt overprøvelsesalternativ for vedtak truffet av NAV Klageinstans. Omkring 700-750 vedtak har hvert år blitt omgjort av Trygderetten, og kvaliteten i Trygderettens kjennelser er i hovedsak god.

Det kan innvendes mot Trygderetten at det i flere perioder har vært en krevende restansesitasjon og lang saksbehandlingstid. Flere ganger tidligere har dette ført til endringer i trygderettsloven for å øke effektiviteten.

Utvalget mener at Trygderetten de senere år ikke har klart å balansere forholdet mellom effektivitet og kvalitet på en god nok måte. Som utvalget kommer tilbake til, krever dette tiltak. Bekymringene som opprinnelig var knyttet til Trygderettens rolle som tvisteløsningsmekanisme ved opprettelsen, har imidlertid etter utvalget syn ikke gjort seg gjeldende.

De senere år har flere sentrale aktører pekt på at domstolene behandler for få forvaltningssaker. Domstolkommisjonen bygger på dette i sin utredning, og problemet er sentralt i artikkelsamlingen Våre perifere domstoler.94 Det kan være ulike oppfatninger om hvorfor det er viktig at forvaltningssaker kommer for domstolen. Et prinsipielt argument er at det er viktig at den tredje statsmakt får utøvd reell kontroll med den utøvende makts avgjørelser. Å lovfeste Trygderettens status som særdomstol er etter utvalgets syn en konkret, realistisk og god løsning på deler av problemet. Slik utvalget ser det er det ikke rimelig å tolke en slik formalisering som noen mistillit til tingretten.

Utvalget kan heller ikke se noen andre vektige argumenter som taler mot å formalisere Trygderetten som en særdomstol. Det synes i enkelte miljøer å være en viss motstand mot å utvide bruken av særdomstoler. Når en slik endring både kan bidra til økt effektivitet, økt tillit og flere riktige resultater, og ikke minst bidra til å sikre borgerne reell tilgang til en domstolsprøving av forvaltningsvedtak, bør ikke en prinsipiell motstand mot nye domstoler tillegges avgjørende vekt. Utvalget legger til grunn at liknende domstoler ser ut til å fungere godt blant annet i Sverige og Finland.

I referansegruppemøter med Nav og Trygderetten har begge virksomhetene vært positive til et mulig forslag om å gjøre Trygderetten til en særdomstol. Signalene derfra ser ut til å bygge på at avgjørelsene fra Trygderetten vil fremstå mer autoritative, og at Nav i større grad vil følge opp Trygderettens praksis, både i den enkelte sak og i andre saker.

Samlet sett er altså utvalget syn at Trygderetten gjennom trygderettsloven bør gis status som særdomstol. Det ligger som forutsetning for utvalgets forslag at brukerne på samme måte som i dag skal ha mulighet for å få fri saksførsel for behandlingen i Trygderetten.

Hvis Trygderetten gis status som særdomstol i loven, oppstår spørsmålet om den organisatorisk bør underlegges Domstoladministrasjonen. I dag er den underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Det er ingen nødvendighet at en domstol administrativt hører under Domstoladministrasjonen. Arbeidsretten er et eksempel på at det ikke er tilfellet. Arbeidsretten er en særdomstol.95 Det vanlige er likevel at domstolene underlegges Domstoladministrasjonen, også når det gjelder særdomstolene.

Utvalget kan vise og slutte seg til Domstolkommisjonens synspunkter, som går ut på at domstolene bør sikres størst mulig grad av uavhengighet, og at det blant annet gjøres ved at de underlegges Domstoladministrasjonen, med mindre særlige grunner tilsier en annen løsning.96

Utvalget kan ikke se at det er noen tungtveiende grunner til at Trygderetten skal være underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet hvis den ikke formelt skal være en del av forvaltningen. Domstolenes konstitusjonelle stilling, herunder Trygderetten som særdomstol, tilsier for øvrig at de underlegges en annen budsjett- og styringsprosess enn andre statlige virksomheter. Det sikres best ved å knytte organet til Domstoladministrasjonen.

Utvalget legger også vekt på at Trygderetten har opplyst at det ligger gode muligheter for å effektivisere Trygderettens virksomhet hvis den kobles på Domstoladministrasjonens systemer og administrative støttefunksjoner.

Utvalget forslår på denne bakgrunn at Domstoladministrasjonen skal ha det administrative ansvaret for Trygderetten som særdomstol.

12.5 Kvaliteten i saksbehandlingen i Trygderetten – mer muntlighet og bevisumiddelbarhet?

12.5.1 Innledning

Et viktig kjennetegn ved gode beslutningsprosesser er at partene får delta i og påvirke prosessen og utfallet av den. I forvaltningen skjer dette som hovedregel gjennom skriftlig deltakelse. Hovedregelen i Trygderetten er også at sakene behandles skriftlig.97 I praksis innebærer det at Trygderettens medlemmer går igjennom sakens dokumenter og kommer frem til et resultat basert på dokumentgrunnlaget. Trygderettsloven åpner imidlertid for at saken unntaksvis behandles i rettsmøte, hvis det foreligger «særlige grunn».98 Muntlig behandling gir brukeren adgang til å møte opp og forklare seg for den som skal avgjøre saken.

Systemet i de alminnelige domstolene er annerledes. Der er hovedregelen at avgjørelsene skal baseres på det som fremføres muntlig for dommeren (muntlighet og bevisumiddelbarhet). Retten skal treffe sin avgjørelse på grunnlag av behandlingen i rettsmøtet.99 Regelen ivaretar kravene til muntlighet som følge av Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6.100

I forlengelsen av utvalgets forslag om å formalisere og styrke Trygderettens rolle og status som domstol, oppstår spørsmålet om adgangen, eller retten, til muntlig behandling, herunder umiddelbar bevisføring, i Trygderetten bør utvides. Problemstillingen blir særlig aktuell dersom avgjørelser fra Trygderetten skal kunne angripes med anke etter reglene i tvisteloven, slik utvalget foreslår.101 For lagmannsrettens vurdering av om en anke skal nektes fremmet, vil det for eksempel ofte ha betydning hvordan saken er blitt behandlet i Trygderetten. Mer muntlighet fremstår slik sett som en integrert del av formaliseringen av Trygderetten som særdomstol.

12.5.2 Gjeldende rett og praksis

Det følger av trygderettsloven § 19 første ledd at Trygderetten «behandler tvisten på grunnlag av den skriftlige framstillingen som partene har gitt, og sakens øvrige opplysninger, slik de foreligger når retten avgjør saken». Etter § 19 annet ledd «kan» Trygderetten «holde rettsmøte hvis særlige grunner taler for det». Det er rettens administrator som avgjør om det skal bli muntlig behandling.

Trygderettsloven regulerer ikke den konkrete gjennomføringen av en muntlig behandling, ut over slå fast at rettsmøtet som hovedregel skal holdes for åpne dører.102 Praksis i saker der det er besluttet å gjennomføre muntlige forhandlinger, har vært å følge reglene i tvisteloven, henholdsvis planmøte, sluttinnlegg og en full «hovedforhandling» med innledningsforedrag, parts- og vitneavhør og prosedyrer.103 Loven stenger imidlertid ikke for at de muntlige forhandlingene begrenses vesentlig, for eksempel slik at det bare settes av tid til muntlige forklaringer om enkelte sentrale tvistepunkter. Trygderetten står fritt til å gjennomføre saken muntlig på den måten som er best tilpasset den aktuelle saken.

At sakene i Trygderetten behandles skriftlig, har nok til dels sammenheng med at Trygderetten anses som en del av forvaltningen. For Ankelovutvalget, som utredet forslaget til trygderettsloven, var det imidlertid avgjørende at muntlig behandling som regel ville være «unødvendig og, som alminnelig regel, heller ikke være praktisk mulig».104

Lovens adgang til å gjennomføre muntlige forhandlinger har vært lite brukt. Frem til 2004 hadde det bare vært muntlig behandling i fem saker.105 I 2003 avga en arbeidsgruppe en utredning om muntlig behandling i Trygderetten, hvor det ble foreslått at Trygderetten hvert år skulle ta sikte på å behandle 25 saker muntlig. Forslaget bygget på en brukerundersøkelse fra 2001, der flertallet var positive til muntlig behandling, og hvor det særlig ble vist til hensynet til tilliten til og offentlighet omkring Trygderettens prosesser. Det ble samtidig vist til at muntlighet var dyrt og påvirket prosessen negativt. Arbeidsgruppen mente følgende hensyn var relevante ved avgjørelsen om muntlig behandling: 106

• Avgjørelsens betydning utenfor den foreliggende sak

• Om muntlig behandling vil kunne tilføre saken nye opplysninger

• Om den ankende part ønsker muntlig behandling

• Hvor stor betydning det vil ha for den ankende part å få redegjøre for sin sak muntlig

• Hvor viktig eller inngripende saken er for den ankende part

• Hvorvidt den ankende part har kunne ivareta sine egne interesserer ved sakens behandling i trygdeetaten

• Kostnadene ved muntlig saksbehandling, blant annet sett i forhold til tvistegjenstandens verdi

• Saksinngangen og antall restanser i Trygderetten

I årene 2004-2016 avsa Trygderetten realitetskjennelse etter en muntlig saksbehandling i totalt 30 saker.107 Siden 2018 har Trygderetten hatt interne retningslinjer for muntlig saksbehandling, som ble revidert i 2021,108 men heller ikke dette har ført til noen vesentlig økning i muntlighet.

I lovrevisjonen i 2015 foreslo departementet å videreføre hovedregelen om at sakene i Trygderetten skulle avgjøres etter skriftlig behandling. Det ble vist til skriftlig saksbehandling gjør det mulig med høy produksjon. Departementet fryktet at høy grad av umiddelbar bevisføring ville påvirke produksjonen.109

12.5.3 Utvalgets vurderinger

Muntlighet og bevisumiddelbarhet har i norsk rett tradisjonelt vært ansett som viktige rettssikkerhetsgarantier ved domstolsbehandling. Det er vanlig å hevde at denne behandlingsformen gjør det lettere å bedømme ulike typer bevis, for eksempel partsforklaringer.110 Ved en muntlig behandling får beslutningstakerne se partenes reaksjoner, og det blir lettere å avdekke feil. Videre kan det hevdes at en muntlig behandling og dialogen i retten mellom aktørene, gjør det lettere å få oversikt over hva saken gjelder, og å skille det relevante fra det irrelevante og dermed at saken blir bedre opplyst for dommerne enn ved en ren skriflig behandling. Endelig er muntlighet ansett som en forutsetning for offentlighet i rettspleien, som bidrar til legitimitet og tillit.

Selv om muntlighet og bevisumiddelbarhet utvilsomt har visse fordeler, er det vanskelig å si noe sikkert om hvor store fordelene egentlig er. Slik utvalget ser det, vil avgjørelsesgrunnlaget i mange tilfeller blir like godt gjennom skriftlig saksbehandling. Dessuten er det en rekke ulemper knyttet til et strengt muntlighets- og bevisumiddelbarhetsprinsipp.

For mange brukere kan en plikt til å møte og forklare seg om egen sak og svært personlige forhold i retten være vanskelig. I så fall blir muntlighet en barriere for parten, istedenfor en mulighet. Det er også stor forskjell på personers evne og vilje til å fremføre sin sak og argumentere muntlig. Noen vil kunne kommunisere et tydelig budskap som innbyr til tillit, og vil kunne vinne mer eller mindre berettiget sympati, mens andre vil mestre situasjonen dårligere og kunne møte på en mer eller mindre berettiget antipati. Samtidig som muntlighet kan bidra til å belyse en sak, kan det også skape et skjevt bevisbilde. Forskning viser at fysiske tegn på løgn er upålitelige, og det derfor lett å overvurdere verdien av å kunne se vitner og parter.111 Det er også grunn til å tro at mer ressurssterke personer gjennomgående vil håndtere muntlige forhandlinger bedre enn mindre ressurssterke.

Selv om dette til dels også gjelder for skriftlige prosesser, vil ulempene der kunne avdempes ved at partene får bistand til å utforme og levere sine skriftlige innlegg til retten. På den måten blir skriftlighet et middel til å sikre likebehandling. I tillegg kommer at dokumentbevis ofte er de mest nøytrale og sikre kildene man har.

Muntlighet stiller også krav til beslutningstakernes oppmerksomhet og hukommelse når informasjon ikke kan gjenfinnes skriftlig.112 Skriftlighet åpner derimot for at beslutningstaker kan sette seg inn i materialet og dvele ved teksten. Særlig i kompliserte saker vil dette være gunstig, uavhengig av om det er et faktisk eller juridisk spørsmål som er det springende punkt.

Betydningen av bevisumiddelbarhet og muntlighet som rettssikkerhetsgarantier vil nok variere mellom ulike sakstyper. Utvalget er enig med Ankelovutvalget når det fremhever at mange av sakene på Trygderettens område er godt egnet for skriftlig behandling.113 Dels beror svært mange av sakene på krevende medisinsk- eller attføringskyndige spørsmål som må avgjøres på grunnlag av skriftlige sakkyndigvurderinger. I mange andre tilfeller avgjøres sakene utelukkende basert på de juridiske spørsmålene i saken. I begge disse tilfellene er skriftlighet fullt forsvarlig, om ikke optimalt. Utvalget viser for øvrig til at de fleste land som har forvaltningsdomstoler, har regler om at sakene i utgangspunktet skal behandles skriftlig.114

Etter utvalgets syn må eventuelle fordeler med muntlighet avveies mot hensynet til effektivitet. Som departementet påpekte i 2015, er skriftlighet helt sentralt for å opprettholde effektiviteten i Trygderetten. Å opprettholde en vid adgang til å bringe saker inn for Trygderetten helt eller tilnærmet kostnadsfritt, med en prosessform basert på muntlighet og bevisumiddelbarhet, ville krevd vesentlig økte ressurser. I tråd med dette la også Særdomstolsutvalget til grunn at det ikke er realistisk å innføre noe generelt prinsipp om bevisumiddelbarhet og muntlighet i organer som håndterer et høyt antall saker.115

Vesentlig mer muntlighet og bevisumiddelbarhet i Trygderetten vil enten fordre økte bevilgninger eller en innstramming de øvrige rammebetingelsene for å få prøvd sin sakene for Trygderetten. Som i tingretten ville det naturlige vært at brukeren selv måtte bære en langt større kostnadsrisiko. Det ville i praksis betydd at færre brukere ville hatt en realistisk mulighet til å få overprøvd klageinstansens vedtak. Slik utvalget ser det, er det viktigere å sikre at så mange som mulig mulighet til å få overprøvd klageinstansens vedtak for en domstol enn å sikre de rettssikkerhetsgarantier som ligger i bevisumiddelbarhet og muntlighet.

Etter dette mener utvalget at Trygderetten som hovedregel fortsatt skal behandle sine saker skriftlig.

Utvalget ser imidlertid at det kan være grunn til å legge sterkere føringer på bruken av muntlighet enn det som gjelder i dag. Utvalget foreslår at Trygderetten gis formell status som særdomstol og at rettsmiddelet da vil være anke etter tvistelovens regler. Etter utvalget syn vil dette gjøre det hensiktsmessig med noe mer muntlighet.

En vanlig ordning i land med forvaltningsdomstoler er at partene i saken kan be om muntlige forhandlinger. Med mindre muntlighet fremstår som unødvendig eller særlig grunner tale imot det, har parten krav på slik muntlig behandling. En slik regel synes å være nødvendig etter EMK artikkel 6, som etter hovedregelen gir partene krav på å få fremstille sin sak muntlig for en domstol. En tilsvarende regel i Trygderetten vil bidra til å sikre at behandlingen oppfyller kravene til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 og Grunnloven § 95. En konsekvens av det vil være at lagmannsrettene lettere kan nekte å fremme anker over trygderettsavgjørelser som klart ikke kan føre frem. En utvidelse av adgangen til muntlighet vil også kunne øke tilliten til prosessen, og det legger til rette for mer offentlighet.

Etter utvalgets oppfatning bør også muligheten retten har til selv å beslutte muntlige forhandlinger utvides, og da slik at muntlighet kan benyttes i saker der sakens opplysning tilsier dette.

En utvidelse av muntlighetsprinsippet i Trygderetten vil kunne påvirke effektiviteten. Hvor stor effekten er, beror imidlertid på hvordan dette gjennomføres. Etter utvalgets syn er det liten grunn til å gjennomføre en muntlig behandling i Trygderetten som en hovedforhandling i tingretten. Noe slikt vil partene heller ikke ha krav på. Muntlighet må brukes som en del av saksutredningen og begrenses til å gjelde de konkrete spørsmålene som det er en klar fordel å få belyst muntlig. Det vil typisk være partsforklaringer og faktiske forhold som er sentrale for saken, men ikke dokumentert skriftlig. Unntaksvis kan muntlighet være hensiktsmessig for å belyse juridiske eller medisinskfaglige spørsmål.

Dersom Trygderetten praktiserer muntlighetsprinsippet i tråd med disse anvisningene, mener utvalget at det er forsvarlig å utvide retten, og adgangen til å beslutte, muntlig behandling. Utvalget viser til at en tilsvarende regulering gjelder i Sverige, der forvaltningsdomstolen etter det opplyste gjennomfører muntlige forhandlinger i en del saker, men da slik at rettsmøtet er relativt kort.116

Utvalget vil på denne bakgrunn anbefale at brukerne som hovedregel skal kunne kreve muntlig behandling, men slik at rettsmøtet skal avgrenses til de helt sentrale spørsmålene i saken som best lar seg belyse gjennom muntlige forklaringer. I tillegg skal Trygderetten av eget tiltak kunne beslutte muntlig behandling i saker som reiser slike spørsmål som Trygderetten mener best belyses gjennom muntlighet. Også i disse sakene må rettsmøtet begrenses til det absolutt nødvendige.

13 Organisering av klagebehandling i Nav

13.1 Innledning

Utvalget går inn for å beholde den overordnede strukturen i dagens klage- og ankesystem. Det reiser spørsmål om hvor og hvordan det organet som behandler klager i Nav skal plasseres og organiseres. Et spørsmål er om klager bør behandles av et kollegialt organ eller, som i dag, av et alminnelig, hierarkisk oppbygget forvaltningsorgan. Et annet spørsmål er om klageorganet bør være uavhengig eller underlagt politisk styring, slik forvaltningsorganer i alminnelighet er. For det tredje må det vurderes hvor i forvaltningen klageorganet organisatorisk skal plasseres, herunder om det alltid bør være et overordnet organ i forhold til førsteinstansene.

Utvalget har vurdert disse spørsmålene opp mot formålet med klageordningen. Et sentralt formål med klageordningen er å sikre riktige avgjørelser. Klageretten gir forvaltningen mulighet til å rette eventuelle feil som ble begått i første runde. På områder der forvaltningen har stort rom for skjønn, gir klagebehandlingen mulighet til å korrigere en uheldig skjønnsutøvelse.117 Fra brukernes perspektiv er klageretten en viktig rettssikkerhetsgaranti, som bidrar til å styrke tilliten til offentlig forvaltning. Det tilsier at klageinstrumentet må ha en innretning som tilrettelegger for reell toinstansbehandling.

Klagereglene skal også legge til rette for internkontroll i forvaltningen. Gjennom behandling av klagesaker får klageorganet, ofte et overordnet organ, innsyn i hvordan førsteinstansen praktiserer regelverket.118 Informasjon og kunnskap organet får gjennom klagebehandling, kan gi grunnlag for regelendringer, men også å avdekke uriktig praktisering.

Disse hensynene må avveies mot effektiviteten. Det er viktig at klagesaksbehandlingen gjennomføres innen rimelig tid, og til lavest mulig kostnad. Utformingen av klagesystemet må også sees i sammenheng med brukers reelle muligheter til å få overprøvd klagevedtak. På Navs myndighetsområde er disse mulighetene gode, som følge av Trygderettens rolle. Dette får stor betydning for utvalgets vurdering av de nevnte spørsmål.

Med dette som utgangspunkt, vil utvalget i dette kapitlet først vurdere organiseringen og plasseringen av det ordinære klageorganet. Dernest vil utvalget se på hvordan den særskilte Ankenemnda for sykepenger bør organiseres, i tråd med mandatets anvisning.

13.2 Plassering av det ordinære klageorganet

13.2.1 Gjeldende organisering

Hovedregelen i norsk forvaltningsrett er at klager skal behandles av det organet som er nærmest overordnet det organet som har traff vedtaket.119 Er det et direktorat som har truffet vedtaket, skal klagen i utgangspunktet behandles av departementet. Overordnede organer har i alminnelighet instruksjonsmyndighet overfor underordnede organer og er underlagt samme politiske ledelse. Klageretten gir altså ikke krav på overprøving i et organ som er uavhengig av politisk ledelse og styring, og uten bindinger til førsteinstansen. Klageretten gir først og fremst krav på en ny vurdering av saken.

Forvaltningslovens regler gjelder bare så fremt ikke annet er bestemt.120 Unntaksvis er det bestemt i andre lover at klager skal behandles av uavhengige klageorganer, gjerne sammensatt som kollegiale organer, noe det har blitt flere av de senere år.

I kommunal sektor har man også en noe avvikende ordning. Utgangspunktet er at klager behandles av kommunenes øverste organ (kommunestyret eller fylkestinget). Disse organene kan bestemme at klager skal behandles av formannskapet eller fylkesutvalget eller en særskilt klagenemnd.121 Den praktiske hovedregelen i kommunal sektor er at de fleste enkeltvedtak treffes med hjemmel i særlovgivning, og i de fleste tilfeller blir klager over slike vedtak behandlet av Statsforvalteren. Statsforvalteren er uavhengig av den aktuelle kommunen.

I folketrygdloven § 21-12 er det, i tråd med forvaltningslovens regler, bestemt at klager skal behandles av nærmeste overordnede organ, men i tillegg kan Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemme at et annet organ skal behandle klager på vedtak etter loven. Bestemmelsen er ment å gi direktoratet mulighet til å etablere et felles og enhetlig system for klagebehandling i Nav.122 Det er i medhold av denne bestemmelsen at direktoratet har opprettet NAV Klageinstans, som klageinstans for enkeltvedtak fattet av ulike enheter i Arbeids- og velferdsetaten. Hovedregelen er at klager over alle enkeltvedtak truffet i den statlige delen av Nav, skal behandles av NAV Klageinstans.123

Det kan reises spørsmål ved om hva som er egne organer i Nav, og dermed hvilke organer som er henholdsvis under- og overordnet på Navs myndighetsområde. Tvilen oppstår fordi Arbeids- og velferdsetaten er en etat som er bygget opp med lokale enheter, og spørsmålet er om disse da må anses som en del av samme organ som den sentrale enheten (Arbeids- og velferdsdirektoratet).124 Det alminnelige utgangspunktet er at det er opp til statsforvaltningen selv å bestemme om en underordnet enhet skal utgjøre et eget organ i forvaltningslovens forstand, jf. Grunnloven § 3.125 Ettersom Arbeids og velferdsdirektoratet har adgang til å plassere klageinstansen der det ønsker, har det ikke vært nødvendig å treffe en slik beslutning.

NAV Klageinstans er organisert som et nasjonalt klageorgan, som blir ledet av en direktør med en styringsenhet. Behandlingen av klage- og ankesakene foregår i seks avdelingskontorer med ulikt sammensatt saksportefølje av delte og sentraliserte områder, som blir endret løpende av hensyn til saksbehandlingstiden. Klageinstansen har om lag 220 ansatte og om lag 90 prosent er jurister. NAV Klageinstans behandlet om lag 35 000 klagesaker i 2021.

NAV Klageinstans er i dag et såkalt «eget resultatområde» i Nav, med eget mål- og disponeringsbrev, eget budsjett, egne ansatte og eget medbestemmelsesapparat. Klageinstansen er organisatorisk plassert i klage- og ankelinjen, under direktoratets juridiske avdeling. NAV Klageinstans har årlig budsjett på om lag 200 mill. kroner (lønn, lokaler, drift og så videre).126

NAV Klageinstans arbeider i all hovedsak etter én nasjonal kø på hvert stønadsområde, etter prinsippet om eldste sak først. Den saksbehandleren som tar en klagesak under behandling, beholder den til vedtak er truffet, også dersom det er nødvendig å innhente ytterligere opplysninger, eller å forelegge saken for en av klageinstansens rådgivende leger. Når en bruker har hatt kontakt med en saksbehandler, mens saken venter i køen, blir den som regel behandlet av denne saksbehandleren når den har nådd frem i køen.

Frem til 1. januar 2022 var NAV Klageinstans organisatorisk plassert i styringslinjen under Ytelsesavdelingen i direktoratet. Dermed var klageinstansen del av samme avdeling, og underlagt samme direktør, som NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie- og pensjonsytelser (ytelsesdirektøren). Fra 1. januar 2022 er klageinstansen plassert i styringslinjen under Juridisk avdeling i Arbeids- og velferdsdirektoratet. NAV Klageinstans er nå formelt et sideordnet organ for førsteinstansen. Denne endringen var hovedsakelig begrunnet med at leder for klageorganet og lederne for førsteinstansene skulle rapportere til forskjellige direktører i direktoratet. Endringen ble utløst av kritikken som fremkom i NOU 2020: 9 Blindsonen127 og NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov.128

At NAV Klageinstans er sideordnet førsteinstansene i Nav, innebærer blant annet at klageinstansen ikke har noen annen måte å styre førsteinstansen på enn å avgjøre klagesaker. Klageinstansen kan ikke gi instruks om behandlingen av andre saker. NAV Klageinstans er underordnet direktoratet, og underlagt deres instruksmyndighet.

13.2.2 Utvalgets vurderinger

Bør klagebehandlingen av sakene i Nav legges til en klagenemnd?

På stadig flere områder behandles forvaltningsklager av et kollegialt organ.129 I dag finnes det over 50 slike statlige klagenemnder.130 Det er flere grunner til denne utviklingen.

Den viktigste årsaken til fremveksten av nemndene er antagelig kostnadene forbudet med å få prøvd saker for domstolene.131 Tingrettene er et kostbart tvisteløsningsalternativ og derfor ikke et reelt alternativ i mange forvaltningssaker. Skal brukerne gis en reell mulighet til å få overprøvd et vedtak av et uavhengig organ, kan nemnd være et godt alternativ. Behandling av klage i slike nemnder er normalt gratis, og kostnadene for staten er også lavere enn kostnadene forbundet med behandling i de alminnelige domstolene.

Videre er det ansett som en styrke med nemndsbehandling at sakene avgjøres av flere personer, gjerne med god faglig kompetanse på feltet. En variert sammensetning av personer kan sikre at nemnda får et bredt ekspertiseområde, eventuelt også slik at ulike interesser blir ivaretatt.132

På den annen side er nemndsbehandling ofte mindre effektivt enn behandling i alminnelige forvaltningsorganer. Det skyldes at avgjørelsene skal treffes i møter med flere personer (ofte fem medlemmer). Nemnda har behov for et eget sekretariat, som utreder og forbereder sakene og nemndsmøtene. Sekretariatet utarbeider saksnotater, som medlemmene baserer sine avgjørelser på.133 Dette er en betydelig mer ressurskrevende arbeidsform enn å behandle en sak i et ordinært klageorgan der en saksbehandler går inn i saken og selv treffer vedtak, og eventuelt at vedtaket etter saksbehandleres forberedelser treffes av en leder.

Utvalget mener at saksbehandlingstidene i nemndene synes å være relativt lange, og at restansene øker. I den grad loven åpner for at nemnda kan velge å avgjøre saker på forskjellige måter, kan det se ut til at nemnda avgjør relativt få saker i møter.

Ved vurderingen av om klager i Nav bør behandles av en nemnd, må det tas utgangspunkt i at NAV Klageinstans behandler, om lag 35 000 klagesaker i året. Dette er tallet er svært høyt i forhold til sakstilfanget i eksisterende klagenemnder. Det er klart at nemndsbehandlingen av så mange saker vil bli svært ressurskrevende, og det ville krevd en betydelig ressursøkning sammenlignet med dagens klagebehandling. Uavhengig av ressurstilgang, er det etter utvalgets syn også en betydelig risiko for at det oppstår store restanser og lang saksbehandlingstid i en nemnd som skal behandle en slik saksmengde. I lys av de utfordringene utvalget har som sitt mandat å finne løsninger på, er det derfor vanskelig å gå inn for en nemndsløsning på dette området.

Siden brukerne på Navs myndighetsområde normalt kan få klagevedtakene sine prøvd gratis i Trygderetten, har utvalget også vanskelig for å se behovet for nemndsbehandling. Med Trygderetten får brukeren en uavhengig vurdering av saken i et organ sammensatt av personer med juridisk og, i nødvendig grad, annen relevant faglig kompetanse.

Slik utvalget ser det, foreligger det ikke gode nok grunner for å opprette en klagenemnd som skal komme i tillegg til Trygderettens behandling på Navs myndighetsområde.

Bør klagebehandling skje i et uavhengig organ?

Selv om klageinstansen ikke skal være en klagenemnd, kan det reises spørsmål ved om klagene bør behandles av et organ som er uavhengig av faglig og politisk styring.

Grunnloven § 3 bestemmer at utøvende makt ligger hos Kongen. I samsvar med det er norsk statsforvaltning i utgangspunktet ordnet i et hierarki der ledelsen ligger hos Kongen i statsråd som øverste organ. Myndighet kan delegeres nedover i hierarkiet, men regjeringen beholder det konstitusjonelle ansvaret. En følge av dette ansvaret er at regjeringen kan instruere andre organer i statsforvaltningen, og eventuelt omgjøre deres avgjørelser.

Når en klage etter hovedregelen behandles av nærmeste overordnede organ,134 innebærer det at klageinstansen er underlagt Kongen, på samme måte som førsteinstansen. Også klageinstansen kan styres gjennom instruks, og klageinstansens vedtak kan omgjøres av overordnet organ, innenfor rammen av forvaltningsloven § 35.

I et vedtak fra 1977, har Stortinget lagt til grunn at det i utgangspunktet er særlig viktig at regjering og departement beholder kontrollmyndighet i forvaltningen, og at unntak fra de alminnelige reglene om instruksjons- og kontrollmyndighet må begrunnes i særlige hensyn.135 Også Forvaltningslovutvalget legger til grunn at opprettelsen av organer utenfor den ordinære styringslinjen, herunder opprettelsen av et uavhengig forvaltningsorgan, må begrunnes i særlige hensyn.136

At klager behandles i organ underlagt faglig og politisk styring, er altså ikke vurdert å være til hinder for at klagebehandlingen skal ha tillit i befolkningen. Utvalget legger likevel til grunn at uavhengige organ normalt nyter større tillit enn organ som er underlagt politisk og faglig styring, og utvalget anser det viktig at borgerne må ha reelle muligheter til å få prøvd sine saker for et uavhengig organ. Normalt vil det være domstolene, men når det fremstår urealistisk for mange, kan uavhengige forvaltningsorganer være en god løsning.

På Navs myndighetsområde er imidlertid situasjonen den at brukerne nettopp får prøvd sine saker for et uavhengig organ, Trygderetten. Utvalget kan ikke se at det foreligger særlige grunner som tilsier at også klageorganet bør være uavhengig. At klageorganets uavhengighet kan bidra til en ytterligere styrking av tilliten til systemet, er i seg selv ikke tilstrekkelig. Med slik uavhengighet oppstår for øvrig en rekke vanskelige spørsmål knyttet til styring og ansvar, som i ytterste konsekvens kan svekke effektiviteten og derigjennom allmennhetens tillit til systemet.

Utvalget mener på denne bakgrunn at klageinstansen i Nav ikke bør være uavhengig av faglig og politisk styring.

Hvor bør klager behandles?

Det var et bevisst valg fra lovgiver å gi Nav frihet til å utforme og organisere klageinstansens behandling.137 I forarbeidene til Nav-reformen er det likevel gitt en del retningslinjer for organiseringen Nav, som utvalget mener stadig er relevante.138 Det er lagt til grunn at følgende «grunnleggende hensyn» må ivaretas:

• Organiseringen av klagebehandlingen bør skje på en måte som sikrer mest mulig uavhengighet mellom klageinstansen og vedtaksenheten.

• Klagebehandlingen må sikres en høy faglig kvalitet, og en mest mulig koordinert og helhetlig tilnærming på tvers av de ulike velferdsordningene. Klage- og ankesystemet bør være brukerrettet ved at det er lett tilgjengelig, og at avgjørelsene er lett forståelige. Kort saksbehandlingstid er også vesentlig for brukernes rettssikkerhet.

• Det må legges til rette for at erfaringsmaterialet fra klagebehandlingen kan brukes både i forhold til læring og utvikling, som grunnlag for tilsyn og kontroll, og som grunnlag for ev. å justere og korrigere praksis. Organiseringen av klage- og ankebehandlingen bør i størst mulig grad bidra til å sikre lik praksis og saksbehandling på tvers av geografiske og organisatoriske skillelinjer.

I dag er NAV Klageinstans sideordnet med førsteinstansene. Det kan reises spørsmål om dette gir nødvendig uavhengighet mellom førsteinstans og klageinstans.

Utvalget er ikke kjent med at det er noen generell mistillit mot NAV Klageinstans. Tvert imot er utvalgets inntrykk at NAV Klageinstans i utgangspunktet fungerer godt. Samtidig er det flere som har pekt på at dagens organisering og plassering gjør det vanskelig å skille organet fra førsteinstansen. I referansegruppemøter har tilbakemeldingene til utvalget gått ut på at NAV Klageinstansen oppfattes som en del av samme organ som førsteinstansen. Det kan svekke brukernes tillit til klagebehandlingen og bidrar i så fall trolig til at flere velger å anke saker inn for Trygderetten.

NAV Klageinstans har i dialog med utvalget pekt på utfordringer ved at NAV Klageinstans er organisert som en egen enhet underlagt direktoratets instruksjonsmyndighet og dermed er bundet av den lovforståelsen som fremgår av for eksempel rundskriv. Det er i og for seg ikke noe spesielt med at et organ er bundet av rundskriv eller andre instrukser fra overordnede organer, men på Navs myndighetsområde oppstår den utfordringen at klageinstansen på lik linje med førsteinstansen er et underordnet organ for direktoratet og derfor er bundet av den samme lovtolkningen direktoratet har gitt anvisning på rundskrivene. Klageinstansen prøver dermed bare bevisvurderingen og den konkrete rettsanvendelsen i førsteinstansens vedtak i Nav. Dersom klageinstansen mener førsteinstansens lovforståelse er feil, kan den ikke overprøve denne i den enkelte sak, dersom lovforståelsen er i samsvar med rundskrivet. Da må klageinstansen ta initiativ til at direktoratet endrer rundskrivet.

Som en oppfølging av Blindsonen har Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet 13 prinsipper for ansvarsdeling mellom juridisk enhet og fagavdelingene i direktoratet. I punkt fem er det gitt anvisning på hvordan klageinstansen skal forholde seg til direktoratets avklaring av hva som er rett lovtolkning.139 Det er fastsatt at uenighet om lovforståelsen, skal løftes til direktoratet. Hvis direktoratet opprettholder lovforståelsen i sitt rundskriv, vil klageinstansen være forpliktet til å følge denne, selv om de mener den er ulovlig. I et slikt tilfelle er det direktoratet som er ansvarlig for den rettsanvendelse som legges til grunn, mens klageinstansen må fatte vedtak som er i strid med den lovtolkningen de mener er gjeldende rett.

Utvalgets inntrykk er at det er en utfordring at avstanden mellom klageinstansen og direktoratet er så stor som den er i dag. I saker der klageinstansen mener rettsoppfatningen som følger av et rundskriv, ikke er riktig, er det etter utvalgets vurdering for lang vei fra klagesaksbehandlingen til rettslig avklaring i direktoratet. Dette har flere uheldige konsekvenser. For det første kan terskelen for å ta opp avvik bli for høy. I verste fall kan det medføre at klageinstansen legger til grunn uriktig rettsanvendelse og treffer uriktige vedtak. For det andre kan avstanden føre til forsinkelser i saksbehandlingen. Utvalget får opplyst at det går en del tid fra klageinstansen tar opp et spørsmål med direktoratet, til det foreligger en avklaring. Det går ut over brukerne som venter på vedtak i sakene sine.

Samtidig har utvalget vanskelig for å se at det er gode grunner for at klageinstansen er underordnet direktoratet og sideordnet med førsteinstansen. Denne plasseringen avviker fra normalordningen i forvaltningen, og har etter det utvalget er kjent med, ingen nevneverdige fordeler. Utvalget mener derfor at klageinstansen bør flyttes.

Utvalget har vurdert om en løsning kan være at klageinstansen opprettes som et eget organ direkte under departementet. Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) er et eksempel på et slikt organ. Fordelen med denne plasseringen er at det signaliserer større grad av uavhengighet, noe som kan øke tilliten til organet. På den annen side vil det innebære at Arbeids- og velferdsdirektoratet ikke lenger vil være klageinstansens overordnede organ. Det kan svekke direktoratets muligheter til effektiv styring av etaten. Klagebehandlingen er en viktig informasjonskilde for overordnede styringsorganer i forvaltningen. Dette er et poeng direktoratet har fremhevet i sine innspill:

«Vår foreløpige vurdering er at det er åpenbare og vesentlige fordeler for NAV sitt kvalitetsarbeid med å beholde klagesaksbehandlingen som en integrert del av etaten. Vi nøyer oss med å vise til de hensyn blant annet Forvaltningslovutvalget beskriver, som taler for å ha klagesaksbehandling knyttet sammen med faglig styring, kvalitetsarbeid mv. Det må erkjennes at de kvalitetsmessige synergiene en slik ordning muliggjør, ikke har vært utnyttet godt nok til nå. Like fullt ser vi det som viktig for den kontinuerlige kvalitetsutviklingen i saksbehandling og vedtak før klagefasen, at klagesaksbehandlingen er integrert i etaten.»

Å opprette et nytt, eget organ for behandling av klager vil kunne få relativt store administrative konsekvenser. Klageinstansen har i dag få administrative ressurser. NAV Klageinstans benytter Navs IT-systemer og støttefunksjoner ellers når det gelder HR, økonomi- og administrasjon. Dersom klagebehandling flyttes ut, vil dette normalt kreve oppbygging av eget administrativt støttepersonell. Det samme gjelder datasystemer. I hvilken grad det er mulig å beholde felles løsninger på tvers av ulike organer, er usikkert. Det har vært vurdert som problematisk at Trygderetten benytter Navs saksbehandlingsløsninger.

En mer nærliggende løsning er etter utvalgets syn å innlemme NAV Klageinstans i Arbeids- og velferdsdirektoratet. Det vil løse de to hovedproblemene utvalget ser med dagens ordning, nemlig at klageinstansen er sideordnet med førsteinstansen, og at det er stor avstand mellom klageinstansen og direktoratet. Det bør fortsatt være slik at de aller fleste klager på Navs myndighetsområde behandles av ett felles klageorgan. Dersom klageorganet innlemmes i direktoratet, er det direktoratet som i prinsippet er klageinstans på dette området. Det er etter utvalgets syn en løsning som innbyr til tillit. I den grad direktoratet også klargjør at de er overordnet organ til de ulike avdelingene, vil en slik løsning i hovedsak følge det som er hovedregelen i norsk rett. Utvalgt mener derfor at NAV Klageinstans bør plasseres på direktoratsnivå.

13.3 Særlig om Ankenemnda for sykepenger

13.3.1 Innledning

Det fremgår av mandatet at utvalget skal vurdere om Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden bør endres. Det vises til omtalen av ankenemnda i kapittel 7.1.

Vedtak fra Ankenemnda kan ikke påankes til Trygderetten. Søksmål må eventuelt reises mot Arbeids- og velferdsdirektoratet for tingretten.140 Utvalget får opplyst fra Nav at det har ikke vært reist slike søksmål.

NAV Arbeid og ytelser, det vil si den enheten som har fattet vedtaket, mottar anken og skriver en innstilling til Ankenemnda.

Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden er et uavhengig tvisteløsningsorgan og er ikke underlagt Arbeids- og velferdsetaten, men Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som har ansvaret for oppnevning av medlemmene. NAV Klageinstans Oslo og Akershus fungerer som sekretariat.

Berettigelsen av en slik særlig ankenemnd, har tidligere være vurdert. På oppdrag fra departementet ble Ankenemnda i 2016 evaluert av Oxford Research.141 I rapporten skisseres tre ulike modeller. Alternativ modell 1 er nedleggelse av ankenemnda og at sakene blir behandlet som øvrige sykepengesaker i NAV Arbeid og ytelser, NAV Klageinstans og Trygderetten. Alternativ modell 2 er justeringer av oppgavedelingen mellom nemnda og sekretariatet, blant annet delegasjon av sakene som gjelder arbeidsgivers frist for å sette fram krav til sekretariatet. Alternativ modell 3 er at sekretariatet flyttes fra Nav til Trygderetten. Hensynet til effektivitet er hovedbegrunnelsen bak alternativ 1 og 2, og tillit er hovedhensynet bak alternativ 3.

Arbeids- og velferdsdirektoratet sluttet seg til modell 1. LO og NHO presiserte begge at partsrepresentasjonen var viktig og at Ankenemnda burde bestå. De støttet forslaget om å delegere fristsakene til sekretariatet.

Departementet valgte den gangen ikke å gå videre med endringsforslagene.

13.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget skal særlig ta stilling til hvorvidt ankenemnda skal fortsette sitt virke, eller om sakene bør overføres til det ordinære klage- og ankesystemet

Slik utvalget ser det, bidrar Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden til å fragmentere klagesystemet i saker om sykepenger og ytelser etter folketrygdloven kapittel 9.

Hvilke saker Ankenemnda skal behandle og hvilke som går til ordinær klage- og ankebehandling, er nokså komplisert regulert. Det er derfor en risiko for saker som hører under Ankenemndas saklige virkeområde, behandles i det vanlige systemet uten at det blir oppdaget verken av Nav eller partene. NAV Klageinstans opplyser til utvalget at de jevnlig har opplæring internt for at saksbehandlerne skal kunne skille ut saker som kommer dit som ordinære klagesaker, men som i realiteten er ankenemndsaker.

Hensynet til likebehandling av tilnærmet like saker tilsier at alle sykepengesaker går i det ordinære klage- og ankesystemt i Nav og Trygderetten.

Trygderetten prøver ikke Ankenemndas vedtak. Tingretten har ikke behandlet noen slike saker. Alle andre sykepengesaker og saker etter folketrygdloven kapittel 9, har adgang til gratis behandling i Trygderetten. Ankenemnda ble opprettet på et tidspunkt der det ikke var et mellomliggende klagenivå mellom førsteinstans og Trygderetten. Utvalget mener det tilsier at Ankenemnda bør avvikles og sakene tas inn under ordinær klage- og ankebehandling.

Det er om lag like store kostnader ved en behandling i Ankenemnda som ved ordinær klagebehandling i NAV Klageinstans, ordinær ankebehandling i NAV Klageinstans og behandling i Trygderetten.

Etter at Ankenemnda ble opprettet har det skjedd en utvikling som tilsier at det kan være grunn til å vurdere innretningen av den, herunder vurdere om det fortsatt er tilstrekkelig godt grunnlag for å videreføre en slik instans.

Etter at Ankenemnda ble etablert er regelverket gjort mer detaljert, slik at skjønnsrommet er minsket. Videre har vedtakene fra Ankenemnda i seg selv gitt grunnlag for en fast praksis i de vanligste tvistespørsmålene. Partsrepresentasjonen antas å være mindre viktig nå enn da Ankenemnda ble etablert.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viste i 2016/ 2017 til at flere hensyn taler for avvikling av nemnda, og fraråder modellene som innebærer justeringer i eksisterende ordning. NAV Klageinstans Oslo og Akershus forbereder allerede i dag disse sakene for Ankenemnda og har således den nødvendige kompetansen til å behandle disse sakene. Departementet har, i samråd med Arbeids- og velferdsdirektoratet, vurdert at både NAV Klageinstans og Trygderetten innehar den nødvendige fagkunnskapen om feltet. Disse instansene vil derfor kunne behandle sakene som i dag behandles av Ankenemnda, uten omfattende ressursbruk til opplæring. Det er også grunn til å tro at den merbelastningen sakene vil gi for det ordinære klage- og ankesystemet, spares inn gjennom det arbeidet som går med til å drifte nemnda i dag. Utvalget slutter seg til disse vurderingene.

Departementet gikk i 2016/ 2017 ikke videre med forslaget om å legge ned nemnda. Det ble argumentert med at fortsatt partsrepresentasjonen var viktig begrunnet med økt tillit til behandlingen og legitimitet rundt plikten til å betale sykepenger i arbeidsgiverperioden. NHO argumenterte også med at arbeidsgiverne i praksis ikke har mulighet til å kontrollere at sykmeldinger er reelle, og at det derfor er viktig for dem å ha en meddommer i Ankenemnda. NHO viser også til at representantene fra NHO og LO kan bidra med innsikt i arbeidsrelaterte problemstillinger, som leder og sekretariat ikke besitter i like stor grad. LO mente Ankenemnda var bedre egnet til å samordne praksis i disse sakene enn det Trygderetten ville være, og viste også til økende saksbehandlingstid i Trygderetten.

Som nevnt ovenfor, har Arbeids- og velferdsetaten, herunder NAV Klageinstans ment at nemnda har utspilt sin rolle, og at sakene ville blitt mer effektivt håndtert i det ordinære sporet. Det ble blant annet fremhevet at nemnda ofte avgjorde saker med dissens, der arbeidstaker- og arbeidsgiversiden sto på hver sin side, mens nemndas leder i praksis dermed avgjorde sakene alene. Leder i nemnda har over lang tid vært fra Trygderetten. Praksis fra Ankenemnda viser at dette fortsatt er tilfellet, også i vedtakene i årene etter at nemnda ble evaluert i 2016/2017.

Utvalget kan etter dette ikke se at argumentet om representasjon fra partene i arbeidslivet i dagens situasjon kan tillegges vekt i en slik grad at det forsvarer å opprettholde Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden. Slik utvalget ser det, vil partene i disse sakene bli minst like godt ivaretatt i det ordinære klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten, og utvalget foreslår derfor at nemnda avvikles.

14 Klageinstansens rolle i saker for Trygderetten

14.1 Innledning

Når en bruker bringer et vedtak inn for Trygderetten, får det organet som traff vedtaket, som oftest NAV Klageinstans, stilling som ankemotpart.142 Ankemotparten har ansvar for å forberede saken før den sendes til Trygderetten, blant annet må ankemotparten utarbeide et oversendelsesbrev, med en beskrivelse av det faktiske grunnlaget ankemotparten bygger på, partenes påstandsgrunnlag og partenes påstander.143

Hvem som rent faktisk skal håndtere saken og skal opptre på vegne av ankemotparten, er ikke nærmere regulert. I vedlegg 1 til NAV-loven – Fullmaktsoversikt, heter det bare at det er den «enheten som har fattet vedtak i klagesak», som har dette ansvaret. I praksis håndteres dette ved at saksbehandlerne i NAV Klageinstans behandler både klage- og ankesaker. Begge sakstypene inngår i det vanlige køsystemet i klageinstansen. Det kan være samme saksbehandler som først behandler klagen og deretter er ankemotpartens representant i saken for Trygderetten. For brukeren er situasjonen den at det er samme organ som først opptrer som et objektivt klageorgan og deretter som motpart i partsprosessen for Trygderetten.

Dette systemet har etter utvalgets vurderinger enkelte svakheter. I referansegruppemøte mente representanten fra LO at klageinstansens doble rolle fremstår som uklar for både brukere og advokater. Utvalget legger til grunn at dette har betydning for tilliten til systemet.

14.2 Utvalgets vurderinger

Gode grunner kan tilsi at det bør opprettes en egen avdeling i klageinstansen (direktoratet) for håndtering av saker for Trygderetten. En slik «prosessavdeling» brukes i Sverige, når sakene der bringes inn for forvaltningsdomstolen.

En prosessavdeling kan håndtere det som i praksis, og etter utvalgets forslag formelt, er søksmål til Trygderetten, på en objektiv og hensiktsmessig måte. Det skaper et tydelig skille mellom Navs ulike roller, det vil si Nav som klageorgan på den ene siden og Nav som motpart i en tvist på den annen side. En slik organisering vil også bidra til å styrke tilliten til klage- og ankesystemet i Nav, fordi prosessen blir mer forståelig for brukerne.

Også for saksbehandlerne i Nav vil det være en fordel med adskilte og klarere definerte roller. Det kan være lettere for saksbehandlere å opptre objektivt når de ikke skal forsvare vedtak de selv har vært med på å treffe. En slik organisering legger også til rette for spesialisering, slik at sakene for Trygderetten blir håndtert på en kvalitetsmessig god og effektivt måte. Det vil igjen kunne gjøre Trygderettens arbeid enklere.

Uten at det er avgjørende for utvalgets syn, fremstår etableringen av en prosessavdeling særlig hensiktsmessig i lys av utvalgets forslag til endringer i Trygderettens formelle status og saksbehandlingsregler, herunder forslaget om at bruker sender stevning til Trygderetten, mens Nav skal pålegges å gir tilsvar innen en gitt frist. En organisatorisk oppsplitting mellom arbeidet med klagesakene og arbeidet med søksmålene kan bidra til å forhindre en uønsket prioritering mellom oppgaver med og uten slike tidsfrister.

Utvalget legger til grunn at de ressursene NAV Klageinstans i dag bruker på å håndtere oversendelsesbrev og annen forberedelse av ankesakene for Trygderetten, i stor grad er tilstrekkelige til å finansiere en prosessavdeling. Et slikt organisatorisk grep bør med andre ord kunne skje uten nevneverdig økt ressursbruk. Utvalget er også kjent med at det allerede finnes en egen enhet i direktoratet med et tilsvarende ansvar i saker for de alminnelige domstolene.

Utvalget anbefaler at det opprettes et klart skille mellom NAV Klageinstans og «Nav prosessavdeling».