Del 3
Dagens klage- og ankesystem

4 Overordnete rettslige rammer og føringer for klage- og ankesystemet på Navs myndighetsområde

4.1 Innledning

Organiseringen av og saksbehandlingen i forvaltningen og domstolene må foregå innenfor rammene som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale forpliktelser som er gjennomført i norsk rett.

Helt overordnet er det Grunnloven som etablerer og fordeler myndighet mellom statsmaktene, og som slik sett fastsetter de ytre rammene for organiseringen av statsapparatet, herunder offentlige beslutningsprosesser. Det er Grunnloven som fastsetter at den utøvende makt ligger hos Kongen (§ 3), at folket utøver den lovgivende makt gjennom Stortinget (§ 49), og at Høyesterett dømmer i siste instans (§ 88). I tillegg knesetter Grunnloven et knippe rettigheter for borgerne, som setter begrensninger for myndighetenes avgjørelser (§§ 93 flg.). Det varierer om, og i hvilken grad, slike rettigheter har betydning for organiseringen av offentlige beslutningsprosesser.

Gjennom samhandling med andre stater og internasjonale organisasjoner inngår staten dessuten overenskomster som forplikter staten på forskjellige måter. Også disse kan etter omstendighetene få betydning for organiseringen av statsapparatet og offentlige beslutningsprosesser. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FN-konvensjonene om menneskerettigheter (blant annet SP, ØSK og barnekonvensjonen) og EØS-avtalen, som alle er gjennomført i norsk rett med forrang foran annen norsk lovgivning, er eksempler på det. Som i rettighetskatalogen i Grunnloven, er det i stor grad tale om rettigheter som i hovedsak setter grenser for innholdet i myndighetenes avgjørelser, men enkelte av bestemmelsene stiller også krav til offentlige beslutningsprosesser, enten direkte eller indirekte.

I vurderingen av tiltak for å forbedre klage- og ankesystemet på Navs myndighetsområde legger utvalget stor vekt på å foreslå løsninger som ligger trygt innenfor rammene av Grunnloven og relevante internasjonale forpliktelser, herunder særlig EMK. I dette kapitlet vil utvalget derfor kort gjennomgå det utvalget anser som de sentrale regler og føringer på dette området. Utvalget behandler også betydningen av Grunnloven og internasjonale føringer mer konkret under drøftingen av de ulike løsningsforslagene.

4.2 Grunnlovens overordnede regulering og føringer

Grunnloven § 3 fastsetter at den utøvende makt er hos Kongen. Bestemmelsen forutsetter at forvaltningen har stor frihet til å organisere egen virksomhet, slik at den er i stand til å håndtere sine oppgaver på en effektiv måte.1 Det er ikke til hinder for at Stortinget ved lov fastsetter nærmere regler om forvaltningens organisering og saksbehandling,2 og det er antatt at opprettelsen av organer som er uavhengige av Kongen, nettopp må skje ved lov.3 Ut over dette ligger det generelt sett få konkrete krav i Grunnloven til organiseringen av forvaltningen. Grunnloven legger ingen eksplisitte føringer på forvaltningens saksbehandling, herunder klage- og ankesystemet. Lovgiver, og til dels forvaltningen selv, står således nokså fritt til å regulere disse spørsmålene i lov, forskrift og eventuelt ved instruks.

Denne friheten gjelder likevel ikke helt uten reservasjoner. For det første må det tas forbehold for det maktfordelingsprinsipp som Grunnloven bygger på, og da særlig med hensyn til domstolenes rolle og funksjon. Det følger for eksempel av Grunnloven § 88 at Høyesterett dømmer i siste instans, og av § 89 at domstolene har rett og plikt til å kontrollere lovligheten av myndighetenes beslutninger. Bestemmelsene etablerer domstolene som kontrollerende myndighet vis-a-vis den utøvende makt. Grunnloven § 95 slår dessuten fast at alle har rett til å få sine saker avgjort av en uavhengig og upartisk domstol. I sum gir disse grunnlovsbestemmelsene uttrykk for en helt sentral rettssikkerhetsgaranti, nemlig retten til å få prøvd sine saker for uavhengige domstoler. Denne rettigheten kan ikke fratas borgerne gjennom lovgivning. Det er også en klar forutsetning at tilgangen til domstolene skal være reell, og at flest mulig med et reelt behov for å få sine saker prøvd, skal ha adgang til domstolene.

Det kan spørres om Grunnlovens ideal om domstolskontroll ivaretas godt nok i dag. Det hersker stor enighet om at domstolen behandler for få forvaltningssaker. En vanlig årsaksforklaring er at kostnadene forbundet med domstolsbehandling er så store at terskelen for å bringene saken inn for domstolen er blitt for høy.4 I den grad det er riktig, har en formell tilgang til domstolene liten verdi for borgerne. Utvalget anser dette som en særlig stor utfordring på Navs myndighetsområde, der brukerne ofte kan mangle den nødvendige økonomiske evnen til å forfølge sine rettigheter for domstolen. Grunnloven legger slik sett relativt sterke føringer på hvordan klage- og ankesystemet bør organiseres.

Også menneskerettighetene som er knesatt i Grunnloven kapittel E vil, i varierende grad, kunne få betydning for organiseringen av statsapparatet og offentlige beslutningsprosesser. De fleste bestemmelsene gir borgerne materielle rettigheter og setter grenser for innholdet i myndighetenes avgjørelser, for eksempel Grunnloven § 100 om ytringsfrihet og § 102 om rett til respekt for privatliv. Ved vurderingen av om inngrep i slike rettigheter er lovlige, vil det likevel kunne være relevant å se hen til forsvarligheten av en underliggende saksbehandling. Det innebærer at materielle rettigheter kan ha indirekte betydning for beslutningsprosessene.

Mer eksplisitte føringer ligger i de grunnlovsfastsatte prosessuelle rettighetene. Ett eksempel er Grunnloven § 104, som gir alle barn rett til å bli hørt i saker som gjelder dem selv. Denne rettigheten må ivaretas både av forvaltningsorganer og domstoler som behandler saker om barn. Hvordan barnet skal høres, sier imidlertid § 104 ingenting om, og det kan ikke utledes av § 104 at barn har en ubetinget rett til muntlig behandling av sine saker.

Helt sentrale er de prosessuelle rettigheter som følger av Grunnloven § 95. Paragrafen gir som nevnt alle rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid, og fastsetter at rettergangen skal være rettferdig og offentlig. Bestemmelsen kom inn i Grunnloven i 2014 etter mønster av EMK artikkel 6, og skal tolkes i lys av konvensjonen og Den europeriske menneskerettighetsdomstolens (EMD) praksis.5 Utvalget legger til grunn at Grunnloven § 95 ikke favner videre enn EMK artikkel 6 på Navs myndighetsområde, og viser derfor til omtalen av artikkel 6 i punkt 3 nedenfor.

Oppsummert fastsetter Grunnloven de overordnede rammer for organiseringen av statsmaktene, og den legger også visse føringer på offentlige beslutningsprosesser. Det lar seg likevel hevde at det i stor grad er overlatt til de relevante myndigheter selv å regulere systemet nærmere, herunder et eventuelt klage- og ankesystem på Navs myndighetsområde.

4.3 Betydningen av internasjonale forpliktelser

4.3.1 Innledning

I sin redegjørelse for hvilken betydning internasjonale forpliktelser generelt har for forvaltningens virksomhet, viser Forvaltningslovutvalget til at det ikke finnes noen internasjonale konvensjoner som regulerer forvaltningens saksbehandling i sin alminnelighet, men at en del føringer følger av konvensjonsforpliktelser som gir borgerne materielle og til dels prosessuelle rettigheter, herunder Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) og, ikke minst, EØS-avtalen.6 Dette utvalget legger til grunn at det samme langt på vei gjelder for nasjonale domstolers behandling av tvistesaker.

Slik utvalget ser det, står EMK og EØS-avtalen i en særstilling, også når det gjelder betydningen for et klage- og ankesystem på Navs myndighetsområde. Både EMK og EØS-avtalen er gjennomført i norsk rett med forrang foran annen alminnelig lovgivning,7 og fastsetter rettigheter for borgerne og plikter for staten av stor prinsipiell og praktisk betydning.8 Utvalget konsentrer seg derfor i dette punktet om disse to regelsettene, og vil redegjøre for hvilke rammer og føringer som kan utledes av dem.

4.3.2 Den europeiske menneskerettskonvensjon. Særlig om EMK artikkel 6

Den europeiske menneskerettskonvensjon gir enkeltindivider en rekke rettigheter som staten ikke kan gripe inn i uten at det har grunnlag i EMK-rettighetene selv. Som grunnlovsrettighetene setter EMK-rettighetene først og fremst grenser for innholdet i myndighetenes avgjørelser. De fleste av dem har derfor begrenset interesse for spørsmålet om organiseringen av og saksbehandlingen i forvaltning og domstol.9 EMDs praksis viser imidlertid at det ved vurderingen av om inngrep i disse rettighetene er lovlige, ofte blir lagt vekt på kvaliteten i den offentlige beslutningsprosessen. På den måten legger også de materielle rettighetene visse føringer på saksbehandlingen i forvaltningen og domstolen.

I en særstilling står EMK artikkel 6, som gir borgerne krav på en rettferdig og offentlig rettergang for å få avgjort borgerlige rettigheter og plikter. Dette omfatter saker innenfor Navs myndighetsområde. Bestemmelsen krever at avgjørelser treffes innen rimelig tid av en uavhengig og upartisk domstol som er opprettet ved lov.

Det følger av EMDs praksis at artikkel 6 også stiller en rekke andre krav enn dem som direkte følger av ordlyden, blant annet rett til kontradiksjon, partsinnsyn, muntlig behandling og begrunnede avgjørelser.10 Kontradiksjon og partsinnsyn handler om at parten skal ha reell mulighet til å sette seg inn i og imøtegå faktiske og rettslige omstendigheter i saken, hva enten de er av prosessuell eller materiell karakter.11 Muntlighet er ansett som en forutsetning for offentlig rettergang, og det følger av EMDs praksis at parten har krav på muntlig behandling i minst én instans. EMD aksepterer likevel enkelt unntak, for eksempel i saker som i det vesentlige gjelder rettslige spørsmål.12 I kravet om begrunnelse ligger at parten må kunne forstå rettens avgjørelse og hvorfor resultatet ble som det ble.13 En begrunnelse kan være kort, og det er ikke et krav at alle anførsler som har vært fremme i saken, drøftes. En domstol kan i vid utstrekning bygge på en begrunnelse gitt av en lavere instans.

På den annen side gir EMK artikkel 6 ingen ubetinget rett til å anke.14 Men dersom det etter nasjonal rett gjelder en ankerett, er det et krav at ankedomstolens behandling tilfredsstiller kravene i EMK artikkel 6. Ankereglene må være utformet slik at parten i praksis har reell mulighet til å benytte seg av ankeretten.15

EMK artikkel 6 retter seg mot domstolenes behandling, ikke mot behandlingen i forvaltningen. Det følger direkte av ordlyden. Konvensjonens domstolsbegrep er imidlertid autonomt, slik at det ikke er avgjørende om organet regnes som domstol etter nasjonal rett. På den annen side innebærer det at organer som etter nasjonale regler er å anse som forvaltningsorganer, kan være en domstol i EMKs forstand. Det avgjørende er om organet tilfredsstiller konvensjonens prosessuelle og materielle kriterier.

Etter artikkel 6 er en domstol («tribunal») et organ som er opprettet ved lov, og som er uavhengig og upartisk. I kravet om uavhengighet ligger at organet må være sammensatt av personer som ikke kan instrueres i sakene som skal avgjøres. Videre er må organets avgjørelser være bindende for partene, også for offentlige myndigheter. Organer som oppfyller disse kriteriene, er domstoler i EMKs forstand. I norsk sammenheng innebærer det at flere såkalte domstollignende forvaltningsorganer vil regnes som domstoler etter EMK artikkel 6. Etter utvalgets syn gjelder det blant annet for Trygderetten.16

EMK artikkel 6 fastsetter en rett til domstolsbehandling. Det gjelder også i saker mot forvaltningen, så lenge saken gjelder en «borgerlig» rettighet eller plikt. Forvaltningens avgjørelser skal altså kunne bringes inn for domstolene, og det er en forutsetning at tilgangen til domstolen er reell. EMD har imidlertid akseptert at tilgangen til domstolen underlegges visse begrensninger, men forutsetningen er at retten til domstolsbehandling ikke uthules på en slik måte at «the very essence of the right is impaired».17 Terskelen for å bringe en sak inn for domstolen kan altså ikke være så høy at det i realiteten ikke er noe igjen av rettigheten.

4.3.3 Kort om EØS-rettens betydning

EØS-rettens betydning for norsk forvaltningsrett har fått økt oppmerksomhet i de senere årene. Gjennom EØS-avtalen har staten påtatt seg en lang rekke forpliktelser som retter seg direkte mot forvaltningens, inkludert Navs, virksomhet. Det meste av dette er av materiell karakter, og stiller krav til eller setter grenser for myndighetenes avgjørelser, men når forvaltningen behandler EØS-saker, må saksbehandlingen tilfredsstille EØS-rettens prosessuelle krav til beslutningsprosessen.

Utvalget legger imidlertid til grunn at norsk forvaltningsrett for alle praktiske formål oppfyller de minimumskrav som EØS-retten stiller til saksbehandlingen. Det gjelder også saksbehandlingen i saker på Navs myndighetsområde, hvor diskusjonene de siste årene først og fremst har dreid seg om de materielle rettighetene som følger av EØS-avtalen.18

4.4 Utgangspunkter for klagesaksbehandling i Norge – normalmodellen

De alminnelige reglene om klage over enkeltvedtak finner vi i forvaltningsloven. Utgangspunktet er at klageinstansen er det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtak (underinstansen).19

Hvilket forvaltningsorgan som er klageinstans etter hovedregelen, avhenger av hvor langt myndigheten er delegert, og om en enhet som har fått delegert myndighet er å regne som et eget forvaltningsorgan, atskilt fra det organet som delegerte myndigheten. For en del etater vil dette kunne skape tvil, ved at man har et sentralt organ, eksempelvis et direktorat, med regionale, lokale eller andre enheter administrativt underlagt dette organet. Tidligere var en stor del av klagesaksbehandlingen i forvaltningen lagt til departementene som «nærmest overordnet». Myndigheten til å treffe vedtak har etter hvert i langt større grad blitt delegert, og departementene står nå for en svært liten del av klagesakshåndteringen. Klageorganene i forvaltningen har ofte andre oppgaver sammen med klagesaksbehandling.

Klageordningen har to formål. 20 For det første skal de sikre riktige avgjørelser. Ordningen gir forvaltningen en mulighet til å rette opp eventuelle feil (rettslig eller faktisk) når en klager krever det. Den gir en mulighet til å korrigere avgjørelsen der relevante hensyn er oversett, der vedtaket ikke ivaretar lovens formål godt nok, eller der vedtaket viser seg å være uforholdsmessig tyngende for den private part. En klageordning er sentral for å styrke tilliten til offentlig forvaltning.

For det andre skal klagereglene bidra til at overordnet forvaltningsorgan får innsyn i praktiseringen av regelverket. Denne kunnskapen kan gi grunnlag for regelendringer, men også å avdekke uriktig praktisering. Klageordningen er på denne måten et redskap for forvaltningens interne kontroll.

På mange områder har det blitt opprettet egne klagenemnder som utelukkende, eller i hovedsak, behandler klagesaker. Disse er regulert i særlovgivningen, og kan ha ulike begrunnelser, eksempelvis en særskilt kompetanse eller faginnsikt som det overordnete forvaltningsorganet ikke har, eller å sikre større grad av uavhengighet til underinstansen. En viktig årsak til opprettelse av mange slike uavhengige klagenemnder er nok at mange borgere vanskelig kan få prøvd sin sak for domstolene på grunn av kostnadsnivået. Slike nemnder gir borgeren i det minste en mulighet for overprøving av et uavhengig og kompetent organ.

Forvaltningsloven har en klagefrist på tre uker, som begynner å løpe når underretning om vedtaket er kommet frem til parten.21 I særlovgivningen opererer man med andre klagefrister. De fleste vedtak fra Nav har for eksempel en klagefrist på seks uker.

4.5 Domstolene

Som det følger av punkt 4.2 ovenfor, har borgene i norsk rett en grunnlovfestet rett til å få prøvd for en domstol om offentlig myndighetsutøvelse er i strid med Grunnloven eller landets lover. Bestemmelsen kodifiserer prøvingsretten, som lenge har vært konstitusjonell sedvanerett.22

I norsk rett er utgangspunktet for domstolsprøving at stevning må tas ut for tingretten. Tingrettens dommer kan ankes til lagmannsretten, og lagmannsrettens dommer kan ankes til Høyesterett.

Domstolsprøving av forvaltningsvedtak innebærer etter hovedregelen at domstolene tar stilling til om forvaltningsvedtaket var innenfor de rettsreglene som gjaldt da vedtaket ble fattet. Det er forholdene på vedtakstidspunktet som er avgjørende for prøvingen.23 Domstolenes overprøving går ut på å finne ut om forvaltningens vedtak er gyldig eller ugyldig. Dersom vedtaket er ugyldig, blir det opphevet av domstolen. Forvaltningen må da fatte nytt vedtak. Domstolen har svært begrenset mulighet til å fatte realitetsavgjørelse.

Ved lov kan det fastsettes at domstolene kan prøve alle sidene av saken, slik at forhold frem til domsavsigelsen får betydning. Dette gjelder blant annet vedtak om administrative frihetsinngrep i barnevernet og psykisk helsevern.24 Innenfor Navs myndighetsområde er likevel utgangspunktet at domstolen bare prøver gyldigheten av Trygderettens kjennelse.25

Domstolens prøvelseskompetanse vil på mange områder være begrenset, slik at den ikke kan overprøve forvaltningens skjønnsutøvelse. Og selv om domstolen kan overprøve en vurdering i et forvaltningsvedtak, er det likevel ikke sikkert de vil benytte seg av denne muligheten. Dette gjelder for eksempel ved overprøving av faglige vurderinger, slik som Trygderettens vurderinger av medisin og attføring. Høyesterett har flere ganger uttalt at de utviser varsomhet med å overprøve Trygderettens vurderinger.26

5 Politiske og organisatoriske rammer for klage- og ankesystemet

5.1 Velferdsstatens grunnlag og utgifter

Velferdsordningene er forankret i den norske modellen. Den norske modellen er ofte definert som samspillet mellom det organiserte arbeidslivet, brede velferdsordninger og den økonomiske politikken. Nav har en sentral rolle i å administrere og forvalte disse velferdsordningene, som i hovedsak er finansiert over offentlige budsjetter. Ordninger som inntektssikring ved sykdom, arbeidsledighet og alderdom skal gi trygghet og uavhengighet til innbyggerne. Dette er universelle velferdsordninger som kommer alle innbyggerne til gode og legger til rette for god helse, uavhengig av inntekt.

De samlede utgiftene til folketrygdens ytelser er i statsbudsjettet for 2023 anslått til i nærmere av 590 mrd. kroner, hvorav 511 mrd. er til sosiale formål.27 Utgiftene er fordelt som vist i figuren under.

Forstørr bilde

Folketrygdens utgifter er økende. Figuren viser realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2009–2023.28

Forstørr bilde

Det er ventet at veksten i utgifter til store regelstyrte velferdsordninger vil fortsette å øke i årene som kommer. Dette skyldes primært demografiske forhold, herunder en stadig større andel pensjonister i befolkningen. Det blir stadig færre yrkesaktive per pensjonist. Dette har bidratt til høy vekst i folketrygdens utgifter det siste tiåret. Denne økningen vil fortsette, samtidig som økningen i utgiftene til folketrygden og utgifter i helseforetakene og kommunesektoren forventes å bli høyere frem mot 2030 enn i foregående år.

Sammenlignet med andre sammenliknbare land, bruker Norge en relativt stor andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) på velferd. Ved å ta utgangspunkt i BNP, kommer Norge på en niendeplass i OECD-sammenheng på velferdsstatens størrelse som andel av BNP. Norge brukte i 2019 i overkant av 25 prosent av BNP på velferd, mot om lag 16 prosent i 1980. Til sammenlikning brukte Danmark 28,3 prosent (20,3 prosent i 1980) og Sverige 25,5 prosent (24,5 prosent i 1980). Den norske velferdsstaten har økt kraftig siden 1980, og Norge er nå på nivå med nordiske naboland. I perioden etter 1980 har dessuten BNP vokst relativt mer i Norge enn både Sverige og Danmark, noe som er med å forsterke bildet på velferdsstatens vekst i Norge.29

Forstørr bilde

Nav har ansvaret for å gjennomføre den statlige delen av arbeids- og velferdspolitikken. Nav skal sikre rett ytelse og tjeneste til den enkelte og følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger. I statsbudsjettet for 2023 bevilges det nærmere 13,3 mrd. kroner til etaten. I tillegg bevilges det over 335 mill. kroner til utviklingstiltak. Trygderetten har en bevilgning på om lag 105 mill. kroner. Samlet går det om lag 13,7 mrd. kroner til administrasjon av arbeids- og velferdspolitikken over Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjetter.

5.2 Folketrygdens formål og sentrale mål i arbeids- og velferdspolitikken

5.2.1 Folketrygdens formål

Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall. Folketrygden skal bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer. Folketrygden skal bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg selv best mulig til daglig.30

Folketrygdens system er utformet slik at man i hovedsak opparbeider seg rettigheter gjennom arbeid. Nivået på ytelsene er stort sett knyttet til tidligere inntekt, og for flere ytelser er tidligere arbeidsinntekt også en forutsetning for å komme inn under ordningen. Kompensasjonsgraden, eller hvor stor andel av den bortfalte inntekten som blir erstattet, er noe ulik i de forskjellige ordningene. I sykepengeperioden gis det full inntektskompensasjon opp til seks ganger folketrygdens grunnbeløp. De andre ordningene har en lavere kompensasjonsgrad. De fleste vil dermed få høyere inntekt dersom de går fra trygd til arbeid. Disse forutsetningene skal stimulere til deltakelse i arbeidslivet. Samtidig gis det mulighet for minsteytelser i enkelte ordninger.31

Økonomisk sosialhjelp er en kommunal stønad, som gis til personer som ikke er i stand til å sørge for eget livsopphold gjennom arbeid eller andre inntektsgivende ordninger, for eksempel trygderettigheter. Utgangspunktet er imidlertid at hver enkelt først skal utnytte egne muligheter eller hjelpeordninger for å kunne forsørge seg selv. Når alle reelle muligheter er utnyttet fullt ut, men ikke strekker til, har den som ikke kan sørge for sitt livsopphold krav på økonomisk stønad til livsopphold. Nav-kontoret har både rett og plikt til å utøve skjønn ved vurderingen av om det skal ytes slik stønad, og ved utmåling av stønaden.32 Sosialtjenesteloven gir ingen veiledning om det konkrete stønadsnivået, men det gis statlige veiledende satser til kommune. Generelt gir statlige ytelser som arbeidsavklaringspenger og uføretrygd høyere utbetalinger, og i tillegg gir de statlige trygdeordningene større forutberegnelighet, fordi ytelsene som regel innvilges for lengre tidsperioder.

5.2.2 Flere i arbeid og økonomisk trygghet

Perspektivmeldingen (Meld. St. 14 (2020–2021)) peker på at i tiårene som kommer, vil det stå færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye.33 Meldingen peker på at høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for den økonomiske politikken og avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn:

«Både for den enkelte og for landet er det viktig at flest mulig er i arbeid. Selv om Norge har høy sysselsetting i en internasjonal sammenheng, er det et problem at mange står utenfor arbeidslivet grunnet helseproblemer, manglende kompetanse eller manglende integrering (…) Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Arbeid er kilde til inntekt, fellesskap og læring for den enkelte. Økt arbeidsinnsats gir høyere økonomisk vekst og økte skattegrunnlag. Det reduserer samtidig utgiftene i velferdssystemet. Mobilisering av arbeidskraft må skje på mange felt og i mange grupper.»34

Nav beskriver utfordringene knyttet til et bærekraftig velferdssamfunn på denne måten i sin omverdensanalyse fra 2021:

«En annen sentral politisk utfordring blir å balansere ønsket om trygge velferdsordninger opp mot økonomisk bærekraft. Her står politikerne overfor tøffe prioriteringer. Et alternativ er å redusere utgiftene gjennom færre eller lavere velferdsytelser og/eller reduksjon i tjenestetilbudet. En annen mulighet er gjennom økte skatteinntekter og økt skattegrunnlag. En tredje vei er å øke arbeidsmarkedsdeltakelsen og derigjennom skatteinntektene. En fjerde mulighet er å redusere utgiftene ved å effektivisere offentlig sektor. Politiske partier har ulike syn på hvilke virkemidler som er best egnet, men det er sannsynlig at man vil måtte kombinere flere av de ulike virkemidlene.»35

I tillegg til at det argumenters for at høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er viktig for velferdsstaten bærekraft, argumenteres det for at arbeid er viktig for den enkelte. I «Strategi for fagfeltet Arbeid og Helse», utarbeidet i felleskap av Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet, står det innledningsvis at deltakelse i arbeidslivet er en kilde til opplevelse av anerkjennelse, fellesskap og personlig identitet. Motsatt peker strategien på at det er sterke sammenhenger mellom arbeidsledighet og dårlig helse.36

Den såkalte «arbeidslinjen» har vært sentral i arbeids- og velferdspolitikken de siste årene, og viktige elementer i arbeidslinjen er mål om høy sysselsetting og at det skal lønne seg å jobbe.37 Samtidig er det et uttrykt politisk mål at inntektssikringsordningene skal gi økonomisk trygghet for de ikke er i stand til å delta i arbeidslivet. Velferdsordningene skal med andre ord utvikles slik at de stimulerer til arbeid, samtidig som de som ikke kan delta i arbeidslivet skal være sikret en forsvarlig inntekt og et sosialt sikkerhetsnett. Denne balansen utrykkes slik i statsbudsjettet for 2023:38

«Regjeringen legger arbeidslinjen til grunn i arbeids- og velferdspolitikken. Det må derfor lønne seg for den enkelte å utnytte sin arbeidsevne og forsørge seg selv. Samtidig skal også folk som av ulike grunner ikke er i arbeid, ha en økonomi som gjør at de kan leve verdige liv og delta på ulike arenaer i samfunnet. Regjeringen er opptatt av å balansere hensynene til inntektssikring og til arbeidslinjen på en god måte (…)»

Det har over tid vært en politisk bekymring knyttet til at andelen mottakere av helserelaterte ytelser i Norge ligger høyt sammenliknet med de fleste andre land. I mandatet til «Sysselsettingsutvalget» står det at andelen av befolkningen som mottar en helserelatert ytelse er langt høyere nå enn for 30-40 år siden.39 Denne gruppen utgjør størstedelen av de i yrkesaktiv alder som står utenfor arbeidslivet. Det pekes på at det er særlig bekymringsfullt at andelen unge som mottar langvarige helserelaterte ytelser har økt. En viktig politisk målsetting de siste årene har derfor vært å få flere unge i arbeid og utdanning.

5.3 Organiseringen og styring av Nav, Trygderetten og domstolene

5.3.1 Innledning

Utvalget vil rette fokuset mot vurderinger av klage- og ankesystemet for de sakene som blir behandlet i Nav og Trygderetten. Om lag 90 prosent av sakene som kom inn til Trygderetten i 2021 var fra Nav (4 300 av 4 600 saker), mens resten var fra de øvrige ankemotpartene; Helseklage, Kommunal landspensjonskasse, Statens pensjonskasse og enkelte andre pensjonsordninger.40

Trygderetten behandler anker over klagevedtak fattet av Nav, som gjelder ytelser etter folketrygdloven, barnetrygdloven og enkelte andre lover på Navs myndighetsområde, det vil si fra den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen. Trygderetten behandler i tillegg saker på pensjonsområdet, blant annet fra SPK og KLP.

Klagesystemet for vedtak gjort av den kommunale delen av arbeids- og velferdsforvaltningen, med klagemulighet til Statsforvalteren, omfattes ikke av utvalgets mandat.

5.3.2 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Arbeids- og inkluderingsdepartementet fastsetter overordnede mål og krav til Arbeids- og velferdsdirektoratet innenfor de rammer Stortinget fastsetter gjennom lov- og budsjettvedtak. Departementet har overordnet ansvar for å følge opp at Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomfører politisk fastsatte mål og prioriteringer.41 Departementet har ingen rolle i klage- og ankesaksbehandlingen i Nav og Trygderetten, med unntak av de få ganger Arbeids- og velferdsdirektoratet har truffet vedtak i førsteinstans.

5.3.3 Arbeids- og velferdsforvaltningen

Arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) er en landsdekkende offentlig virksomhet, som består av Arbeids- og velferdsetaten og de delene av kommunens tjenester som inngår i de felles lokale Nav-kontorene. Nav ble opprettet i 2006 og er resultatet av den største velferdsreformen i nyere tid, der tidligere Trygdeetaten, Aetat og den kommunale sosialtjenesten ble slått sammen. Begrunnelser for reformen var at for mange personer i yrkesaktiv alder sto helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottokoffentlige stønader over lang tid, og at en del brukere opplevde å bli en «kasteball» mellom tjenestene, uten helhetlige løsninger som tilfredsstilte brukerens behov.

Hovedmålene for Nav-reformen var:42

• Flere i arbeid og aktivitet, og færre på stønad

• Forenkle tjenestene til brukerne

• Tilpassede tjenester til brukernes behov

• En helhetlig og mer effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

Arbeids- og velferdsforvaltningen er regulert i en egen lov. Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) regulerer forvaltningens hovedoppgaver, og har bestemmelser om organisering og samarbeid mellom den statlige og kommunale delen av Nav. Dette samarbeidet er også regulert i særskilte avtaler (avtaler om partnerskap), både på lokalt og nasjonalt nivå.

Nav har per i dag om lag 22 000 ansatte. Av disse er om lag 15 000 ansatt i staten, Arbeids- og velferdsetaten, mens om lag 7 000 er ansatt i kommunene.43 Nav er per 1. januar 2023 organisert slik:44

Forstørr bilde

De åtte avdelingene i direktoratet ledes av hver sin direktør. Direktørene for Arbeids- og tjenesteavdelingen, Ytelsesavdelingen, Økonomi- og styringsavdelingen og Juridisk avdeling leder også de underliggende linjene. Resultatområdene i linjene ledes av egne direktører.

5.3.4 Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeids- og velferdsdirektoratet har det overordnede ansvaret for at arbeids- og velferdsetaten oppfyller de forventninger som stilles til etaten og når de mål og resultater som framgår av departementets oppdrag.45

Direktoratet har ansvar for overordnet styring, ledelse og utvikling av Arbeids- og velferdsetaten, herunder:

• Oppfølging i tråd med resultatkrav, styringsmodell, og verdigrunnlag

• Lovpålagte og myndighetspålagte forhold som må sikres ivaretatt

• Strategi- og virksomhetsutvikling

• Utvikling av fag- og arbeidsmetodikk

Direktoratet er også fagdirektorat for de kommunale sosiale tjenestene og gir støtte til etaten på områder som kommunikasjon, IT, HR, administrasjon, økonomi og anskaffelser.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har det overordnede ansvaret for at Arbeids- og velferdsetaten ivaretar sitt samfunnsoppdrag, herunder fatter riktige vedtak om ytelser og tjenester.

Arbeids- og velferdsdirektoratet leder Arbeids- og velferdsetatens virksomhet. Direktoratet er ledet av Arbeids- og velferdsdirektøren.46

Arbeids- og velferdsdirektøren beskriver i ansvarsdokumentet ansvar, ansvarsområder og oppgaver for direktørene i direktoratets ledergruppe (fordeling av ansvar mellom avdelingene i direktoratet).47 Ansvarsdokumentet beskriver sammen med øvrige styrende dokumenter, direktoratets virksomhet. Dokumentets hensikt er å sikre plassering av ansvar, og skape handlingsrom og sikre god myndighetsutøvelse og styring. Her er ansvaret for samtlige av direktoratets oppgaver fordelt, blant annet tolkningsansvaret for alt regelverk på Arbeids- og velferdsetatens myndighetsområde.

Arbeids- og velferdsdirektoratet kan delegere sin myndighet til underliggende organer i Arbeids- og velferdsetaten. Dette er gjort i Fullmaktsoversikten.48 All vedtaksmyndighet på statlige ytelser er delegert. Arbeids- og velferdsdirektoratet kan også bestemme hvilket organ vedtak etter folketrygdloven kan påklages til.49 Det er NAV Klageinstans som er delegert myndighet til å behandle samtlige klager på den statlige delen av Navs virksomhet, med mindre klageinstansen har truffet vedtak i første instans. Da er direktoratet klageinstans.50 Dette skjer i praksis i sakskostnadssaker.

Direktoratet instruerer de ansatte i Arbeids- og velferdsetatens om hvordan lovene på etatens myndighetsområde er å forstå, og skal anvendes i behandlingen av søknader og klagesaker, gjennom rundskriv og fagmeldinger. Når saksbehandlingen i førsteinstans skjer maskinelt (automatisert), skjer instruksen ved at direktoratet bygger tolkningen av lovbestemmelsene inn i saksbehandlingssystemet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for opplæring og kompetanse i Arbeids- og velferdsetaten. Direktoratet utvikler opplæringsmateriell, og en del kurs er obligatoriske, mens de fleste bygger på frivillighet. Lederne i alle underliggende enheter har ansvaret for at egne ansatte får tilstrekkelig opplæring og har nødvendig kompetanse for å utføre arbeidet. Alle nyansatte i ytelseslinjen får en bolk med forvaltningsrett i kurset «Ny i Nav». De første årene etter etableringen ga direktoratet NAV Klageinstans, som også fikk ansvar for den faglige veiledningen i etaten, i oppdrag å holde kurs for ansatte i førsteinstansene. Dette var både stønadsfaglige kurs og kurs i forvaltningsrett og juridisk metode.

I ansvarsdokumentet går det frem at fagansvaret alle direktørene med faglige oppgaver har, omfatter å «utvikle opplæring, veiledning og materiell på de fagområdene som avdelingen har ansvar for».51 Ytelsesavdelingen og Arbeids- og tjenesteavdelingen deler fagansvaret mellom seg, mens juridisk avdeling har ansvaret for forvaltningsretten. Ansvaret for etterlevelsen av forvaltningsretten ligger i de respektive fagavdelingene.

Før etableringen av Nav lå ansvaret for opplæring i de tidligere direktoratene; Rikstrygdeverket og Arbeidsdirektoratet. Fylkestrygdekontorene og Klage- og ankekontoret i Aetat var sentrale i forbindelse med regionale og lokale kurs, både fagkurs og kurs i forvaltningsrett og juridisk metode, for ansatte i trygdekontor og arbeidskontor. Da Nav ble etablert, overtok NAV Klageinstans mye av dette ansvaret, også fra direktoratet. Klageinstansen fikk tildelt ansvar for stønadsrettslig og forvaltningsrettslig veiledning. Klageinstansen fikk egne midler til å drive opplæringstiltak i perioden mellom 2006 og 2013. De siste årene foregikk det meste av kursene i Oslo, mens klageinstansen de første årene holdt de fleste av kursene regionalt. Kursoppleggene var utviklet sentralt i klageinstansen, for å sikre likt og riktig innhold. De siste ti årene har klageinstansen hatt en betydelig mer begrenset rolle i Navs opplæringstiltak, med unntak av å stille med instruktører på enkelte digitale kurs, i hovedsak knyttet til «Ny i Nav».

5.3.5 Arbeids- og velferdsetaten

5.3.5.1 Arbeids- og tjenestelinjen

Arbeids- og tjenestelinjen består av NAV Kontaktsenter, NAV Hjelpemidler og tilrettelegging og Nav Fylke med spesialenheter, som får sine oppdrag fra Arbeids- og tjenesteavdelingen i direktoratet i årlige mål- og disponeringsbrev og rapporterer dit. Under hvert fylke ligger Nav-kontorene.

Arbeids- og tjenestelinjen ble tidligere kalt fylkeslinjen. I en periode etter at Nav ble etablert i 2006, ble de aller fleste vedtak i Nav fattet i enheter som var plassert i fylkeslinjen, altså i samme linje som Nav-kontorene.

NAV Kontaktsenter

NAV Kontaktsenter er Navs faglige førstelinje på telefon, chatbot/chat, Skriv til oss og sosiale medier. NAV Kontaktsenter har fra 16 000 til 20 000 brukermøter hver dag, som handler om arbeid, helse, familie, pensjon, uføretrygd eller sosiale tjenester.

NAV Kontaktsenter har i tillegg egne tjenester for blant annet arbeidsgivere, leger/behandlere, økonomisk rådgivning og teknisk brukerstøtte. NAV Kontaktsenters veiledere som gir svar gjennom den første kontakten i omtrent 70 prosent av henvendelsene.

NAV Kontaktsenter gir også veiledning og støtte i bruk av tjenestene Nav tilbyr på nett. Hvis den som henvender seg trenger å snakke med noen andre i Nav, skal vedkommende settes videre i kontakt med riktig person. NAV Kontaktsenter består av tolv kontaktsentre rundt i landet, med om lag 1 000 medarbeidere.52

NAV Hjelpemidler og tilrettelegging

NAV Hjelpemidler og tilrettelegging legger til rette for at personer med ulike former for funksjonsnedsettelser kan mestre hverdag og jobb og ha et aktivt, selvstendig liv. Individuell tilrettelegging skjer ved hjelp av opplæring, rehabilitering, tilpasning av hjelpemidler, personlig assistanse og andre støttetiltak. Området består blant annet av 18 hjelpemiddelsentraler, med til sammen om lag 1 300 ansatte.

Hjelpemiddelsentralene treffer vedtak og behandler klager i underinstans i saker om hjelpemidler fra sitt geografiske område (tidligere fylke).

Landet er delt inn i fem regioner når det gjelder behandling og oppfølging av bilsaker. De regionale bilsentrene, med til sammen om lag 90 ansatte, er en del av hjelpemiddelsentralen på sitt sted og treffer vedtak og behandler klager i førsteinstans fra sin region.53 Nav opplyser at det som hovedregel er saksbehandlere med god stønadsfaglig kompetanse, erfaring og høyere utdanning som behandler klagesakene i førsteinstans.

NAV Fylke

Nav har tolv fylkes- /regionskontor med hver sin direktør. Fylkeskontorene er organisatorisk overordnet Nav-kontorene og følger opp, koordinerer og støtter lokalkontorene og andre spesialenheter som fylket har ansvaret for, gjennom resultatmåling, opplæring og kompetansedeling. De fatter ikke vedtak.

Nav-kontor

Nav-kontoret er brukernes fysiske møtepunkt med Nav og døren inn til arbeids- og velferdstjenester i stat og kommune. Alle kommuner har lagt økonomisk sosialhjelp og kvalifiseringsstønad til Nav-kontoret. Mange kommuner har også lagt ytterligere tjenester til Nav-kontoret. På Nav-kontorene arbeider både statlig og kommunalt ansatte.

I den statlige delen av Nav, treffer Nav-kontoret vedtak, og behandler klager i førsteinstans, i saker om sykepenger etter folketrygdloven § 8-9 tredje ledd (utenlandsopphold), i saker etter enkelte bestemmelser i folketrygdloven kapittel 11 om arbeidsavklaringspenger (§§ 11-5, 11-9, 11-10 og 11-11) og etter NAV- loven § 14a (oppfølgingsvedtak).54

Tiltaksenheten i fylket eller Nav-kontoret (fylkesdirektørene har handlingsrom til å bestemme) treffer vedtak etter arbeidsmarkedsloven om arbeidsmarkedstiltak, tiltakspenger og tilleggsstønader til arbeidssøkere.

Nav-kontorene og de andre enhetene med vedtaksmyndighet i Arbeids- og tjenestelinjen traff 179 593 vedtak og behandlet 3 115 klager som førsteinstans i 2021. 55

NAV Arbeidsrådgivning

NAV Arbeidsrådgivning supplerer Nav-kontorene og gir tilbud til brukere som har behov for tjenester utover det lokalkontorene kan tilby. Arbeidsrådgivningskontorene skal bidra til å lette tilpasningen til arbeidslivet for brukere. Det er ett arbeidsrådgivningskontor i hvert fylke. Nav Arbeidsrådgivning treffer ikke vedtak.

NAV Arbeidslivssenter

NAV Arbeidslivssenter er et ressurs- og kompetansesenter for et inkluderende arbeidsliv, og bistår virksomheter med å oppnå målene i avtalen om et inkluderende arbeidsliv. Det er ett arbeidslivssenter i hvert fylke. Nav Arbeidslivsenter treffer vedtak, og behandler klager i underinstans, om tilskudd til ekspertbistand.56

5.3.5.2 Ytelseslinjen

Enhetene i ytelseslinjen er organisert som resultatområder, som blir ledet av en direktør og får sine oppdrag fra Ytelsesavdelingen i Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennom årlige mål- og disponeringsbrev og rapporterer dit. Resultatområdene har enheter med nasjonalt ansvar over hele landet. Alle enheter har ansvar for både innenlands- og utenlandssaker.

De tre resultatområdene i ytelseslinjen er NAV Arbeid og ytelser, NAV Familie- og pensjonsytelser og NAV Kontroll. NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie- og pensjonsytelser blir betegnet som forvaltningsenheter.

Da Nav ble opprettet i 2006, var forvaltningsenhetene, kalt Nav Trygd og Nav Arbeid, plassert i hvert fylke, i den daværende fylkeslinjen, mens enkelte forvaltningsoppgaver, blant annet Nav Yrkessykdomskontor og NAV Lønnsgaranti, var plassert i Nav Forvaltning i den daværende spesialenhetslinjen. Nav Arbeid behandlet i hovedsak ytelsene fra tidligere Aetat, mens Nav Trygd behandlet ytelsene fra tidligere Trygdeetaten.

Høsten 2008 ble pensjonsområdene flyttet til nyopprettede Nav Pensjon, som ble et nytt resultatområde i spesialenhetslinjen.57

I 2013 ble Nav Arbeid og Nav Trygd slått sammen med Nav Forvaltning og flyttet fra fylkeslinjen til spesialenhetslinjen, som da skiftet navn til Ytelseslinjen.58

I 2016 ble deler av porteføljen til Nav Forvaltning flyttet til Nav Pensjon, og dagens organisering med NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie- og pensjonsytelser etablert.

NAV Arbeid og ytelser

NAV Arbeid og ytelser treffer alle typer vedtak, inkludert stans og/eller tilbakekreving, og behandler klager i førsteinstans, i saker om arbeidsrettede ytelser som dagpenger, lønnsgaranti ved konkurs, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og stønad til enslig mor eller far, og ytelser som uføretrygd, grunn- og hjelpestønad, stønad til ortopediske hjelpemidler, tilleggsstønader og tvungen forvaltning.59

NAV Arbeid og ytelser blir ledet av en direktør med en styringsenhet, som har det overordnede administrative og faglige ansvaret. NAV Arbeid og ytelser har elleve avdelinger, som ledet av en avdelingsdirektør og plassert på 17 lokasjoner rundt i landet. Saksbehandlingen er spesialisert, slik at enkelte ytelser blir behandlet i bare én avdeling, mens de andre blir fordelt mellom to eller flere avdelinger, maksimalt ti avdelinger (sykepenger). Arbeidsavklaringspenger og dagpenger blir behandlet i fem avdelinger og uføretrygd i ni avdelinger.

NAV Arbeid og ytelser behandler saker etter én nasjonal kø på alle områder, unntatt ytelser ved barns og andre nærståendes sykdom, stønad til enslig mor eller far og uføretrygd, der sakene blir fordelt etter brukers bostedsfylke.60

NAV Arbeid og ytelser har om lag 1 550 ansatte, og av disse er om lag ti prosent jurister. NAV Arbeid og ytelser traff 799 207 vedtak og behandlet 38 946 klager som førsteinstans i 2021.61

I enkelte sakstyper på områdene sykepenger, arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader, der NAV Arbeid og ytelser har fått delegert vedtaksmyndighet, har Nav-kontoret fullmakt til å enten vurdere enkelte vilkår, og konsekvens for ytelsen, eller til å innstille i saken.62 Slik delt myndighet blir omtalt som «grensesnittet i Nav».

Nav opplyser at i NAV Arbeid og ytelser blir klagebehandlingen i underinstans som regel gjort av egne saksbehandlerne, med særlig kompetanse på bestemte fagområder og kompetanse på det generelle lovverket som skal følges i saksbehandlingen.

NAV Familie- og pensjonsytelser

NAV Familie- og pensjonsytelser treffer alle typer vedtak, inkludert revurdering og tilbakekreving, og behandler klager i underinstans, i saker om alderspensjon, avtalefestet pensjon, ytelse til gjenlevende ektefelle, ytelse til tidligere familiepleier, barnepensjon, krigspensjon, supplerende stønad, tvungen forvaltning, barnetrygd, kontantstøtte, barnebidrag og forskudd, foreldreskap, yrkesskade/- sykdom, gravferdsstønad og foreldrepenger, svangerskapspenger og engangsstønad.63

NAV Familie- og pensjonsytelser blir ledet av en direktør med en styringsenhet, som har det overordnede administrative og faglige ansvaret. NAV Familie- og pensjonsytelser har ti avdelinger, som er ledet av en avdelingsdirektør og plassert på 14 lokasjoner rundt i landet. Saksbehandlingen er spesialisert, slik at enkelte ytelser blir behandlet i bare én avdeling, mens de andre blir fordelt mellom to eller flere avdelinger, maksimalt sju avdelinger (barnebidrag og forskudd). NAV Familie- og pensjonsytelser behandler saker etter én nasjonal kø på enkelte områder, men fordeler ellers sakene mellom avdelingene etter brukers bostedsfylke.64

NAV Familie- og pensjonsytelser har omlag 1 000 ansatte, og av disse er om lag ti prosent jurister. NAV Familie- og pensjonsytelser traff 379 325 vedtak og behandlet 10 274 klager som førsteinstans i 2021.65

Nav opplyser at det også i NAV Familie- og pensjonsytelser, som hovedregel er egne saksbehandlere med god stønadsfaglig kompetanse, erfaring og høyere utdanning som behandler klagesakene i underinstans.

NAV Kontroll

NAV Kontroll forebygger, avdekker, utreder og anmelder trygdesvindel og kriminalitet i arbeidslivet. De har også et nasjonalt ansvar for, og treffer vedtak som underinstans i, saker om medlemskap i folketrygden og trygdeavgift og oppgaver knyttet til registerforvaltning, blant annet Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret.66 Resultatområdet har om lag 170 ansatte.

NAV Kontroll traff 10 334 vedtak og behandlet 98 klager som førsteinstans i 2021.67

5.3.5.3 Klage- og ankelinjen

Klage- og ankelinjen består av NAV Klageinstans, som er organisert som et nasjonalt resultatområde, underlagt juridisk avdeling i Arbeids- og velferdsdirektoratet.

NAV Klageinstans er ledet av en direktør med en styringsenhet, som styrer klageinstansen administrativt og faglig.

NAV Klageinstans ble etablert samtidig med Nav i 2006, og var da lokalisert 20 steder i landet. De ansatte kom da i all hovedsak fra de tidligere fylkestrygdekontorene i Trygdeetaten og det tidligere klagekontoret i Aetat, som behandlet klage- og ankesakene i de tidligere etatene. I årenes løp har klageinstansen gjennomført flere runder med omorganisering og spesialisering.

Klage- og ankebehandlingen foregår nå i seks avdelinger på seks lokasjoner rundt i landet. Avdelingene blir ledet av hver sin avdelingsdirektør.

Klageinstansen har om lag 220 ansatte, og mer enn 90 prosent av disse er jurister. Internt i Nav oppfattes klageinstansen som et sterkt juridisk fagmiljø, som blant annet har en aktiv rolle i rundskrivsarbeidet.68

NAV Klageinstans behandlet 34 271 klagesaker og 4 864 anker som ankemotpart i 2021.69

Frem til 1. januar 2022 var NAV Klageinstans organisatorisk plassert som et resultatområde i ytelseslinjen, som fram til 2013 ble kalt spesialenhetslinjen. Flyttingen til klage- og ankelinjen skaper en større organisatorisk avstand til førsteinstansene enn tidligere, fordi direktøren for NAV Klageinstans og direktørene for underinstansene; NAV Arbeid og ytelser, NAV Familie og pensjon og NAV Kontroll, nå rapporterer til ulike direktører i direktoratet.

NAV Klageinstans behandler klager og anker i den statlige delen Nav, det vil si på mer enn 40 ulike stønadsområder.70 De fleste områdene blir behandlet i bare én avdeling, mens dagpenger blir delt mellom to avdelinger, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og barnebidrag mellom tre avdelinger og uføretrygd mellom fire avdelinger.71 Sakene blir behandlet i én nasjonal kø på alle områder.

Klageinstansen bidrar også til å øke kompetansen i førsteinstansene gjennom å gi tilbakemelding om kvaliteten i de sakene de har til behandling.72 I mål- og disponeringsbrevet73 fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til NAV Klageinstans har det siden 2006 vært krav om at klageinstansen skal:

«På bakgrunn av erfaringer fra klagebehandlingen, rapportere til direktoratet og operative enheter om utfordringer i kvaliteten i de saker som behandles.»

NAV Klageinstans gir derfor tilbakemelding til den førsteinstansen som har fattet det påklagede vedtaket i alle saker, og skriver årlige kvalitetsrapporter til Arbeids- og velferdsdirektoratet, resultatområder og fylker.

NAV Klageinstans’ rolle er først og fremst å avgjøre klager i enkeltsaker. Klageinstansen kan prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen kan avvise klage, stadfeste vedtaket, omgjøre vedtaket og fatte nytt realitetsvedtak selv, eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake til ny behandling i førsteinstansen.74 NAV Klageinstans har imidlertid ingen generell instruksjonsrett overfor øvrige enheter i Nav utover i den enkelte sak. Arbeids- og velferdsdirektoratet har den generelle instruksjonsmyndigheten, og instruerer alle i Nav, inkludert klageinstansen, om hvordan folketrygdloven, barnetrygdloven, arbeidsmarkedsloven og de øvrige lovene på etatens myndighetsområde er å forstå og skal anvendes i behandlingen av søknader og klage- og ankesaker. Instruksjonen skjer gjennom rundskriv og fagmeldinger, eller den er kodet inn i saksbehandlingssystemene.

Bruker kan anke klagevedtaket videre til Trygderetten. Klageinstansens beslutning om å oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake til ny behandling kan ikke påankes. I ankesaker er det klageinstansen som forbereder saken for Trygderetten, og som er ankemotpart på vegne av Nav.75 Alle saksbehandlerne i NAV Klageinstans treffer klagevedtak og forbereder ankesaker for Trygderetten. Klageinstansen mottar og følger opp alle kjennelser fra Trygderetten, og bidrar sammen med juridisk avdeling og aktuell fagavdeling i direktoratet i arbeidet med saker for de alminnelige domstolene. Det er blant annet en saksbehandler fra klageinstansen som stiller som statens partsrepresentant.

5.3.5.4 Økonomilinjen

Økonomilinjen er satt sammen av økonomienhetene NAV Økonomi stønad, NAV Økonomi pensjon og NAV Økonomitjeneste. Økonomilinjen har blant annet ansvar for utbetaling og regnskapsoppgaver for alle ytelser, samt utbetaling av lønn til etatens ansatte. Linjen blir ledet av økonomi- og styringsdirektøren i Arbeids- og velferdsdirektoratet. Enhetene blir ledet av hver sin avdelingsdirektør. Enhetene i økonomilinjen fatter ikke vedtak som er en del av klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten.

5.3.6 Trygderetten

Trygderetten er et domstolsliknende forvaltningsorgan, som ikke kan instrueres i behandlingen av den enkelte sak, verken av overordnet organ eller av Trygderettens leder. I motsetning til de alminnelige domstolene, kan Trygderetten treffe realitetsavgjørelse i saken. Trygderetten kan prøve alle sider ved saken. Trygderetten har en tverrfaglig sammensetning, ved at den ikke bare har jurister som faste rettsmedlemmer, men også medisinsk kyndige og attføringskyndige medlemmer (fagkyndige). I 2021 deltok fagkyndige ved behandlingen av 62 prosent av sakene.76

Trygderettens kjennelser kan bringes inn for de alminnelige domstolene, med lagmannsretten som første instans.

Trygderetten ble opprettet ved lov av 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten, som trådte i kraft fra 1. januar 1967. Trygderetten ble opprettet for å fremme rettsikkerheten i trygde- og pensjonssaker.

Trygderetten ble av Ankelovutvalget opprinnelig foreslått etablert som en særdomstol.77 Helt sentralt sto det å styrke den enkeltes rettssikkerhet. En annen side ved opprettelsen var også at Trygderetten skulle drive rettskapende virksomhet, fordi det ville oppstå mange prinsipielle spørsmål av stor betydning. Ankelovutvalget mente at sakenes karakter gjorde at det i tillegg til juridisk kyndighet var spesielt behov for medisinsk kyndighet og attføringskyndighet.

Anbefalingene ble i hovedsak fulgt opp, det heter i Ot.prp. nr. 5 (1966–1967) s. 20 og 21:

«Det er derfor etter departementets oppfatning all grunn til at man på dette forvaltningsområde bygger opp et ankesystem som ligger så nært opp til rettspleiens prinsipper og normer som mulig. Målet bør være så langt råd er å gi de samme rettsgarantier som ved domstolsbehandling.»

Trygderetten skal treffe avgjørelser om enkeltpersoners rettigheter og plikter etter folketrygdloven og andre pensjons- og trygdelover.78 Om lag 90 prosent av sakene som kom inn til Trygderetten i 2021 var fra Nav (om lag 4 300 av 4 600 saker), mens resten var fra de øvrige ankemotpartene; Helseklage, Kommunal landspensjonskasse, Statens pensjonskasse og enkelte andre pensjonsordninger.79

Trygderetten behandler anker over klagevedtak fattet av Nav som gjelder ytelser etter folketrygdloven, barnetrygdloven og enkelte andre lover på Navs myndighetsområde, det vil si fra den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Forstørr bilde

Trygderetten skal være uavhengig og sørge for en betryggende, rask og tillitsskapende behandling av trygde- og pensjonstvister.80 Trygderetten skal ivareta hensynet til likebehandling, og arbeide for å sikre en ensartet praksis. Den skal bidra til rettsutvikling og avsi kjennelser som er retningsgivende for forvaltningen og internt for ivaretakelse av likebehandling og sikre den enkeltes rett. I 2021 avsa Trygderetten 15 kjennelser med forsterket rett (fem- medlemskjennelser).81

Trygderettens interne organisering er særskilt regulert i trygderettsloven kapittel 2. Trygderetten er organisert med en leder og med så mange faste rettsmedlemmer som Kongen bestemmer.82 Rettsmedlemmene utnevnes av Kongen, på samme måte som dommere i de ordinære domstoler. Trygderetten skal ha faste juridisk kyndige, medisinsk kyndige og attføringskyndige rettsmedlemmer, samt så mange rettsfullmektiger som Trygderettens leder bestemmer. Kravene til rettsmedlemmene fremgår av domstolloven. Rettsfullmektigordningen er åremålsstillinger tilsvarende dommerfullmektigordningen i tingrettene.

Trygderetten har om lag 70 ansatte og er organisert i fem avdelinger, hvorav fire er fagavdelinger. Fagavdelingene behandler alle typer ankesaker, og det er i liten grad spesialisering eller ulik ansvarsdeling mellom disse.83

5.3.7 Domstolene

Tingrettene behandler i første instans alle saker som hører under de alminnelige domstolene. Det er 23 tingretter.84 Hver tingrett, med unntak for Oslo tingrett, har flere likestilte rettssteder for å sikre geografisk nærhet til brukerne av domstolene. Til sammen er det 59 rettssteder i landet og det var totalt 1 242 årsverk i tingrettene i 2021. Tingrettene behandlet tre saker fra Nav i 2021.85 To av sakene gjaldt sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 og én sak gjaldt erstatning etter skadeserstatningsloven § 2-1.

Lagmannsrettene behandler anker over rettsavgjørelser i sivile saker og straffesaker. Ankene kommer fra tingrettene og jordskifterettene i lagdømmet, samt fra Trygderetten. Det er seks lagmannsretter i landet, Borgarting lagmannsrett i Oslo, Eidsivating lagmannsrett på Hamar, Agder lagmannsrett i Skien, Gulating lagmannsrett i Bergen, Frostating lagmannsrett i Trondheim og Hålogaland lagmannsrett i Tromsø. Alle lagmannsrettene setter jevnlig rett andre steder i lagdømmet enn der domstolen har fast sete. Det var i 2021 totalt 327 årsverk i lagmannsrettene.

Partene kan ved søksmål, uten forliksmekling, bringe Trygderettens kjennelse inn for lagmannsretten i det lagdømmet den ankende part har sitt alminnelige verneting.86 Lagmannsretten kan prøve lovligheten av Trygderettens kjennelser. Lagmannsretten behandlet 67 slike saker i 2021.87

Høyesterett er landets øverste domstol og har sete i Oslo. Høyesterett behandler anker over avgjørelser truffet av lavere domstoler, både i sivile saker og straffesaker. Domstolen har myndighet på alle rettsområder, men tar ikke stilling til skyldspørsmålet i straffesaker. Det var i 2021 totalt 72,4 årsverk i Høyesterett. Høyesterett behandlet tre saker på området for Nav og Trygderetten i 2021 (sykepenger, uføretrygd og sakskostnader etter forvaltningsloven § 36), mens elleve anker ble nektet fremmet til behandling i Høyesterett.88

Domstoladministrasjonen er den sentrale administrasjonen av domstolene og utfører en rekke felles administrative oppgaver for de alminnelige domstolene, samt jordskifterettene, Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark. Domstoladministrasjonen er ansvarlig for tildelingen av budsjettet til domstolene (med unntak av Høyesterett), utvikling og drift av felles saksbehandlingssystem og andre IT-funksjoner. Domstoladministrasjonen har også ansvar for utvikling av system for analyse og vurdering av måloppnåelsen og de har den overordnede arbeidsgiverfunksjonen.89 Domstoladministrasjonen er et selvstendig forvaltningsorgan, med eget styre.

5.3.8 Styring av Arbeids- og velferdsdirektoratet, Trygderetten og domstolene

Innledning

Med styring mener utvalget det samlete sett av virkemidler og tiltak som en overordnet benytter for å sikre at en underliggende enhet opptrer i samsvar med formål som er fastlagt, holder seg innenfor de rammer som er trukket opp, overholder de regler som gjelder, og på en mest mulig effektiv måte løser de oppgaver som følger av formålet. Når utvalget omtaler ledelse, sikter utvalget til den utøvende ledelsen av organet, eksempelvis ledelsen av Trygderetten.

Reglement for økonomistyring i staten legger rammene for både departementets etatsstyring av direktoratet og virksomhetenes interne styring.90

Ifølge reglementet skal alle statlige virksomheter:

• fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet

• sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd

• sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag

Departementene skal i tillegg fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter.91 Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart, samt risiko og vesentlighet.

Begrepet etatsstyring brukes om aktiviteter av faglig og administrativ karakter for å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsingen til en underliggende virksomhet. Siktemålet med etatsstyringen er at virksomheten:

• gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer

• bruker ressurser effektivt

• rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon

• har forsvarlig internkontroll

• utvikles og forbedres

• gir faglige råd og vurderinger som kan inngå i ansvarlig departements arbeid med politikkutformingen92

Mål- og resultatstyring det overordnede styringsprinsippet for etatsstyringen av Arbeids- og velferdsdirektoratet.93 Mål- og resultatstyring som styringsprinsipp i staten ble introdusert på 1980-tallet, og skulle løfte styringen fra detaljerte instrukser om ressursbruk, aktiviteter og enkeltoppgaver til en større oppmerksomhet om mål som angår samfunns- og brukereffekter. Tanken var at metodikken i mål- og resultatstyringen skulle bidra til mindre detaljstyring og større grad av resultatorientering og ansvarliggjøring av det utøvende nivået. Prinsippet innebærer en klar rolle- og ansvarsdeling mellom departementet og den underliggende virksomheten, som blant annet baserer seg på at myndighet delegeres til det utøvende nivået. Hensikten er å gi handlingsrom og frihet i oppgaveløsningen siden effektiviteten forventes å øke når det nivået som kjenner utfordringene best, får frihet til å bestemme hvordan de skal jobbe for å nå målene.94

Rent praktisk innebærer mål- og resultatstyring som metode å

• sette mål for hva vi ønsker å oppnå

• innhente og vurdere styringsinformasjon ut fra målene

• bruke denne informasjonen til læring, styring og kontroll

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Styringen av Arbeids- og velferdsdirektoratet følges opp blant annet gjennom Instruks om virksomhet- og økonomistyring og tildelingsbrev. Instruksen beskriver myndighet og ansvar mellom departementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Gjennom instruksen får direktoratet blant annet ansvar for å iverksette regelverksendringer og sikre at praksis til enhver tid er i tråd med gjeldende regelverk og rettsforståelse.

I det årlige tildelingsbrevet fastsetter departementet mål og styringsparametere, stiller rapporteringskrav, gir oppdrag og stiller midler til disposisjon. Formuleringen av målene i brevene kan variere fra ett år til et annet, men hovedsakelig er det disse målene som har stått i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsdirektoratet de siste årene:95

• Flere i arbeid

• Gode levekår for de vanskeligst stilte

• Sikre økonomisk rettigheter gjennom god ytelsesforvaltning

• Tilgjengelige tjenester med god service

Departementets føringer på klage- og ankeområdet er omtalt under delmålet om å sikre økonomisk rettigheter gjennom god ytelsesforvaltning.

Blant annet basert på status for måloppnåelsen som direktoratet beskriver i de tertialvise virksomhetsrapportene, gjennomføres det jevnlige styringsmøter mellom departementet og ledelsen i direktoratet. Arbeids- og velferdsetatens interne styring er forankret i mål- og disponeringbrev til de ulike linjene i organisasjonen.

Trygderetten

Trygderetten omtales som et uavhengig og domstolsliknende forvaltningsorgan, men er administrativt underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Departementet har etatsstyringsansvar for Trygderetten på samme måte som man har for eksempelvis Arbeids- og velferdsdirektoratet, og styres etter de samme prinsipper (se ovenfor). Trygderettens rolle som et uavhengig organ gjør at styringen skiller seg noe fra annen ordinær styring av forvaltningsorganer.

Det er fastsatt en instruks om virksomhets- og økonomistyring av Trygderetten. Der fremgår ansvarsfordelingen mellom departementet og Trygderetten og hvordan Trygderetten skal styres av departementet.

Trygderetten styres gjennom det årlige tildelingsbrevet, halvårlige etatsstyringsmøter og gjennom lov om anke til Trygderetten (trygderettsloven). Trygderetten rapporterer hvert halvår med utgangspunkt i krav stilt i tildelingsbrevet (eventuelt gjennom supplerende tildelingsbrev).

De senere årene har styringen hatt et særlig fokus på en økning av saksproduksjonen i Trygderetten.

Domstolene

Domstolene og dommere skal være selvstendige i sin dømmende virksomhet, og kan ikke instrueres i hvordan de skal håndtere en sak. Det innebærer at hverken Stortinget, regjeringen eller andre myndigheter kan instruere eller påvirke domstolene i den dømmende virksomheten. Tildelingsbrevet til Domstolsadministrasjonen er utarbeidet på bakgrunn av Stortingets budsjettvedtak. I brevet presiseres det at Domstoladministrasjonen og domstolene skal bidra til å nå departementets overordnede mål om rettssikkerhet.96

I tildelingsbrevet for 2022 står det at Domstoladministrasjonen skal:

• legge til rette for brukerorientering og utvikling i domstolene som gir reell tilgang til domstolene og riktige avgjørelser til rett tid

• sørge for effektiv ressursutnytting gjennom felles praksis og større satsing på aktiv saksstyring og utnytte mulighetene til effektiv saksavvikling som allerede ligger i lovverket

• legge til rette for systematisk kvalitetsutvikling

• legge til rette for at domstolene kan oppfylle målene til Stortinget for gjennomsnittlig saksbehandlingstid

• sørge for sikre og stabile IKT-løsninger i en digital rettsprosess, hvor personopplysninger og annen informasjon blir behandlet på en trygg måte

• sikre systematisk og målrettet rekruttering og kompetanseutvikling for ledere og medarbeidere i domstolene og Domstoladministrasjonen

• sikre at oppgaveløsningen i domstolene skjer i forsvarlig trygge rammer

• sikre et godt avgjørelsesgrunnlag for regjeringen og Stortinget

Mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid i de alminnelige domstolene gjelder både for straffesaker og sivile saker (tvistesaker) og blir vedtatt årlig gjennom Stortingets behandling av Prop. 1 S. Målene gjelder samlet for domstolene og for hver enkelt domstol. Domstolene må dessuten oppfylle enkelte lovbestemte frister.

Både tingrettene og lagmannsrettene har et krav om en saksbehandlingstid på seks måneder. Kravet vedtas altså av Stortinget.97

Det avholdes kontaktmøter mellom styret for Domstoladministrasjonen og politisk ledelse, i tillegg til møter på administrativt nivå. Det står i tildelingsbrevet at formålet med møtene på administrativt nivå er å sikre god og gjensidig utveksling av informasjon mellom departementet og Domstoladministrasjonen, og at dialogen skal være innrettet etter risiko- og vesentlighet.98

6 Behandling av saker i klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten

6.1 Innledning

Utvalget har konsentrert sitt arbeid om de sakene som blir behandlet av Trygderetten etter å ha vært behandlet i Nav i førsteinstans og klageinstans. Utvalget begrunner dette med at mer enn 90 prosent av sakene som blir behandlet i Trygderetten kommer fra Nav. Utvalget har sett spesielt på behandlingen av krav, klager og anker i saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, som til sammen utgjør nesten en tredjedel av sakene NAV Klageinstans behandler99 og nesten halvparten av sakene Trygderetten behandler.100

Trygderetten behandler også saker der vedtakene er gjort av Helfo/Helseklage, Statens pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse og enkelte andre pensjonskasser. Behandlingen av disse sakene blir ikke beskrevet her, men er omtalt særskilt i kapittel 7.

Førsteinstansene i Nav, som er Nav-kontorene, hjelpemiddelsentralene, NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie- og pensjonsytelser og enkelte andre, behandler alle krav om ytelser og rettigheter. De behandler også saker som ikke starter med et krav fra bruker, men av Navs eget tiltak, for eksempel revurderings- og tilbakekrevingssaker. Disse sakene blir behandlet på samme måte som de sakene som starter med et krav fra bruker i klage- og ankesystemet, men kan ha en noe annen saksbehandling før vedtak blir fattet. Utvalget har i dette kapitlet gjort en avgrensning mot de sakene som starter på annen måte enn ved krav fra bruker.

Førsteinstansene mottar og behandler også alle klager på egne vedtak. Arbeidsfordelingen mellom de ulike førsteinstansene i Nav fremgår av fullmaktsoversikten, som er vedlegg til NAV-loven.101 NAV Klageinstans behandler alle klagene i den statlige delen av Nav, der førsteinstansene opprettholder vedtaket etter vurdering av klagen. De mottar også alle anker til Trygderetten.

Trygderetten behandler anker på vedtak etter folketrygdloven og enkelte andre lover, der NAV Klageinstans opprettholder vedtaket etter vurdering av anken. Trygderettens kjennelser kan bringes inn for lagmannsretten.

Utvalget har ikke gjort selvstendige undersøkelser av hvordan sakene blir behandlet i Nav og Trygderetten. Beskrivelsene i dette kapitlet bygger på ulike kilder:

• Rapporter fra Oslo Economcis102 og Agenda Kaupang103

• Muntlig og skriftlig informasjon fra Nav; Arbeids- og velferdsdirektoratet, NAV Klageinstans og førsteinstansene i begge styringslinjene

• Muntlig og skriftlig informasjon fra Trygderetten

• Referansegruppemøter med blant annet brukerorganisasjoner og ansattes organisasjoner

Utvalget erfarer at de ulike kildenes beskrivelser av hvordan saksbehandlingsprosessene i Nav foregår i praksis kan være ulike på enkelte punkter. Det er etter utvalgets syn naturlig at saksbehandlere og ledere kan gi ulike beskrivelser, og at det også vil kunne være ulikheter mellom de ulike forvaltningsnivåene, for eksempel mellom direktoratet og førsteinstansene.

Nav har ved utlevering av tallgrunnlag til utvalget tatt enkelte forbehold om mangler i statistikken.

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Forstørr bilde

Saksflyten ved behandling av krav, klager og anker i Nav og Trygderetten er i all hovedsak den samme for alle vedtak som kan påklages til NAV Klageinstans og ankes inn for Trygdretten. Brukers krav blir behandlet av de ulike førsteinstansene, som også tar i mot brukers klage over vedtakene de treffer, og forbereder klagesaken for behandling i klageinstansen dersom de ikke selv gir medhold i klagen. NAV Klageinstans behandler klagesakene og kan stadfeste førsteinstansens vedtak eller gi klager helt eller delvis medhold. Klageinstansen kan også oppheve førsteinstansens vedtak og sende saken tilbake til ny behandling der. Førsteinstansen må da treffe nytt førstegangsvedtak, som regel etter å ha innhentet ytterligere saksopplysninger, som kan påklages. Klageinstansens vedtak kan ankes inn for Trygderetten. Klageinstansen tar i mot anken og forbereder saken for behandling i Trygderetten ved å fremstille saken i et oversendelsesbrev, dersom de ikke omgjør sitt eget vedtak etter anke. Trygderetten behandler anken og sender sin kjennelse direkte til bruker og Nav.

6.2 Behandlingen av krav i Nav

6.2.1 Behandlingen av krav generelt

For å få en ytelse eller rettighet etter folketrygdloven og de øvrige lovene på Navs myndighetsområde, må den som mener å ha rett til ytelsen, eller vedkommendes verge eller fullmektig, sette frem et krav.104 Bruker har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen.105

Det er enkelte unntak fra regelen om at bruker må sette frem krav, for eksempel når det gjelder barnetrygd for barn som fødes i Norge. I disse sakene blir innvilgelsesvedtak truffet automatisk.106

Samlet behandler Nav om lag 1,6 mill. krav fra brukere i førsteinstans.107

Saksbehandlingen foregår i flere ulike saksbehandlingssystemer, utviklet fra 1980-tallet og fremover, som i liten grad kommuniserer med hverandre. Det har over flere år vært jobbet med å modernisere og digitalisere saksbehandlingen i Nav, slik at de gamle og til dels utdaterte systemene kan fases ut. Nav har i tillegg et felles oppgave- og arkivsystem, der alle dokumentene er arkivert (Gosys).

Store ordninger som pensjon, sykepenger og foreldrepenger har over flere år blitt modernisert, og store deler av saksbehandlingen er nå hel- eller delautomatisert.

I de hel- og delautomatiske løsningene er det maskinene som utøver rettsanvendelsen og ikke den enkelte saksbehandler. Reglene tolkes og bygges inn i systemløsningene, slik at søknader som mottas kan behandles helt eller delvis maskinelt. Det betyr i praksis at alle saker der faktagrunnlaget treffer likt på reglene i løsningen, vil få samme resultat.

Forstørr bilde

¹ På tiltakspenger har NAV robotisering som behandler 50 prosent av sakene delautomatisk. Dette er maskinell behandling som ikke regnes som automatisering fordi det teknisk er en enklere løsning

Forstørr bilde

Brukerne får innvilget om lag 85 prosent av kravene.

Statistikk fra Navs datavarehus, 2021, (SAK610 og SAK500).

Krav om ytelser etter folketrygdloven skal settes frem for Nav-kontoret der bruker bor, med mindre annet er bestemt av Arbeids- og velferdsdirektoratet.108 Bruker må møte personlig på Nav-kontoret for å sette frem krav om supplerende stønad.109

Arbeids- og velferdsdirektoratet har bestemt at ved elektronisk innsending, blir kravet sendt direkte til den førsteinstansen som har fullmakt til å behandle det.110

For enkelte typer krav er det lovregulert at krav skal settes frem på skjema fastsatt av Arbeids- og velferdsdirektoratet,111 men det gjelder ikke for krav om ytelser og rettigheter etter folketrygdloven og arbeidsmarkedsloven. Her er det ingen lovfestede formkrav. Loven oppstiller med andre ord ingen vilkår som fastsetter hvilket innhold kravet må ha eller hvilken dokumentasjon som må følge kravet.

Alle Navs kravskjemaer er tilgjengelige på nav.no. De fleste krav kan bruker velge å sende inn digitalt eller på papir. I noen søknadsdialoger, som for eksempel på dagpenger, blir bruker oppfordret til å legge ved nærmere angitt dokumentasjon sammen med kravet eller opplyse om at hen vil ettersende dette.

Utvalget får opplyst fra NAV Familie- og pensjonsytelser at kravene kommer inn i ulike felles køer/ oppgavelister i de forskjellige fagsystemene der saksbehandlingen foregår. Det mest vanlige er at saksbehandler henter sakene etter prinsippet om eldste sak først. Ledere kan likevel påvirke om enkelte saker skal prioriteres, for eksempel basert på saksmengde og saksbehandlingsfrister. Som nevnt over, har en del ytelsesområder nyutviklede saksbehandlingssystemer, som for eksempel foreldrepenger, der deler av saksbehandlingen er automatisert. Den delen av saksbehandlingen som gjenstår til manuell behandling, blir organisert som en liste med oppgaver, kalt aksjonspunkter. Disse blir behandlet etter frister, slik at bruker er sikret utbetaling til korrekt tidspunkt. På enkelte områder har NAV Familie- og pensjonsytelser fordeling av saker til saksbehandlerne etter fødselsnummer, såkalt porteføljestyring. Saksbehandlerne i NAV Familie- og pensjonsytelser har ikke individuelle avtaler om hvor mange saker den enkelte saksbehandler skal behandle per uke eller måned. De som jobber på et område, får formidlet forventninger om samlet antall vedtak fra sin leder.

NAV Arbeid og ytelser opplyser at de avdelingene som har ansvar alene, eller som deler på ansvaret for et ytelsesområde, jobber med kravene i geografiuavhengige nasjonale køer. Dagpenger har vært behandlet i felles kø siden desember 2013, mens grunnstønad og hjelpestønad, stønad ved barns og andre nærståendes sykdom og hjelpemidler tok dette i bruk i 2020. På områdene stønad til enslig mor eller far og sykepenger har NAV Arbeid og ytelser behandlet sakene i én felles kø fra 2021. Arbeidsavklaringspenger har én felles kø fra desember 2022. Oppgavene i den felles køen blir hentet av saksbehandler etter prinsippet om eldste sak først, men med mulighet for lederne til å prioritere på annen måte. Uføretrygd har foreløpig ikke geografiuavhengig nasjonal kø. Der er sakene fordelt til åtte avdelinger, som behandler saker fra hver sin region.

NAV Arbeid og ytelser utarbeider bemanningsplaner ukentlig/ månedlig, der det går frem hvor mange og hvilke saksbehandlere som jobber med de ulike sakene og produksjonsmål. Den enkelte saksbehandler har ikke individuell avtale om egen produksjon.

NAV Arbeid og ytelser har det som kalles «løsningsrolle», som har som oppgave å:

• Sikre at kravene knyttet til elektronisk dokumenthåndtering er oppfylt (journalføring)

• Sikre at alle oppgaver som kommer inn til avdelingen blir vurdert og håndtert hver dag

• Sikre at avdelingens felles oppgavelister er oversiktlige og oppdaterte

Dersom en saksbehandler tar en sak fra felleskøen, men ser at det mangler opplysninger før vedtak kan treffes, skal saksbehandleren utføre nødvendige saksbehandlingsskritt. Det kan for eksempel være å innhente ytterligere medisinske opplysninger fra fastlegen. Når saksbehandler har gjort aktuelle saksbehandlingsskritt, legges saken tilbake på en felles oppgaveliste. Når de manglende opplysningene kommer inn, er det ikke rutine for at samme saksbehandler får saken til behandling, men på enkelte områder beholder saksbehandler som først hentet saken til behandling den frem til vedtak blir truffet.

På områder med nyutviklede saksbehandlingssystemer er deler av saksbehandlingen automatisert. I NAV Arbeid og ytelser gjelder det blant annet stønad ved barns og andre nærståendes sykdom. På samme måte som NAV Familie- og pensjonsytelser på foreldrepengeområdet, jobber saksbehandlerne her etter aksjonspunkter på den manuelle delen av saksbehandlingen. Det kan være samme eller ulike saksbehandlere som behandler de ulike aksjonspunktene ved behandlingen av et krav om ytelse. På enkelte områder, som foreldrepenger, kan bruker følge med på status i saken sin via nav.no.

Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, med de særlige bestemmelser som er gitt i folketrygdloven kapittel 21, gjelder for behandlingen av krav etter folketrygdloven.112 De øvrige lovene på Navs myndighetsområde har tilsvarende bestemmelser. Bestemmelsene i forvaltningsloven om veiledningsplikt, plikt til forhåndsvarsling, utredningsplikt og plikt til å begrunne vedtak gjelder også for Nav.113 Det samme gjelder brukers rett til å få seg forelagt opplysninger, mulighet til kontradiksjon og retten til innsyn i sakens dokumenter.114

Utvalget har fått opplyst at veiledningsplikten i hovedsak blir oppfylt gjennom muntlig kontakt med NAV Kontaktsenter på telefon og via nav.no. Dersom det er behov for informasjon ut over det NAV Kontaktsenter kan gi, er rutinene at bruker skal settes videre. Dette gjøres i praksis ved at NAV Kontaktsenter formidler eventuell kontakt via en såkalt «kontakt bruker- oppgave» til NAV Arbeid og ytelser eller NAV Familie- og pensjonsytelser via Gosys. Denne typen oppgaver vil det være en tilfeldig saksbehandler i det aktuelle vedtaksorganet som følger opp. Systemet legger ikke til rette for at brukerne kan få snakke med sin saksbehandler, det vil si den som skal treffe vedtaket.

Nav opplyser også at de ikke forelegger opplysninger de innhenter for bruker. Bruker eller fullmektig kan be om innsyn i sakens dokumenter, og får da tilsendt disse. Innsynsløsningen via nav.no gir ikke bruker fullt innsyn i egen sak, men i hovedsak bare i dokumentene vedkommende har sendt inn selv digitalt. Bruker har ikke innsyn i opplysninger andre har sendt inn, for eksempel legeerklæringer, brev fra advokat eller uttalelser fra Navs rådgivende overlege. I utvalgets møter med brukerorganisasjonene og i rapporten om brukernes opplevelser, forteller de om opplevelsen av å ikke være sikker på å ha fullt innsyn i egen sak.115

6.2.2 Behandlingen av krav om arbeidsavklaringspenger (AAP)

Arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt til den som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått nedsatt arbeidsevne, og som får aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Hovedregelen er at arbeidsevnen må være nedsatt med minst 50 prosent, og sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. Det er også et vilkår for å få arbeidsavklaringspenger at bruker bidrar aktivt i prosessen med å komme i arbeid (aktivitetsplikt). Aktivitetskravene Nav stiller blir fastsatt i aktivitetsplanen som skal utarbeides. Det er også et vilkår for arbeidsavklaringspenger at bruker melder seg til Nav hver 14. dag (meldekort). Ytelsen kan graderes ned til 40 prosent. Arbeidsavklaringspenger gis som hovedregel inntil tre år. Unntaksvis gis forlengelse i maksimalt to år.116

Når bruker setter frem krav om arbeidsavklaringspenger, er vedtaksmyndigheten delt mellom Nav-kontor og NAV Arbeid og ytelser.117 Nav-kontoret treffer vedtak om:

• Reduksjon med en dagsytelse ved brudd på bestemte aktivitetsplikter, § 11-9

• Fritak fra meldeplikt, § 11-10

• Oppfølging fra Nav, § 11-11

Nav-kontoret og NAV Arbeid og ytelser har begge vedtaksmyndighet etter folketrygdlovens bestemmelser om:

• Opphold i Norge, § 11-3

• Alder, § 11-4

• Sykdom, skade eller lyte – nedsatt arbeidsevne, § 11-5

Nav-kontoret innstiller og NAV Arbeid og ytelser har vedtaksmyndighet etter folketrygdlovens bestemmelser om:

• Bistand til å skaffe seg eller beholde arbeid, § 11-6

• Aktivitet med sikte på å komme i arbeid, § 11-7

• Fravær fra fastsatt aktivitet, § 11-8

• Varighet og unntak fra 3- årsregelen, § 11-12

• Arbeidsavklaringspenger – sykepengeerstatning, § 11-13

• Arbeidsavklaringspenger til studenter, § 11-14

• Arbeidsavklaringspenger til medlem som etablerer egen virksomhet, § 11-15

• Arbeidsavklaringspenger uten påbegynt aktivitet, § 11-16

• Arbeidsavklaringspenger – tidsbegrenset bortfall, § 11-17

• Arbeidsavklaringspenger under vurdering av uføretrygd, § 11-18

• Reduksjon ved delvis nedsatt arbeidsevne, § 11-23

Behandlingen av krav om arbeidsavklaringspenger i Nav-kontoret

Krav om arbeidsavklaringspenger behandles først i brukers Nav-kontor. Nav-kontoret har ansvaret for å vurdere og beslutte om den som søker oppfyller det medisinske vilkåret i folketrygdloven § 11-5.

Når Nav-kontoret mottar et krav om arbeidsavklaringspenger, får bruker et brev med informasjon om at kravet er mottatt og om forventet saksbehandlingstid. Dersom det mangler opplysninger for at Nav-kontoret skal kunne behandle kravet, mottar bruker et brev om hva som mangler, der Nav ber om ytterligere informasjon.

Nav-kontoret har som regel tett kontakt med bruker mens de behandler et krav om arbeidsavklaringspenger og samhandler med bruker på flere ulike måter. Kontakten kan blant annet skje gjennom møter med veileder på Nav-kontoret, samtale på telefon eller skriftlig dialog via nav.no/aktivitetsplanen.

Nav-kontoret starter alltid saksbehandlingen av kravet med en kartlegging av bruker. Dette innebærer blant annet å få oversikt over om brukeren er kjent for Nav-kontoret fra tidligere, samt hvilken informasjon som allerede finnes i saken.

For å behandle et krav om arbeidsavklaringspenger har Nav-kontoret behov for informasjon om brukerens medisinske diagnose, samt en beskrivelse av hvordan den medisinske lidelsen påvirker brukers arbeidsevne (funksjonsbeskrivelse). Videre er det nødvendig med informasjon om eventuelle behandlingsplaner, samt hvilke utsikter brukeren har for å komme i arbeid i fremtiden. Det er også ønskelig at fastlegen skal uttale seg om brukers mulighet for å delta i arbeidsrettede tiltak.

Legeforeningen har vist til Rapport om informasjonsutveksling mellom Nav og fastleger118, og har også i møte med utvalget opplyst at Nav ber om legeerklæring på et skjema, som er gammelt og uhensiktsmessig. Samme skjema, «Legeerklæring ved arbeidsuførhet», blir brukt i saker om sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Spørsmålene blir beskrevet som standardiserte, og til dels irrelevante og gjentakende, og det påvirker kvaliteten i innholdet i erklæringene. Legene beskriver også at det blir sondret for lite mellom vurderingen av de medisinske vilkårene i § 11-5 og aktivitet og tiltak i § 11-6, og at det vanskeliggjør legenes arbeid. Manglende verktøy for digital kommunikasjon og samhandling mellom veileder ved Nav-kontoret og rådgivende overlege og fastlegen, bidrar også til at innhentingen av medisinske opplysninger blir beskrevet som lite effektiv. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i januar 2023 gitt et felles oppdrag til Arbeids- og velferdsdirektoratet, Direktoratet for e-helse og Helsedirektoratet om å forbedre informasjonsutvekslingen mellom Nav og helsetjenesten.

Mange brukere som søker om arbeidsavklaringspenger har allerede fått oppfølging ved et Nav-kontor, som regel fordi vedkommende har mottatt sykepenger og fått oppfølging fra Nav-kontoret i sykepengeperioden. Som en del av Nav-kontorets sykefraværsoppfølging har det gjerne blitt gjennomført flere møter med bruker, og ofte også med brukers fastlege og eventuelt arbeidsplass (dialogmøter). Nav-kontoret har som regel allerede mottatt medisinsk dokumentasjon fra brukers fastlege.

I tilfellene der bruker har mottatt sykepenger, er Nav-kontoret derfor ofte forberedt på at søknaden kommer, og i mange tilfeller vil nødvendig dokumentasjon allerede være innhentet, slik at søknaden kan behandles uten at det hentes inn ytterligere dokumentasjon.

Dersom bruker ikke har mottatt sykepenger og oppfølging fra Nav-kontoret, vil Nav-kontoret normalt ha mindre informasjon om bruker. Nav- veileder vil i disse tilfellene gjennomføre en grundigere kartlegging av bruker, blant annet utdanningsnivå, tidligere arbeidserfaring, bransje og yrke, samt andre aspekter ved livssituasjonen. Medisinsk dokumentasjon blir innhentet fra brukers fastlege. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å innhente dokumentasjon fra andre aktører, for eksempel tidligere arbeidsgiver, aktører innen skole og utdanning og pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT).

Etter at veileder ved Nav-kontoret har kartlagt brukeren, utarbeides en arbeidsevnevurdering som vurderer brukers muligheter og begrensninger for å være i arbeid. Basert på arbeidsevnevurderingen fatter veileder et såkalt oppfølgingsvedtak om brukers behov for oppfølging fra Nav.119

Deretter vurderer veileder vilkåret om nedsatt arbeidsevne i folketrygdloven § 11-5. Denne vurderingen bygger hovedsakelig på det samme informasjonsgrunnlaget som arbeidsevnevurderingen og oppfølgingsvedtaket.

Ved behov kan veileder få bistand fra rådgivende overlege til å tolke den medisinske dokumentasjonen fra fastlegen eller øvrig helsetjeneste og til å formulere spørsmål til fastlegen. Kontakt med rådgivende overlege kan foregå på ulike måter. Enten ved muntlig utsjekk, typisk dersom veileder kun ønsker å avklare et enkelt avgrenset spørsmål. Da blir det ikke lagt frem dokumenter eller skrevet notat etter samtalen. Alternativt, hvis veileder ønsker bistand til å forstå enkelte dokumenter i saken, blir disse lagt frem for rådgivende overlege. I disse tilfellene skal veileder i etterkant skrive et kort notat med rådgivende leges vurdering. Et tredje alternativ er at det gjennomføres et såkalt «fullt fremlegg». Da legger veileder frem alle dokumenter i saken. Etter å ha gjennomgått dokumentene og veileders merknader, gir rådgivende overlege sin vurdering i et skriftlig notat.

Når veileder har utarbeidet et vedtak om bruker oppfyller vilkårene i folketrygdlovens § 11-5 eller ikke, blir vedtaket sendt til en såkalt beslutter. Beslutter kvalitetssikrer vedtaket. Hvis saken er kompleks eller hvis saken er et tvilstilfelle, vil beslutter ofte også gjennomgå dokumentene i saken.

Dersom Nav-kontoret konkluderer med at vilkårene ikke er oppfylt, får bruker avslagsvedtak fra Nav-kontoret. Hvis vilkårene i folketrygdloven § 11-5 er oppfylt, får bruker et samlet vedtak i saken etter at NAV Arbeid og ytelser har behandlet de øvrige vilkårene. I møte med de ansattes representanter får utvalget opplyst at det er lite dialog mellom Nav-kontoret og NAV Arbeid og ytelser, og at eventuell dialog skal gå på ledernivå og ikke mellom veileder og saksbehandler.

Behandlingen av krav om arbeidsavklaringspenger i NAV Arbeid og ytelser

Når Nav-kontoret finner at vilkårene i folketrygdlovens § 11-5 er oppfylt, skal NAV Arbeid og ytelser vurdere de øvrige vilkårene for arbeidsavklaringspenger. NAV Arbeid og ytelser vil som regel kunne behandle saken basert på dokumentasjonen som allerede er innhentet ved Nav-kontoret i saken.

Dersom det er behov for ytterligere medisinske opplysninger, innhenter NAV Arbeid og ytelser dette. Dersom NAV Arbeid og ytelser har behov for supplerende informasjon fra Nav-kontoret, sender de en oppgave i Gosys. NAV Arbeid og ytelser tar også direkte kontakt med brukeren hvis det er behov for flere opplysninger fra vedkommende for å kunne behandle saken. Det skjer som regel i melding til brukeren via nav.no. Det varierer i hvilken grad det er behov for å ha kontakt med bruker. I mange saker har NAV Arbeid og ytelser relativt lite kontakt med bruker i saksbehandlingen.

Når saken er tilstrekkelig utredet, tar saksbehandler stilling til om vilkårene er oppfylt. Ved behov kan saksbehandler i denne prosessen anmode om bistand fra rådgivende overlege, både til å tolke den medisinske dokumentasjonen i saken, og til å formulere spørsmål og forespørsler til brukers fastlege.

I vurderingen av beregning av arbeidsavklaringspenger fastsetter saksbehandler beregningstidspunktet, mens selve beregningen skjer automatisk.

Etter at saksbehandler har fattet et vedtak, blir det gjennomgått og kvalitetsikret av en beslutter før det blir sendt til bruker.

NAV Arbeid og ytelser kan helt eller delvis avslå søknaden eller innvilge arbeidsavklaringspenger. Ved innvilgelse har vedtaksbrevet informasjon om beregningstidspunkt og beregning av arbeidsavklaringspenger. Ved avslag vil vedtaksbrevet i større grad begrunne hvorfor kravet er avslått

NAV Arbeid og ytelser opplyser at de ikke forelegger opplysninger de innhenter for bruker. Bruker eller fullmektig kan be om innsyn i sakens dokumenter og får da tilsendt disse i posten. Innsynsløsningen via nav.no gir ikke bruker fullt innsyn i egen sak, men i hovedsak bare i dokumentene vedkommende har sendt inn selv digitalt. Bruker har ikke innsyn i opplysninger andre har sendt inn, for eksempel legeerklæringer, brev fra advokat eller uttalelser fra Navs rådgivende lege. I utvalgets møter med brukerorganisasjonene og i rapporten om brukernes opplevelser, forteller de om opplevelsen av å ikke være sikker på å ha fullt innsyn i egen sak.120 Advokatforeningen har i møte med utvalget påpekt at Nav burde ha en elektronisk løsning for innsyn i alle sakens dokumenter også for brukers advokat.

6.2.3 Behandlingen av krav om uføretrygd

Formålet med uføretrygd er å sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Rett til uføretrygd forutsetter, men enkelte unntak, medlemskap i folketrygden i minst fem år fram til uføretidspunktet. Det vil si det tidspunktet da inntektsevnen ble varig nedsatt med minst halvparten, eller 40 prosent for de som mottar arbeidsavklaringspenger når krav om uføretrygd blir satt fram. Det er videre et vilkår for å få uføretrygd at hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak må være gjennomført. Uføregraden fastsettes ved å sammenligne inntektsevnen før og etter uførhet.

Den som har blitt ufør før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert, har rett til en høyere minsteytelse enn andre. Dette betegnes gjerne som «ung ufør».

Før bruker setter frem krav om uføretrygd vil vedkommende ofte være i dialog med Nav-kontoret for å avklare arbeidsevnen varig nedsatt. De aller fleste som søker om uføretrygd har vært gjennom et arbeidsavklaringsforløp og har mottatt arbeidsavklaringspenger. I forbindelse med arbeidsavklaringen har disse brukerne blitt fulgt opp av en veileder Nav-kontoret. Når veilederen vurderer at bruker trolig er ferdig avklart, det vil si at vedkommende har gjennomgått all hensiktsmessig behandling og forsøkt hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak, vil veileder i de aller fleste tilfellene anbefale bruker å søke om uføretrygd. Veileder innhenter i den forbindelse som regel ytterligere medisinske opplysninger fra fastlegen for å vurdere om arbeidsevnen er varig nedsatt og Nav-kontoret i så fall skal endre på sin arbeidsevnevurdering.

Dersom opplysningene i saken tilsier at ytterligere behandling eller tiltak ikke er hensiktsmessig, utarbeider veilederen en ny arbeidsevnevurdering som konkluderer med at brukers arbeidsevnene er varig nedsatt. Nav-kontoret treffer også et nytt oppfølgingsvedtak etter NAV-loven § 14a. Arbeidsevnevurderingen blir gjennomgått og kvalitetsikret av en beslutter før veileder anbefaler bruker å frem krav om uføretrygd.

Det er bruker selv som sender inn kravet. Bruker kan også gjøre det uten forutgående dialog med Nav-kontoret. Kravet kan sendes inn elektronisk eller via post.

Vedtaksmyndigheten i saker om uføretrygd er hos NAV Arbeid og ytelser.121 Når NAV Arbeid og ytelser mottar et krav om uføretrygd, sender de informasjon om at kravet er mottatt og om forventet saksbehandlingstid til bruker.

Kravet journalføres på saken av en ansatt som også sjekker at arbeidsevnevurdering, legeerklæringer, tiltaksrapporter eller annen informasjon om utprøving av arbeidsevne, samt inntektsopplysninger er på plass. Dersom det mangler dokumenter i saken, får bruker et brev eller Nav-kontoret en oppgave om hva som mangler, avhengig av hva som mangler.

Dersom bruker setter frem krav om uføretrygd uten at hen tidligere har mottatt arbeidsavklaringspenger, sender NAV Arbeid og ytelser en oppgave til Nav-kontoret i Gosys med informasjon om at arbeidsevnevurdering mangler. Nav-kontoret har da 14 dager på å utarbeide en arbeidsevnevurdering. Hvis brukeren ikke har vært i kontakt med Nav, oppgir Nav-kontoret at det ikke vil være mulig å utarbeide en arbeidsevnevurdering innen 14 dager. Nav-kontoret tar da kontakt med bruker for å informere om søknadsprosessen og at det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon til at NAV Arbeid og ytelser kan behandle kravet. Bruker gis deretter valget mellom å trekke eller å opprettholde kravet.

NAV Arbeid og ytelser behandler krav om uføretrygd etter en egen arbeidsmetodikk. Dette innebærer at de har et eget internt notat med sjekkpunkter som de fyller inn i, samtidig som de vurderer sakens opplysninger opp mot vilkårene i folketrygdloven.

Ved behandling av kravet, vil saksbehandler begynne med å gjennomgå arbeidsevnevurderingen, legeerklæringer og tiltaksrapporter. Saksbehandler fører i denne prosessen inn en vilkårsvurdering for hver hjemmel i notatet.

Dersom det mangler opplysninger som er nødvendig for å fatte et vedtak i saken, for eksempel medisinske opplysninger, innhentes dette. Ofte går dialogen med fastlege, bruker eller brukers arbeidsplass via Nav-kontoret, men det hender også at saksbehandler i NAV Arbeid og ytelser tar kontakt direkte med de ulike aktørene.

Legeforeningen har vist til Rapport om informasjonsutveksling mellom NAV og fastleger122, og har også i møte med utvalget opplyst at Nav ber om legeerklæring på et skjema, som de mener er gammelt og uhensiktsmessig. Samme skjema, «Legeerklæring ved arbeidsuførhet», blir brukt i saker om sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Spørsmålene blir beskrevet som standardiserte, og til dels irrelevante og gjentakende, og det påvirker kvaliteten i innholdet i erklæringene. Manglende digitale verktøy for kommunikasjon og samhandling mellom veileder og rådgivende overlege og fastlegen, bidrar også til at innhentingen av medisinske opplysninger blir beskrevet som lite effektiv.

Etter at vilkårsvurderingen er gjennomført, treffer saksbehandler i NAV Arbeid og ytelser vedtak om innvilgelse eller avslag. Vedtaket blir gjennomgått og kvalitetsikret av en annen saksbehandler, en såkalt attestant. Attestanten behandler ikke saken på nytt, men ser over vedtaket og kvalitetssikrer vurderingene. Etter at attestanten har kvalitetsikret vedtaket, sendes melding om vedtak til bruker.

NAV Arbeid og ytelser opplyser at de generelt har lite kontakt med bruker under behandlingen av krav om uføretrygd. Saksbehandlerne har mulighet til å kontakte bruker direkte dersom de har spørsmål knyttet til saken, men det er kun unntaksvis behov for dette. Spørsmål til bruker sendes som regel via nav.no eller i brev om mangler.

NAV Arbeid og ytelser opplyser også at de ikke forelegger opplysninger de innhenter for bruker. Bruker eller fullmektig kan be om innsyn i sakens dokumenter og får da tilsendt disse i posten. Innsynsløsningen via nav.no gir ikke bruker fullt innsyn i egen sak, men i hovedsak bare i dokumentene vedkommende har sendt inn selv digitalt. Bruker har ikke innsyn i opplysninger andre har sendt inn, for eksempel legeerklæringer, brev fra advokat eller uttalelser fra Navs rådgivende lege. I møte med brukerorganisasjonene og i rapporten om brukernes opplevelser, forteller de om opplevelsen av å ikke være sikker på å ha fullt innsyn i egen sak.123 Advokatforeningen har i møte med utvalget påpekt at Nav burde ha en elektronisk løsning for innsyn i alle sakens dokumenter også for brukers advokat.

6.3 Klagebehandlingen i førsteinstans i Nav

Vedtak etter folketrygdloven kan ikke bringes inn for de alminnelige domstolene før adgangen til å klage og anke er nyttet fullt ut.124 Enkelte av de andre lovene på Navs myndighetsområde har henvisninger til folketrygdlovens bestemmelse om dette.125 Det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, kan dessuten bestemme at søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtaket ikke kan reises før parten har benyttet sin adgang til å klage på vedtaket, og at klagen er avgjort av den høyeste klageinstans som står åpen.126 Dette bestemmer Nav i sine vedtak etter de lovene som ikke er omfattet av reguleringen i folketrygdloven, og underretter bruker om det etter forvaltningsloven § 27 tredje ledd.

Etter forvaltningsloven § 32 skal klagen fremsettes for det organ som traff vedtaket. I folketrygdloven § 21-12 tredje ledd har Arbeids- og velferdsdirektoratet egen hjemmel til å bestemme hvilken enhet klage skal settes frem for. I NAV- loven § 5 har direktoratet generell hjemmel til å delegere sin myndighet til underliggende organer i Nav. Det er den førsteinstansen som fattet det påklagede vedtaket som mottar klagen.127

Klager på de fleste av Navs vedtak kan settes frem digitalt via nav.no, men for enkelte ytelser og rettigheter må bruker skrive ut utfylt klageskjema, og en såkalt forside, og sende dette per post til Navs skanningssentral. Klagen blir uansett rutet til rett enhet. Advokater og andre fullmektiger har ikke mulighet for digital innsending.

Om lag 64 000 brukere klager på vedtak fra førsteinstans.128

Forstørr bilde

Statistikk fra Navs datavarehus, 2021, (SAK610 og SAK500).

Bruker gis medhold i klagene i om lag 32 prosent av klagene i førsteinstans

Klagen skal være undertegnet av bruker eller vedkommendes verge eller fullmektig eller være autentisert som fastsatt i forskrift eller i medhold av forskrift.129 I klagen skal det fremgå hvilket vedtak som påklages og den endringen som ønskes. Klagen bør også være begrunnet. Er klagen mangelfull, skal den enheten som mottar den sette en kort frist for rettelse og utfylling. 130

En klage kan være muntlig eller skriftlig.131 Den som mottar den muntlige klagen, skal sette den opp skriftlig og undertegne den sammen med bruker. Som regel skjer dette i Nav-kontoret.

Bruker har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen. Fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt.132 Nav har ikke tall på hvor mange brukere som er representert av advokat eller annen fullmektig i klagesakene.

Klagefristen for de fleste vedtak fra Nav er seks uker.133 Folketrygdloven har en særregel som gjelder i stedet for forvaltningslovens alminnelige klagefrist på tre uker.134 Det samme har også blant annet barnetrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad. For vedtak om barnebidrag er det ingen særregulering og klagefristen er tre uker.

Det er ingen egne bestemmelser om førsteinstansens behandling av en klagesak i folketrygdloven eller de øvrige lovene om ytelser og rettigheter på Navs myndighetsområde. Forvaltningsloven kommer til anvendelse.

Forvaltningsloven § 33 gjelder saksforberedelsen i klagesak. Reglene om saksforberedelse ved enkeltvedtak og om vedtaket i forvaltningsloven kapittel IV og V gjelder i utgangspunktet også i klagesaker. Etter annet ledd skal førsteinstansen foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Videre kan førsteinstansen oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet.

Hvis vedtaket omgjøres helt eller delvis, får bruker nytt vedtak som kan påklages. Dersom endringen bare medfører en helt marginal, eller i realiteten ingen, endring i klagers rettigheter, skal ikke underinstansen fatte nytt vedtak, men skrive oversendelsesbrev og sende saken til klageinstansen for behandling.135

Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal førsteinstansen avvise saken. Som regel skjer dette når klagefristen er oversittet. Førsteinstansen skal vurdere om klagen likevel kan tas under behandling, men dersom vilkårene for det ikke er til stede, treffer den vedtak om avvisning. Vedtaket kan påklages til NAV Klageinstans.136

Dersom førsteinstansen ikke endrer vedtaket, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt.

I Navs saksbehandlingsrundskriv fremgår137:

«Dersom underinstansen opprettholder vedtaket sitt, skal klagesaken overføres til klageinstansen så snart den er «tilrettelagt». Det betyr at underinstansen skal utarbeide et kort oversendelsesbrev. Her skal underinstansen kommentere og imøtegå partens anførsler i klagen og begrunne hvorfor vedtaket blir opprettholdt. Underinstansen har ansvar for å sørge for at samtlige dokumenter som hører til klagesaken, både de som er arkivert elektronisk og de som er arkivert i papirform, blir gjort tilgjengelige for klageinstansen.

Underinstansen skal sende kopi av oversendelsesbrevet til parten, hvis det ikke helt eller delvis har et innhold som han etter forvaltningsloven § 19 ikke har krav på å bli kjent med.»

Nav opplyser at arbeidet med klagesaker er ulikt organisert i de enhetene som fatter vedtak i første instans. Førsteinstansen kan være Nav-kontor, enheter på fylkesnivå i arbeids- og tjenestelinjen og hjelpemiddelsentralene og enheter i NAV Arbeid og ytelser, NAV Familie- og pensjonsytelser og NAV Kontroll. I enkelte enheter arbeider alle saksbehandlere med klagesaker og i andre enheter er dette arbeidet mer spesialisert. Nav opplyser at det per i dag ikke foreligger noen fullstendig oversikt over antall saksbehandlere som arbeider med klagesakene i førsteinstansene.

NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie- og pensjonsytelser opplyser at de i hovedsak organiserer arbeidet med klagesakene på samme måte som arbeidet med kravene med én kø og prinsippet om eldste sak først. Det er egne køer for klagesakene. I NAV Arbeid og ytelser er unntaket klagesaker om uføretrygd, som behandles i regioner. I både NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie- og pensjonsytelser er det færre saksbehandlere som behandler klager enn krav. Klagesaksbehandleren er som hovedregel en annen enn den som traff førstegangsvedtaket, men kan også være den samme.

Klagebehandlingen foregår i hovedsak i samme saksbehandlingssystem som behandlingen av kravene. Dokumentene er arkivert i det felles oppgave- og arkivsystemet (Gosys). Bruker kan ikke følge status i klagesaken digitalt.

Førsteinstans arbeid med klagesak er et sentralt tema for utvalget.

Behandling av klager over vedtak om arbeidsavklaringspenger i Nav-kontor

Hvis bruker klager på avslagsvedtak truffet av Nav-kontoret etter folketrygdloven § 11-5, skal Nav-kontoret motta og vurdere klagen.

Når Nav-kontoret mottar klagen, får bruker brev med informasjon om at klagen er mottatt og forventet saksbehandlingstid. Utover dette har Nav-kontoret som regel lite dialog og kontakt med bruker i forbindelse med behandlingen av en klage. Klagen vurderes på bakgrunn av opplysningene som allerede foreligger i saken. Samtale på telefon mellom bruker og veileder og/eller skriftlig dialog med veileder via nav.no kan imidlertid forekomme.

Det varierer mellom Nav-kontorene hvordan klagesaksbehandlingen er organisert. Ved en del Nav-kontor vil den veilederen som fattet det opprinnelige vedtaket vurdere klagen, men det kan også være en annen veileder som gjør dette.

Veileder vurderer først om klagen oppfyller de formelle kravene. Hvis den ikke gjør det, treffer Nav-kontoret avvisningsvedtak, dersom det ikke er grunnlag for å likevel behandle klagen. Hvis klagen tas under behandling, vurderer saksbehandler om det er nye opplysninger i saken. Nav-kontorene opplyser at de sjelden innhenter nye opplysninger, med mindre klager selv påpeker at det er nye opplysninger i saken. I så fall kan det være aktuelt å innhente ytterligere opplysninger fra fastlege eller spesialisthelsetjenesten. Deretter vil veileder gjennomgå eventuell ny dokumentasjon og vurdere om det er grunnlag for å omgjøre vedtaket.

Veileder kan også i klagesaksbehandlingen anmode om bistand fra rådgivende lege, samt drøfte saken med andre enheter, som NAV Arbeidsrådgivning.

Hvis veileder vurderer at vedtaket skal omgjøres, treffer Nav-kontoret et nytt § 11-5-vedtak i saken. Da har bruker fått medhold i at vilkårene i folketrygdloven § 11-5 er oppfylt, men det foreligger ingen vurdering av de øvrige vilkårene for rett til arbeidsavklaringspenger. Myndighet til å ta stilling til disse, ligger hos NAV Arbeid og ytelser. I saker der Nav-kontoret omgjør sitt avslagsvedtak etter klage, må derfor saken sendes til NAV Arbeid og ytelser, som vurderer de øvrige vilkårene og fatter et vedtak om innvilgelse eller avslag av arbeidsavklaringspenger.

Hvis veileder vurderer at vedtaket skal opprettholdes, skriver vedkommende oversendelsesbrev til NAV Klageinstans og overfører klagesaken dit i saksbehandlingssystemet.

Ved Nav-kontoret kan resultatet av klagesaksbehandlingen dermed bli:

• klagen avvises på bakgrunn av manglende formkrav eller oversittet klagefrist

• vedtaket omgjøres helt eller delvis til gunst for bruker

• vedtaket opprettholdes og saken oversendes klageinstansen for avgjørelse

Klagen kan også trekkes av bruker. Hvis vedtaket opprettholdes og klagesaken sendes til NAV Klageinstans, får bruker et brev med informasjon om at saken er sendt til klageinstansen og om forventet saksbehandlingstid der. Vedlagt brevet får bruker også kopi av oversendelsesbrevet som Nav-kontoret har skrevet.

Behandling av klage arbeidsavklaringspenger i NAV Arbeid og ytelser

Hvis bruker klager på vilkår for arbeidsavklaringspenger som er vurdert av NAV Arbeid og ytelser i førstegangsvedtaket, skal klagen i første omgang behandles der. Dette gjelder blant annet klager på innvilgelsestidspunkt og avslag på krav om arbeidsavklaringspenger, for eksempel fordi NAV Arbeid og ytelser har vurdert at bruker ikke er medlem av folketrygden.

Når klagen mottas i NAV Arbeid og ytelser blir det først journalført av en som har såkalt løsningsrolle før det blir tatt stilling til hvordan klagesaken skal behandles videre. Hvis det er en åpenbar omgjøring, vil saken håndteres raskt, men dersom klagen krever en mer grundig vurdering, blir den overført til den felles køen for klagesaker og behandlet av en klagesaksbehandler i NAV Arbeid og ytelser, det vil si en saksbehandler som har som hovedoppgave å behandle klagesaker i førsteinstans. Det vil som regel være en annen saksbehandler enn den som traff vedtaket.

Når NAV Arbeid og ytelser mottar klagen, får bruker et brev med informasjon om at klagen er mottatt og forventet saksbehandlingstid i NAV Arbeid og ytelser. Saksbehandlerne i NAV Arbeid og ytelser oppgir at de i de fleste saker har lite kontakt med bruker ved klagebehandling.

Klagesaksbehandler gjør først en ny vurdering klagen og tar stilling til om vedtaket bør omgjøres eller opprettholdes. Klagesaksbehandler kan involvere opprinnelig saksbehandler når det er behov for å drøfte saken, eller der det er gjort feil i behandlingen av kravet som bør unngås i fremtidige saker. Når det har gått lang tid siden vedtaket ble truffet, kan det være mindre sannsynlig at opprinnelig saksbehandler husker saken, og dette har også vært noe av begrunnelsen for å ikke la samme saksbehandler behandle kravet og klagen. I noen typer klager opplyser NAV Arbeid og ytelser at det ikke er hensiktsmessig å involvere saksbehandler som opprinnelig behandlet saken. Det gjelder for eksempel saker som åpenbart skal omgjøres og som ikke skyldes feil i førstegangsbehandling, men fordi det har kommet til nye opplysninger. Saksbehandler kan også i klagesaksbehandlingen anmode om bistand fra rådgivende lege. Hvis klagebehandler i NAV Arbeid og ytelser omgjør vedtaket, vil det nye vedtaket bli kvalitetssikret av en beslutter før det blir sendt til bruker.

Hvis klagesaksbehandler vurderer at vedtaket skal opprettholdes, skriver vedkommende oversendelsesbrev til NAV Klageinstans. I oversendelsesbrevet redegjør klagesaksbehandleren for sin vurdering av saken.

Mulige resultater av klagebehandling ved NAV Arbeid og ytelser er de samme som ved Nav-kontoret:

• klagen avvises på bakgrunn av manglende formkrav eller oversittet klagefrist

• vedtaket omgjøres helt eller delvis til gunst for bruker

• vedtaket opprettholdes og saken oversendes klageinstansen for avgjørelse

Klagen kan også trekkes av bruker. Hvis klagen avvises, kan bruker klage på vedtaket om å avvise klagen og klagen vil da behandles av NAV Klageinstans.

Hvis vedtaket opprettholdes og klagesaken overføres til NAV Klageinstans, får bruker et brev med informasjon om at saken er overført til NAV Klageinstans og om forventet saksbehandlingstid i klageinstansen.

Behandling av klage over uføretrygd i NAV Arbeid og ytelser

Hvis bruker får avslag på søknad om uføretrygd, vil veileder ved Nav-kontoret som regel ha et møte med bruker for å gå gjennom avslaget. Formålet med denne gjennomgangen er å bistå bruker med å identifisere årsaken til at NAV Arbeid og ytelser har avslått søknaden. Mange avslag er begrunnet med at NAV Arbeid og ytelser vurderer at bruker ikke har gjennomgått tilstrekkelig behandling. I disse tilfellene vil veileder ofte anbefale at bruker gjennomgår avslaget med fastlegen, og i enkelte tilfeller blir også veileder med bruker til fastlegen for å forklare begrunnelsen for avslaget. Ansattes representanter opplyser til utvalget at veilederne ved Nav-kontorene oppfatter at de ikke kan ta kontakt med saksbehandler i NAV Arbeid og ytelser direkte med spørsmål om vedtaket. NAV Arbeid og ytelser opplyser på sin side at Nav-kontoret kan ta kontakt, men at det sjelden skjer.

Bruker kan klage på vedtaket. Regelverk og prosess for å sende inn en klage er den samme som beskrevet i punktet om behandling av klage arbeidsavklaringspenger i NAV Arbeid og ytelser over.

Når klagen mottas i NAV Arbeid og ytelser blir det først journalført av en som har såkalt løsningsrolle, før det blir tatt stilling til hvordan klagesaken skal behandles videre. Hvis det er en åpenbar omgjøring vil den håndteres raskt, men dersom klagen krever en mer grundig vurdering, blir den overført til en klagesaksbehandler i NAV Arbeid og ytelser, det vil si en saksbehandler som har som hovedoppgave å behandle klagesaker i førsteinstans. Det vil som regel være en annen saksbehandler enn den som traff vedtaket.

Når NAV Arbeid og ytelser mottar klagen, får bruker et brev med informasjon om at klagen er mottatt og forventet saksbehandlingstid. Saksbehandlerne i NAV Arbeid og ytelser oppgir at det i de fleste saker er lite kontakt med bruker ved klagebehandling, men at de har mulighet til å kontakte bruker direkte. Spørsmål til bruker stilles som regel via nav.no.

Hvis det er en åpenbar omgjøring, vil det håndteres raskt. Dersom klagen krever en mer grundig vurdering, blir den overført til den felles køen for klagesaker og behandlet av en klagesaksbehandler.

Klagesaksbehandler vurderer først klagen og tar stilling til om vedtaket bør omgjøres eller opprettholdes. Klagesaksbehandler kan involvere opprinnelig saksbehandler når det er behov for å drøfte saken, eller der det er gjort feil i behandlingen av kravet som bør unngås i fremtidige saker. Når det har gått lang tid siden vedtaket ble truffet, kan det være mindre sannsynlig at opprinnelig saksbehandler husker saken, og dette har også vært begrunnelse for å ikke la samme saksbehandler behandle kravet og klagen. I noen typer klagesaker opplyser NAV Arbeid og ytelser at det ikke er hensiktsmessig å involvere saksbehandler som opprinnelig behandlet saken. Det gjelder for eksempel saker som åpenbart skal omgjøres og som ikke skyldes feil i førstegangsbehandling, men fordi det har kommet til nye opplysninger. Saksbehandler kan også i klagesaksbehandlingen anmode om bistand rådgivende overlege. Hvis klagebehandler i NAV Arbeid og ytelser omgjør vedtaket, vil det nye vedtaket bli kvalitetssikret av en beslutter før det blir sendt til bruker.

Hvis klagesaksbehandler vurderer at vedtaket skal opprettholdes, skriver vedkommende oversendelsesbrev til NAV Klageinstans. I oversendelsesbrevet redegjør klagesaksbehandleren for sin vurdering av saken.

Mulige resultater av klagebehandling ved NAV Arbeid og ytelser er de samme som ved Nav-kontoret:

• klagen avvises på bakgrunn av manglende formkrav eller oversittet klagefrist

• vedtaket omgjøres helt eller delvis til gunst for bruker

• vedtaket opprettholdes og saken oversendes klageinstansen for avgjørelse

Klagen kan også trekkes av bruker. Hvis klagen avvises, kan bruker klage på vedtaket om å avvise klagen og klagen vil da behandles av NAV Klageinstans. Opprettholdes vedtaket og klagesaken overføres til NAV Klageinstans, får bruker et brev med informasjon om at saken er overført til NAV Klageinstans og om forventet saksbehandlingstid i klageinstansen.

6.3.1 Dekning av sakskostnader

En bruker som får et vedtak omgjort til gunst i Nav, kan få dekket vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket etter forvaltningsloven § 36. Når førsteinstans omgjør eget vedtak etter klage, kommer denne regelen til anvendelse. Bruker kan få dekket advokatutgifter og eventuelle andre sakskostnader. Dersom endringen av vedtaket skyldes forhold som er utenfor forvaltningens, det vil si Navs kontroll, kan det bli gjort unntak fra denne regelen (det såkalte «kontrollunntaket»138). Innenfor skranken nødvendige utgifter, kan bruker få dekket advokatutgifter med advokatens normale timepris. Det er ingen begrensning til offentlig salærsats som ved rettshjelp etter rettshjelploven.

Krav om sakskostnader blir avgjort av den førsteinstansen som har truffet det nye vedtaket. Frist for å sette frem krav er tre uker fra melding om det nye vedtaket er kommet frem til bruker. Informasjon om dette skal stå i meldingen bruker får om det nye vedtaket. Avgjørelsen om sakskostnader kan påklages til NAV Klageinstans.139

I 2021 utbetalte Nav om lag 42 mill. kroner i sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 (omgjøring i førsteinstans og klageinstans).140

6.3.2 Rettshjelp i klagesak

Bruker (privat part) har rett til behovsprøvd rettshjelp i klagesaker etter folketrygdloven § 21-12.141 Statens sivilrettsforvaltning opplyser at det er usikkert om retten også omfatter klager etter lovene på Navs myndighetsområde som viser til at reglene i folketrygdloven § 21-12 gjelder så langt de passer og liknende.142

Også for sakstyper som faller utenfor folketrygdloven § 21-12, kan det gis fritt rettsråd, men da etter regelen om at det unntaksvis kan innvilges fritt rettsråd i sak som objektivt sett berører søker i særlig sterk grad.143 Statens sivilrettsforvaltning opplyser at det i praksis innvilges svært få slike søknader.

Kostnadene ved bistand i klagesak dekkes bare dersom bruker faktisk setter frem en klage, slik at vedkommende blir part i en klagesak i Nav. Bistand fra advokat til å vurdere om et vedtak skal påklages, dekkes ikke.

Det er Statsforvalteren som behandler saker om fritt rettsråd i Navs saker.

Det følger av rettshjelpsloven at brukere som oppfyller vilkårene for behovsprøvd fritt rettsråd, kan motta kostnadsfri advokathjelp når de påklager et vedtak fra Nav.144 Inntektsgrensen for behovsprøvd fri rettshjelp er per 1. januar 2023 350 000 kroner i året for enslige og 540 000 kroner i samlet inntekt for ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi. I begge tilfeller er formuesgrensen 150 000 kroner.145

Det kan søkes om fritt rettsråd selv om inntekten er høyere enn inntektsgrensen og formuesgrensen. Rettshjelp kan innvilges dersom utgiftene til juridisk bistand blir betydelige i forhold til søkerens økonomiske situasjon.146 I 2021 ble 40 saker innvilget etter økonomisk dispensasjon.147

Av de om lag 67 000 klagene som ble fremsatt på Navs myndighetsområde i 2021, ble det innvilget fritt rettshjelp i 1 530 saker.148

Ved fri rettshjelp får advokaten betalt en offentlig salærsats. I 2023 er denne satsen på 1 140 kroner i timen eks. mva. Advokater som påtar seg et oppdrag som dekkes etter rettshjelpsloven kan ikke kreve eller motta ytterligere vederlag av klienten for arbeid som betales av det offentlige.149 Klienter med bruttoinntekt over 100.000 kroner må betale egenandel, som kreves inn av den som yter rettshjelpen.150

Rettshjelpen dekker advokatbistand og kan også dekke utgifter til utredninger og liknende. Hvor mange timers advokatarbeid som dekkes ved klage til Nav, er regulert av stykkprisforskriften. I utgangspunktet dekkes syv timer.151 Dersom faktisk samlet timeforbruk i ett rettsråd overstiger 14 timer ved klage til Nav , eller det på et senere tidspunkt er behov for ytterligere bistand i samme sak, behandler statsforvalteren søknad om utvidelse av bevilling til fritt rettsråd.152

6.4 Klagebehandlingen i NAV Klageinstans

Dersom førsteinstansen opprettholder vedtaket sitt etter å ha vurdert det på nytt i klageomgangen, sendes saken til NAV Klageinstans for avgjørelse. NAV Klageinstans er klageinstans for enkeltvedtak fattet av ulike enheter i Arbeids- og velferdsetaten (gjelder vedtak etter samtlige lover som administreres av arbeids- og velferdsforvaltningen).153 Arbeidsmetoden og saksflyten er i behandlingen av klagesakene er i all hovedsak lik på alle ytelsesområdene. Klageinstansen kan prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere klagerens synspunkter og kan også ta opp forhold som bruker ikke har tatt opp i klagen.154

Når klagen mottas i NAV Klageinstans, blir den lagt i en felles nasjonal kø/ oppgaveliste for sakstypen. Bruker har ikke mulighet til å følge saksgangen i klagesaken digitalt.

Saksbehandlerne tildeles saker fra denne køen, slik at eldste sak behandles først. Når en saksbehandler har tatt en klagesak under behandling, behandler vedkommende den ferdig. Det gjelder som hovedregel også når en bruker tar kontakt om sin sak før den er tatt under behandling. Saken blir da ikke lagt tilbake til den felles oppgavelisten, men som regel behandlet av den saksbehandleren som har hatt kontakt med bruker.

Mangelfulle klagebehandlingsløsninger i flere av Navs saksbehandlingssystemer gjør at klageinstansen er avhengig av å benytte oppgave- og arkivsystemet (Gosys) som saksbehandlingsløsning, noe som gir mange manuelle operasjoner. Et felles system for klagebehandling er nå under utvikling.

NAV Klageinstans behandler mellom 30 000 og 35 000 klagesaker årlig.155

Forstørr bilde

Statistikk fra Navs datavarehus, 2021, (SAK610 og SAK500).

Bruker gis medhold i om lag ti prosent av klagesakene i NAV Klageinstans. Klageinstansen opphever førsteinstansens vedtak og sender saken tilbake for ny behandling i om lag fire prosent av klagesakene

Saksbehandler sjekker først at de formelle kravene til klagen er oppfylt, herunder at klagefristen er overholdt og formkravene oppfylt. Hvis klagen ikke fyller formkrav (eksempelvis manglende underskrift), gis klager en kort frist til å rette formfeil.156

Saksbehandler leser deretter gjennom klagen fra bruker og vedtaket og oversendelsesbrevet fra førsteinstansen. Så gjennomgår saksbehandler alle de relevante dokumentene i saken. Formålet med dokumentgjennomgangen er å få en oversikt over saken frem til saken kom til klageinstansen, herunder hvilke utredninger bruker har gjennomgått, hvilke tiltak som har blitt gjennomført og liknende. Avhengig av hva saksbehandler foretrekker, begynner vedkommende enten å skrive på klagevedtaket parallelt med dokumentgjennomgangen eller først etter at alle relevante dokumenter er gjennomgått.

Saksbehandlerne i NAV Klageinstans har tilgang til alle dokumentene i saken og alle de relevante fagsystemer der det kan være arkivert og/ eller lagret saksopplysninger. Saksbehandler undersøker både saksdokumentasjon som er arkivert i arkivsystemet, men også saksopplysninger i saksbehandlingssystemene Arena og Pesys som benyttes ved behandling av søknader om for eksempel arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. NAV Klageinstans har også muligheter til å undersøke om det har fremkommet relevante saksopplysninger i den skriftlige dialogen mellom veileder ved Nav-kontor og bruker som skjer i systemet Modia. I saker om uføretrygd kan det også være relevant å innhente saksopplysninger fra saksbehandlingssystemene Arena og Infotrygd.

Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.157 Klageinstansen kan selv innhente relevant saksdokumentasjon eller pålegge førsteinstansen å foreta nærmere undersøkelser.158

I en del saker vurderer NAV Klageinstans at det ikke er tilstrekkelig dokumentasjon i saken for å kunne vurdere om vilkår som er avgjørende for resultatet i saken, er oppfylt. I slike tilfeller er praksis at klageinstansen benytter adgangen til å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til førsteinstansen for ny behandling der159. NAV Klageinstans opplyser at praksis i dag er at de bare unntaksvis henter inn ny dokumentasjon i forbindelse med behandling av klagesakene. I enkelte saker, der saksbehandler i klageinstansen raskt kan få tak i opplysningene som mangler ved for eksempel å ringe til arbeidsgiver, gjøres det. Dersom forsvarlig opplysning av saken krever lenger tid og samhandling med fastlege eller spesialist, sørger ikke klageinstansen for det, men opphever vedtaket og sender den tilbake til førsteinstans. I beslutningen om oppheving gir klageinstansen som regel anvisning på hvilke opplysninger de mener mangler i saken, og anmoder førsteinstansen om å innhente disse før nytt vedtak blir truffet.

Saksbehandler i NAV Klageinstans kan be om bistand fra rådgivende lege. Klageinstansen har egne rådgivende leger ansatt hos seg. Rådgivende lege skal ikke bistå i selve vurderingen av saken, men legen kan blant annet hjelpe saksbehandler med å forstå hva den medisinske dokumentasjonen sier, identifisere om det er nødvendig medisinsk dokumentasjon som mangler og med å formulere spørsmål til fastleger og spesialister. Kontakt med rådgivende lege kan også i klageinstansen foregå på ulike måter. Enten ved muntlig utsjekk, typisk dersom saksbehandler kun ønsker å avklare et enkelt avgrenset spørsmål, som ikke er avgjørende for vurderingen av de stønadsrettslige spørsmålene i saken. Da blir det ikke lagt frem dokumenter eller skrevet notat etter samtalen. Alternativt, hvis saksbehandler ønsker bistand til å forstå enkelte dokumenter i saken, blir disse lagt frem for rådgivende lege. I disse tilfellene skal saksbehandler i etterkant skrive et kort notat. Et tredje alternativ er at det gjennomføres et såkalt «fullt fremlegg». Da legger saksbehandler frem alle dokumenter i saken. Etter å ha gjennomgått dokumentene og veileders merknader, gir rådgivende lege i klageinstansen sin vurdering i et skriftlig notat.

NAV Klageinstans opplyser til utvalget at de ikke forelegger opplysninger de innhenter selv i sakene eller uttalelsene fra sine rådgivende leger til parten for uttalelse. Dette vil utvalget komme tilbake til.

Etter å ha gjennomgått sakens opplysninger, og eventuelt gjennomført samtaler med eller innhentet skriftlig uttalelse fra rådgivende lege, vurderer saksbehandler disse og konkluderer med hvilket faktum som skal legges til grunn. Saksbehandler finner også frem til hvilke rettsregler som gjelder for saken, og vurderer deretter om vilkårene for den aktuelle ytelsen er oppfylt eller ikke. Saksbehandler skriver vedtak i klagesaken. Kravene til begrunnelse er de samme som i førstegangsvedtak.160

Klageinstansen har en ordning med medunderskriver som kvalitetssikrer vedtaket. Medunderskriver leser vedtaket og gjennomgår ved behov også dokumenter i saken. Medunderskriver og saksbehandler kan også drøfte saken. Etter å ha kvalitetssikret vedtaket, skriver medunderskriver under og bekrefter i systemet at saken er kvalitetssikret og ferdigstilt. Når saken er ferdig behandlet, sendes vedtaket i klagesaken til bruker.

Mulige resultater av klagebehandlingen i NAV Klageinstans er:

• klagen avvises på bakgrunn av manglende formkrav eller oversittet klagefrist

• vedtaket omgjøres helt eller delvis til gunst for bruker

• vedtaket stadfestes

• vedtaket oppheves og henvises til ny behandling i vedtaksinstansen

Forstørr bilde

Klagen kan også trekkes av bruker. Hvis klagen avvises, kan bruker (normalt) anke avvisningsvedtaket til Trygderetten.161 Det samme gjelder der vedtak omgjøres eller stadfestes. Når klageinstansen opphever vedtaket og sender saken tilbake til ny behandling i førsteinstansen, skjer det i beslutnings form uten ankeadgang. Enkelte avgjørelser fra klageinstansen går ut på en kombinasjon av resultater, for eksempel av deler av førsteinstansens vedtak stadfestes eller omgjøres, mens resten blir opphevet og saken sendt tilbake for ny behandling av den delen av saken.162 Da er det ankeadgang kun på den delen av avgjørelsen der klageinstansen har truffet realitetsvedtak.163

Klageinstansen har lite muntlig dialog med bruker for å belyse saken i forbindelse med saksbehandlingen. I noen få tilfeller kan saksbehandler ha behov for å stille bruker et spørsmål, men da skjer det som regel skriftlig i en melding til bruker via nav.no. Det gjorde klageinstansen om lag 600 ganger i 2021. NAV Klageinstans mottar om lag 2 000 henvendelser fra bruker i form av «Kontakt bruker-oppgaver» fra NAV Kontaktsenter per år.164

Henvendelser fra brukere som kommer via NAV Kontaktsenter besvares først av den som har telefonvakt. Hvis en bruker henvender seg til NAV Klageinstans i forbindelse med en sak som enda ikke er behandlet, er det telefonvakten som svarer. Telefonvakten er en saksbehandler med kompetanse på fagfeltet.

Hvis brukeren henvender seg i forbindelse med et vedtak fra NAV Klageinstans, vil brukeren henvises til saksbehandleren som har fattet vedtaket.

Når klagesaken er ferdig behandlet i NAV Klageinstans, sendes avgjørelsen i klagesaken til bruker.

NAV Klageinstans opplyser til utvalget at de ikke forelegger opplysninger de innhenter for bruker. Bruker eller advokat/ fullmektig kan be om innsyn i sakens dokumenter og får da tilsendt disse i posten. Innsynsløsningen via nav.no, gir ikke bruker fullt innsyn i egen sak, men i hovedsak bare i dokumentene vedkommende har sendt inn selv digitalt. Bruker har ikke innsyn i opplysninger andre har sendt inn, for eksempel legeerklæringer, brev fra advokat eller uttalelser fra Nav rågivende overlege. I møte med brukerorganisasjonene og i rapporten om brukernes opplevelser, forteller brukerne om opplevelsen av å ikke være sikker på å ha fullt innsyn i egen sak.165 Advokatforeningen har i møte med utvalget påpekt at Nav burde ha en elektronisk løsning for innsyn i alle sakens dokumenter også for brukers advokat.

6.4.1 Dekning av sakskostnader og rettshjelp i klagesak

Reglene for deking av sakskostnader når NAV Klageinstans omgjør et vedtak fra førsinstansen til gunst for bruker er de samme som når førsteinstansen omgjør eget vedtak.166 Se punkt 6.3.2. Klageinstansen behandler kravet og avgjørelsen om sakskostnader kan påklages til Arbeids- og velferdsdirektoratet.

NAV Klageinstans benytter ikke adgangen til å pålegge førsteinstansen å dekke kostnadene. Sakskostnadene blir utbetalt fra felles konto for alle enheter i Nav.

Reglene om fritt rettsråd i klagesak gjelder for klagebehandlingen både i førsteinstans og klageinstans.

6.4.2 Kvalitetstilbakemeldingene fra NAV Klageinstans

I tillegg til å behandle klagesakene, gir NAV Klageinstans tilbakemelding om kvaliteten på de førsteinstansvedtakene som de klagebehandler. Dette er et krav til klageinstansen i mål- og disponeringsbrevet hvert år.167

NAV Klageinstans gir tilbakemelding om kvaliteten på to måter. For det første gir klageinstansen tilbakemelding til den førsteinstansen som har fattet det påklagede vedtaket i alle saker. Saksbehandler og medunderskriver i klageinstansen vurderer og registrerer kvaliteten i utredningen, vedtaket og oversendelsesbrevet på detaljert nivå. Saksbehandlere og ledere i førsteinstansene har fra 2022 løpende tilgang til kvalitetstilbakemeldingene på individuelt og aggregert nivå.

For det andre skriver NAV Klageinstans årlige kvalitetsrapporter til Arbeids- og velferdsdirektoratet om kvaliteten i sakene på alle de ytelsesområdene de behandler klagesaker. I perioden 2018-2021 skrev NAV Klageinstans også årlige kvalitetsrapporter direkte til førsteinstansene; NAV Arbeid og ytelser, NAV Familie- og pensjonsytelser, NAV Kontroll og Arbeids- og tjenestelinja. Etter at førsteinstansene kan følge med på kvalitetstilbakemeldingene i egne saker daglig, skriver klageinstansen fra 2022 kvalitetsrapport bare til Arbeids- og velferdsdirektoratet.

6.5 Ankebehandlingen i NAV Klageinstans

Vedtak etter folketrygdloven kan som nevnt over, ikke bringes inn for de alminnelige domstolene før adgangen til å klage og anke er nyttet fullt ut.168 Enkelte av de andre lovene på Navs myndighetsområde har henvisninger til folketrygdloven §21-12.169 Det følger også av trygderettsloven § 12 at et vedtak som kan påklages etter folketrygdloven § 21-12, barnetrygdloven § 15 eller bestemmelser i andre lover, først kan bringes inn for Trygderetten etter at klageadgangen er benyttet.170 Samlet innebærer dette at førsteinstansens vedtak bare kan overprøves gjennom klage og klagevedtak bare kan overprøves ved anke til Trygderetten i saker innenfor Trygderettens saklige virkeområde.171

Klagevedtak etter folketrygdloven, barnetrygdloven, lovgivningen om krigspensjonering, samordningsloven og lov om supplerande stønad kan ankes inn for Trygderetten.172

Klagevedtak etter kontantstøtteloven, barnelova, forskotteringsloven, ekteskapsloven, arbeidsmarkedsloven, lønnsgarantiloven, NAV- loven, forvaltningsloven og deler av tilleggsstønadsforskriften kan ikke ankes inn for Trygderetten.

Mangelfulle løsninger i flere av Navs saksbehandlingssystemer gjør at klageinstansen er avhengig av å benytte oppgave- og arkivsystemet (Gosys) som saksbehandlingsløsning, noe som gir mange manuelle operasjoner. Et felles system for ankebehandling er nå under utvikling.

NAV Klageinstans behandler mellom 4 500 og 5 500 anker årlig.

Forstørr bilde

Statistikk fra Navs datavarehus, 2021, (SAK610 og SAK500). Bruker gis medhold i om lag 10 prosent av ankesakene i NAV Klageinstans. Klageinstansen opphever førsteinstansens vedtak og sender saken tilbake for ny behandling i om lag 3 prosent av ankesakene

Departementet kan bestemme at visse vedtak etter folketrygdloven skal unntas fra anke til Trygderetten.173 Det er gitt forskrift om unntak fra anke til Trygderetten. Det er også gitt hjemmel for at enkelte vedtak kan ankes direkte inn for Trygderetten.174 Denne hjemmelen er ikke tatt i bruk.

Anke skal settes fram skriftlig eller muntlig for den enheten som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer.175 Direktoratet har bestemt at anke skal settes frem for den enheten som har fattet vedtak i klagesak, det vil si for NAV Klageinstans.176

Den som mottar en muntlig anke, skal sette den opp skriftlig og undertegne den sammen med bruker. Som regel skjer dette i Nav-kontoret.

Loven oppstiller ikke krav om at en skriftlig anke må inngis på et bestemt skjema eller formular. Det er likevel utarbeidet et ankeerklæringskjema som ligger på nav.no. Dette skjemaet kan ikke bruker sende inn digitalt. Dersom bruker benytter dette skjemaet, må erklæringen skrives ut, signeres og sendes via post sammen med såkalt forside til Navs skanningssentral. Den blir da rutet til riktig sted i NAV Klageinstans. Dersom bruker ikke benytter skjemaet på nav.no, sender vedkommende anken direkte til den avdelingen i klageinstansen som fattet klagevedtaket, som sender anken til skanning og journalfører.

Ankeerklæringen skal være undertegnet av bruker eller vedkommendes verge eller fullmektig.177

Ankeerklæringen skal angi at den er en anke til Trygderetten, og inneholde brukers personalia. Erklæringen må angi hvilket vedtak anken gjelder, den endringen som ønskes og så vidt mulig de nærmere omstendigheter som anføres til støtte for anken. Anken skal også nevne de erklæringer og andre bevis som påberopes og de bilag som følger anken. Hvis anken er mangelfull, skal den enheten som mottar den sette en kort frist for rettelse og utfylling178.

Bruker har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen. Fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt. Trygderetten opplyser at 57 prosent av de som hadde ankesak i Trygderetten i 2021 brukte advokat. Nav har ikke statistikk for dette.

Ankefristen er seks uker.179

Når anken mottas i NAV Klageinstans, sender klageinstansen ut et brev til bruker. I brevet får bruker informasjon om videre saksgang, forventet saksbehandlingstid og hvilke rettigheter bruker har i ankesaken.

NAV Klageinstans (som ankemotpart) skal ta det påankende vedtaket opp til ny prøving.180 Dette innebærer at saksbehandler i NAV Klageinstans først sjekker at alle de formelle kravene til en anke er oppfylt; at ankeerklæringen fyller formkravene og om ankefristen er overholdt. Så gjør saksbehandler en ny materiell vurdering av saken. Det kan være samme saksbehandler som behandlet klagesaken eller en annen. Som oftest er det en annen.

Måten anker i NAV Klageinstans behandles på har mange likhetstrekk med måten man behandler klager, selv om klageinstansen endrer rolle fra å være klageorgan til ankemotpart. Ettersom NAV Klageinstans allerede har vurdert saken i klageomgangen, er fokuset primært å vurdere om det har kommet til nye opplysninger som endrer faktum og eventuelt resultatet i saken.

Dersom den nye prøvingen ikke medfører omgjøring, slik at anken faller bort, skal NAV Klageinstans tilrettelegge saken og fremstille den for Trygderetten.181 Klageinstansen samler i denne prosessen alle relevante dokumenter i saken i ett PDF-dokument, som deretter sendes til Trygderetten fra Gosys. NAV Klageinstans oppgir at dette per i dag er en tidskrevende prosess, fordi saksopplysninger fra ulike fagsystemer manuelt må kopieres ut av systemene og inn i Gosys. Det er også dokumenter i Gosys som ikke er journalført riktig, slik at saksbehandler i klageinstansen også må rette opp dette. Dette er særlig en stor ryddejobb i ankesaker om uføretrygd.

Videre utarbeider saksbehandler et oversendelsesbrev som skal inneholde en beskrivelse av det faktiske grunnlaget NAV Klageinstans bygger på, og brukers og klageinstansens påstandsgrunnlag og påstander. Oversendelsesbrevet oppsummerer med andre ord sakens faktum og de viktigste rettslige problemstillingene i saken. Oversendelsesbrevet skal bidra til å sikre god saksforberedelse og lette behandlingen i Trygderetten.182

NAV Klageinstans har en medunderskriver også i ankesaker, som har samme oppgaver som i klagesakene.

NAV Klageinstans skal oversende oversendelsesbrevet til bruker og/eller brukers advokat eller annen fullmektig eller verge, og de skal gis mulighet til å komme med merknader innen tre uker.183 I intervju oppgir NAV Klageinstans at mange brukere/ advokater på dette stadiet ber om innsyn i alle sakens dokumenter, samt utsatt frist for å komme med merknader. Dokumentene blir da sendt til bruker/ advokat per post.

Klageinstansen har mulighet til å omgjøre eget vedtak til gunst for bruker helt frem til Trygderetten avsier kjennelse i saken.184 Det kan komme til ny informasjon i saken i den perioden saken venter på behandling i Trygderetten, for eksempel fra bruker eller NAV-kontor, som gir grunnlag for omgjøring. I enkelte tilfeller gjør Trygderetten klageinstansen oppmerksom på at det har blitt sendt inn ny informasjon. Klageinstansen informerer i slike tilfeller Trygderetten om omgjøringen. Dersom klageinstansen omgjør et vedtak slik at grunnlaget for anken faller bort, vil Trygderetten heve saken.

Mulige resultater av ankebehandling i NAV Klageinstans er:

• vedtaket omgjøres helt eller delvis til gunst for bruker

• vedtaket opprettholdes og anken oversendes til Trygderetten

• vedtaket oppheves og henvises til ny behandling i vedtaksinstansen

Anken kan også trekkes av bruker. Klageinstansen har ikke selv kompetanse til å avvise en anke på grunn av manglende formkrav eller fristoversittelse, men legger ned påstand om enten avvisning eller realitetsbehandling i oversendelsesbrevet. Hvis klageinstansen omgjør klagevedtaket delvis, vil bruker få spørsmål om vedkommende ønsker å trekke anken. Dersom bruker ikke trekker den innen fristen, anses den som opprettholdt og det som gjenstår fremstilles i et oversendelsesbrev og ankeprosessen fortsetter på vanlig måte.

Ved hel eller delvis omgjøring av vedtaket eller oppheving av vedtaket etter anke, mottar bruker klageinstansens avgjørelse, som informerer om nytt realitetsvedtak eller om at det tidligere klagevedtaket er omgjort, slik at førsteinstansens vedtak er opphevet og saken sendt tilbake til ny behandling der. Bruker kan påanke det nye klagevedtaket. Dersom det besluttes å oppheve førsteinstansens vedtak, kan denne beslutningen ikke påankes ettersom dette ikke er ansett å være et vedtak om individuelle rettigheter og plikter etter trygderettsloven § 2. Krav om sakskostnader behandles etter forvaltningsloven § 36.

Når merknadsfristen er ute, skriver klageinstansen et ekspedisjonsbrev der brukers eventuelle merknader kommenteres. Dette brevet oversendes til Trygderetten, sammen med oversendelsesbrevet og en sammenstilling av alle sakens dokumenter.185 Bruker får kopi av ekspedisjonsbrevet og frist for å sende ytterligere merknader direkte til Trygderetten innen tre uker.186

Både bruker og NAV Klageinstans kan anmode Trygderetten om å sette rett med fem medlemmer i de ulike dokumentene de sender inn. NAV Klageinstans gjør det som regel i ekspedisjonsbrevet. Bruker og NAV Klageinstans kan også anmode Trygderetten om å holde rettsmøte. Retten kan beslutte det hvis særlige grunner taler for det.187

Saksbehandlerne i klageinstansen opplyser at de som regel har liten kontakt med bruker i forbindelse med ankebehandlingen.188 Som oftest skjer kontakten i forbindelse med at bruker ønsker å få utsatt fristen for å komme med merknader til oversendelsesbrevet til Trygderetten. Dette gjøres som regel elektronisk via nav.no.

Når det kommer inn opplysninger fra bruker i saken mens den venter på behandling i Trygderetten, får saksbehandler i NAV Klageinstans disse til uttalelse fra Trygderetten, ofte før saken er tildelt administrator der. Saksbehandlere i klageinstansen opplyser at de erfarer at opplysningene blir sendt til uttalelse i klageinstansen også når dette er opplysninger som ligger i saken fra før og som er behandlet av klageinstansen i oversendelsesbrev og/ eller ekspedisjonsbrev.

6.6 Ankebehandlingen i Trygderetten

Saksbehandlingen i Trygderetten reguleres av Trygderettsloven. Forvaltningsloven gjelder ikke for saksbehandlingen i Trygderetten.189

Saken mottas og registreres av den administrative enheten i Trygderetten, der den legges i kø i påvente av behandling. Trygderetten sender et brev til bruker, der vedkommende får informasjon om at Trygderetten har mottatt saken og om forventet saksbehandlingstid. Bruker har ikke mulighet til å følge saksgangen i saken sin digitalt.

Den administrative enheten har ansvaret for saken før den behandles, og håndterer derfor kontakt med bruker, samt ulike deler av Nav, i denne perioden. Den administrative enheten har ikke ansvar for å gjennomføre noen aktiv saksforberedelse, men har ansvar for kontradiksjon dersom en av partene i saken sender inn ny dokumentasjon mens saken venter i kø. Bruker har adgang til å sende inn dokumentasjon via eDialog eller per post, mens Nav ettersender via Gosys. Dokumentasjonen sendes i et slikt tilfelle til motparten for eventuelle merknader.

Trygderetten behandler opp mot 4 000 anker årlig.190

Forstørr bilde

Statistikk fra Navs datavarehus, 2021, (SAK610 og SAK500). Bruker får medhold i om lag tolv prosent av ankesakene i Trygderetten. Trygderetten opphever vedtaket og sender saken tilbake til ny behandling i Nav i om lag åtte prosent av ankesakene

Den administrative enheten tildeler saken til en administrator. Normalt følger prinsippet om eldste sak først, men dette er ikke rettslig regulert, og Trygderetten har i perioder fulgt andre prinsipper for behandling av saker. Frem til saken behandles, er det den administrative enheten som håndterer henvendelser fra bruker. Utgangspunktet er at saker skal tildeles etter et tilfeldighetsprinsipp. Unntak kan bare gjøres der det foreligger «saklige grunner».191 Etter at saken har blitt tildelt en administrator, er det administrator som håndterer henvendelser fra bruker. Administrators kontakt med bruker, for eksempel via telefon, noteres ned i et internt notat. Henvendelser som kommer inn via post eller eDialog, går via postmottak og sendes derfra til administrator.

Administrator er et juridisk kyndig rettsmedlem med ansvar for å administrere retten.192 I hver sak er det alltid med minst to medlemmer, det vil si minst en meddommer.193 Meddommer kan være en jurist eller et medisinsk eller attføringskyndig rettsmedlem. I et flertall av sakene er det ifølge Trygderetten behov for fagkyndige rettsmedlemmer. Dersom sakens art tilsier det, kan retten settes med tre medlemmer i de tilfeller:

• Det er behov for et juridisk kyndig medlem, et medisinsk kyndig medlem og et attføringskyndig medlem

• Når det ikke er enighet om utfallet av saken

• Når saken reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål

• Når trygderettens leder bestemmer det

Retten kan også settes med fem medlemmer i prinsipielle- og retningsgivende saker, dersom Trygderettens leder bestemmer det.194 I 2021 avsa Trygderetten 15 slike femmedlemskjennelser.195

For saker som omhandler arbeidsavklaringspenger og uføretrygd er det vanlig at det både er en medisinsk kyndig og en attføringskyndig meddommer, i tillegg til administrator i saken. Trygderetten opplyser at det i 50-60 prosent av sakene er behov for fagkyndige meddommere.

Administrator leder rettens behandling av ankesaken, og har ansvar for å identifisere hvor uenigheten mellom partene ligger. Etter å ha gjennomgått saken, bestemmer administrator hvilke typer fagkyndig kompetanse det er behov for i behandlingen. Sammensetningen av rettsmedlemmer avhenger av sakens problemstilling. Sakene fordeles tilfeldig ut til de fagkyndige via den administrative enheten.196

Trygderetten skal sørge for et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag og kan innhente opplysninger den finner nødvendig for avgjørelsen.197 Utgangspunktet er at utredningsplikten ligger hos Nav, men dersom det finnes klare indikasjoner på at det finnes ny dokumentasjon i saken, har Trygderetten likevel ansvar for å hente inn denne. Trygderetten gir partene mulighet til kontradiksjon.198 I enkelte tilfeller hender det også at det er dokumenter som ikke har blitt oversendt fra NAV Klageinstans. Dersom dette fremgår av de andre saksdokumentene, vil Trygderetten normalt etterlyse disse dokumentene fra NAV Klageinstans. Dersom det mangler mye dokumentasjon, vil saken også i en kjennelse kunne bli henvist tilbake til Nav for videre saksforberedelse.

Når de fagkyndige meddommerne mottar saken har administrator som regel begynt på et internt notat eller et utkast til kjennelse i saken. Videre vil administrator som regel angi forhold det vil være særlig relevant at de fagkyndige ser på og vurderer. Når de fagkyndige meddommerne behandler saken, skriver disse inn i utkast til kjennelse eller i internt notat de momenter de tenker bør hensyntas i vurderingen av saken.

Avhengig av sakstype og kompleksitet kan administrator velge en skriftlig saksgang eller muntlig rådslagning. Ved en skriftlig saksgang kommuniserer rettens medlemmer i utgangspunktet via utkast til kjennelse og/eller i et internt notat, men medlemmene kan også oppsøke hverandre for å diskutere saken ved behov. En organisert muntlig rådslagning gjennomføres ved at den administrative enheten kaller rettens medlemmer inn til et møte hvor saken diskuteres og behandles uten skriftlig saksforberedelse. Muntlige rådslagning benyttes bare i saker som behandles av tre eller flere medlemmer.

Utgangspunktet er at Trygderetten behandler sakene skriftlig.199 Trygderetten har også mulighet til å behandle saken i et rettsmøte med partene.200 Partene kan be om muntlig behandling, men retten må uansett vurdere det av eget tiltak. I praksis er det bruker som anmoder om muntlig behandling. NAV Klageinstans har så langt ikke gjort det. Trygderetten beslutter muntlig saksbehandling svært sjeldent og kun i saker som er av prinsipiell art og som kan egne seg for vitneførsel. 201 Retten begrunner ikke hvorfor den ikke beslutter muntlig behandling av en sak, selv om det foreligger en anmodning om det. Det er ingen adgang for partene til å angripe beslutningen.

I praksis blir et rettsmøte i Trygderetten gjennomført etter samme mønster som en hovedforhandlinger i de ordinære domstolene. Bruker møter alene eller med advokat. NAV Klageinstans møter som regel med en saksbehandler som partsrepresentant og en saksbehandler som prosessfullmektig. Trygderettsloven er imidlertid ikke til hinder for at rettsmøtet begrenses til visse spørsmål eller at de muntlige forhandlingene begrenses slik at de bare supplerer de skriftlige bevisene i saken.

Forstørr bilde

Årsrapport Trygderetten, 2021 s. 20.

Uavhengig av valgt metode for saksbehandling, ferdigstiller administrator et utkast til kjennelse i etterkant av saksbehandlingen, der det fremgår om det er enighet eller dissens blant rettens medlemmer. I de tilfellene hvor det er dissens, blir rettens medlemmer enige om hvem som utformer det dissenterende votum inn i kjennelsen. Etter at kjennelsen er utarbeidet, leser meddommerne gjennom utkastet og legger inn eventuelle merknader og forslag til endringer. Når kjennelsen er ferdig utarbeidet, sørger den administrative enheten for at kjennelsen sendes ut til partene i saken.

Som tidligere nevnt vil det i enkelte tilfeller kunne forekomme at det påankede vedtaket, i påvente av behandling i Trygderetten, omgjøres i NAV Klageinstans. I disse tilfellene sender Trygderetten ut et skriv til den ankende part for å forhøre seg om anken opprettholdes.

Trygderettens behandling av en ankesak kan få fem utfall. Kjennelsen skal inneholde en slutning som nøyaktig angir resultatet.202

• Saken kan avvises uten at Trygderetten tar stilling til realiteten i saken.

• Dersom Trygderetten tar stilling til sakens realitet kan det påankede vedtaket:

  • Stadfestes

  • Omgjøres helt eller delvis til gunst for bruker

  • Oppheves og saken henvises til ny behandling i Nav

  • Bli stående og saken henvises til ny behandling i Nav

De to siste alternativene brukes i tilfeller der retten mener at saken ikke er godt nok opplyst til å avgjøre realiteten. Nav må da sørge for å innhente de opplysningene som mangler og fatte nytt førstegangsvedtak. Det siste alternativet brukes for eksempel i sak om tilbakekreving der det er uklart hvor langt foreldelsen strekker seg. 203

Resultatet at vedtaket stadfestes i omlag 80 prosent av sakene. Denne andelen har holdt seg nokså stabil siden begynnelsen av 2000-tallet. Det er heller ikke store svingninger i forholdet mellom omgjøring og oppheving de siste årene. Den totale gunstprosenten var i 2021 på omlag 22 prosent. Dette er omtrent på samme nivå som tidligere.204

Når anken er ferdig behandlet i Trygderetten, mottar partene en kjennelse som informerer om resultatet av Trygderettens behandling av saken. Trygderetten sender kjennelsene ut til partene via Altinn. I Nav mottar NAV Klageinstans kjennelsene og følger eventuelt opp overfor førsteinstansene, som treffer eventuelle etterfølgende vedtak om for eksempel virkningstidspunkt. Når Trygderetten opphever Navs vedtak, er gjeldende praksis at førsteinstansen innhenter manglende opplysninger og treffer nytt vedtak. Førsteinstansen sørger også for at NAV Økonomi stønad eller NAV Økonomi pensjon får beskjed om å sette i gang utbetaling.

NAV Klageinstans orienterer Arbeids- og velferdsdirektoratet om viktige kjennelser etter egne rutiner. Når Trygderetten legger til grunn en annen rettsoppfatning enn Nav, og klageinstansen mener Nav sin praksis bør endres, ber de direktoratet om å endre rundskrivet eller bringe kjennelsen inn for lagmannsretten, dersom direktoratet ikke vil endre praksis i Nav. Om klageinstansen mener kjennelsen ikke gir grunnlag for å endre Navs praksis, oppfordrer de direktoratet til å bringe kjennelsen inn for lagmannsretten.

6.6.1 Sakskostnader

Hvis Trygderettens kjennelse er til gunst for bruker, skal retten pålegge NAV Klageinstans å helt eller delvis erstatte de nødvendige kostnader som saken har medført for vedkommende. Det gjelder også nødvendige kostnader bruker har hatt i forbindelse med tidligere klagebehandling av saken og kostnader som er pådratt etter rettshjelpsloven.205 Sakskostnader tilkjennes bare når bruker har krevd det.206 I 2021 påla Trygderetten Nav å betale om lag 14 mill. kroner i sakskostnader etter trygderettsloven § 29.

Det er hjemmel til å pålegge bruker å betale kostnadene anken har medført for Nav hvis vedkommende åpenbart uten grunn har satt frem eller opprettholdt anke. Dette er imidlertid en bestemmelsen som er bare brukt én gang.207 I praksis har derfor bruker ikke noen risiko for å bli pålagt å måtte bære statens omkostninger.

6.6.2 Fri sakførsel ved anke til Trygderetten

Etter rettshjelploven § 17 første ledd kan fri sakførsel innvilges for ankesak i Trygderetten. Ordningen er behovsprøvd, slik at det gjelder inntekts- og formuesgrenser, med visse unntak.208 Det er Trygderetten som innvilger fri sakførsel etter reglene i salærforskriften.

I 2021 har Trygderetten innvilget fri sakførsel i 442 ankesaker. I og med at inntekts- og formuesgrensene for fri rettshjelp, etter å ha stått uendret siden 1. januar 2009, ble hevet vesentlig fra 1. januar 2022, og er hevet ytterligere fra 1. januar 2023, vil antakelig antallet saker der brukere får innvilget fri sakførsel øke.

I gjennomsnitt ble det innvilget 16 000 kroner per sak og utbetalt til sammen 7,2 mill. kroner i 2021.209

6.7 Søksmål til lagmannsretten

I årene 2019-2021210 ble Trygderettens kjennelser brakt inn for lagmannsretten i henholdsvis 110, 75 og 62 saker. Med unntak av to saker om dagpenger, der Nav tok ut søksmål i 2021, ble alle sakene brakt inn for lagmannsretten av bruker. Om lag en tredjedel av de brukerne som brakte Trygderettens kjennelse inn for lagmannsretten var selvprosederende, mens de øvrige var representert ved advokat.211

Henholdsvis 72, 75 og 67 saker ble avsluttet enten ved avgjørelse i lagmannsretten, ved at bruker trakk saken (8, 11, 11) eller ved at bruker og Nav kom til en utenrettslig løsning, som oftest at Nav skulle behandle saken på nytt (14, 9, 8).

Bruker vant frem i lagmannsretten i 12 saker i 2019, 11 saker i 2020 og 12 saker i 2021.212

6.7.1 Behandlingen i lagmannsretten

Partene kan ved søksmål, og uten forliksmekling, bringe kjennelser avsagt av Trygderetten inn for lagmannsretten i det lagdømmet der bruker har sitt alminnelige verneting.213 Søksmålet rettes mot Arbeids- og velferdsdirektoratet.214 Vedtak som faller inn under Trygderettens saklige virkeområde kan ikke bringes inn for lagmannsretten før Trygderetten har truffet avgjørelse i saken.215

Fristen for å ta ut søksmål er seks måneder fra det tidspunkt underretning om Trygderettens kjennelse er kommet fram til vedkommende part. Det kan gis oppfriskning mot oversitting av søksmålsfristen etter reglene i tvisteloven § 16-12 til § 16-14.

Når søksmål reises direkte for lagmannsretten, kommer bestemmelsene i tvisteloven kapittel 9 til anvendelse for lagmannsrettens behandling.216 Saken avgjøres ved muntlig behandling ved hovedforhandling eller ved skriftlig behandling.

Domstolene kan kun prøve lovligheten av Trygderettens kjennelser.217 Denne begrensningen reiser en del problemstillinger.

Et spørsmål er om lagmannsretten skal prøve saken ut fra faktum på domstidspunktet, eller om vurderingen skal knyttes til situasjonen på tidspunktet da Trygderetten traff sitt vedtak. Dette er et spørsmål som i mange tilfeller kan har stor betydning ettersom søkers situasjon ofte kan endre seg kort tid. Dette spørsmålet var sentralt Rt. 2007 s. 1815, der Høyesterett uttalte:

«Etter mitt syn må utgangspunktet for prøving av om vedtak i trygdesaker er gyldige, vere faktum slik det låg føre for det aktuelle organet på vedtakstidspunktet. Dette er også det alminnelege utgangspunktet i forvaltningsretten, jf. her også avgjerd frå Høgsteretts kjæremålsutval innteken i Rt-2003-460. Det kan godt seiast at dette nettopp er ein følgje av at domstolane skal stå for kontroll av forvaltningsvedtak.»

Ved domstolens overprøving av kjennelser fra Trygderetten er det derfor den faktiske situasjon som forelå da Trygderettens kjennelse ble avsagt, som er avgjørende for lagmannsrettens gyldighetsprøving. Om søker i ettertid skulle ha oppfylt vilkårene for ytelsen, vil dette altså ikke gi grunnlag for å kjenne Trygderettens kjennelse ugyldig. Derimot vil søker da kunne sende inn en ny søknad.

Dersom retten kommer til at Trygderettens kjennelse er ugyldig og må oppheves, sendes saken tilbake til ankemotparten (for eksempel Nav), som må fatte nytt vedtak i saken. Domstolen kan som det klare utgangspunkt ikke avsi dom på realitetene i saken.218 Der domstolen mener en kjennelse er ugyldig, vil saken derfor kunne gå flere runder i klage- og ankesystemet.

Som ved legalitetskontrollen av forvaltningens myndighetsutøvelse ellers, er det et spørsmål om rekkevidden av domstolens prøvingsmopetanse i de sakene som er behandlet i Nav og Trygderetten. De materielle vilkårene for de ulike ytelsene og rettighetene i folketrygdloven og de øvrige lovene på Trygderettens saklige virkeområde er avgjørende for svaret.

Ettersom de fleste kriterier i folketrygdloven er såkalt rettsanvendelsesskjønn, vil lagmannsretten både kunne prøve om den lovtolkning Trygderetten har lagt til grunn er riktig, om det faktum som Trygderetten har bygget på er korrekt og om Trygderettens konkrete rettsanvendelse (subsumsjonen) er riktig. Her har Høyesterett likevel utformet noen begrensninger. I Rt. 2007 s. 1815 var spørsmålet grensene for domstolens overprøving av en kjennelse fra Trygderetten. Trygderetten hadde avslått et krav om tidsavgrenset uførestøtte eller uførepensjon etter folketrygdloven kapittel 12. Lagmannsretten hadde kommet til at Trygderettens kjennelse skulle oppheves, men Høyesterett opphevet lagmannsrettens avgjørelse. I avsnitt 39 uttalte høyesterett om domstolens overprøvelseskompetanse:

«Spørsmålet om openberre grunnar tilseier at attføring ikkje er tenleg, kan klart nok prøvast fullt ut av domstolane. Men sjølv om det er tale om rettsbruksskjønn også i høve til desse kriteria, er det tale om faglege spørsmål innanfor attføring og medisin. I alle fall når det gjeld eit spørsmål som dette og der temaet er slike faglege vurderingar, meiner eg det er rett av domstolane å vere varsame med å overprøve Trygderetten.»

6.7.2 Fri sakførsel ved søksmål for domstolen

Saker om prøving av Trygderettens kjennelser er ikke en prioritert sakstype etter rettshjelploven. Etter rettshjelploven § 16 tredje ledd kan det likevel unntaksvis innvilges fri sakførsel dersom det økonomiske vilkåret etter annet ledd er oppfylt og saken objektivt sett berører søker i særlig sterk grad. I vurderingen skal det legges vekt på om saken har likhetstrekk med de prioriterte sakstypene. Etter fjerde ledd kan det innvilges fri sakførsel selv om de økonomiske vilkår i annet ledd ikke er oppfylt dersom utgiftene til juridisk bistand blir betydelige i forhold til søkerens økonomiske situasjon.

Ifølge statistikk fra Statens sivilrettsforvaltning ble det ikke innvilget fri sakførsel fra Statsforvalteren til noen trygdesaker i 2021. I 2020 ble det innvilget fri sakførsel i én trygdesak og i 2019 to saker. Det gis med andre ord svært sjelden fri sakførsel til lagmannsrettsbehandling av saker fra Nav.

6.7.3 Dekning av sakskostnader etter tvisteloven

Etter tvisteloven § 20-2 første ledd har part som har vunnet saken krav på full erstatning for sine sakskostnader fra motparten. I 2021 fikk bruker i gjennomsnitt tilkjent 167 000 kroner fra Staten når vedkommende vant saken. Staten fikk tilkjent i gjennomsnitt tilkjent 63 000 kroner når den vant saken.219

Unntaket i tvisteloven § 20-2 tredje ledd bokstav c kommer til anvendelse i en stor andel av sakene fra Nav. Lagmannsretten fritar bruker helt eller delvis fra å erstatte Navs sakskostnader fordi den finner at tungtveiende grunner gjør det rimelig. Retten legger særlig vekt på at saken gjelder en ytelser som har stor velferdsmessig betydning for bruker og at styrkeforholdet mellom vedkommende og Nav tilsier et slikt fritak. Unntaket ble brukt i 15 av 44 saker der Staten vant saken og hadde krevd sakskostnader i 2021.220

6.8 Omgjøring (uten klage)

I tillegg til at vedtak kan påklages, åpner forvaltningsloven § 35 for at vedtaksorganet, klageorgan og overordnet organ også kan omgjøre vedtak av eget tiltak. Omgjøring av ugyldige vedtak kan omgjøres både til gunst og ugunst for bruker, mens gyldige vedtak bare kan omgjøres til gunst.

En slik omgjøring kan for eksempel skje etter at NAV Kontroll har gjennomført undersøkelser og avdekket misbruk. Men det kan også skje etter anmodning fra bruker. I praksis setter bruker fram krav, som blir behandlet av den instansen som fattet det endelige vedtaket (som ikke ble påklaget eller påanket eller ikke ble rettidig påklaget eller påanket). Avgjørelsen blir gjort i beslutnings form, uten klage- eller ankeadgang. Trygderetten behandlet spørsmålet om ankeadgang i femmedlemskjennelse TRR-2019-2902, der flertallet kom til at anken måtte avvises.

Begjæringer om omgjøring kanaliseres til den enheten i Nav som har fattet vedtaket begjæringen gjelder. Begjæringer om omgjøring behandles etter forvaltningsloven § 35 både i førsteinstansene og i NAV Klageinstans. Ofte er det parten som krever omgjøring uten klage, men det kan også være NAV som av eget tiltak tar saken opp til ny behandling dersom det er grunnlag for det. Avhengig av sakens karakter, vil enkelte saker som gjelder trygdeavgift behandles med hjemmel i skatteforvaltningsloven § 12-1.

Førsteinstansene behandler omgjøring etter faste retningslinjer. Dersom førsteinstansen ikke etterkommer begjæringen om omgjøring, fatter den en beslutning om det. Denne beslutningen kan ikke påklages. Dersom førsteinstansen finner at kravet om omgjøring skal tas til følge, fatter den et nytt realitetsvedtak. Dersom førsteinstansen finner at kravet delvis skal tas til følge, fattes et såkalt endringsvedtak som tar høyde for dette. Dette vedtaket kan påklages.

NAV Klageinstans avgjør omgjøringsspørsmål ved en beslutning som ikke kan påklages eller påankes. Det er ingen grense for hvor mange ganger en part kan kreve en tidligere avgjort sak eller et endelig vedtak omgjort.

6.9 Gjenopptak i Trygderetten

Trygderetten kan ikke omgjøre en tidligere kjennelse av eget tiltak. Trygderettens kjennelser kan prøves på to måter. Det ordinære rettsmiddelet er søksmål til lagmannsrett. Som et ekstraordinært rettsmiddel kan en kjennelse begjæres gjenopptatt, men da må begjæringen rettes mot Trygderetten.

Ordningen som åpner for gjenopptak av tidligere kjennelser, er utviklet gjennom Trygderettens praksis. Praksisen med gjenopptak var ulovfestet fram til 2016, da de vilkår som hadde utviklet seg i praksis i det alt vesentlige ble kodifisert.221 I praksis har gjenopptak bare vært foretatt til gunst for den ankende part (bruker). Etter at ankemotparten (Nav) i 2016 fikk adgang til å begjære gjenopptak, kan en kjennelse der Navs vedtak er omgjort, bli gjenopptatt til ny behandling og det nye resultatet bli stadfestelse av klagevedtaket. Trygderetten omgjør da i realiteten den tidligere kjennelsen til ugunst for bruker.

Fristen for å begjære gjenopptak er seks måneder etter at parten ble kjent med det forholdet begjæringen bygger på. Saksforberedelsen har mange av de samme lovkravene som den ordinære ankesaksbehandlingen.

Ankemotparten må framstille saken for Trygderetten, som tar stilling til begjæringen. Retten kan avvise begjæringen eller se bort fra at fristen er oversittet når det foreligger særlige grunner.

Det er fire alternative grunnlag for gjenopptak: 1) nye opplysninger om det tidligere faktiske forholdet som er egnet til å føre til et annet resultat, 2) alvorlige saksbehandlingsfeil, 3) uforsvarlig rettsanvendelse eller 4) uforsvarlig skjønnsutøvelse. Disse fire vilkårene er alternative, slik at det er tilstrekkelig at ett av vilkårene er oppfylt for at en kjennelse skal kunne gjenopptas.222

Det er bare tidligere faktiske forhold som retten ikke var kjent med, som kan danne grunnlag for gjenopptak etter det første alternativet. Senere utvikling av de faktiske forholdene kan ikke danne grunnlag for gjenopptak. Når gjenopptak på grunn av faktiske opplysninger krever at disse «er egnet til å føre til et annet resultat», innebærer dette at ikke enhver ny faktisk opplysning om det tidligere faktiske forholdet vil kunne danne grunnlag for gjenopptak. Nye opplysninger som må regnes som presiseringer og utfyllinger av tidligere kjente forhold vil ikke kunne danne grunnlag for gjenopptak.223

Gjenopptak kan også skyldes feil ved rettens behandling av ankesaken. Det må i tilfelle dreie seg om relativt betydelige feil. Det er ikke tilstrekkelig at retten i gjenopptakssaken er uenig i utfallet i den saken som kreves gjenopptatt, eller at en annen rettsanvendelse eller skjønnsutøvelse hadde latt seg forsvare.224

I Rt. 2007 s. 1 la Høyesterett til grunn at etterfølgende domstolsbehandling av saken ikke er til hinder for at det settes frem begjæring om gjenopptak av en kjennelse fra Trygderetten. Det samme følger av forarbeidene til lovfestingen i 2016.225

Ankesaken danner rammen for hva som kan omfattes av en begjæring om gjenopptak. En part kan ikke gjennom en slik begjæring oppnå noe annet eller mer enn det som var tvistegjenstand i ankesaken.

Den ankende part setter fram begjæring til ankemotparten.226 Ankemotparten kan omgjøre sitt eget klagevedtak etter forvaltningsloven § 35, men dersom ankemotparten ikke finner grunnlag for slik omgjøring, skal ankemotparten forbedrede sak om gjenopptak for Trygderetten. Dette skjer i all hovedsak på samme måte som ved forberedelse av ordinære ankesaker.227

Når ankemotparten begjærer gjenopptak, blir begjæringen satt fram for Trygderetten.228 Den ankende part får anledning til å uttale seg før retten tar stilling til begjæringen.

Dersom Trygderetten gjenopptar, skal retten ta stilling til realiteten i saken. Har motparten ikke allerede uttalt seg om realiteten, skal retten sørge for at denne får anledning til å gjøre det før saken blir realitetsbehandlet.

Vanligvis tar retten stilling både til begjæringen om gjenopptak, og eventuelt realiteten i saken, i en og samme kjennelse.

Trygderettens avgjørelse i en sak om gjenopptak kan bringes inn for lagmannsretten ved søksmål etter trygderettsloven § 26. Det gjelder både når avgjørelsen er knyttet til begjæring om gjenopptak og når avgjørelsen er knyttet til realiteten i saken.

7 Særlige klage- og ankeorgan

7.1 Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden

Enkelte vedtak etter folketrygdloven kan bringes inn for Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden (Ankenemnda). Dette gjelder tvister mellom arbeidsgiver og arbeidstaker eller mellom arbeidsgiver og Nav om rettigheter og plikter i arbeidsgiverperioden (folketrygdloven § 8-19).229

Ankenemnda ble opprettet i 1978 og har bakgrunn i sykepengereformen i 1977, da arbeidsgiver ble økonomisk ansvarlig for sykepenger i arbeidsgiverperioden.230 På denne bakgrunn så man behov for et organ som kunne løse eventuelle tvister om arbeidsgivers økonomiske ansvar.

En sak skal ikke behandles av Ankenemnda dersom både arbeidsgiveren og Nav har avslått å utbetale sykepenger i arbeidsgiverperioden. En klage blir da en tvist mellom arbeidstaker og Nav, og skal behandles etter de alminnelige reglene om klage etter folketrygdloven § 21-12, som en klagesak til NAV Klageinstans og en eventuell ankesak til Trygderetten.

Konflikt mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om retten til omsorgspenger etter folketrygdloven kapittel 9 gjelder ikke en arbeidsgiverperiode, men hører likevel inn under Ankenemndas myndighetsområde. Disse sakene gjelder både konflikter i forbindelse med at arbeidsgiver er pålagt å betale omsorgspenger i ti dager hvert år, og konflikter i forbindelse med krav om refusjon fra arbeidsgiver overfor Nav for utbetalt stønad utover ti dager.231

Dersom en arbeidsgiver ikke betaler sykepenger i arbeidsgiverperioden, kan arbeidstakeren kreve at Nav forskutterer ytelsen.232 Ved krav om forskuttering tar Nav stilling til om det foreligger en arbeidsgiverperiode og om arbeidsgiveren har utbetalt i denne perioden eller ikke. Nav må også ta stilling til om alle vilkårene for rett til sykepenger i arbeidsgiverperioden er oppfylt, for eksempel om arbeidstaker er arbeidsufør på grunn av funksjonsnedsettelse som klart skyldes sykdom eller skade eller om tilbakedatering av sykmelding.233

Når Nav vurderer at arbeidsgiver er forpliktet til å utbetale sykepengene i arbeidsgiverperioden, skal Nav forskuttere og kreve det utbetalte beløpet tilbake fra arbeidsgiveren i eget vedtak. Slike vedtak kan ankes inn for Ankenemnda. Nav blir da part i saken mot arbeidsgiveren i stedet for arbeidstakeren. Dersom arbeidstakeren ikke har krevd at Nav forskutterer utbetaling i arbeidsgiverperioden, er vedkommende selv part i saken i Ankenemnda. Om lag 95 prosent av ankene er fra arbeidsgivere.234

Ankenemnda har også kompetanse til å behandle tvister vedrørende krav om refusjon til arbeidsgiver når Nav har innvilget unntak fra ansvaret for sykepenger i arbeidsgiverperioden på grunnlag av langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for særlig stort sykefravær. Sakene gjelder i hovedsak fristen for å sette frem krav i folketrygdloven § 22-13. Tvister angående vilkårene for unntak skal påklages til NAV Klageinstans og kan eventuelt ankes videre til Trygderetten.235

Utvalget får opplyst fra sekretariatet for Ankenemnda og NAV Klageinstans at det er krevende både for arbeidsgiver, arbeidstaker og Nav å skille ut hvilke saker Ankenemnda skal behandle, og hvilke som skal gå i det orinære klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten. En del saker går i det ordinære sporet uten at det blir oppdaget verken av Nav eller partene.

Vedtak fra Ankenemnda kan ikke påankes til Trygderetten. Søksmål må eventuelt reises mot Arbeids- og velferdsdirektoratet for tingretten.236 Utvalget har fått opplyst fra Nav at det har ikke vært reist slike søksmål.

NAV Arbeid og ytelser (førsteinstansen), mottar anken og skriver en innstilling til Ankenemnda.

Ankenemnda har tre medlemmer, som er oppnevnt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Lederen skal ha særlig innsikt i trygderettslige spørsmål, og har de senere årene vært fra Trygderetten. Ett medlem oppnevnes etter forslag fra Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) og ett medlem etter forslag fra Landsorganisasjonen i Norge (LO).237

Saksbehandlere ved NAV Klageinstans utgjør sekretariatet for Ankenemnda.238 NAV Arbeid og ytelsers innstilling sendes til NAV Klageinstans (som sekretariatet), og sekretariatet klargjør deretter saken for behandling i nemnda.239 De sørger for nødvendig utredning og skriver utkast til vedtak, som blir sendt til nemndas medlemmer om lag to uker for møtet. Til hvert møte forbereder sekretariatet om lag 20 saker for vedtak i nemnda. Møtene blir avholdt enten fysisk eller digitalt. I 2021 traff Ankenemnda om lag 230 vedtak. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid fra sekretariatet mottok saken til nemnda traff vedtak var 209 dager i 2021.240

I møtet gjennomgås og diskuteres hver sak for seg. Den saksbehandleren fra sekretariatet som har forberedt saken presenterer sitt utkast til vedtak, og medlemmene i Ankenemnda kommer med sine vurderinger av utkastet. De er enten enige om et resultat eller deler seg i et flertall og et mindretall.

Etter at møtet er avsluttet går sekretariatet gjennom utkastene, og foretar de endringene som har blitt diskutert i møtet. Utkastene blir deretter sendt til medlemmene med frist for eventuelle ytterligere endringer. Deretter blir vedtakene ferdigstilt og sendt til arbeidsgiver og eventuelt til arbeidstaker, dersom vedkommende er part i saken. Nemnda kan bestemme at den ankende part helt eller delvis skal få dekket nødvendige utgifter i anledning ankesaken. Nemnda kan også oppnevne prosessfullmektig for den ankende part, dersom den finner det nødvendig. Nemnda fastsetter og utreder prosessfullmektigens godtgjørelse i disse tilfellene.241

Ankenemnda benytter i praksis ikke adgangen til å bestemme at den ankende part helt eller delvis skal bære de utgiftene anken har medført for nemnda og motparten, dersom vedkommende åpenbart uten grunn har satt fram eller opprettholdt anke.242 Behandlingen i nemnda er gebyrfri. Ankenemndas vedtak blir publisert i Lovdata.

Utgiftene ved nemndas virksomhet dekkes av folketrygden. I praksis får sekretariatet tildelt om lag 800 000 kroner i året fra departementet til å dekke utgifter med nemndsmøtene, herunder godtgjørelse til medlemmene. I tillegg bruker NAV Klageinstans om lag 1,5 saksbehandlerårsverk til sekretariatsarbeidet. Til sammen koster behandlingen av ankenemndsakene mellom 1,8 og 2 mill. kroner i året.243 Ankenemnda har de siste årene behandlet 200-250 saker årlig. Kostnad per sak utgjør mellom 8 000 og 10 000 kroner. Til sammenlikning er kostnaden ved å behandle en klagesak om arbeidsavklaringspenger i NAV Klageinstans beregnet til 3 400 kroner. En ankesak på samme område er beregnet til 3 400 kroner i NAV Klageinstans og 12 700 kroner i Trygderetten.244 Ankefrekvensen i sakene som blir behandlet i NAV Klageinstans og Trygderetten på sykepengeområdet var 15 prosent i 2021.245

7.2 Helfo og Helseklage

Helfo

Helfo skal ivareta brukernes rettigheter og yte service til behandlere og innbyggere gjennom veiledning og informasjon om helsetjenesten. Helfo treffer også førsteinstansvedtak etter folketrygdlovens kapittel 5 (stønad ved helsetjenester).

Ansvaret for etatsstyringen av Helfo er gitt til Helsedirektoratet i instruks fra Helse- og omsorgsdepartementet.

Når vedtak truffet av Helfo påklages, skal klagen i utgangspunktet sendes dit. Helfo gjør en vurdering av om vilkårene for å ta klagen under behandling er oppfylt. Ved realitetsbehandling av klagen vurderes saken på nytt, og det ses blant annet hen til klagerens anførsler og eventuelle nye opplysninger. Flere opplysninger eller mer dokumentasjon innhentes ved behov.

De som behandler klagene i Helfo jobber med klagesaksbehandling i kombinasjon med andre oppgaver og har ulik kompetanse. I tillegg benyttes kompetanse fra rådgivende medisinsk helsepersonell.

Resultatet av klagesaksbehandlingen kan bli at klagen avvises eller at vedtaket oppheves, omgjøres (helt eller delvis) eller opprettholdes. Ved opprettholdelse skriver Helfo en klagevurdering, sender et orienteringsbrev med kopi av klagevurderingen til bruker, og sender saken videre til Helseklage. Ved omgjøring treffer Helfo nytt vedtak i saken. Hvis kun deler av vedtaket blir omgjort til gunst for bruker, sendes «resterende» del av saken videre til Helseklage. Hvis et vedtak åpenbart er fattet på feil hjemmelsgrunnlag, kan Helfo oppheve vedtaket og fatte et nytt vedtak med riktig hjemmel. Hvis resultatet fortsatt blir det samme, forberedes saken for oversending til Helseklage. Bruker gis da en frist for å komme med merknader før saken blir oversendt til Helseklage.

Helfo behandlet 2 169 klagesaker i 2021 og omgjorde eget vedtak etter klage i 30 prosent av disse. De fleste omgjøringer av eget vedtak skyldes at Helfo mottar ytterligere dokumentasjon i klageomgangen.

Helseklage

Vedtak etter folketrygdloven kapittel 5 kan påklages, og myndigheten som klageorgan er lagt til Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage). Helseklage skal ivareta rettssikkerheten til både brukere av, og ansatte i helsetjenesten. Klagesaksbehandlingen ble overført fra Helfo til Helseklage i 2015. Formålet var å samle og effektivisere helseforvaltningen.

De som behandler disse klagene i Helseklage, er enten jurister eller farmasøyter. Saksbehandlerne innhenter rådgivende uttalelse fra sakkyndig i saker hvor dette vurderes som nødvendig.

Når Helseklage mottar en sak fra Helfo, sjekker en saksbehandler om vilkårene for å behandle klagen er oppfylt. De kontrollerer deretter at nødvendig dokumentasjon og opplysninger fra førsteinstans eller klager er vedlagt. Er det mangler, innhentes utfyllende dokumentasjon. Det tas stilling til om saken krever uttalelse fra sakkyndige.

De eldste sakene og prioriterte saker behandles først, så langt det er mulig. Etter at saken har vært hos sakkyndig, eller hvis sakkyndiguttalelse ikke er nødvendig for å overprøve alle sider av saken, vurderer saksbehandler saken og treffer vedtak. Både klagers og førsteinstansens anførsler vurderes, før det konkluderes. Når vedtaket er klart, sendes det til klager, med kopi til førsteinstans.

I 2021 fattet Helseklage 4 847 vedtak. På Helfo- området ble det fattet 1 774 klagevedtak og 70 saker ble oversendt til Trygderetten. 246

Det er seks ulike resultater av klagesakene: opprettholdelse, omgjøring, opphevelse, trukket, bortfalt og retur til førsteinstans. I 2021 omgjorde Helseklage Helfos vedtak i 5,9 prosent av klagesakene.247

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i de klage- og ankesakene som ble avsluttet med vedtak i Helseklage var 16 måneder i 2021.248 Saksbehandlingstiden varierer noe mellom de ulike saksområdene.

Helseklage har flere kommunikasjonskanaler ut mot brukerne. «Min side» ble etablert i januar 2021, der brukerne får oppdateringer når det skjer noe i saken, og brukerne kan lese dokumentasjonen de har sendt inn og brev de mottar fra Helseklage. I tillegg kan brukerne ta kontakt på telefon. Dersom saken har fått en saksbehandler, skal saksbehandler ringe opp igjen senest innen 48 timer. Dersom saken ikke har fått saksbehandler enda, er det som oftest fagkoordinator som tar kontakt med bruker.

Klagevedtak etter folketrygdloven kapittel 5, kan i utgangspunktet ankes inn for Trygderetten.249 Enkelte vedtak som er truffet i medhold av andre regler, kan også ankes til Trygderetten. Det gjelder saker om Europeisk helsetrygdekort (Ehic). Helfo fatter også vedtak på sakstyper som ikke faller inn under Trygderettens kompetanseområde.250 Etter tilføyelsen av nytt siste ledd i folketrygdloven § 5-1 er det færre stønadssaker på behandlingsrefusjonsområdet, da de fleste krav går gjennom den direkte oppgjørsordningen i folketrygdloven § 22-2, som er unntatt fra anke til Trygderetten.251

Når Helseklage mottar anke på et vedtak, følger den samme saksbehandleren som fattet vedtak i klagesaken opp ankesaken, så snart som mulig og helst innen tre måneder etter at anken er mottatt. Saksbehandler vurderer om nye opplysninger i saken må vurderes av en sakkyndig og innhenter eventuelt uttalelse. Etter dette vurderes saken på nytt.252 Konkluderer saksbehandler med at vedtaket opprettholdes, blir det utarbeidet et oversendelsesbrev som sendes til godkjenning til samme person som godkjente det opprinnelige vedtaket. Brevet sendes til den ankende part med frist for uttalelse. Etter at fristen er gått ut eller kommentarer fra den ankende part er mottatt, klargjøres saken og oversendes til Trygderetten. Når saken er oversendt Trygderetten, må eventuelle kommentarer fra den ankende part sendes direkte dit.253 Helseklage har mulighet til å anmode om at Trygderetten settes med fem medlemmer dersom ankesaken regnes som prinsipiell.

Trygderetten behandlet 67 saker fra Helseklage i 2021 (mellom 43 og 131 i årene 2016-2020).254

Dersom Trygderetten stadfester Helseklages vedtak, informeres avdelingen og Helfo om resultatet og saken tas til etterretning. Har Trygderetten omgjort et vedtak fra Helseklage, vurderes det om kjennelsen er prinsipiell med betydning utover den konkrete saken eller fagområdet, og det vurderes om kjennelsen skal ankes eller Helseklage bes om gjenopptak. I enkelte tilfeller kan det være aktuelt å informere Helsedirektoratet eller Helse- og omsorgsdepartementet om kjennelsen. Det gjennomføres halvårlige samhandlingsmøter med Helfo, Helsedirektoratet og Helseklage hvor prinsipielle kjennelser gjennomgås.

Dersom begjæring om omgjøring etter forvaltningsloven § 35 ikke inneholder nye opplysninger eller anførsler, skrives det brev til klager hvor det vises til vedtaket fra Helseklage, og det gjentas hvilke muligheter vedkommende har til å ta saken videre til Trygderetten. Dersom begjæringen om omgjøring inneholder nye opplysninger, vurderes det om opplysningene kan ha betydning for utfallet i saken og om opplysningene skal forelegges sakkyndig for uttalelse. Dersom opplysningene gir grunnlag for omgjøring, treffes nytt vedtak som erstatter det opprinnelige vedtaket, og ny ankefrist oppgis. Dersom opplysningene er vurdert til å ikke endre vedtaket, informeres klager om beslutningen i form av et brev.

7.3 Statens pensjonskasse

Statens pensjonskasse er et forvaltningsorgan underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Statens pensjonskasse administrerer tjenestepensjonsrettighetene til over én million medlemmer som er ansatte i staten og i store deler av undervisnings- og forskningssektoren. Statens pensjonskasse har ordninger som er en del av sparingen til alderspensjon og forsikring ved uførhet og for etterlatte etter medlemmene. I tillegg til tjenestepensjon, administrerer Statens pensjonskasse den statlige yrkesskade- og gruppelivsordningen og statens boliglånsordning.

Vedtak fra Statens pensjonskasse kan ikke påklages, men ankes direkte inn for Trygderetten.

I 2021 ble det truffet om lag 180 000 vedtak om pensjon i Statens pensjonskasse. Under en promille av disse sakene ble anket til Trygderetten.255

Ved mottak av en anke til Trygderetten, skal avdelingen som fattet vedtaket vurdere saken på nytt ut. Dersom vedtaket opprettholdes, sendes saken videre til ankegruppen. Det finnes ikke statistikk som viser antall anker som blir omgjort i avdelingene selv.

Ankegruppen består av tre saksbehandlere og to jusstudenter, som har ansvar for prosessen med oversendelse av anker til Trygderetten. Ankegruppen behandler pensjonssaker, herunder krav og utbetalinger av alderspensjon, AFP, uførepensjon og etterlattepensjon. Videre håndterer Statens pensjonskasse saker om tilbakekreving av feilutbetalte pensjonsytelser og etteroppgjør av uførepensjon og AFP.

Ankegruppen gjør også en ny prøving av vedtaket, og omgjorde fem saker i 2021.256

Ankegruppen fremstiller saken i et oversendelsesbrev, som sendes på tilsvar til den ankende part. Eventuelle merknader vurderes før saken sendes til Trygderetten for avgjørelse.257 Statens pensjonskasse sendte 129 ankesaker til Trygderetten i 2021 (mellom 117 og 368 saker i årene mellom 2016 og 2020).258 Saksbehandlingstiden i Statens pensjonskasse fra anken kom til oversendelse til Trygderetten var i gjennomsnitt 245 dager (mellom 90 og 178 dager i årene mellom 2016 og 2020).259

Trygderetten omgjorde om lag sju prosent av sakene fra Statens pensjonskasse i 2021.260

Avgjørelser fra Trygderetten behandles av juridisk seksjon i Statens pensjonskasse. Kjennelser vurderes og sendes ut til ankegruppen, aktuell avdeling som saken hører under, og til andre interessenter innad i Statens pensjonskasse.

7.4 Kommunal landspensjonskasse

Kommunal Landspensjonskasse er Norges største livforsikringsselskap og leverer finans- og forsikringstjenester til offentlig sektor, virksomheter med tilknytning til denne og deres ansatte. Regelverket for offentlig tjenestepensjon gir rett til alderspensjon, uførepensjon og etterlatte-/barnepensjon. Kommunal Landspensjonskasse fatter vedtak om pensjon og utbetaler denne. Vedtak om individuelle rettigheter og plikter etter regelverket kan ankes videre til Trygderetten.261

Finanstilsynet har i rundskriv gitt retningslinjer for klagebehandling i bank-, finans-, forsikrings- og verdipapirverksemnd.262 Retningslinjene er basert på retningslinjer fra europeiske tilsynsmyndigheter. Etter endringer i forsikringsavtaleloven i 2022, er det også her regler med krav til klagebehandlingen.263 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i klagesaker om uførepensjon, alderspensjon og etterlattepensjon er om lag 23 dager. Klagen behandles på det samme nivået som vedtaket ble fattet. Klager får svar på klagen i et brev med resultat av klagebehandlingen og orientering om adgang til å anke saken til Trygderetten og ankefristen.

Dersom det klages innen ankefristen etter trygderettsloven § 9, anser Kommunal Landspensjonskasse ankefristen for overholdt, dersom vedkommende senere ønsker å forfølge saken med en anke.

Saker som ankes til Trygderetten behandles av juridisk avdeling i Kommunal Landspensjonskasse. Hvis det påankede vedtaket ikke umiddelbart omgjøres, får den ankende et brev med opplysning om forventet saksbehandlingstid og kort orientering om den videre prosessen. Kommunal Landspensjonskasse omgjør om lag en tredjedel av vedtakene selv etter anke, som hovedregel på grunn av oppdaterte og nye opplysninger i ankeomgangen. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i ankesaker er om lag 70 dager.

Kommunal Landspensjonskasse mottar enkelte anker som bygger på en åpenbar misforståelse, eller at det blir anket på saksforhold der det etter langvarig praksis fra Trygderetten i tilsvarende saker er klart at anken ikke vil kunne føre frem. I slike saker forsøker Kommunal Landspensjonskasse å unngå en unødvendig prosess for Trygderetten ved å gi en ny begrunnelse for vedtaket. Den ankende part blir oppfordret til å gjøre en vurdering av om anken opprettholdes. Dersom det ikke gis noen slik tilbakemelding, anses anken som opprettholdt. Saker som vil bli gjenstand for behandling i Trygderetten, følger den prosedyre som trygderettsloven § 13 gir anvisning på, det vil si at saken gjennomgås på nytt. Behandlingen kan ende opp med hel eller delvis omgjøring, eller at saken forberedes for Trygderetten. Ved omgjøringen sendes saken tilbake til seksjon for pensjonsberegning og utbetaling med instruksjoner for hva som skal gjøres i saken. Ved delvis omgjøring skal den ankende part bes om en tilbakemelding om anken trekkes, eller om anken opprettholdes for den del av tvisten som eventuelt gjenstår.

Kommunal Landspensjonskasse anser praksis fra Trygderetten som retningsgivende for tolkningen av regelverket for offentlig tjenestepensjon. Dersom en omgjøring i Trygderetten innebærer en praksisendring for Kommunal Landspensjonskasse, vil det derfor også bli orientert om dette internt og regelverksbeskrivelsene vil bli oppdatert.

Kommunal Landspensjonskasse mottok 897 klager og 94 anker til Trygderetten i 2021, men en del av ankene gjelder forhold utenfor Trygderettens saklige kompetanseområde.

Trygderetten mottok 39 saker til behandling fra Kommunal Landspensjonskasse i 2021 (mellom 51 og 100 saker i årene 2016 – 2020).264 Det er kun et fåtall kjennelser fra Trygderetten som fra den ankende parts side blir brakt videre til lagmannsretten ved søksmål.

8 Saksbehandlingssystemer på andre forvaltningsområder

8.1 Innledning

Nedenfor følger en overordnet omtale av klagesystemer på andre forvaltningsområder. Utvalget har sett hen til hvordan klagesystemene på andre områder er organisert, og vurdert hvorvidt systemet på dette området kan hente inspirasjon fra disse.

8.2 Klagesystemet i utlendingsforvaltningen

Utlendingsnemnda er klageinstans for vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet (UDI) i første instans. Dette gjelder for saker etter utlendingsloven og statsborgerloven med forskrifter.265

Utlendingsnemnda er i loven beskrevet som et uavhengig organ som ledes av en direktør. Sakene behandles av nemnder, nemndledere og et sekretariat etter delegasjon. Både direktøren og de fast ansatte nemndlederne må etter loven fylle kravene til dommere og beskikkes av Kongen i statsråd.266 Antall nemndledere har variert gjennom årene, men i 2022267 er det 18 som treffer avgjørelser som ansatte nemndledere. Tidligere var nemndlederne beskikket på åremål, men dette ble endret i 2012 til faste stillinger.

Størrelsen på sekretariatet har også variert betydelig gjennom år fordi sakstilfanget i UNE er svært variabelt. I 2022268 var det 128 personer som arbeider i sekretariatet, herunder fire avdelingsledere. De som arbeider med klagesaker, er i hovedsak jurister og samfunnsvitere, men også noen humanister, alle med mastergrad eller tilsvarende.

I tillegg til de fast ansatte består UNE av beslutningstakere fra et større utvalg nemndmedlemmer. Saker med «vesentlige tvilsspørsmål» skal avgjøres av en nemnd.269 Andre saker kan avgjøres av en nemndleder eller sekretariatet. Stortinget ønsket et uavhengig og domstolsliknende organ med lekmannsrepresentasjon for avgjørelse av klagesaker etter utlendingsloven (og senere også statsborgerloven). Tidligere var det Justisdepartementet som var klageorgan. Stortinget fremhevet rettssikkerhet og tillit som viktige hensyn, i tillegg til behov for å avlaste departementet.270

I tillegg til vanlige nemnder med tre medlemmer, har UNE muligheten til å sette stornemnd med syv medlemmer. Stornemndvedtak er ment å ha presedensvirkning.271 UNE har hatt opp mot fire stornemndsaker i året.272 Stornemnd kan blant annet benyttes i saker som reiser prinsipielle spørsmål, som er av stor samfunnsmessig betydning eller omhandler spørsmål hvor det er tendenser til ulik praksis. I 2021 disponerte UNE en samlet tildeling på i overkant av 250 mill. kroner, inkludert overførte midler fra 2020.

Klagesaksbehandling

Etter oversendelsen fra UDI blir sakene først behandlet i UNEs sekretariat. Sekretariatet forbereder saken og vil enten foreslå et vedtak overfor ansvarlig nemndleder, eller legge saken opp til vurdering av avgjørelsesform. Det er nemndleder som beslutter avgjørelsesform i den enkelte sak, jf. utlendingsforskriften § 16-7. Kurante saker avgjør sekretariatet selv etter delegasjon.

UNE følger forvaltningsloven. Klagen kan tas helt/delvis til følge, ikke tas til følge, eller saken kan returneres UDI for videre saksforberedelse eller ny vurdering. Uansett sendes vedtaket digitalt til UDI og klageren/fullmektigen og eventuelt andre.

Tall på omgjorte vedtak varierer fra år til år. I 2018 ble det behandlet 9 630 saker, mens det i 2021 ble behandlet 4 701 saker, hvorav 17 prosent av sakene (klagesaker og omgjøringssaker) ble omgjort. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid var 179 dager. Til sammen 270 saker ble avgjort i nemdmøter i 2021.273

UNE har et sentralbord og en svartjeneste som håndterer henvendelser fra klager, advokater og andre med interesse for sakene. Advokater, og unntaksvis klager, kan få snakke med saksbehandler på telefon. Det gjennomføres noen saksforberedende samtaler mellom klager/berørte og nemndledere. Dessuten vil mange nemndmøter gjennomføres med personlig fremmøte for klageren. I noen saker er det også tredjepersoner eller vitner.

Begjæringer om omgjøring

UNE mottar mange anmodninger om omgjøring av vedtak og beslutninger, særlig på asylfeltet. I 2021 utgjorde dette sju av ti asylsaker. Slike anmodninger fremsatt av en som oppholder seg i Norge, blir vurdert blant annet fordi UNE (og den norske stat) må ivareta utlendingers returvern på tidspunktet for retur. Klageren kan for eksempel anføre at det har skjedd en endring i hjemlandet eller i ens personlige situasjon etter UNEs vedtak, og at endringen tilsier at personen nå er vernet mot retur. For saker som ikke reiser slike problemstillinger, vil det gjøres en gyldighetsvurdering av det tidligere vedtaket.274

Varsler om søksmål blir som utgangspunkt håndtert som en omgjøringsanmodning. Stevningsvarsler skal alltid legges til nemndleder for avgjørelse før de besvares, og det vurderes om det er grunn til å gi utsatt iverksetting av vedtaket.275

Oppfølging av rettsavgjørelser

Når et vedtak fra UNE blir kjent ugyldig av tingretten, vurderer UNE om saken bør ankes. Anke til Høyesterett og enkelte anker til lagmannsretten vurderes av et eget ankeutvalg.276 Etter rettskraftige dommer på ugyldighet blir saken fordelt til en ny nemndleder, som må vurdere avgjørelsesform særlig grundig etter visse føringer.277

8.3 Klagesystemet innenfor barnevern og sosiale saker

Barneverns- og helsenemnda er et statlig uavhengig domstollignende forvaltningsorgan som treffer vedtak i første instans om tvang etter barnevernloven og helse- og omsorgstjenesteloven.

Barneverns- og helsenemnda fatter blant annet vedtak om omsorgsovertakelse av barn, adopsjon og tvangsplassering av ungdommer med atferdsvansker på institusjon. Etter helse- og omsorgtjenesteloven treffer nemndene vedtak om tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige. Barneverns- og helsenemnda er også smittevernnemnder som treffer vedtak om tvang etter smittevernloven. I dag behandler barneverns- og helsenemnda i Oslo og Viken disse sakene. For disse sakstypene treffer nemndene primærvedtak. Disse vedtakene kan deretter bringes inn for domstolen, med tingretten som første instans.

Kompetansen til å treffe akuttvedtak etter barnevernloven og helse- og omsorgstjenesteloven ligger hos barneverntjenesten og helse- og sosialmyndighetene i kommunen.278 På disse områdene har Barneverns- og helsenemnda som oppgave å gjennomføre en generell legalitetskontroll av vedtakene. Barneverns- og helsenemnda er også klageinstans i de tilfeller private parter klager på slike akuttvedtak. Barneverns- og helsenemnda behandler i tillegg klager over kommunenes vedtak om bruk av tvang overfor personer med psykisk utviklingshemning.

Barneverns- og helsenemnda er underlagt Barne- og familiedepartementet. Virksomheten består av tretten enheter; ti nemnder fordelt på tolv kontorsteder og Sentralenheten for Barneverns- og helsenemnda. Sentralenheten har ansvar for den faglige og administrative ledelsen av virksomheten. Hver fylkesnemnd har et geografisk virkeområde som dekker ett eller to fylker. I 2021 hadde disse nemndene 142 ansatte. Sakene behandles av nemndledere, som er jurister. I tillegg har hver barneverns- og helsenemnd en administrasjon. Barneverns- og helsenemndas administrative leder er nemndleder og har tittelen daglig leder.

Barneverns- og helsenemnda avgjør saker som reises av kommunene innenfor dets stedlige virkeområde. Hver nemnd består av ansatte nemndledere som er jurister med dommerkompetanse, et utvalg av fagkyndige innenfor de ulike sakstypene, og et alminnelig utvalg.

Saksbehandling

Barneverns- og helsenemndas saksbehandling er regulert i barnevernloven kapittel 7. Saksbehandlingsreglene bygger i stor grad på tvistelovens prosessregler. Utgangspunktet er at saken avgjøres etter muntlig behandling i et forhandlingsmøte. Partene møter og er representert ved en prosessfullmektig. Partene har rett på å få dekket advokatutgiftene i forbindelse med saken.

Et forhandlingsmøte i nemnda tar gjerne to til tre dager. Dersom saken er komplisert og gjelder flere barn, kan forhandlingsmøtet gjerne vare i fire til fem dager. Saksbehandlingsreglene er likevel fleksible og kan tilpasses sakens art og alvorlighetsgrad. Dette gjelder også helt, eller delvis skriftlig behandling av saker, samt behandling av sak i samtaleprosess.

Klagesaksbehandling

Private parter kan påklage akuttvedtak etter barnevernloven og helse- og omsorgstjenesteloven som er fattet i kommunene. Klagen kan fremsettes både skriftlig og muntlig. Behandling av klager er i utgangspunktet skriftlig og behandles av nemndleder alene. Det holdes et klagemøte, som varer tre til fem timer. Partene møter med sine prosessfullmektiger og gis mulighet for å gjøre rede for sitt syn. Nemndleder kan samtykke til en begrenset bevisførsel dersom det er nødvendig for å opplyse saken.

Samtaleprosess kan også benyttes i klagesaker. Vedtak i klagesak skal imidlertid fattes innen en uke etter at saken kom inn til barneverns- og helsenemnda. Saksbehandlingsfristen er absolutt og gjør det derfor vanskelig å bruke samtaleprosess.

Barneverns- og helsenemnda kan ikke omgjøre egne vedtak. Partene må bringe vedtakene inn for tingretten til rettslig overprøving etter bestemmelsene i tvisteloven kapittel 36. Barneverns- og helsenemndene blir kjent med resultatet av den rettslige overprøvingen ved kopi av domstolens avgjørelse.

8.4 Klagesystemet i den kommunale delen av arbeids- og velferdsforvaltningen

Statsforvalterembetene er klage- og tilsynsmyndighet etter sosialtjenesteloven og fører tilsyn med at kommunene oppfyller sine plikter etter sosialtjenestelovens kapittel 4 (de fem individuelle tjenestene) og § 16 første ledd (beredskapsplan). Statsforvalteren følger med på utviklingen i levekår og forvaltning av sosiale tjenester og formidler kunnskap til overordnede myndigheter.

De sosiale tjenestene utgjør en del av kommunenes samlede velferdsapparat, og mange innbyggere med behov for sosiale tjenester vil også ha behov for andre kommunale helse- og velferdstjenester. Statsforvalterne er klageinstans for kommunale avgjørelser også etter annet lovverk på helse- og velferdsområdet.

Klagesaker på sosialtjenestelovens område ivaretas av ansatte med juridisk og sosialfaglig utdannelse. Antallet klagesaker har vært synkende de siste årene. I 2019 ble det behandlet totalt 3677 saker. Dette sank til 3291 saker i 2020 og 2827 saker i 2021.

Klagesaksbehandling

Sosialtjenesteloven hjemler de fem individuelle tjenestene økonomisk stønad, midlertidig botilbud, opplysning, råd og veiledning, kvalifiseringsprogram og individuell plan. Alle avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester regnes som enkeltvedtak, og kan påklages til Statsforvalteren. Statsforvalterembetene behandler også klagesaker knyttet til EØS- og tredjelandsborgeres rettigheter etter sosialtjenesteloven, og klagesaker der temaet er typiske forvaltningsrettslige tema som følgen av at det er gitt uriktige opplysninger, omgjøring av et tidligere vedtak og avvisning.

Statsforvalterens kompetanse i klagesaker følger av sosialtjenesteloven § 48. Statsforvalteren kan prøve alle sider ved saken. Selv om Statsforvalteren skal ta utgangspunkt i klagers påstander, er vurderingene ikke bundet til disse. Statsforvalteren prøver om rett faktum er lagt til grunn, om saksbehandlingsreglene er fulgt og om rettsanvendelsen er riktig. Statsforvalteren prøver også skjønnsutøvelsen, men på områder hvor kommunene har fritt skjønn, kan Statsforvalteren bare overprøve skjønnet dersom skjønnsutøvelsen har vært åpenbart urimelig.

Statsforvalterens saksbehandling av klagesaker kan bli påklaget til Sivilombudet. Det tas sjelden ut søksmål knyttet til sosiale tjenester.

Saksbehandling

Nav-kontorene i det enkelte fylke oversender klagesaker til Statsforvalterembetene. Den som i det enkelte embete har delegert fagansvar fordeler saken til saksbehandlere og registrerer den i saksbehandlingssystemet. Enkelte klagesaker omhandler søknader om helt grunnleggende og akutte behov, som økonomisk stønad/nødhjelp til mat eller midlertidig botilbud. Disse sakene krever egne rutiner for å sikre at de raskt fanges opp og tas til behandling.

Statsforvalterembetene organiserer arbeidet ulikt. Embetene har systemer som sikrer tverrfaglig saksbehandling og kvalitetssikring av saksbehandlingen før sakene godkjennes. Kompliserte eller prinsipielle saker drøftes i egne saksmøter. Avgjørelser som innebærer praksisutvikling formidles til kommunene på ulike måter. Statsforvalterembetene har et internkontrollsystem som brukes til å understøtte og følge opp kvalitet og styring i saksbehandlingen.

Statsforvalterembetene forholder seg til Statens helsetilsyn, som direkte overordnet fagmyndighet for klagesaksbehandlingen, og til Arbeids- og velferdsdirektoratet som er nasjonal lovfortolker og ansvarlig for rundskrivet til sosialtjenesteloven.

Statsforvalteren kan enten avvise, stadfeste, endre eller oppheve et vedtak og sende det tilbake til kommunen for ny behandling. Landsstatistikk for 2021 viser at av klagesakene som ble tatt til behandling, så ble 80 prosent av sakene stadfestet, 9 prosent ble endret og 11 prosent opphevet og sendt tilbake til kommunen for ny behandling.

Statsforvalterembetene blir målt på saksbehandlingstid, og etter resultatmålet skal 90 prosent av klagesakene være avsluttet innen 3 måneder fra de ble mottatt. I 2021 lå landsgjennomsnittet på resultatkravet, mot 93 prosent året før og 89 prosent i 2019.

8.5 Klagesystemet i skatteforvaltningen

De enkelte skattekontor behandler saker i første instans. Skatteklagenemnda er klageinstans for klager knyttet til formues- og inntektsskatt mv., merverdiavgift og arbeidsgiveravgift. Saker som avgjøres av Skatteklagenemnda, forberedes av et eget sekretariat. Sekretariatet er administrativt underlagt Skattedirektoratet. Det er lovfestet at Skatteklagenemnda og sekretariatet ikke skal kunne instrueres i faglige spørsmål. Formålet med opprettingen av Skatteklagenemnda var blant annet å styrke rettssikkerheten til skattepliktige ved en uavhengig nemnd med kompetente nemndsmedlemmer.

Skatteklagenemnda består av en leder, en nestleder og 51 ordinære medlemmer. Nemndas medlemmer skal ha utdannelse og arbeidserfaring som jurist, økonom eller revisor. I 2020 var det 57 årsverk i sekretariatet for Skatteklagenemnda.

Skattedirektoratet er klageinstans for klagesaker om fastsetting av særavgifter, motorkjøretøyavgifter, merverdiavgiftskompensasjon, arbeidsgiveravgift, samt andre saker hvor den samlede skattemessige virkningen av det som er påklaget er under 25 000 kroner. Det er om lag 230 årsverk som arbeider med klagesaker i Skatteetaten.

Klagesaksbehandling

De alminnelige saksbehandlingsregler i skatteforvaltningsloven kapittel 5 gjelder tilsvarende for klagesaker. Reglene om klage følger av skatteforvaltningsloven kapittel 13.

Klager skal sendes til det organ som har truffet vedtaket. Underinstansen skal avvise saken dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger. Dette gjelder også der Skatteklagenemnda er klageinstans. Dersom førsteinstansen ikke treffer vedtak om avvisning eller endring, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart den er tilrettelagt. Sekretariatet forbereder saker for skatteklagenemnda.

Saker som fremmes for nemnda skal som hovedregel behandles skriftlig i alminnelig avdeling. Dersom det er dissens i alminnelig avdeling eller nemndleder bestemmer det, skal klagen behandles i stor avdeling. Stor avdeling avgjør saker i møter.

De siste årene har klager fått fullt eller delvis medhold i omtrent 30 prosent av klagesakene. Klager kan underveis i klagesaken kontakte saksbehandler. Skatteetaten måler ikke gjennomsnittlig saksbehandlingstid på klagesaker. Skatteetaten har et mål om at 80 prosent av sakene skal være behandlet innen åtte måneder. For 2021 var resultatet 84,7 prosent. Skatteetaten behandler rundt 10 000 klagesaker i året.

Søksmål

Ved søksmål om vedtak etter skatteforvaltningsloven utøves statens partsstilling av den skattemyndigheten som har truffet avgjørelsen. Dette gjelder alle avgjørelser det er adgang til å reise søksmål om og som ikke er truffet av en nemnd. Ved søksmål knyttet til avgjørelser som er fattet av en nemnd, vil statens partsstilling utøves av skattekontoret. Reglene om søksmål følger av skatteforvaltningsloven kapittel 15.

Ved søksmålsvarsel vurderer skatteetaten om vedtaket ikke inneholder åpenbare feil i bevisbedømmelse, rettsanvendelse eller saksbehandling. Dersom Skatteklagenemnda mottar varsel om søksmål eller begjæring om omgjøring, skal dette videresendes til skatteetaten. Om søksmålsvarselet inneholder vesentlig ny informasjon eller bevis som sannsynliggjør at det angrepne vedtaket er uriktig, kan skatteetaten anmode Skatteklagenemnda om å omgjøre vedtaket.

Når domstolen kommer til at den skattepliktige bare skal betale en del av den fastsatte skatten, eller bare skal ha tilbake en del av et betalingskrav, og det ikke foreligger tilstrekkelige opplysninger til å fastslå det riktige beløpet, skal det i domsslutning angis hvordan ny fastsetting utføres. Kommer domstolen til at myndighetenes avgjørelse i sak om fastsetting ikke kan opprettholdes på grunn av formelle mangler, skal avgjørelsen henvises til ny behandling hos vedkommende skattemyndighet. Det nye vedtaket kan påklages på vanlig måte. Endelig rettsavgjørelse og forlik er bindende for alle skattekreditorer.

9 Systemet i andre nordiske land

9.1 Innledning

Det norske velferdssystemet er særegent, og kan vanskelig sammenliknes med andre land. Det er likevel en del likhetstrekk mellom vårt system og de andre nordiske landenes velferdssystemer. Ingen andre land har en konstruksjon tilsvarende Nav, men klage- og ankeordningene i Norge har flere likhetstrekk med ordningene de andre nordiske landene. Det norske systemet er grunnleggende mest likt det danske, men har også trekk som likner det man har i Sverige og Finland. Alle de nordiske landene har lover om saksbehandlingen i forvaltningen (tilsvarende forvaltningsloven).

Nedenfor følger en overordnet omtale av systemene i Danmark, Sverige og Finland. Utvalget har sett hen til systemene i disse landene i sin gjennomgang, og også latt seg inspirere av elementer ved disse landenes klagesystemer. Utvalget kommer nærmere tilbake til hvordan de nordiske landene har regulert særskilte spørsmål der dette kan ha særlig interesse.

9.2 Danmark

I Danmark er det forvaltningsorganet som nærmest svarer til Arbeids- og velferdsetaten, Social- og boligstyrelsen. Styrelsen er ny fra desember 2022. Før sammenslåingen av Social- og boligstyrelsen, var det Socialstyrelsen som nærmest svarte til Nav.

Generelt har dansk forvaltningsrett mange likhetstrekk med den norske. I motsetning til Sverige og Finland har ikke Danmark forvaltningsdomstoler. Til gjengjeld er det mange ulike klagenemnder i Danmark.

I Danmark er det stor grad av særregulering i sektorlovgivningen, og forvaltningsloven har ikke alminnelige bestemmelser om klagerett. Den danske forvaltningsloven har kun regler om informasjon til parten om klagerett som følger av særlovgivningen. På dette området er det «Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område» som regulerer blant annet saksbehandlingen. Regler om Ankestyrelsen finnes i lovens kapittel 9.

Avgjørelser på Social- og boligstyrelsens område treffes som hovedregel av kommunene. Kommunens avgjørelser kan påklages til Ankestyrelsen, som er et alminnelig forvaltningsorgan. Ankestyrelsen behandler klagesaker på en rekke områder:

• Sosial- og arbeidsområdet i kommunene

• Spesialundervisning

• Kommunale barn- og ungeutvalgs avgjørelser om tvang

• Yrkesskader

• Arbeidsløshetspenger og etterlønn

• Adopsjon

• Udbetaling Danmarks avgjørelser

• Arbeidstilsynets avgjørelser om arbeidsmiljø og røykefrie miljøer

• Statens Uddannelsesstøtteordninger

• Forskjellsbehandling - kjønn, alder, handikap, rase eller etnisk opprinelse

Som det fremgår, behandler Ankestyrelsen saker som i Norge faller inn under flere andre forvaltningsområder for eksempel barne-, ungdoms- og familieetatens og likestillingsmyndighetenes områder.

Ankestyrelsen utgjør om lag 550 årsverk totalt, og behandler om lag 50 000 saker per år.

Ankestyrelsen er uavhengig i behandlingen av saker. Ankestyrelsens avgjørelser på sosial- og arbeidsområdet treffes av et eller flere medlemmer avhengig av sakstype. Det er Ankestyrelsen selv som vurderer hvilken behandlingsform en klage skal ha. Som hovedregel treffes klagevedtak av en medarbeider i Ankestyrelsen (på vegne av direktøren). Ankestyrelsen har også regler om utvidet votering når en sak har prinsipiell betydning. For slike saker deltar både direktøren og vice-direktøren.

Ankestyrelsens avgjørelse kan ikke bringes inn for annen administrativ myndighet. Ankestyrelsens avgjørelse kan bringes inn for de alminnelige domstoler (som hovedregel byretten) etter de alminnelige regler for behandling av sivile saker, og kan deretter bringes videre til Landsretten og Højesteret.

Det danske systemet minner slik sett mye om det systemet som finnes på mange forvaltningsområder i Norge, men det avviker mer fra ordningen på Navs myndighetsområde, med først et klagenivå og deretter Trygderetten.

9.3 Sverige

I Sverige består motsatsen til Nav av Forsäkringskassan, Arbetsförmedlingen og Pensionsmyndigheten.

Det svenske overprøvingssystemet skiller seg klart fra det norske på forvaltningsrettens område. I det svenske systemet har man i alminnelighet mulighet til å bringe viktige vedtak fra forvaltningen inn til prøving for forvaltningsdomstolen. Sverige har tre nivåer (tilsvarende ordinære domstoler), Förvaltningsretten, Kammarrätten og Högsta Förvaltningsdomstolen. Forvaltningsdomstolene behandler alle sakstyper fra den svenske forvaltningen.

Før en sak bringes inn for forvaltningsdomstolen, kan alle avgjørelser etter den svenske socialforsäkringsbalken, som svarer nærmest til den norske folketrygdloven, bringes inn for en såkalt omprøving.279 Det er også, med noen mindre unntak, et krav om at man har begjært ny prøving til samme instans før man kan klage avgjørelsen videre. Fristen for å kreve ny prøving er tre uker.

En ny prøving av et vedtak innebærer en fullstendig ny prøving av avgjørelsen uten noen binding til vedtaket i første omgang. Vedtaket kan ikke gjøres om til ugunst for den som begjærer ny prøving. Unntak gjelder der vedtaket har rettsvirkning for to parter med motstridende interesser. Den nye prøvingen foretas av en egen avdeling i Forsäkringskassan, og selv om det ikke er formulert som en klagebehandling, så likner den på en klagebehandling slik vi kjenner det fra Norge.

Denne nye prøvingen kan påklages til Förvaltningsrätten.280 Förvaltningsrättens avgjørelse kan ankes inn for Kammarrätten, hvis avgjørelse igjen kan påklages til Högsta Förvaltningsdomstolen. Har man påklaget Forsäkringskassans vedtak, så er forvaltningen motpart til brukeren i såvel Förvaltningsrätten som høyere instanser. Det er domstolen som avgjør om en sak skal avvises.

Når det gjelder behandlingen i forvaltningsdomstolen, så gjelder ellers reglene i lagen om almännaförvaltningsdomstolar (SFS 1971:289) og förvaltningsprocesslagen (SFS 1971:291).

I den svenske forvaltningsprosessen er utgangspunktet skriftlig behandling. Retten kan likevel åpne for at deler av saken eller enkelte spørsmål skal belyses ved muntlig forhandling dersom det anses å være til fordel for utredningen av saken, eller vil fremme en rask avgjørelse av tvisten. Dessuten skal det avholdes muntlig forhandling hvor en av partene krever det og muntlig forhandling ikke er unødvendig, eller avgjørende grunner ikke taler mot det.

Den skriftlige behandlingsformen innebærer at det ikke gjelder et bevisumiddelbarhetsprinsipp i svensk forvaltningsprosess. Selv om det avholdes muntlig forhandling, trenger ikke det som fremkommer der å utgjøre et eksklusivt beslutningsunderlag for retten. Det følger imidlertid av kontradiksjonsprinsippet at partene må få anledning til å uttale seg om det som retten vil bygge på. Muntlig forhandling kan holdes for å klarlegge partenes anførsler og rydde unna temaer som det reelt sett ikke er uenighet om. Likevel skiller ikke den svenske forvaltningsprosessen mellom saksforberedelse og beslutningsstadium, slik det er i den norske domstolsprosessen.

Selv om svensk forvaltningsrett i utgangspunktet er nokså forskjellig fra den norske, er det flere likheter på nettopp Navs myndighetsområde. Den svenske omprøvingen minner mye om den norske klagebehandlingen. Omprøving skjer internt i forvaltningen. Tilsvarende minner forvaltningsretten (første domstolsinstans) mye om Trygderetten. Det gjelder både i oppbyggingen og saksbehandlingen.

9.4 Finland

Finland har et velferdssystem som ligner på det svenske. Som i Sverige, er det et todelt system for såkalt sosialforsikring og arbeidsmarked. Det er ulike forvaltningsorganer som har ansvar på områdene.

Finland har en særskilt forvaltningsdomstol (Forsäkringsdomstolen), som behandler alle saker (med noen mindre unntak) på det som tilsvarer Navs område. Det spesielle er at domstolen er siste instans for de fleste sakstyper.

Det finnes flere klagenemnder i Finland. «Besvärsnämnden för social trygghet» har til dels samme ansvarsområde som Arbeids- og velferdsetaten, i tillegg til enkelte andre ordninger. Nemnda er første klageinstans når det klages over vedtak truffet av Folkepensionsanstalten (FPA), arbeidsplasskassen, arbeidsledighetskassen, arbeids- og næringsetaten, nærings-, trafikk- og miljøsentralen og Arbeidskassen når vedtakene gjelder følgende ytelser:

• Stønader for barnefamilier (foreldrepenger, bidrag, fødselspenger m.m)

• Trygd (sykepenger, uføretrygd, omsorgspenger m.m)

• Rehabilitering (rehabiliteringspenger, rehabilitering)

• Inntektsvern for arbeidsledige (dagpenger, lønnsgaranti, arbeidsmarkedsstøtte, m.m)

• Pensjoner (sykepensjon, folkepensjon, garantipensjon, m.m)

• Annet (bostøtte, tolketjenester, militærstøtte, m.m)

Nemnda er regulert i egen lov.281 Reguleringen og nemndas sammensetning og arbeid er ikke ulike Trygedretten, og reguleringen har også klare likhetstrekk med trygderettsloven, bortsett fra at den norske forvaltningsloven ikke gjelder for Trygderetten.

Loven regulerer nemndas oppgaver og sammensetning, og har egne regler for saksbehandlingen. Saksbehandlingsreglene suppleres av de generelle reglene i forvaltningsloven.

I utgangspunktet behandles klager skriftlig i nemnda, men det er også mulighet for muntlig behandling.

Nemnda settes som utgangspunkt med enten fem eller tre medlemmer, og består av jurister, leger og det som kan sies å tilsvare attføringskyndige medlemmer i Trygderetten. Der sakens tema er av medisinsk karakter, settes nemnda med to jurister, en lege og to attføringskyndige medlemmer.

Avgjørelser fra nemnda kan ankes inn for Försäkringsdomstolen, som altså er en særskilt domstol for forvaltningssaker på området social trygghet. Domstolen sorterer under justisdepartementet, og regler om virksomheten finnes i domstolsloven, og i lov om rettergang og forsikringsdomstolens arbeidsordning.282

Domstolen er øverste ankeinstans på dette området, med unntak av enkelte ulykkessaker, der det er mulig å anke til Högsta domstolen.

Domstolen behandler følgende saksområder:

• Saker om ytelser håndhevet av folkepensjonsinstitusjonen (uføretrygd, bostøtte, pensjon, rehabiliteringspenger, fødselspenger, m.m):

• Saker basert på skader (yrkesskader, yrkessykdommer m.m)

• Andre saker (lønnsgaranti, tjenestepensjoner, m.m)

I 2021 kom det inn 3 853 saker til domstolen, som avgjorde totalt 3 757 saker. Gjennomsnittlig behandlingstid var på 12,2 måneder.

Det er om lag 110 ansatte i domstolen, hvorav dommere/ juridisk personale utgjør om lag 70. I tillegg har domstolen en overlege, åtte medisinske medlemmer og 13 medisinske sakkyndige som på forespørsel avgir uttalelser om ulike medisinske spørsmål.

Domstolen har en overdommer, som leder domstolen og er ansvarlig for resultatene. I tillegg er denne ansvarlig for å føre tilsyn med at domstolen har en enhetlig praksis i tråd med lover og regler. Domstolen har en ledergruppe bestående av overdommer, avdelingslederne og administrativ leder. Domstolen er organisert i tre avdelinger for rettssaker og en administrativ avdeling.

En klagesak behandles som hovedregel skriftlig, men det kan også arrangeres muntlig forberedelse, muntlig forhandling, befaring eller gjennomgang.

Forsikringsretten kan ved behov be om en medisinsk sakkyndig uttalelse. Som regel blir domstolens egne sakkyndige medisinere bedt om slik uttalelse.

Lederen av den enkelte rett har alltid juridisk bakgrunn (overdommer, en avdelingsleder, annen forsikringsdommer eller assessor). Avhengig av saks- og sakskategori deltar ett, to, tre eller fem medlemmer i avgjørelsen.

Det finnes også regler for at saker kan behandles på en enklere måte, blant annet uten møte. Hovedregelen er uansett at sakene behandles i et rettsmøte, basert på skriftlig materiale.

Der saker vurderes som prinsipielle, kan retten settes med flere dommere, eller i plenum. Det er lederen av domstolen som beslutter om en sak skal behandles i plenum, mens avdelingsledere (eller domstolslederen) beslutter om saker skal behandles med forsterket rett.