Del 7
Tiltak for å redusere antallet klager og søksmål

20 Tiltak for å sikre rett resultat i første vedtak

20.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å kartlegge årsaker til klager, og til å komme med forslag til endringer som kan bidra til å redusere antallet klager.

Som utvalget har påpekt i problembeskrivelsen, kan det skilles mellom klager over vedtak som er riktige, og klager over vedtak som er uriktige. Etter utvalgets syn er det ikke et mål å begrense antallet klager over uriktige vedtak. Slike klager er nødvendige for å sikre riktig resultat, som er ett av hovedformålene med prosessen og klageretten.

Det er et høyt antall klager over uriktige vedtak. Statistikken viser at over 40 prosent av alle saker som blir påklaget, og eventuelt senere påanket, blir omgjort. Noen av omgjøringene skyldes en naturlig utviklingen i saken, og ikke nødvendigvis at førsteinstans har gjort feil. Det må likevel vurderes om det kan gjøres tiltak som fører til, eller i alle fall i større grad legger til rette for, flere riktige førstgangsvedtak. Slik utvalget ser det, er det et forbedringspotensial i førsteinstansens saksbehandling, som vil gi bedre saksforberedelse og flere riktige vedtak.

Slik utvalget ser det, er det to sentrale mangler ved saksbehandlingen i første instans som bidrar til uriktige vedtak, og som dermed driver frem klager. Dette gjelder foreleggelsesplikten og forholdet mellom utredningsplikten og opplysningsplikten. Begge hører til grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper.

I referansegruppemøter har utvalget fått beskrevet at førsteinstansen ikke forelegger opplysninger de mottar fra rådgivende lege for bruker. Dette har vært beskrevet som en driver for klager. Utvalget har undersøkt dette nærmere, og funnet at manglende foreleggelse av opplysninger synes å være et generelt problem i Nav. For en del typer ytelser innhenter Nav rutinemessig informasjon om søkerne fra fastleger og ulike offentlige registre. Det hender også at Nav innhenter informasjon fra arbeidsgiver og annet helsepersonell. Det synes ikke å være noen rutiner for å forelegge disse opplysningene for bruker. Brukerne opplever at det treffes vedtak basert på opplysninger som de ikke var kjent med at Nav hadde, og som de derfor ikke hadde mulighet til å uttale seg om. Dermed sikrer ikke prosessen kontradiksjon. Utvalget mener ikke at Nav under enhver omstendighet skal forelegge alle opplysninger for brukeren. Problemet utvalget har identifisert, er imidlertid at manglende foreleggelse synes å være et generelt trekk ved saksbehandlingen. Dette mener utvalget fører til feil i et betydelig antall saker.

Det andre problemområdet, som i og for seg er beslektet med foreleggelsesplikten, er forholdet mellom utredningsplikten og opplysningsplikten. I 2016 kartla SINTEF årsakene til at vedtak påklages og omgjøres i NAV Forvaltning (nå: NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie- og pensjonsytelser). De fant at en hovedårsak til at førsteinstansvedtak påklages og omgjøres, er mangelfull utredning før førstegangsvedtakene fattes.1 Disse undersøkelsene beskriver ikke nærmere hva som mangler. I Riksrevisjonens undersøkelse kom det frem at det over tid hadde vært uenighet mellom vedtaksinstansene og klageinstansen om hvordan brukers opplysningsplikt skal vektes opp mot Navs utredningsplikt. Utvalgets undersøkelser tilsier at det er usikkerhet knyttet til hvilke plikter henholdsvis bruker og Nav har for å få en sak tilstrekkelig opplyst. Særlig er det uklarheter omkring Navs adgang til å oppstille dokumentasjonskrav, rekkevidden og kvaliteten i Navs veiledningsplikt, og forholdet mellom søkers opplysningsplikt og Navs utredningsplikt. For utvalget er det både viktig å utrede gjeldende rett, og å drøfte om grensene for sakens opplysning bør trekkes på en annen, og tydeligere, måte enn det som gjelder i dag.

Flertallet av klagene fører ikke frem. De fleste klager på det man må legge til grunn er riktige vedtak. Utvalget mener at det kan gjøres grep for å begrense antallet klager over riktige vedtak. Et viktig tiltak er å øke brukernes tillit til systemet. En sentral faktor for tilliten er kvaliteten i begrunnelsen i vedtaket. Dersom vedtakene har god kvalitet, vil det være lettere for bruker å se at vedtaket bygger på korrekt vurdering av faktum og riktig regelforståelse. Det er grunn til å tro at terskelen for å klage da vil bli høyere.

Undersøkelser utvalget har hatt tilgang til, samt utvalgets egne undersøkelser, viser at begrunnelsene i mange av Navs vedtak ikke oppfyller forvaltningslovens krav. Vedtakene er i stor grad basert på standardtekster, og er lite tilpasset den enkelte brukeren. Utvalget vil derfor vurdere tiltak for å forbedre kvaliteten i vedtakene.

20.2 Kontradiksjon

20.2.1 Innledning

Det er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp at parter skal få argumentere for sin sak og føre bevis for sitt syn, samt få innsyn i og mulighet til å uttale seg om opplysningene som inngår i saken, før vedtaket treffes. Dette er kjernen i retten til kontradiksjon.

De fleste saker i Nav-systemet initieres av bruker, og utvalget har av den grunn konsentrert seg om disse. Nav initierer også noen saker, som for eksempel kontrollsaker og tilbakebetalingssaker. I slike saker skal Nav i utgangspunktet varsle bruker om saken, gi innsyn i sakens dokumenter og mulighet for å uttale seg som opplysningene. I en uttalelse fra høsten 2022 har Sivilombudet vurdert en digital løsning, der Nav treffer vedtak om reduksjon i utbetalingen av uføretrygd ved overskridelse av inntektsgrensen, uten å sende forhåndsvarsel før vedtaket fattes.2 Sivilombudet mente Nav manglet hjemmel til å fravike kravet om forhåndsvarsling av parter som følger av forvaltningsloven § 16. Dette viser at liknende problemstillinger som utvalget tar opp, også kan oppstå i saker som initieres av Nav.

I sakene som initieres av bruker, vil Nav ofte kunne bygge på opplysninger fra vedkommende. Bygger Nav utelukkende på disse opplysningene, er det ikke noe grunnlag for å forelegge opplysninger for brukeren.

I mange tilfeller vil opplysningene bruker har gitt, bli supplert av Nav. Det gjelder for eksempel i saker om yrkesskade/menerstatning, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, der Nav regelmessig innhenter medisinske opplysninger fra brukers fastlege eller eksterne spesialister. I mange saker suppleres det faktiske grunnlaget med uttalelser fra rådgivende leger ansatt i Nav.

Når Nav innhenter opplysninger fra tredjeparter eller ansatte i Nav, oppstår spørsmålet om Nav må forelegge opplysningene for bruker. Utvalget har fått opplyst at dette i praksis ikke skjer, med mindre brukeren eksplisitt ber om dokumentinnsyn. Det foreligger ingen rutiner eller maler for å forelegge slike opplysninger for brukerne.

I en sak med mange opplysninger er det risiko for at opplysninger som innhentes av Nav, gir et skjevt eller uriktig bilde av saken. Det kan for eksempel være at rådgivende lege mangler eller overser noe. Det er brukerne som kjenner sine saker best, og hvis de får mulighet til å føre bevis og uttale seg om opplysninger som innhentes, vil det kunne bidra til å avklare misforståelser og sikre et bedre avgjørelsesgrunnlag. Motsatt vil bruker kunne bekrefte de opplysninger som Nav allerede har innhentet fra andre. Tilstrekkelig kontradiksjon vil kunne forhindre klager på uriktige vedtak. At brukerne får se grunnlaget for forvaltningens vurderinger, og gis anledning til å uttale seg om det, er sentralt for tilliten til prosessene. Manglende tillit vil på den andre siden kunne bidra til klager over vedtak som er riktige.

Utvalget vil på denne bakgrunn vurdere om reglene om kontradiksjon på dette området bør endres eller klargjøres, slik at man sikrer kontradiksjon og best mulig grunnlag for Navs avgjørelser.

20.2.2 Gjeldende rett og praksis

Reglene om kontradiksjon kommer til uttrykk i forskjellige bestemmelser i forvaltningsloven.

Etter forvaltningsloven § 16 skal parter i utgangspunktet varsles før vedtak treffes, og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Plikten gjelder likevel ikke når parten ved «søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken».3 I langt de fleste sakene Nav behandler, kommer dette unntaket til anvendelse. Det er brukeren som har iverksatt saken ved en søknad. I de sakene Nav selv setter i gang, må Nav derimot gi parten et forhåndsvarsel. Det gjelder for eksempel i saker hvor en løpende ytelse skal stanses eller reguleres, eller der Nav vurderer omgjøring eller krav om tilbakebetaling.

Som en del av forvaltningens utredningsplikt, følger det av forvaltningsloven § 17 annet ledd at parter skal få seg forelagt opplysninger som forvaltningsorganet har mottatt om parten eller den virksomheten parten driver driver. Det innebærer at dersom Nav mottar opplysninger om en bruker som har søkt om en ytelse, så skal Nav av eget tiltak legge disse frem for brukeren, og brukeren skal også gis anledning til å uttale seg om opplysningene før Nav avgjør saken. Unntak fra denne foreleggelsesplikten gjelder for opplysninger som parten ikke har krav på innsyn i etter lovens regler om partsinnsyn.4 I tillegg er det ikke nødvendig å legge frem opplysninger om en part dersom

• opplysningene bekreftes av framstilling som parten selv har gitt eller kontrollert i anledning av saken eller parten ikke har kjent oppholdssted,

• rask avgjørelse i saken er påkrevd av hensyn til andre parter eller offentlige interesser, eller

• opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket eller underretning av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv, for eksempel fordi han vil bli gjort kjent med opplysningene ved melding om vedtaket5

Foreleggelsesplikten gjelder opplysninger som forvaltningsorganet har «mottatt». I det ligger at opplysningene må ha kommet fra noen utenfor organet. Det vil for eksempel være tilfellet hvis Nav får en vurdering fra en ekstern medisinsk sakkyndig (spesialisterklæringer) eller fra brukerens fastlege. Opplysningene må også anses mottatt hvis de er innhentet fra offentlige registre eller databaser, som for eksempel Skatteetatens databaser eller bostedsopplysninger fra Folkeregisteret.6 I alle disse tilfellene må opplysningene i utgangspunktet legges frem for parten. Dette er også lagt til grunn i Navs rundskriv til forvaltningsloven § 17.7

Mer tvilsomt er det om opplysninger utarbeidet av noen som jobber i Nav, etter omstendighetene kan sies å være «mottatt» av Nav. Problemstillingen oppstår for eksempel når saksbehandleren får en uttalelse fra en ansatt rådgivende lege i Nav. I teorien har det vært hevdet at foreleggelsesplikten også omfatter observasjoner forvaltningsorganet selv har gjort, og i så fall vil også uttalelser fra en intern rådgivende lege kunne være omfattet.8 Spørsmålet fremstår som uavklart for utvalget.

Når det gjelder opplysninger om andre enn parten og partens virksomhet, følger det av forvaltningsloven § 17 tredje ledd at parten «bør» gjøres kjent med disse hvis de er av vesentlig betydning, og det må forutsettes at parten har grunnlag og interesse for å uttale seg om dem. Hvis uttalelse fra parten er nødvendig for å sikre et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag, må denne «bør»-regelen praktiseres som en pliktig del av forvaltningens utredningsplikt.

Foreleggelsesplikten etter forvaltningsloven § 17 omfatter bare opplysningener parten kan kreve innsyn i etter forvaltningsloven §§ 18 flg. Utgangspunktet er at parten har «rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter».9 Retten omfatter alle dokumenter i saken, uavhengig av om opplysningene gjelder parten selv eller andre. Unntak fra innsynsretten følger av §§ 18 a til 19.

Et viktig unntak er § 18 a, for dokumenter som organet har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Unntaket vil blant annet kunne omfatte vurderinger foretatt av Navs rådgivende lege. Både skriftlige forespørsler fra en saksbehandler i Nav til en rådgivende lege, og legens skriftlige svar, vil være et organinternt dokument. Utgangspunktet er derfor at bruker ikke har krav på innsyn i dette.

Etter forvaltningsloven § 18 b kan det også gjøres unntak for en visse dokumenter eller deler av et dokument som kommer utenfra. Det gjelder for eksempel deler av et dokument som inneholder råd om og vurderinger av hvordan et organ bør opptre i en sak, og som organet har innhentet til bruk for sin interne saksforberedelse.10 Bestemmelsen kan etter omstendighetene være aktuell der NAV Arbeid og ytelser innhenter eksterne vurderinger, for eksempel fra en spesialist. Brukere kan nektes innsyn i slike råd hvis det finnes påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken.

Siden adgangen til å gjøre unntak for interne dokumenter er større enn for (deler av) dokumenter som kommer utenfra, er det nødvendig å avgjøre hva som er ett og samme organ. Det er antatt at grensen beror på den tradisjonelle organiseringen av forvaltningen, slik det som fremtrer utad som en enhet når vedtak treffes, er ett organ. I saksbehandlingsrundskrivet er det antatt at Arbeids- og velferdsetaten fremstår utad som én etat, men at Nav-kontorene, NAV Arbeid og ytelser, NAV Klageinstans og Arbeids- og velferdsdirektoratet må anses som egne organer. Der en rådgivende lege er ansatt i NAV Arbeid og ytelser og saksbehandleren i dette organet konfererer med denne legen, vil innsyn måtte vurderes etter § 18 a om unntak for dokumenter som er utarbeidet internt i organet.

Selv om et dokumentet, eller deler av et dokument, er unntatt etter reglene i §§ 18 a og 18 b, har parten etter forvaltningsloven § 18 c rett til å gjøre seg kjent med de deler av det som inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum. Dette gjelder likevel ikke faktiske opplysninger uten betydning for avgjørelsen, og heller ikke når opplysningene eller bearbeidelsen finnes i et annet dokument som parten har tilgang til. Det følger av forarbeidene at begrepet «faktiske opplysninger» er «meget omfattende».11 Det omfatter for eksempel vurderingspregede karakteristikker som at bruker har et «rusmisbruk». Situasjonen er derfor den at Navs brukere ofte vil ha krav på innsyn i en rekke opplysninger i Navs interne dokumenter. Det er grunn til å anta at store deler av de sakkyndiges vurderinger i Navs saker nettopp vil være sammenstillinger av bevis, bevisvurderinger og vurderinger av årsakssammenheng, og at det må anses som «faktiske opplysninger» brukeren har krav på å se.

I tråd med dette bygger Navs rundskriv til forvaltningsloven § 18 b annet ledd på at brukerne har krav på innsyn i uttalelser fra rådgivende lege, og at det også gjelder henvendelsen til den rådgivende legen.12 Det legges der til grunn at Nav ikke bør praktisere unntaksreglene i §§ 18 a og 18 b særlig strengt.

Forvaltningsloven § 19 inneholder flere unntak fra innsynsretten, hvorav de fleste er lite relevante for Navs arbeid. Det følger imidlertid av første ledd bokstav d, at en part ikke har rett til å få opplysninger som «av hensyn til hans helse eller hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til». Unntaket kan være aktuelt for å beskytte parten mot opplysninger som vil forringe mulighetene for helbredelse eller forverre en allerede alvorlig helsesituasjon, for eksempel i tilfeller av psykiske lidelser. Dessuten følger det av annet ledd at det kan gjøres unntak for opplysninger om «en annen persons helseforhold» og «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Unntakene gjelder likevel ikke dersom opplysningene er av «vesentlig betydning for en part».

20.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget tar som utgangspunkt at Nav som den klare hovedregel har plikt til å forelegge mottatte opplysninger om brukeren med mindre disse bare bekrefter vedkommendes egne opplysninger i søknaden. Det gjelder blant annet opplysninger som kommer fra brukers fastlege og fra spesialisthelsetjeneste. Andre viktige opplysningskilder for Nav er offentlige registre, offentlige virksomheter og andre tredjepersoner, som for eksempel arbeidsgiver og tidligere arbeidsgiver. Det er unntak fra denne plikten, blant annet der søknad innvilges. Det er likevel tale om en relativt vid foreleggelsesplikt.

Utvalget mener å ha grunnlag for å hevde at det i Nav-systemet generelt har vært liten bevissthet omkring plikten til å forelegge opplysninger for brukeren. Fra et brukersperspektiv betyr dette at Nav treffer en avgjørelse basert på opplysninger som bruker ikke vet at Nav sitter med, og som brukeren heller ikke har fått mulighet til å kommentere eller korrigere. Det er alvorlig, og kan føre til at det treffes uriktige vedtak, fordi det faktiske grunnlaget for vedtaket svikter. Det bidrar også til at brukernes tillit til Nav svekkes.

Etter utvalgets syn er det behov for tiltak for å sikre at foreleggelsesplikten overholdes.

Endring av rundskriv

Noe av grunnen til de feil som blir begått, kan være at Navs rundskriv til forvaltningsloven er upresist. Det fremgår her at legeuttalelser «bør» forelegges parten, noe som signaliserer at dette ikke er noen plikt. Selv om enkelte deler av en uttalelse fra en ekstern lege kan være unntatt fra partsinnsyn etter forvaltningsloven § 18 a eller § 18 b, vil de fleste uttalelsene også inneholde «faktiske opplysninger», som da normalt skal forelegges parten.13 Gjennomgående vil uttalelsene inneholde opplysninger om parten, og så lenge unntakene i forvaltningsloven § 17 andre ledd andre punktum eller § 19 ikke kommer til anvendelse, skal parten få se, og anledning til å uttale seg om, disse opplysningene.

Navs rundskriv må endres, slik at det gir uttrykk for en korrekt forståelse av gjeldende rett.

Særregulering av foreleggelsesplikt

Utvalget er i tvil om en endring av rundskrivet vil være tilstrekkelig til å sikre reell kontradiksjon for bruker i de tilfeller hvor Nav avslår vedtak på grunnlag av opplysninger de selv har innhentet. Det skyldes blant annet at forvaltningslovens regler er kompliserte, og at de rettslige grensene er uklare. Reglene i § 17 er vurderingspregete og kobles til vel så uklare regler om dokumentinnsyn i §§ 18 flg.

Etter utvalgets syn er mange av forvaltningslovens regler, og de sondringer som forvaltningsloven bygger på, mindre relevante i de fleste saker på Navs myndighetsområde. I disse sakene vil de relevante opplysningene i all hovedsak gjelde brukeren selv. Unntakene fra foreleggelsesplikten i § 17 annet ledd, og grensen mot «bør»-regelen i tredje ledd, er begrunnet i hensyn som ikke gjør seg gjeldende i like stor grad i Navs saker.

Reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven §§ 18 flg. fremstår også som unødig kompliserte. Utvalget mener det bør fastsettes hvilke opplysninger brukerne som utgangspunkt skal kunne få se. Rettslig sett er det et spørsmål om innsynsreglene egentlig kan være til hinder for at bruker blir gjort kjent med opplysninger om seg selv. I teorien er det lagt til grunn at reglene skal ha liten praktisk betydning.14 Utvalget mener at det med fordel kan komme klarere frem av loven.

Etter utvalget syn bør det gis en særregel i folketrygdloven om Navs plikt til å forelegge opplysninger for brukerne. Regelen kan tilpasses saksbehandlingen i Nav. En slik særregulering vil bidra til større bevissthet i Nav, ta bort uklarheten som forvaltningslovens regler skaper, og dermed bidra til bedre etterlevelse av det grunnleggende kontradiktoriske prinsipp. Forslaget må sees i sammenheng med at utvalget mener at det bør lovfestes en plikt til å forelegge rådgivende legers uttalelser for bruker.

Bør Nav ha plikt til å forelegge opplysninger fra interne rådgivende leger?

Det er etter gjeldende rett uklart om forvaltningsloven § 17 andre ledd krever at opplysninger som saksbehandler får fra ansatte rådgivende leger, skal forelegges brukerne. Det skyldes at det kan reises spørsmål ved om slike opplysninger er noe Nav «mottar». For utvalget er det uansett et spørsmål om Nav bør ha en plikt til å fremlegge slike opplysninger, og i så fall under hvilke omstendigheter plikten skal gjelde.

I referansegruppemøter har brukere og ansattrepresentanter pekt på at manglende kjennskap til rådgivende legers uttalelser er problematisk. I vedtak om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd vil uttalelser fra rådgivende leger ofte være et helt sentralt bevis. Dette er ytelser og vedtak som er svært viktig for brukerne.

Slik utvalget har fått beskrevet bruken av rådgivende leger, er det saksbehandler som tar initiativ til innhenting av legens vurdering. Saksbehandler gjør som regel dette ved å formulere skriftlige spørsmål. Den rådgivende legen får tilgang på sakens dokumenter, men møter eller snakker ikke med brukeren. Grunnlaget for vurderingen kan påvirke den rådgivende legens uttalelser.

Ved å bli kjent med den rådgivende legens uttalelser, vil bruker kunne oppdage og korrigere feil eller misforståelser. Der det er bevismessig tvil, vil bruker også kunne sende inn ytterligere opplysninger. Utvalget mener at en mulighet for å imøtegå rådgivende legers uttalelser kan bidra til flere riktige resultater og samtidig øke tilliten til prosessen.15 Rådgivende legers uttalelser gjelder ofte sensitive opplysninger om bruker. Fra et brukerperspektivet er det viktig at brukeren har mulighet til å påvirke egen sak. Transparens og kontradiksjon vil gjøre det lettere å akseptere et eventuelt avslag. Slik utvalget ser det, er dette et viktig tiltak for å forhindre klager, både over uriktige og riktige vedtak, og derved bidra til å øke tilliten brukerne får til Nav.

Utvalget har vurdert hvordan en plikt til å fremlegge slike uttalelser vil påvirke effektiviteten i Nav. Det legges til grunn at Nav vil bruke ressurser på å sende ut uttalelsene og på å motta merknadene fra brukerne. Hvor ressurskrevende det blir, avhenger blant annet av hvilke løsninger som benyttes. Hvis det lages gode digitale løsninger, behøver ikke foreleggelsesplikten å medføre betydelig merarbeid for Nav.

Utvalget ser at brukerens merknader til legens uttalelser vil kunne utløse behov for en ny vurdering fra den rådgivende legen. En ny uttalelse fra legen vil da kunne utløse enda en runde med foreleggelse. Dette kan bli tid- og ressurskrevende. Nav vil imidlertid hele tiden selv måtte vurdere om ny uttalelse fra lege er nødvendig for å opplyse saken. Utredningsplikten gjelder alltid.

Det er ikke nødvendigvis slik at én saksbehandler følger saken fra den kommer inn, til den er avgjort. I NAV Arbeid og ytelser vil saksbehandlere hente saken ut fra en oppgaveliste, utføre et ledd i saksprosessen og så legge saken tilbake igjen. Når saken er brakt ett steg videre (for eksempel når Nav har mottatt en uttalelse fra fastlegen), vil ofte en ny saksbehandler hente saken og foreta et nytt saksbehandlingssteg.

Skal denne organiseringen være et argument mot en fremleggelsesplikt, må det være fordi organiseringen gir en vesentlig effektivitetsgevinst. Noen slik effektivitetsgevinst er ikke utvalget kjent med. Utvalget har i møter med NAV Arbeid og ytelser etterspurt dette, herunder hvor mange av sakene som behandles direkte på grunnlag av sakens dokumenter innkommet til NAV Arbeid og ytelser, og i hvor mange saker Nav innhenter egen dokumentasjon. Det foreligger ingen oversikt over dette. Det er heller ikke fremlagt annen dokumentasjon som viser at saksbehandling etter dette prinsippet er vesentlig mer effektivt, sammenliknet med en porteføljestyrt saksavvikling. Utvalget antar derfor at måten sakene rent faktisk behandles på i dag, ikke er et argument mot en foreleggelsesplikt. Tvert imot reiser foreleggelsesplikten et spørsmål om hvorvidt dagens organisering i NAV Arbeid og ytelser er hensiktsmessig.

Det er grunn til å tro at en foreleggelsesplikt i noen grad vil medføre økt ressursbruk og forlengelse av saksbehandlingstiden i førsteinstans. Samtidig vil overholdelse av plikten gi et bedre grunnlag til å treffe riktige beslutninger og øke tilliten til prosessen. Dette må antas å føre til reduksjon i antallet klager. Dersom foreleggelsesplikten fører til riktig resultat uten en klagebehandling, reduseres den totale saksbehandlingstiden betydelig. Generelt er det også grunn til å tro at flere vil kunne akseptere vedtak de forstår begrunnelsen for, og når de har fått uttale seg om alle forhold vedtaket bygger på. Færre klager reduserer den totale ressursbruken som i dag går med til klagebehandling.

Å gi noen nærmere kvantifisering av gevinstene er vanskelig. For utvalget er det derfor ikke mulig å si noe sikkert om de økte kostnadene ved foreleggelse vil oppveies av den forventede gevinsten som ligger i at det vil komme færre klager. Utvalget legger likevel til grunn at en foreleggelsesplikt, med aktiv bruk av digitale løsninger, ikke vil medføre vesentlig økt ressursbruk. Utvalget er kjent med at det i svensk rett gjelder en foreleggelsesplikt for tilsvarende opplysninger, uten at dette er opplyst å ha noen særlig betydning for prosesskostnadene.

Som nevnt over, er det etter utvalgets vurdering noe uklart om rådgivende leges uttalelse er å anse som et «internt dokument» etter forvaltningsloven.16 Utvalget har videre vurdert om hensynet til å verne om interne beslutningsprosesser i Nav kan tilsi at opplysninger fra en rådgivende lege ikke bør legges frem for bruker. Til dette vil utvalget minne om at det i Navs rundskriv er lagt til grunn at brukerne allerede i dag vil ha krav på innsyn i slike dokumenter. Så lenge praksis er at bruker har krav på innsyn i disse dokumentene, er det vanskelig å se at hensynet til Navs interne saksforberedelse kan tilsi at opplysningene ikke skal gis ut uoppfordret. Opplysningene er dessuten av så sentral betydning for saken, at hensynet til bruker, kontradiksjon og riktige resultater tilsier at det bør gjelde en plikt til å forelegge opplysningene for brukeren. Utvalget antar at rundskrivet også hviler på denne tanken.

Utvalget har også vurdert spørsmålet opp mot de hensyn som begrunner unntak fra innsyn i såkalte interne dokumenter. Begrunnelsen kan sammenfattes slik: 17

• forholdet mellom underordnet saksbehandler og overordnet beslutningstaker tilsier at det må være en fortrolig dialog

• dersom interne beslutningsprosesser ikke skjermes, vil det stille høyere krav til kvalitet, noe som vil forsinke saksbehandlingen

• innsyn kan gi brukeren uberettigede forventninger om innvilgelse

• innsyn gir risiko for at organet går over til bruk av muntlig kommunikasjonsform

Slik utvalget har fått beskrevet Navs bruk av interne rådgivende leger, er det sentrale at legen gir skriftlige svar på saksbehandlerens skriftlige spørsmål. Legeuttalelsen er med andre ord ikke et dokument i produksjon, men en ferdig vurdering fra legens side, tilsvarende råd og uttalelser fra ekstern sakkyndig. Dokumentet inneholder opplysninger (vurderinger), som deretter inngår i beslutningsgrunnlaget. Utvalget kan derfor ikke se at behovet for fortrolig dialog slår til. Hensynet til uttalelsenes kvalitet tilsier også at brukeren bør få se dem.

Det kan ikke utelukkes at slike uttalelser kan gi bruker uberettigede forventninger om enten innvilgelse eller avslag. Samtidig er det nok klart for de fleste brukere at rådgivende leges uttalelse bare er et dokument i saken, og ikke et vedtak. I standardbrev vil det uansett enkelt kunne gis informasjon om at uttalelsen ikke sier noe om Navs vurderinger av sakens utfall. Utvalget er heller ikke redd for at en foreleggelsesplikt vil medføre at Nav går over til å innhente legenes syn muntlig. For det første antar utvalget at det vil være upraktisk både for legen og saksbehandlerne. For det andre vil foreleggelsesplikten gjelde både skriftlige og muntlige opplysninger. Viktige opplysninger som er mottatt muntlig må uansett nedfelles i et notat, som deretter må forelegges for brukeren.

Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at Nav skal ha en lovfestet plikt til å forelegge opplysninger de har fått fra en rådgivende lege for bruker, når opplysningene gjelder brukeren. Plikten bør også omfatte de spørsmålene eller opplysningene som blir gitt til legen, og som legen baserer sin uttalelse på. Unntak bør gjelde i de tilfeller uttalelse fra bruker er unødvendig, typisk fordi søknaden blir innvilget.

20.2.3.1 Bør Nav ha plikt til å forelegge andre interne opplysninger og rettslige vurderinger?

Utvalget har vurdert om intern produksjon av faktiske opplysninger, sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum skal utløse en foreleggelsesplikt for Nav. Her er man over på spørsmålet om å uoppfordret gi brukerne innsyn i selve beslutningsprosessen til Nav. De hensyn som begrunner forvaltningslovens (og offentleglovas) alminnelige regler, gjør seg gjeldende også i Nav-systemet. Utvalget mener derfor at forvaltningslovens alminnelige regler, der beslutningsprosessen er unntatt fra partsinnsyn og foreleggelsesplikt, bør følges.

Det kan også reises spørsmål ved om det bør gjelde en plikt til foreleggelse av Navs rettslige vurderinger. Forvaltningslovutvalget drøftet spørsmålet om innsynsrett i slike vurderinger:18

«Hvorvidt organet velger å utrede juridiske problemstillinger internt eller eksternt, bør være opp til organet selv å avgjøre. Dersom valget påvirkes av partenes muligheter til å få innsyn, vil det kunne legge uhensiktsmessige føringer for den interne saksbehandlingsprosessen. Videre legger utvalget vekt på at organet i saker om enkeltvedtak uansett må gi en rettslig begrunnelse for avgjørelsen.»

Utvalget stiller seg bak forvaltningslovutvalgets løsning når det gjelder foreleggelse av rettslige vurderinger. Dette er hensyn og vurderinger som også gjør seg gjeldende for Nav. Nav bør ikke ha noen plikt til å uoppfordret forelegge rettslige vurderinger de har innhentet, og som har betydning for en sak.

20.3 Ansvaret for sakens opplysning

20.3.1 Innledning

Omgjøringsprosenten når førsteinstansen selv vurderer en klage, er høy. Utvalget har pekt på at dette ofte skyldes at førsteinstansen ikke hadde alle relevante opplysninger da vedtaket ble truffet.

Utvalget legger til grunn at økt kvalitet i det faktiske grunnlaget som ligger til grunn for førsteinstansens vedtak, vil begrense antallet klager. I dag er det særlig tre uklarheter knyttet til rekkevidden av brukers og Navs ansvar for sakens opplysning.

For det første oppstiller Nav i praksis et dokumentasjonskrav, uten tilstrekkelig forankring i folketrygdloven. Ved søknad om dagpenger er det for eksempel nærmest et absolutt krav at bruker fremlegger arbeidsavtalen for det avsluttede arbeidsforholdet. Nav begrunner dette med at arbeidsavtalen inneholder nødvendig informasjon om arbeidsforholdet var fast eller midlertidig, stillingsprosent, ansettelsesdato, oppsigelsestid, prøvetid, arbeidstidsbestemmelse og tariffavtale. Unntak gjelder dersom arbeidsgiver fyller ut et eget skjema og gir de nødvendige opplysningene på Navs nettsider.19 Nav opplyser at de bare unntaksvis foretar mer helhetlige vurderinger av opplysningene i saken. Praksis fører til at bruker får ansvar for å opplyse saken så langt dokumentasjonskravet rekker.

For det andre er det utfordringer knyttet til oppfyllelsen av den alminnelige veiledningsplikten. Dersom et forvaltningsorgan ser at det er mangler i en søknad, skal søker varsles og veiledes. Veiledningsplikten pålegger Nav et ansvar for å sette bruker i stand til å oppfylle sin egen opplysningsplikt. I Nav-systemet skjer slik veiledning oftest ved at Nav sender ut brev om mangler. Både utvalgets og Navs egne undersøkelser tilsier at Nav sender ut brev om mangler i de aller fleste saker.

I Navs egen undersøkelse av årsakene til høy omgjøringsprosent i dagpengesaker i førsteinstansen etter klage, er det angitt at kvaliteten i brevet bruker får er god (i over 90 prosent av sakene). Undersøkelsen utvalget har bedt NAV Klageinstans om å gjennomføre, konkluderer derimot med at brev om mangler gjennomgående er omfattende og vanskelige å forstå. Undersøkelsen viser også at enkelte av brevene etterspurte dokumentasjon som allerede lå på saken i Navs systemer.

For det tredje er det utfordringer knyttet til oppfyllelsen av den alminnelige utredningsplikten. Denne innebærer at forvaltningsorganet skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst, og om nødvendig innhente relevant dokumentasjon. Samtidig følger det av folketrygdloven at bruker har en omfattende opplysningsplikt. Utvalgets undersøkelser tyder på at forholdet mellom utredningsplikten og brukers opplysningsplikt er uklart for Nav. I dette ligger en rekke spørsmål, blant annet om rekkevidden av brukers opplysnings- og medvirkningsplikt og Navs ansvar for sakens faktum, veiledningsplikt og utredningsplikt.

20.3.2 Gjeldende rett

De fleste saker i Nav dreier seg om å ta stilling til om en bruker har krav på en ytelse. Det følger av folketrygdloven § 22-13 første ledd første punktum, at brukeren må sette frem et krav for å kunne få en ytelse etter loven.

Hvordan et krav skal fremsettes, er ikke nærmere regulert i dagens lov. I folketrygdloven 1966 var det i § 14-2 nr. 1 tredje ledd bestemt at kravet måtte settes frem «skriftlig på skjema fastsatt av Rikstrygdverket». Sammen med kravet måtte «de opplysninger, erklæringer og attester som Rikstrygdeverket eller trygdekontoret trenger», følge med. Det gjaldt altså et krav om at søknaden ble levert på et bestemt skjema, og det var hjemmel i folketrygdloven til å kreve at visse opplysninger, erklæringer og attester skulle følge med. I det lå det at trygdemyndighetene langt på vei kunne legge ansvaret for sakens opplysning på brukeren. Bestemmelsen hjemlet også et dokumentasjonskrav.

Bestemmelsen ble ikke ble videreført i folketrygdloven i 1997. Endringen skyldtes at det ikke ble ansett hensiktsmessig at loven stilte krav til søknaden.20 Det ble forutsatt at slike krav skulle framgå av rundskriv. I realiteten innebar endringen at Nav ikke lenger hadde hjemmel til å pålegge søkere å fremme krav på bestemte skjemaer.

I dag bruker Nav ulike søknadsskjemaer med spørsmål tilpasset den enkelte ytelse. De fleste søkerne benytter disse, men Nav må likevel behandle søknader uavhengig av om de er sendt på disse skjemaene eller ikke. Søker kan velge å søke digitalt (innlogget via ID- porten) eller ved å fylle ut digitalt (ikke innlogget) og sende søknaden i posten. Nav.no er utviklet etter forskrift for universell utforming av IKT.21 Nav-kontorene har PC-er tilgjengelige for brukerne, og kan veilede i søknadsprosessen. Søknader som ikke er skrevet via de digitale systemene, vil også bli behandlet.

Konsekvensene av at en søknad mangler sentrale opplysninger, er ikke regulert eksplisitt i loven. Folketrygdlovutvalget foreslo i sin tid at det skulle være et vilkår for å få søknaden «behandlet», at den inneholdt de nødvendige opplysninger, men forslaget ble ikke fulgt opp.22 Folketrygdlovutvalgets skille mellom ufullstendige søknader (som ikke skulle behandles og dermed måtte avvises) og fullstendige søknader (som skulle realitetsbehandles) ble ikke vedtatt, og er ikke gjeldende rett i dag. Det er derfor ikke hjemmel til å avvise ufullstendige søknader.

Folketrygdloven § 21-3 pålegger søker å gi opplysninger og legge frem de dokumenter som er nødvendige for å avgjøre søknaden. Hvis det er gitt uriktige eller tilbakeholdt vesentlige opplysninger, eller hvis søkeren uten rimelig grunn unnlater å etterkomme et pålegg om å gi opplysninger – kan søknaden avslås etter folketrygdloven § 21-7. Dersom disse vilkårene ikke er oppfylt, vil en mangelfull søknad utløse en veiledningsplikt og eventuelt en utredningsplikt for Nav.

Navs veiledningsplikt følger av forvaltningsloven § 11 og krever at Nav gir brukerne den veiledningen som er nødvendig for at de kan ivareta sine interesser i saken på best mulig måte. Omfanget av veiledningsplikten skal tilpasses Navs situasjon og kapasitet. I en konkret sak må Nav gi bruker beskjed om eventuelle «feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler vedkommende bør rette».23 Slik veiledning kan ofte gis gjennom standardiserte informasjonsbrev og liknende.

Nav har en utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17, som krever at Nav påser at saken er så godt opplyst som mulig. Mens veiledningsplikten innebærer at Nav må hjelpe brukeren med å oppfylle sin egen opplysnings- og medvirkningsplikt, innebærer utredningsplikten at Nav har en selvstendig plikt til å sørge for, herunder fremskaffe, ytterligere opplysninger i saken. Plikten innebærer at Nav må sørge for at vedtak treffes på så godt faktisk grunnlag som mulig. Brudd på denne plikten kan føre til uriktige, og derfor ugyldige, vedtak.

Hvor langt Navs utredningsplikt rekker, vil bero på omfanget av brukers opplysningsplikt. Normalt vil brudd på opplysningsplikten medføre at saken tas til behandling og at den vurderes på grunnlag av de bevis som foreligger. Tilsier opplysningene i saken at vilkårene ikke er oppfylt, treffes et avslagsvedtak. Samtidig er ikke utredningsplikten uten betydning. Nav har, så langt utredningsplikten rekker, plikt til selv å innhente relevante opplysninger. Forholdet mellom søkerens opplysningsplikt og Navs utredningsplikt er berørt i HR-2019-2336-A. Saken gjaldt en bruker som hadde fått avslag på sykepenger, og spørsmålet var om brukeren hadde sannsynliggjort arbeidsuførhet på grunn av sykdom. Brukeren anførte blant annet at manglende dokumentasjon ikke kunne gå ut over han, fordi Nav ikke hadde utredet saken godt nok. Høyesterett la til grunn at «hvis legens undersøkelser eller journalnotater er mangelfulle, hører det normalt til Navs utredningsplikt å be legen om å gi flere opplysninger».24 Uttalelsen trekker i retning av at Navs utredningsplikt går foran brukerens opplysningsplikt, i alle fall der brukeren har forsøkt å gi Nav de nødvendige opplysningene. Tilsvarede er lagt til grunn i Navs rundskriv til folketrygdloven § 21-3.25

Det må følge av dette at Nav bare kan avgjøre en søknad dersom de har oppfylt sin egen veilednings- og utredningsplikt. Dermed blir det viktig å trekke grensen for Navs utredningsplikt.

Utredningsplikten er en plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig». Det er sikker rett at utredningspliktens rekkevidde styres av sakens karakter, forvaltningsorganets ressurser, og ikke minst hvem som er nærmest til å fremskaffe de relevante opplysningene.26 For Navs vedkommende må utredningsplikten også ses i lys av at Nav har omfattende myndighet til å kreve opplysninger fra brukere og andre, for eksempel arbeidsgivere og helsepersonell.27 Det innebærer at Nav har nødvendig hjemmel til å pålegge arbeidsgiver å gi opplysninger om sluttdato og sluttårsak i en dagpengesak.

Hvis bruker ikke kommer med opplysninger Nav har bedt om, eller opplysninger bruker har plikt til å legge frem av eget tiltak, må Nav kunne behandle saken på grunnlag av de opplysningene som foreligger. Ofte vil det fra Navs side være tilstrekkelig at de veileder brukeren om hva som er relevant å legge frem, og at det gis en frist. Hvis Nav pålegger brukeren å legge frem visse opplysninger og vedkommende uten rimelig grunn etterkommer pålegget, kan søknaden avslås i medhold av folketrygdloven § 21-7.

I mange saker har imidlertid verken bruker eller Nav enkel tilgang på opplysningene. De må innhentes hos andre. Det kan for eksempel være fra brukers journal hos fastlege eller spesialisthelsetjenesten. Normalt vil bruker ha krav på innsyn i slike dokumenter, og dermed ha krav på å få dem. Opplysninger fra helsepersonell vil normalt være underlagt taushetsplikt, men folketrygdloven § 21-4 gir hjemmel til å pålegge helsepersonell å gi opplysninger til Nav uten hinder av taushetsplikt.

Hensynet til brukerens rett til privatliv tilsier at Arbeids- og velferdsetaten som utgangspunkt bør anmode bruker selv om å innhente slike opplysninger.28 Når bruker ikke fremlegger slike opplysninger, etter veiledning fra Nav, oppstår spørsmål om Nav er forpliktet til å innhente disse som en del av utredningsplikten. Navs adgang til å gi pålegg om utlevering av slike opplysninger taler for at det hører til utredningsplikten å fremskaffe disse opplysningene.

Dersom Nav, etter selv å ha forsøkt å innhente opplysninger fra tredjepart, fortsatt ikke har mottatt de sentrale opplysningene i saken, må saken kunne avgjøres på grunnlag av de opplysningene som foreligger. Kravet blir da avslått hvis søkeren ikke har sannsynliggjort det faktiske forholdet kravet bygger på. Når Nav har oppfylt veilednings- og utredningsplikten, kan saken tas til behandling. Med mindre vilkårene i § 21-7 er oppfylt, må Nav vurdere om bevisene i saken tilsier at vilkårene for å innvilge en ytelse er oppfylt.29 Bevisene må holdes opp mot beviskravet. Utgangspunktet er at det er den som søker om en ytelse som må dokumentere at vilkårene for ytelsen er oppfylt. Kravet anses dokumentert hvis det legges frem opplysninger som viser at det faktiske forholdet kravet bygger på, er sannsynlig. Dersom det er tvil, er det i utgangspunktet brukeren som har tvilsrisikoen.

I praksis er det antatt at det er Nav som har bevisbyrden i saker Nav selv har igangsatt, for eksempel i en sak om stans i, eller tilbakebetaling av, en ytelse.30 Det betyr at Nav må godtgjøre de faktiske forholdene som må være til stede for at ytelsen skal kunne stanses eller kreves tilbakebetalt. Også i disse sakene vil Nav kunne pålegge brukeren eller andre å gi nødvendige opplysninger.

20.3.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at et bedre faktisk grunnlag før førsteinstansen treffer sitt vedtak, vil redusere antallet klager betydelig og bidra til å øke brukernes tillit til Nav. Det bør derfor settes inn tiltak for å sikre et bedre beslutningsgrunnlag når førsteinstansen treffer første vedtak. Utvalget vil drøfte om det bør gjøres endringer i reglene om Navs utredningsplikt og brukers opplysnings- og medvirkningsplikt.

På grunn av den uoversiktlige rettssituasjonen, finner utvalget grunn til å oppsummere. I saker som gjelder søknad om en ytelse etter folketrygdloven, er utgangspunktet at bruker har en særlig medvirknings- og opplysningsplikt. Bruker plikter å gi de opplysninger som er nødvendig for å ta stilling til søknaden. Folketrygdloven gir ikke hjemmel til å oppstille absolutte dokumentasjonskrav. Utvalget mener at Nav, på enkelte områder, likevel oppstiller et dokumentasjonskrav i dag.

Nav skal henvende seg til bruker hvis de ser at opplysninger de trenger for å ta stilling til søknaden mangler, og de skal varsle bruker om hva som mangler. Plikten følger av veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11. I praksis oppfyller Nav sin veiledningsplikt ved å sende søker et brev om mangler. Utvalgets undersøkelser tilsier at kvaliteten i veiledningen ikke er god nok.

I utgangspunktet må Nav innhente opplysninger selv, for å oppfylle utredningsplikten i forvaltningsloven § 17, dersom søker på oppfordring ikke fremlegger disse. Dersom manglende opplysninger skyldes at bruker ikke har tilgang til opplysningene, har Nav etter utvalgets syn, i utgangspunktet en plikt til å forsøke å innhente disse. Dette kan for eksempel være aktuelt der Nav trenger informasjon om sluttdato for et arbeidsforhold. Slike mangler skyldes ofte at arbeidsgiver ikke gir bruker nødvendig bistand til å oppfylle kravet. Nav må da rette et pålegg til arbeidsgiver før søknaden eventuelt avslås. Utvalget mener at Nav ikke følger en slik praksis i dag.

Der manglende opplysninger fra bruker skyldes manglende vilje, vil det normalt være tilstrekkelig å varsle og veilede vedkommende om hva som skal til for å oppfylle medvirknings- og opplysningsplikten.

Virkningen av at bruker unnlater å oppfylle sin opplysnings- eller medvirkningsplikt er, dersom Nav har oppfylt sin veilednings- og utredningsplikt, at saken kan tas til behandling basert på de opplysninger som ligger i saken. Dersom opplysningene i saken ikke dokumenterer at vilkårene for ytelsen er oppfylt, skal søknaden avslås.

Dersom vilkårene i folketrygdloven § 21-7 er oppfylt, kan Nav avslå søknaden uavhengig av hva opplysningene som ligger i saken tilsier.

Bør Navs utredningsplikt utvides?

Et tiltak for sikre at Navs avgjørelser treffes på bedre grunnlag, kan være å skjerpe utredningsplikten. En skjerpet utredningsplikt vil bidra til at Nav sjeldnere treffer vedtak uten at saken er tilstrekkelig opplyst, og vil hindre unødvendige avslag, som omgjøres i klagerunden.

Nav driver masseforvaltning og det forutsettes derfor at bruker aktivt medvirker til sakens opplysning. Det er et mål at brukerne er delaktige i prosessen. Ofte vil det kreve lite av bruker å bidra med nødvendige opplysninger, og det vil samtidig bidra til effektiv saksbehandling, noe som vil være positivt også for bruker selv.

Utvalget mener at det er viktig å opprettholde dagens praksis. Det innebærer at bruker har hovedansvaret for å fremskaffe opplysninger. Navs utredningsplikt bør tilpasses til det som med rimelighet kan kreves av brukeren. Kravene til brukeren må imidlertid ikke være så strenge at man hever terskelen for å få fremmet og behandlet sine krav om ytelser.

Bør form- og innholdskrav til søknader og dokumentasjonskrav lovfestes?

I motsetning til folketrygdloven av 1966, gir ikke dagens lov hjemmel til å kreve at søknader settes frem på en bestemt måte eller i en bestemt en form. Loven angir heller ikke hvilke opplysninger søknaden må inneholde, og gir ikke hjemmel til å oppstille særskilte krav om at søknader bare kan innvilges dersom et bestemt dokument fremlegges (dokumentasjonskrav).

Utvalgets undersøkelser viser at Nav ikke oppstiller krav om at søknader settes frem på bestemte måter, men at Nav går langt i retning av å oppstille konkrete dokumentasjonskrav for visse typer ytelser.

Etter utvalgets syn må krav om at søknader settes frem på en bestemt form, eller har et bestemt innhold, ha hjemmel i lov. Utvalget mener Nav har behov for å stille slike krav av hensyn til effektivisering og likebehandling av brukerne.

Hvordan bør formkrav, innholdskrav og dokumentasjonskrav reguleres?

Utvalget mener at det bør oppstilles visse innholdskrav til søknader i loven. For Nav er det nødvendig at bruker identifiserer seg for å spare Nav for unødig arbeid med å avklare hvem søknaden kommer fra, for å sammenholde og kontrollere søknaden opp mot andre saker i Nav-systemet.

Utvalget mener derfor at det bør fremgå tydelig av lov eller forskrift at søknader skal inneholde fullt navn på søker, fødselsnummer eller D-nummer, og at søknaden skal være skriftlig og undertegnet eller elektronisk signert. For de fleste brukere vil disse kravene ikke være vanskelige å etterkomme. Slike rimelig formulerte krav til søknader, vil bidra til mer effektiv saksproduksjon, noe som også er en fordel for bruker selv.

Avhengig av ytelsens art vil det, etter utvalgets syn, kunne være naturlig å oppstille krav om å forelegge bestemte dokumenter (dokumentasjonskrav). Slik utvalget ser det, vil slike krav kunne bidra til effektivitet og likebehandling, og i mange tilfeller vil det ikke utgjøre noen urimelig byrde for bruker. Hvilke dokumentasjonskrav som bør oppstille, vil variere mellom ulike ytelser. Nye tekniske løsninger kan gjøre det naturlig å flytte ansvaret for å innhente opplysninger til Nav. Det kan her vises til utviklingen der Nav i nyere tid i større grad innhenter opplysninger fra arbeidsgiver via digitale løsninger. Dette var informasjon som tidligere inngikk i brukers opplysningsplikt. Dette er krav som det er naturlig å oppstille i forskrift, og det foreslås en forskriftshjemmel.

Utvalget vil understreke at form-, innholds- og dokumentasjonskrav bare bør stilles der bruker har rimelig mulighet til å oppfylle kravene. Det må unngås at brukere som oppfyller materielle vilkår for en ytelse, taper sin rett på grunn av unødig formalisme eller manglende mulighet til å oppfylle dokumentasjonskrav.

Ved utforming av krav til søknader og dokumentasjonskrav, vil utvalget også advare mot digitale løsninger som forhindrer brukere i å søke før et betydelig antall krav er oppfylt. Dette kan føre til at brukere som har krav på ytelser, ikke klarer å søke og dermed taper sine rettigheter. Det er dermed problematisk å oppstille for mange krav til søknadsprosessen.

Utvalget mener, etter dette, at det bør være konkrete form- og innholdskrav, som må være oppfylt for at en sak skal tas til behandling. Innholdet i disse kravene vil kunne variere etter sakstype og være mer eller mindre omfattende. Utvalget mener derfor at loven bør gi hjemmel til å fastsette slike krav i forskrift.

Rettsvirkninger av mangler ved søknaden

Nav avslår i dag ufullstendige søknader. For bruker er rettsvirkningen den samme enten Nav har realitetsbehandlet søknaden eller unnlatt å ta den til behandling fordi søknaden er mangelfull. Etter utvalgets syn, er det flere grunner til å skille mellom formelle mangler ved en søknad og de søknadene som avslås etter en vurdering av de materielle vilkårene.

Mange brukere vet at de har rett på en ytelse. For dem kan det virke forvirrende å få et avslag på grunn av mangler ved søknaden. Dersom mangler ved søknaden fikk en annen virkning, ville det være lettere å forklare utfallet. Dette kan bidra til å øke tilliten til systemet. Brukere som får et slikt avslag, vil ofte påklage avslaget og først da legge ved alle nødvendige opplysninger. Dette fører til en unødvendig klagesak, som tar lengre tid å behandle, selv om resultatet blir omgjøring i førsteinstansen.

Dersom en mangelfull søknad avvises istedenfor å avslås, legger det til rette for en ryddigere klageprosess. En klage over en avvisning vil gjelde de formelle kravene til søknaden. Hvis en klage over en avvisning fører frem, betyr det at førsteinstansen må realitetsbehandle saken. At en avvisning er et enkeltvedtak og kan påklages, følger allerede av forvaltningsloven § 2 tredje ledd.

Utvalget mener at et skille mellom avvisnings- og avslagsgrunner kan bidra til å klargjøre grensen mellom søkers opplysningsplikt og Navs utredningsplikt. Det er naturlig å legge ansvaret for å fremsette et fullstendig krav på brukeren. Vilkårene for dette vil måtte variere fra ytelse til ytelser, og bør fastsettes i forskrift. Nav vil ha en plikt til å veilede parten om hvordan vilkårene for å fremsette et krav skal oppfylles, men har ingen plikt til seg å foreta noen utredning for å oppfylle disse vilkårene. Når bruker har fremsatt et fullstendig krav, og saken tas til behandling, vil Navs utredningsplikt tre inn.

Det er et problem for tilliten til Nav at mange avslagsvedtak som påklages, blir omgjort. Samtidig er det i statistikken ikke mulig å skille ut omgjøring som skyldes feil eller mangler i søknaden fra omgjøring som skyldes andre forhold. Det er imidlertid grunn til å tro at en ikke ubetydelig andel av omgjøringene skyldes at saken først i forbindelse med klagen blir tilstrekkelig opplyst. Dette er saker som kunne vært avvist i et system med formkrav for å behandle søknaden. Ved å skille mellom avvisning og avslag er det mulig å skille omgjøring som skyldes mangelfull søknad og omgjøring som skyldes at vilkårene i loven ble vurdert å ikke være oppfylt.

Utvalget har vurdert argumenter mot å innføre et avvisningssystem. For det første er det opplagt at en sondring mellom avvisnings- og avslagsgrunner kan utløse vanskelige vurderinger av om en søknad er tilstrekkelig dokumentert til å bli behandlet. En slik tvil kan i seg selv bli prosess- og ressursdrivende. Det har derfor stor betydning hvordan kravene til søknadene utformes.

For det andre er avvisning lite brukt i norsk rett ved behandling av førstgangsvedtak. Årsaken til at man ikke har skilt mellom avslag og avvisning, er trolig at man i den alminnelige forvaltningsretten i liten grad skiller mellom saker som initieres av forvaltningen, og saker som partene selv setter i gang. Avvisning er bare aktuelt i søknadstilfeller og der søker er pålagt plikter. Navs myndighetsområde er et av områdene der vedtak normalt treffes på grunnlag av søknader.

Avvisning som beslutningsform er imidlertid ikke fremmed i norsk forvaltningsrett. For eksempel kan en klage avvises dersom formelle vilkår for klagebehandling ikke er oppfylt.31 Anker kan også avvises av Trygderetten.32 Det å avvise en søknad vil i praksis ikke skille seg vesentlig fra å avvise en klage eller anke.

At mangelfulle søknader kan lede til avvisning, er løsningen i Sverige. Det følger av socialförsäkringsbalken 110 kap. 10 §:

«Om ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon prövning i sak ska den handläggande myndigheten avvisa den.

Om ansökan inte i övrigt uppfyller föreskrifterna i 4 § andra stycket eller det som annars är särskilt föreskrivet, ska myndigheten också avvisa ansökan om inte bristen är av ringa betydelse.»

Utvalget mener at det bør gjelde formelle krav til en søknad for at den skal tas til behandling, og at mangler knyttet til søknaden skal føre til avvisning, og ikke til avslag. Utvalget har forelagt en slik regulering for NAV Arbeid og ytelser, som har stilt seg positiv til dette.

Avvisning vil ikke være til hinder for at det søkes på nytt, men en ny søknad vil måtte behandles med utgangspunkt i det nye søknadstidspunktet. For bruker vil derfor et eventuelt tap ved avvisning være begrenset til tidsperioden frem til ny og fullstendig søknad innleveres. For mange ytelser vil det også være slik etter dagens system. Dersom parten får avslag på materielt grunnlag, og senere får innvilget en søknad fordi vilkårene da er oppfylt, er hovedregelen at ytelsen gis fra det nye søknadstidspunktet.

Klageinstansen bør også kunne avvise en ufullstendig søknad hvis klageinstansen mener at søknaden ikke oppfyller formkravene. Det bør gjelde selv om førsteinstansen uriktig har realitetsbehandlet saken. Etter folketrygdloven § 21-12 første ledd tredje punktum kan klageinstansens vedtak om å avvise en klage ankes inn for Trygderetten. Utvalget foreslår at det samme skal gjelde for klageinstansens vedtak om å avvise en søknad.

I svensk rett er det åpnet for at klager kan avhjelpe mangler ved søknaden sin frem til klageinstansen har truffet vedtak.33 Er søknaden fullstendig når klageinstansen treffer sitt vedtak, skal klager gis medhold og avvisningsvedtaket omgjøres. Det kan reises spørsmål ved om dette er en god regel. Systemet vil genere klager i tilfeller der søknader er avvist med rette. En slik regel vil også kunne svekke brukers oppfordring til å bidra til sakens opplysning. En avvisning vil ikke være til hinder for ny søknad med nytt virkningstidspunkt. Brukeren skal ha fått varsel og veiledning om eventuelle mangler og hvordan søknaden skal utfylles, før et avvisningsvedtak treffes. Etter utvalgets syn er det ikke urimelig at bruker må bære risikoen for et eventuelt tap i en mellomliggende periode som følge av mangelfull søknad. Dersom bruker sannsynliggjør at den mangelfulle søknaden skyldes mangelfull veiledning fra Nav, vil vilkårene for å sette virkningstidspunktet tilbake i tid etter folketrygdloven § 22-13 sjuende ledd kunne være oppfylt. Et uriktig vedtak om avvisning kan også vurderes som et uriktig avslag etter folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd, slik at stønad kan gis fra det tidspunktet den første søknaden ble satt frem.

Utvalget mener etter dette at mangelfulle søknader bør kunne avvises. En eventuell klage over avvisningsvedtaket kan bare gjelde spørsmålet om vilkårene for å ta saken til behandling var oppfylt. Klageinstansen skal ikke vurdere som første instans om søkeren i etterkant av avvisningen har fremlagt all nødvendig dokumentasjon. I et slikt tilfelle bør søkeren veiledes om å søke på nytt.

Prosessuelle krav før vedtak om avvisning – veiledningsplikten

Før Nav avslår en ufullstendig søknad, vil det følge av veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11, at Nav normalt skal varsle bruker om mangelen, og gi vedkommende veiledning om hvordan søknaden skal bli komplett. Dette må også gjelde i et avvisningssystem.

Dersom avvisningsspørsmålet skal reguleres nærmere i folketrygdloven, slik utvalget vil foreslå, melder det seg et spørsmål om også Navs veiledningsplikt bør reguleres i loven. Grensene for Navs veiledningsplikt oppfattes som uklare. Dette gjelder både hvilket innhold veiledningsplikten har og hvor langt den rekker. Utvalgets kartlegging viser også at Navs brev om mangler er omfattende og vanskelige å forstå.

Utvalget mener at kravene til Navs veiledning bør klargjøres og i noen grad skjerpes. Det kan gi betydelig besparelser at bruker forstår hva som mangler i en søknad, og lettere får levert en fullstendig søknad. Utvalget antar at dette vil gi en mer effektiv saksbehandling. Utvalget vil derfor foreslå at veiledningsplikten presiseres, slik at Nav må angi nøyaktig hva som mangler for å kunne ta en søknad til behandling, og sette en kort frist for retting eller utfylling.

I svensk rett er varsling om mulig avvisning en prosess der søker først får varsel om at søknaden er mangelfull, og deretter et nytt varsel om at manglende utfylling av søknaden vil føre til avvisning.34 Utvalget har vurdert om Nav bør ha en plikt til å varsle to ganger før en søknad eventuelt avvises. I mange tilfeller vil det være besparende å sende ut et slikt varsel og dermed kunne hindre en klage. Utvalget ser imidlertid at et slikt krav vil kunne gå ut over effektiviteten i Nav. Utvalget mener derfor at loven ikke bør kreve at Nav veileder mer enn én gang om hvordan mangelfulle søknader skal korrigeres.

Et annet spørsmål er om Nav bør pålegges andre konkrete plikter i forbindelse med at de mottar og foretar en første gjennomgang av en søknad, og om Nav bør ha en utredningsplikt allerede på dette stadiet i prosessen.

Slik utvalget har formulert forholdet mellom krav til søknad og behandling av fullstendig søknad, er det etter utvalgets syn ikke naturlig å pålegge Nav en utredningsplikt før fullstendig søknad er innlevert.

Det er et problem at mange brukere ikke får nødvendig informasjon fra tredjepart, for eksempel helsepersonell eller arbeidsgiver. I praksis fører dette til at søknader avslås på grunn av manglende dokumentasjon, at avslaget påklages med nødvendig dokumentasjon, og deretter at vedtaket omgjøres. Dette er ressurskrevende for Nav-systemet, og fremstår unødvendig i lys av Navs adgang til å pålegge arbeidsgiver og helsepersonell en plikt til å medvirke. For å unngå at tredjeparters manglende medvirkning fører til avvisning (eller avslag), foreslår utvalget at bruker i søknadsprosessen skal kunne be om at Nav gir slike pålegg. Der bruker ber om bistand fra Nav, vil søknaden ikke kunne avvises før bistanden er gitt, og fristen til å oppfylle pålegget er løpt ut.

Nav og brukers ansvar for sakens opplysning i saker som tas til behandling

Når en sak tas til behandling, vil de alminnelige reglene til utredning, opplysning og medvirkning gjelde. Nav må påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.35 Samtidig kan Nav legge ansvar for sakens opplysning på brukeren.36

For utvalget er det et spørsmål om folketrygdloven bør gi regler om forholdet mellom Navs og brukers ulike plikter under saksforberedelsen. Det gjelder både mellom de ulike pliktene bruker har, og mellom brukers og Navs plikter. Når reguleringen dels er ulovfestet og dels lovfestet i ulike lover, er det lett å miste oversikten. Utvalget mener at det bør gis en samlet regulering av henholdsvis brukers og Navs plikter til å bidra til sakens opplysning i folketrygdloven.

Utvalget har vurdert om dagpenger, på grunn av antallet saker og behovet for rask saksbehandling, tilsier at det er urimelig merarbeid å gi pålegg til arbeidsgiver direkte. Et slikt pålegg er bare aktuelt i saker der søknaden er mangelfull, og veiledning til søker heller ikke har bidratt til å få saken tilstrekkelig opplyst. I slike saker er normalt alternativene at saken behandles og søknaden avslås, eller at Nav utreder saken selv. Avslås søknaden, vil vedtaket ofte påklages. Utvalget kan ikke se at det å utferdige et pålegg skal medføre betydelig merarbeid, sammenliknet med arbeidet med en eventuell klage.

Et større grep utvalget vil foreslå, er å regulere Navs utredningsplikt særskilt, på samme måte som at utvalget foreslår en slik regulering av Navs veiledningsplikt. Det bør følge av loven at Nav ikke kan avslå søknader før de har oppfylt veiledningsplikten og utredningsplikten. Utvalget foreslår også å formulere utredningsplikten slik at Nav har plikt til, i rimelig utstrekning, å innhente nødvendige opplysninger når søknaden er tatt til behandling. Der manglende opplysninger skyldes at bruker mangler evne til å medvirke eller ikke har tilgang til opplysningene, er utgangspunktet at Nav må forsøke å innhente opplysningene. Dersom manglende opplysninger fra bruker skyldes manglende vilje til å medvirke, vil Nav normalt ikke ha plikt til selv å innhente informasjonen. Dette vil langt på vei være en kodifisering av dagens praksis, sett bort fra skillet mellom avvisnings- og avslagstilfellene.

Bør konsekvenser av manglende oppfyllelse av opplysningsplikten reguleres?

I dag følger det av folketrygdloven § 21-7 at en søknad kan avslås dersom bruker mot bedre vitende gir uriktige opplysninger, fortier vesentlige opplysninger, eller uten rimelig grunn unnlater å etterkomme pålegg som er gitt i medhold av loven. Utvalget mener at denne regelen bør videreføres.

Det fremgår derimot ikke av loven hva som er konsekvensen av at en bruker ikke oppfyller sin opplysningsplikt etter § 21-3, dersom Nav på sin side har oppfylt utrednings- og veiledningsplikten. Praksis er at saken avgjøres på grunnlag av de opplysningene Nav har tilgjengelig, og dersom opplysningene i saken ikke godtgjør at bruker har krav på ytelsen, blir søknaden avslått. Dette fremgår ikke av loven. En forklaring på dette kan være at rettsvirkningen har vært sett på som en konsekvens av bevisreglene, og dermed unødvendig å fastsette i loven. Utvalget mener imidlertid at loven bør gi uttrykk for dette. For det første bidrar det til forutsigbarhet og trygghet for Nav når de ønsker å avgjøre en sak etter at de har foretatt alle nødvendige veilednings- og utredningsskritt. For det andre sender det et klart signal til brukeren om at man ikke kan forholde seg passiv mens Nav utreder saken, og at en eventuell passivitet vil kunne få betydning for avgjørelsen.

Utvalget mener at det bør presiseres i loven at manglende medvirkning fra parten kan få betydning for avgjørelsen.

20.4 Kravene til vedtakets begrunnelse

20.4.1 Innledning

Flere tidligere undersøkelser har vist at begrunnelsene i Navs vedtak har varierende kvalitet, og i mange tilfeller er for dårlige. Allerede i rapporten fra SINTEF i 2016 ble det pekt at kvaliteten i begrunnelsen var viktige for å forebygge klage og omgjøring.37 I denne rapporten fremholdes viktigheten av at bruker opplever at begrunnelsen viser at Nav har vurdert de konkrete opplysningene som ligger i saken. Utvalget har bedt Nav om å få oversendt eksempler på begrunnede vedtak. En gjennomgang av disse viser at de mangler beskrivelse av faktum og at de i liten grad er tilpasset brukers sak. Enkelte begrunnelser er lange, uoversiktlige og skrevet med et vanskelig språk, med mye standardtekst.

Utvalget har sett eksempler på saker om arbeidsavklaringspenger der vurderingen av vilkårene i folketrygdloven § 11-5 kun inneholder standardtekst. Det hender at det underrettes om to vedtak fra ulike enheter i ett og samme dokument: ett fra vedtak fra Nav- kontoret og ett fra NAV Arbeid og ytelser. Dokumentet har fire underskrifter og framstår som lite forståelige for bruker.

Uførevedtak utvalget har fått innsyn i, gir i varierende grad beskrivelser av faktum i brukers sak, og har til dels mye standardtekst om sykdom, som ikke er relevant i brukers sak. Dette har blant annet vært vedtak om beregning av uføretrygd etter særreglene for unge uføre, som har vært så å si uten individuell vurdering av brukers sykdom opp mot vilkårene.

Utvalget mener at svake begrunnelser i vedtakene kan svekke tilliten til både det enkelte vedtaket, til Nav og til systemet. Dette bidrar til klager og anker.38 Mangelfulle begrunnelser kan også være tegn på at beslutningstaker ikke har satt seg tilstrekkelig inn i saken. Det gir brukeren grunn til å tro at vedtaket er eller kan være feil.

Utvalget vil derfor vurdere om dagens krav til begrunnelse er gode nok, både når det gjelder innhold og form.

20.4.2 Gjeldende rett

Det følger av forvaltningsloven § 24 første ledd at enkeltvedtak skal begrunnes samtidig med at vedtaket treffes. Bruker skal som hovedregel få det begrunnede vedtaket sammen med underrettingen om at vedtaket er truffet.39

Hvilke krav som stilles til begrunnelsen, er fastsatt i forvaltningsloven § 25. Etter første ledd skal det vises til de reglene vedtaket bygger på, med mindre parten er kjent med dem. Det innebærer at dersom vedtaket bygger på en lovbestemmelse, må loven og den anvendte paragrafen nevnes. Det samme gjelder for forskrifter. Bygger vedtaket på ulovfestede regler, må det vises til grunnlaget for den ulovfestede normen.40 I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller problemstillingen vedtaket bygger på. Det er altså ikke uten videre tilstrekkelig å nevne det rettslige grunnlaget for avgjørelsen. Det kan være nødvendig å redegjøre nærmere for reglenes innhold, på en måte som er forståelig for parten.

Begrunnelsen skal også nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på.41 Er faktum beskrevet av parten selv eller i et dokument som parten er kjent med, er en henvisning til den tidligere framstillingen tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen om vedtaket til parten vedlegges kopi av framstillingen. Siden det bare er de faktiske forholdet vedtaket som bygger på som må nevnes, trenger ikke alle faktiske forhold som har vært fremme i saken, å tas med.

Endelig følger det av § 25 tredje ledd at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, «bør» nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.

Begrunnelsens overordnede formål er å forklare sakens utfall for partene. Den skal vise hvordan beslutningstakeren har vurdert saken og resonnert omkring de rettslige og faktiske spørsmålene i saken. På den måten sikrer kravet om begrunnelse også at beslutningstakeren rent faktisk foretar de nødvendige vurderingene. En god begrunnelse kan overbevise partene om at utfallet er riktig, slik at det blir lettere for dem slå seg til ro med det. For parten som ikke får medhold, gjør begrunnelsen det mulig å argumentere mot avgjørelsen i en klage eller et søksmål. I en overprøvingssituasjon er begrunnelsen viktig for at overordnet organ eller en domstol skal kunne kontrollere vedtaket.

De følger av rettspraksis at kravene til begrunnelse vil variere og skjerpes etter sakens karakter og vedtakets art. Jo mer inngripende vedtaket er, desto strengere krav stilles det til begrunnelsen.42 I vurderingen legges det vekt på hvordan partens rettsstilling påvirkes, herunder om avgjørelsen gjelder inngrep i en etablert rettighet, og om utfallet vil få stor velferdsmessig betydning for parten. Overført til Navs myndighetsområde, betyr dette at kravene til begrunnelse kan variere etter ytelsenes art og vedtakets karakter. Siden livsoppholdsytelsene ofte har størst velferdsmessig betydning for brukerne, tilsier det at det gjelder strengest krav til begrunnelse av slike vedtak.

Generelt vil imidlertid vedtak på Navs myndighetsområde være svært viktige for brukerne. Det stilles derfor relativt strenge krav til begrunnelsen i de fleste saker, i alle fall der vedtaket går ut på avslag. De fleste brukere har bare begrenset kjennskap til regelverket, og det vil ofte være avgjørende for dem å få reglene forklart for at de skal kunne forstå vedtaket. Nav må derfor angi hva den rettslige problemstillingen er, og hvordan regelen er tolket i den konkrete saken (tolkningsresultatet).43 I et tilfelle hvor rettskildebildet er komplisert eller rettskildene spriker, vil det være tilstrekkelig, og antakelig også fordelaktig for brukeren, at Nav kun angir den regelen eller lovforståelsen som er lagt til grunn, og hva som har vært avgjørende for Navs syn.

Mange vedtak Nav treffer bygger på en tolkning av folketrygdloven som følger av rundskriv. For den enkelte saksbehandler er rundskrivet å anse som en bindende instruks, og den lovforståelsen som følger av rundskrivet, skal anvendes i vedtaket. Forvaltningsloven § 25 krever ikke at Nav opplyser om bruken av rundskriv, herunder hvilket konkret rundskriv som har vært relevant for avgjørelsen. Dersom rundskrivet inneholder retningslinjer for utøvelsen et forvaltningsskjønn, følger det av § 25 tredje ledd at dette er noe som bør nevnes og eventuelt vises til, men noen plikt er det ikke. Retningslinjer for rettsanvendelsen har Nav heller ingen plikt til å opplyse om.44 Utvalget konstaterer at førsteinstansen i Nav heller ikke har noen praksis for dette.

Ettersom formålet med begrunnelsen er at bruker skal settes i stand til å forstå vedtaket, kan det ikke utelukkes at det utgjør en saksbehandlingsfeil å innta for mye (overflødig) informasjon og vurderinger uten direkte betydning for avgjørelsen i vedtaket.

20.4.3 Utvalgets vurderinger

Gode begrunnelser kan bidra til å bevisstgjøre saksbehandleren underveis i vedtaksprosessen, og oppfordre til grundighet. Slik kan begrunnelsen bidra til kvalitet i forvaltningen, og dermed flere riktige resultater i sakene.

Begrunnelsen kan avdekke om forvaltningen har lagt til grunn riktig faktum og riktig lovforståelse. Begrunnelsen kan også bidra til å skape en konsekvent og riktig praksis.

Generelt vil gode begrunnelser kunne øke brukernes tillit til prosessen, men også til Nav generelt.

Det som kan tale imot strenge krav til begrunnelse, er at det kan være ineffektivt. Gode begrunnelser kan imidlertid bidra til effektivitet. En god begrunnelse kan overbevise bruker om at vedtaket er riktig, og på den måten forhindre klager. Selv om den ikke overbeviser brukeren, kan begrunnelsen sette bruker i stand til å vurdere om vedtaket skal påklages. Dette kan bidra til en spissing av saken, noe som kan føre til mer effektiv behandling i klageinstansen. En god begrunnelse i førsteinstansen kan også lette arbeidet for klageinstansen.

Det krever tid og ressurser å skrive gode, tilpassede begrunnelser. Nav driver med masseforvaltning, og det må forventninger til saksbehandlingen og begrunnelsene ta høyde for. Strenge krav til begrunnelsen vil etter utvalgets syn også kunne være et hinder for effektivisering ved automatisering. Dette er argumenter som utvalget mener det må legges vekt på når kravene til begrunnelse av vedtak fastsettes i lov.

Utvalget er av den oppfatning at forvaltningslovens regler om begrunnelse i hovedsak bygger på en god avveining mellom ulike hensyn. På Navs myndighetsområde vil det likevel være enkelte problemstillinger som kan tilsi at det bør gjelde visse særregler for Nav.

Bør det være et krav at begrunnelsen viser til rundskriv?

I Nav treffes svært mange vedtak på grunnlag av tolkninger som fremgår av rundskriv. Lovene inneholder skjønnsmessige begreper, som er klargjort i rundskriv.

For bruker vil det være av interesse om saken er avgjort i tråd med et rundskriv. Det kan være tillitsvekkende for mange brukere at utfallet i deres sak er i tråd med rundskriv og vanlig praksis. Det gjør det lettere for brukere å slå seg til ro med vedtaket. En slik henvisning kan dermed redusere antallet klager. Et krav om at relevante deler av rundskriv er nevnt i vedtaket, gjør det også enklere å kontrollere om rundskrivet er anvendt korrekt.

Utvalget mener at det ikke vil være særlig arbeidskrevende å gi slike henvisninger. Ved behandling av saken skal saksbehandleren ha oversikt over, og anvende, rundskrivene. Utvalget har i møter med Nav fått opplyst at et krav om å henvise til rundskriv skal være mulig å innarbeide også ved automatisk saksbehandling.

I møte med Nav har utvalget også fått opplyst at utviklingen de siste årene har gått i retning av å i mindre grad vise til lovtekst og eventuelt rundskriv. Dette har vært begrunnet i klarspråk. Utvalget er enig i at lovtekst og rundskriv kan være vanskelig tilgjengelig for brukere. Samtidig vil vedtak bygge på en tolkning av disse. For at bruker skal kunne kontrollere rettsanvendelsen, er det nødvendig å få innsikt i ordlyden. Det betyr ikke at hele ordlyden i lov, forskrift eller rundskriv må siteres. I mange tilfeller vil det være tilstrekkelig å fremheve de delene av teksten som er direkte relevant for saken.

Utvalget foreslår derfor at vedtak etter folketrygdloven må begrunnes med konkrete henvisninger til relevant lovbestemmelse, og aktuelt rundskriv.

Bør begrunnelsen vise til grunnlaget for Navs bevisvurdering?

Forvaltningsloven krever i utgangspunktet ikke at begrunnelsen angir de bevisene som danner grunnlag for bevisvurderingen. I referansegruppemøter har dette vært trukket frem som et problem. At Nav avslår søknader uten å vise til for eksempel opplysninger fra fastleger, skaper en usikkerhet om hva konklusjonen bygger på, og om bevis er oversett. Dette reiser spørsmålet om det bør stilles som krav at begrunnelsen skal vise til de bevis som er trukket inn for å avgjøre omtvistet faktum.

Et generelt krav om at begrunnelser angir bevisene som er vektlagt i tvilsspørsmål, vil etter utvalgets syn kunne føre for langt. Det vil bli for arbeidskrevende.

Saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd kan være utfordrende. Det er også i disse sakene det oftest foreligger motstridende opplysninger. Utvalget mener derfor at det bare er i disse sakene det kan bli aktuelt å oppstille et skjerpet krav til begrunnelse. Utvalget mener videre at det bare bør være nødvendig med et slikt krav ved avslag. I 2021 ble 6 499 krav om uføretrygd og 14 155 krav om arbeidsavklaringspenger avslått. Selv om dette er et høyt antall, mener utvalget at sakenes viktighet for brukeren tilsier at det bør gis særlig gode begrunnelser ved avslag.

Utvalget mener derfor at det bør oppstilles et skjerpet krav til angivelse av faktum, og at det i begrunnelsen skal vises til de bevisene som er trukket inn for å avgjøre omtvistet faktum. Det gjelder både de bevisene som støtter vedtakets konklusjon, og de som taler i motsatt retning.

Angivelse av momentene i skjønnsmessige avveininger

Etter gjeldende rett er det ikke noe tydelig krav om å angi momentene som er vektlagt i en skjønnsmessig avveining ved rettsanvendelsesskjønn. Forvaltningslovutvalget har foreslått å innføre et slikt krav, slik at kravene samsvarer med reglene som gjelder for å angi momenter som har vært avgjørende for en vurdering av et fritt skjønn.45 Om begrunnelsen fremgår det:

«Utvalget vil fremheve at det sentrale formål med begrunnelsen er å forklare sakens utfall for parten. For å oppnå det trengs det at begrunnelsen nevner de viktigste hensynene som forvaltningsorganet har lagt vekt på. Her er det ingen prinsipiell forskjell mellom vurderingspreget rettsanvendelse og utøving av forvaltningsskjønn.»

Dette utvalget deler forvaltningslovutvalgets vurdering, og forslår på dette punkt en tilsvarende bestemmelse som forvaltningslovutvalget har fremmet.

21 Rammene for å påklage førsteinstansens vedtak

21.1 Innledning

Oslo Economics peker på at rammevilkårene for å klage har betydning for antallet klager. Det fremheves at det er enkelt å sende inn en klage til Nav, og at det er få formelle krav til klagen. Det informeres om klagemuligheter til bruker både i vedtaksbrev, på nav.no og i mange tilfeller brukers dialog med NAV Kontaktsenter og Nav-kontoret. Klagefristen etter folketrygdloven er seks uker46 og dermed dobbelt så lang som etter forvaltningslovens normalordning.47 Å klage er kostnadsfritt og klager løper ingen risiko for å bli pålagt omkostningene staten har i forbindelse med behandlingen av klagen. Utgangspunktet er også at klager som får medhold, har krav på å få dekket egne omkostninger (for eksempel til juridisk eller sakkyndig bistand).48

For utvalget reiser dette spørsmål ved om det er grunn til å endre rammebetingelsene for å klage, for på den måten å begrense antallet klager.

Retten til å klage utgjør en viktig rettssikkerhetsgaranti. Reglene er utformet for å sikre alle brukere, uavhengig av ressurser, en reell mulighet til å få overprøvd forvaltningens vedtak. Generelle innstramminger i klageretten er også lite målrettet, og kan også innebære at flere uriktige vedtak blir stående. Som et generelt utgangspunkt er utvalget derfor av den oppfatning at man bør være forsiktig med å stramme inn på rammevilkårene for klageretten.

Mandatet viser eksplisitt til det ikke er forbundet noen kostnader for bruker å klage til NAV Klageinstans. Utvalget har derfor vurdert om det bør innføres gebyr for å påklage vedtak. Det er vanlig i norsk rett at det er kostnadsfritt å klage. Et gebyr kan føre til at brukernes økonomiske ressurser blir avgjørende for om de får prøvd sakene sin gjennom å klage. Særlig innenfor et så sentralt område som Nav forvalter, er gebyr for å klage etter utvalgets syn ikke et aktuelt virkemiddel.

Derimot har utvalget funnet grunn til å vurdere nærmere om det er grunn til å opprettholde særregelen om klagefristen. Klagefristen etter folketrygdloven er i dag dobbelt så lang som den alminnelige klagefristen i forvaltningen. Det gjelder også sammenlignet med fristen som gjelder i sammenlignbare saker, for eksempel innenfor helse- og omsorgssektoren.

Et spørsmålet er om det er grunn til å justere rammene for behovsprøvd fritt rettsråd i klagesaker etter folketrygdloven § 21-12.49 I dag kan brukere tilkjennes fritt rettsråd i disse sakene hvis vedtaket faktisk påklages. Bistand til å vurdere om et vedtak skal påklages, dekkes ikke. Ettersom det å klage er gratis, har bruker få hindringer for å sende en klage selv om advokaten og bruker ser at det ikke er grunnlag for klagen. Dagens regulering kan stimulere til unødvendige klager.

21.2 Klagefristen

21.2.1 Gjeldende rett

Den alminnelige klagefristen etter forvaltningsloven § 29 er tre uker fra underretningen om vedtaket kom frem til parten. Klagefristen kan «i særlige tilfeller» forlenges av underinstansen eller klageinstansen.50

Etter folketrygdloven § 21-12 femte ledd er fristen for å påklage vedtak etter folketrygdloven seks uker.51 For andre typer vedtak på Navs myndighetsområde kan det være fastsatt særskilte klagefrister i den aktuelle særloven. Etter barnetrygdloven og arbeidsmarkedsloven er klagefristen som i folketrygdloven seks uker. Etter kontantstøtteloven, barnelova, forskotteringsloven (bidragsforskudd), ektefelleloven (ektefellebidrag) og lønnsgarantiloven gjelder imidlertid forvaltningslovens vanlige treukersfrist. Det gjelder altså ulike klagefrister for forskjellige ytelser Nav treffer vedtak om.

Klagefristen var også seks uker etter folketrygdloven av 1966.52 Bakgrunnen for at fristen ble satt til seks uker, er ikke nærmere drøftet i forarbeidene, men regelen var en videreføring av gjeldende rett fra folketrygden 1966.

I utredningen som ligger til grunn for folketrygdloven 1997, ble det foreslått at klagefristen skulle endres og følge normalregelen i forvaltningsloven. Utvalget anså det som lite praktisk at klagebehandlingen skulle reguleres av to regelverk. Utvalget la til grunn at forvaltningslovens regulering garanterte tilstrekkelig rettssikkerhet, særlig under henvisning til at det etter forvaltningsloven var adgang til å gi oppreisning for fristoversittelser, og ikke minst at det alltid ville være adgang til å fremsette nye krav om fremtidige ytelser.53 Departementet valgte imidlertid å videreføre fristen på seks uker.54 Det er denne som gjelder i dag.

Rettsvirkningen av at en klage er inngitt for sent er at den som utgangspunktet skal avvises.55 Brukeren vil da som et utgangspunkt ikke få vurdert saken på nytt. Klagen kan allikevel tas under realitetsbehandling innen ett år dersom parten ikke kan lastes for å ha oversittet fristen, eller dersom det av særlige grunner er rimelig å få klagen prøvd.56

21.2.2 Utvalgets vurderinger

Det er særlig tre hensyn som gjør seg gjeldende når utvalget skal ta stilling til hvilken klagefrist som bør gjelde på Navs myndighetsområde.

For det første er det viktig at fristen gir brukeren rom for å områ seg før klagen eventuelt må inngis. For flere av ytelsene er regelverket komplisert, og det vil derfor ofte kunne være behov for å rådføre seg med andre og eventuelt ta kontakt med en advokat. Dette tilsier at tidsfristen ikke må være for kort.

For det andre er det viktig å sikre at prosessen ikke trekker ut i tid. En raskest mulig avklaring er positivt både for parten selv og for Nav. Det er ressurskrevende å ha saker i prosess. Dette tilsier at fristen bør være så kort at brukerne gis en oppfordring til å handle så raskt som mulig.

For det tredje mener utvalget at det har en verdi for både bruker og Nav at reglene er enhetlige og enkle. Det begrenser sannsynligheten for at det skjer feil, noe som igjen er tillitvekkende.

Basert på disse tre overordnede hensynene har Forvaltningslovutvalget foreslått å videreføre dagens alminnelige treukersfrist. Forvaltningslovutvalget viser til at dagens regel er godt innarbeidet, og at den gir uttrykk for en god avveining mellom de ulike hensynene.57 Samtidig peker Forvaltningslovutvalget på at det unntaksvis kan det være aktuelt å gi særregler, og da særlig der sakene er særlig kompliserte eller har særlig stor betydning for parten.

For dette utvalget blir spørsmålet om det foreligger tilstrekkelig gode grunner til å ha en annen klagefrist på folketrygdlovens område. Dagens regel er i stor grad historisk betinget.

Siden seksukersfristen ble fastsatt, både opprinnelig og i 1997, har det skjedd vesentlige endringer i samfunnet. Muligheten for å klage digitalt eller gjennom andre kommunikasjonsformer gjør det lettere og raskere å klage. Det tilsier etter utvalgets syn at det bør være gode grunner for å opprettholde en lenger frist enn det som gjelder på andre områder.

I referansegruppemøte har brukerorganisasjonene gitt uttrykk for at de mener eksisterende klagefrist bør opprettholdes. I Agenda Kaupangs rapport om brukeropplevelser i klage- og ankesystemet er det også flere som gir uttrykk for at klagefristen bør forlenges. Det vises til at det fremstår som urimelig at klage må sendes inn innen seks uker, når forvaltningen selv bruker måneder på å avgjøre sakene.58 Utvalget har forståelse for at mange opplever seks uker som for kort tid, men utvalget er ikke enig i at lang saksbehandlingstid i forvaltningen er et godt argument for lang klagefrist. Mens forvaltningen behandler mange hundre tusen saker, har partene bare ansvar for sin ene sak. Utvalget foreslår for øvrig en rekke tiltak som skal påskynde prosessen, og i et slikt perspektiv bør det legges opp til at også brukerne pålegges et visst ansvar for å få ned den samlede tidsbruken i systemet.

Utvalget legger også vekt på at minstekravene til en klage ikke er spesielt strenge, og at brukerne ikke trenger å sende inn alle relevante opplysninger i selve klagen.

Urimelige utslag av en kortere klagefrist avdempes dessuten ved at loven åpner for at fristen i særlige tilfeller kan forlenges, og at det kan gis oppreisning for fristoversittelser.59 I mange saker vil også bruker kunne søke på nytt, om enn med nytt virkningstidspunkt.

Etter en samlet vurdering mener utvalget at det ikke er tilstrekkelige grunner for å ha en annen klagefrist på dette området enn den alminnelige klagefristen i forvaltningen. Utvalget foreslår derfor å endre folketrygdloven § 21-12 femte ledd og barnetrygdloven § 15 andre ledd. Klagefristen vil da følge den alminnelige regelen i forvaltningsloven, og være på tre uker. Arbeidsmarkedsloven § 17 andre ledd foreslås endret slik at ordlyden «seks uker» erstattes med «tre uker».

21.3 Rettshjelp til å vurdere klage

21.3.1 Innledning

Brukere som velger å la seg representere av advokat eller annen fullmektig, må selv dekke utgiftene til slik bistand.60 Etter rettshjelpsloven § 11 kan det imidlertid innvilges fritt rettsråd i klagesaker som reguleres av folketrygdloven § 21-12.61 Fritt rettsråd i klagesak er behovsprøvd.

Kostnader ved bistand i klagesak dekkes bare dersom en klage blir satt fram. Kostnader ved bistand for å få vurdert om det er grunnlag for klage, og om vedtaket i så fall skal påklages, dekkes derimot ikke. Dagens ordning med kostnadsfri klage gir insentiv til å levere en klage selv om bruker og advokat ser at det er svært liten sannsynlighet for at klagen vil føre frem. Slik utvalget ser det, stimulerer altså systemet til unødvendige klager.

Rettshjelpsutvalget identifiserte også denne problemstillingen, og viser i sin utredning til at dette systemet i seg selv er en årsak til klager. Klager formulert av advokater, men som åpenbart ikke vil føre fram, ble også pekt på som et problem blant flere av informantene i SINTEFs gjennomgang av omgjøring etter klager i 2016. Rettshjelpsutvalget viste også til SINTEFs gjennomgang og foreslo at retten til støtte utvides til å omfatte vurdering av klage.62

21.3.2 Utvalgets vurderinger

Det er uheldig når reglene om rettshjelp gir brukerne oppfordring til å klage også i saker der de har bedt om rettsråd, og hvor advokatene mener at klagen ikke vil føre frem. Dette utvalget er derfor enig med Rettshjelpsutvalget i at ordningen bør justeres slik at det kan gis dekning for arbeid med å vurdere om et vedtak skal påklages, og fremmer forslag til endring i rettshjelpsloven i tråd med dette.

Det kan spørres om en utvidet rettshjelpsordning, som da også dekker kostnader forbundet med å vurdere om et vedtak skal påklages, bør kombineres med en noe innsnevret rett til å få dekket kostnadene ved selve klagen. Dette vil ha økonomiske konsekvenser for staten når brukere som oppfyller inntektskravene får dekket kostnadene for å få saken sin vurdert. For å bøte noe på dette kan det reises spørsmål ved om reglene bør være slik at klager som åpenbart ikke kunne føre frem, ikke gir krav på kostnadsdekning. Dette vil hindre at brukere som får vurdert klagemulighetene sine, oppfordres til å klage selv om klagen ikke har utsikter til å nå frem, bare for å få dekket advokatkostnader. En slik ordning vil også virke prosessdrivende. Utvalget har derfor valgt å ikke foreslå et slikt unntak.

Utvalgets forslag bygger på det samme saklige virkeområde som gjeldende ordning, det vil si klagesaker etter folketrygdloven § 21-12. Loven er tolket slik at rettshjelpsordningen også omfatter vedtak truffet i medhold av andre lover, dersom disse lovene henviser til klagebestemmelsen folketrygdloven § 21-12. Det betyr at rettshjelp også er aktuelt ved klager over vedtak truffet i medhold av barnetrygdloven, AFP-tilskottsloven og lov om supplerande stønad ved kort butid.63

I Rettshjelpsutvalgets forslag er det foreslått en tilstramming av loven, slik at muligheten for fritt rettsråd er begrenset «til den som vurderer å klage over vedtak etter folketrygdloven». Dermed vil klager på vedtak etter barnetrygdloven, AFP-tilskottsloven og Lov om supplerande stønad ved kort butid ikke falle inn under ordningen. Det fremgår av innstillingen at det var et bevisst valg fritt rettsråd ikke skulle gis etter dette alterantivet for klager over vedtak etter barnetrygdloven.64 Derimot er ikke forholdet til AFP-tilskuddsloven65 og lov om supplerande stønad ved kort butid drøftet.66

I referansegruppemøter har utvalget blitt oppfordret til å adressere denne uklarheten. Slik utvalget ser det bør rettshjelpsordningen saklige virkeområde begrenses uten at det er vurdert opp mot de ulike ytelsene, og da særlig saker etter lov om supplerande stønad ved kort butid. Utvalget antar at disse spørsmålene vil vurderes i forbindelse med oppfølgningen av rettshjelpsutvalgets innstilling. Det fremmes derfor forslag til endring som beholder dagens saklige virkeområde for fritt rettsråd.

22 Rammene for søksmål for Trygderetten

22.1 Innledning

De fleste vedtak truffet av NAV Klageinstans kan ankes inn for Trygderetten. Årlig blir mellom 3 500-4 000 vedtak påanket. Sammenliknet med forvaltningssaker for domstolen, er dette et svært høyt antall. Årsaken er særlig de gunstige vilkårene som gjelder for anke til Trygderetten. For bruker er det ofte kostnadsfritt å anke til Trygderetten og det er mulig å få dekket egne sakskostnader.67 Videre har bruker i praksis ingen risiko for å måtte betale statens kostnader.68 Det skal heller ikke betales rettsgebyr for anke til Trygderetten.69 I tillegg er fristen for å anke seks uker.70

Disse vilkårene fører til at Trygderetten har en helt annen situasjon enn de alminnelige domstolene. Mens man i de alminnelige domstolene, etter utvalgets syn, burde hatt flere saker om utøving av offentlig myndighet, er det i Trygderetten så mange saker at det tidvis oppstår store restanser.71

I mandatet er det pekt på at det ikke gjelder regler om siling av hvilke sakstyper som kan ankes inn for Trygderetten, og heller ingen krav til ankens verdi. Det er også nevnt at det ikke er forbundet med noen kostnad å anke. Utvalget anser det derfor som en del av mandatet å vurdere om det skal gjøres endringer i rammevilkårene for behandling i Trygderetten med det formål å redusere antall saker.

Utvalget tar her utgangspunkt i forholdsmessighetsprinsippet. Samtidig som rettssikkerhetsgarantiene skjerpes høyere opp i klage- og ankesystemet, må det skje en reduksjon i antallet saker, med det formål at sakenes viktighet øker jo høyere oppe i systemet man er. Dette tilsier etter utvalgets syn at rammevilkårene må skjerpes for hvert trinn oppover i klage- og ankesystemet. Spørsmålet for utvalget er om de rammene for å bringe en sak inn for Trygderetten er forholdsmessige i lys av det nivået sakene da er på, og sakenes viktighet. I vurderingen må det tas hensyn til at sakene for Trygderetten allerede har vært klagebehandlet én gang i Nav. Det tilsier at det må kunne stilles strengere betingelser for å få behandlet saken i Trygderetten enn det som gjelder ved klage til NAV Klageinstans. Det er også naturlig for utvalget å se hen til rammevilkårene for overprøving av klagevedtak på andre ytelsesområder.

22.2 Trygderettens saklige virkeområde

22.2.1 Innledning

Trygderettens saklige virkeområde er definert i trygderettsloven § 2. Trygderetten behandler vedtak om individuelle rettigheter og plikter etter folketrygdloven, barnetrygdloven, lovgivningen om krigspensjonering, bestemmelser for supplerende pensjonsordninger som er fastsatt ved lov eller vedtak av Stortinget, samordningsloven og særlige lovbestemmelser som fastsetter at saker kan ankes til Trygderetten. Vedtakene etter folketrygdloven bare kan bringes inn for Trygderetten etter at klageretten er benyttet.72 Det samme gjelder vedtak etter for eksempel barnetrygdloven og lov om supplerande stønad.73

Etter folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd kan departementet gi forskrift som unntar visse typer ytelser fra prøving i Trygderetten. Dette er gjort i forskrift om unntak fra anke til Trygderetten, som unntar noen få vedtakstyper, blant annet vedtak om bidrag til spesielle formål etter folketrygdloven § 5-22, om reduksjon av arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven § 11-9 og om tap av retten til å praktisere for trygdens regning etter § 25-6.

De fleste vedtak som treffes av Nav, kan bringes inn for Trygderetten. En betydelig andel vedtak på Navs myndighetsområde, kan ikke påankes. Det gjelder kontantstøtteloven, barnelova, forskotteringsloven, ekteskapsloven, arbeidsmarkedsloven, lønnsgarantiloven, NAV- loven, forvaltningsloven og deler av tilleggsstønadsforskriften.

På den annen side kan Trygderettens saklige virkeområde også være utvidet i særlov. Det følger for eksempel av lov om supplerende stønad til personar med kort butid i Noreg § 22 at vedtak om supplerende stønad også kan ankes inn for Trygderetten.

22.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om det bør gjøres endringer i Trygderettens virkeområde for å redusere antall saker og dermed Trygderettens arbeidsbelastning. For utvalget er det viktig at Trygderetten i praksis fungerer som en reell domstol og erstatning for tingrettene. Å gå inn for å unnta hele eller deler av ulike saksområder fra Trygderettens virkeområde vil bety å gå inn for en reduksjon av reell domstolskontroll.

I en vurdering av om Trygderettens saklige virkeområde bør innsnevres, er det relevant å spørre om tingrettenes behandlingsmåte gir noen fordeler som veier opp for ulempene ved at Trygderetten ikke er en del av systemet. Særlig sett i lys av kostnadene ved å bringe saker inn for tingretten, bør fordelene da være forholdsvis betydelige. Utvalget har gjennomgått de ulike vedtakstypene som i dag behandles for Trygderetten, og kan ikke se at noen av disse egner seg spesielt godt for tingrettsbehandling. Tingretten fremstår ikke som et bedre tvisteløsningsalternativ for brukerne enn Trygderetten. Selv om behandlingsformen i tingretten for enkelte sakstyper kan gi bedre bevisgrunnlag, blant annet fordi bruker får anledning til å forklare seg muntlig, vil kostnadene forbundet med en slik sak gjøre at domstolsprøving får liten realitet.

Utvalget anbefaler derfor ikke at det gjøres endringer i Trygderettens saklige virkeområde. Hvis det skulle oppstå et reelt behov for å unnta visse (nye) sakstyper fra Trygderettens virkeområde, antar utvalget at det kan reguleres i forskrift, for eksempel i medhold av folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd. For øvrig kan et behov for å begrense antallet saker, eller heve terskelen for å bringe saken til Trygderetten, møtes med et krav om at bruker må betale helt eller delvis for behandlingen av enkelte sakstyper.

22.3 Rettsgebyr

22.3.1 Innledning

Det er ingen gebyrer for å få behandlet saker i Trygderetten.74 Dette gjelder uavhengig av om retten blir satt med fagkyndige medlemmer. Til sammenlikning utløser det et rettsgebyr å bringe saker inn for overprøving for en domstol.75 Rettsgebyret fastsettes årlig og er for 2023 1 243 kroner. For saker for forliksrådet er gebyret 1,1 ganger rettsgebyret.76 For behandling av saker i tingretten er inngangsgebyret på fem ganger rettsgebyret, og gebyret øker dersom hovedforhandling varer i mer enn en dag. Hvis en part krever retten satt med meddommere eller det oppnevnes en sakkyndig, må parten i tillegg betale kostnaden for dette.77 Den som taper saken, kan pålegges å betale rettsgebyret som en del av avgjørelsen om sakskostnadene.

Enkelte sakstyper er unntatt fra rettsgebyr, blant annet saker mot Arbeids- og velferdsdirektoratet.78 Det betyr at bruker ikke må betale rettsgebyr dersom vedkommende bringer en kjennelse fra Trygderetten inn for lagmannsretten, eller lagmannsrettens dom i slike saker blir anket inn for Høyesterett. På sammenliknbare områder som helse- og omsorgssektoren eller sosialsektoren, må klagevedtak truffet av statsforvalteren bringes inn for de ordinære domstolene, og i disse sakene må det betales rettsgebyr.

Det er ikke opplagt hvorfor det skal betales rettsgebyr for saker innenfor helse- og omsorgssektoren, men ikke for Nav-saker. Da trygderettsloven ble vedtatt, ble det vist til at selv «et beskjedent gebyr kan bety en økonomisk belastning for en pensjonist eller pensjonssøker og kan i tilfelle innebære en faktisk begrensning av den formelle ankerett».79 Tilsvarende vil også gjelde for brukere i mange andre saker innenfor helse- og omsorgssektoren.

Spørsmålet om å innføre gebyr for å anke til Trygderetten har blitt vurdert flere ganger. Det ble blant annet drøftet på 1970-tallet uten at departementet fant å kunne gå inn for det. Begrunnelsen var at man ikke ønsket en utsiling av ankesaker av økonomiske grunner.80

Spørsmålet kom opp på nytt på 1990-tallet etter anbefaling fra Statskonsult og Trygderetten. Trygderetten hadde blant annet vist til en tendens til høy ankefrekvens, og at kvaliteten og holdbarheten i ankene ville bli bedre om dersom det ble innført ankegebyr.81 Departementet valgte heller ikke den gangen å innføre en gebyrløsning. Det ble vist til at gebyr kunne virke urimelig for den som mener seg feil behandlet, og at innkreving av gebyr vil medføre administrativt merarbeid. Departementet tok likevel forbehold om å komme tilbake til spørsmålet dersom andre tiltak ikke skulle ha tilfredsstillende virkning på anketilbøyeligheten.

Gebyr er også omtalt i forbindelse med lovrevisjonen i 2015.82 På det tidspunktet var det imidlertid lave restanser, og departementet valgte derfor å ikke foreslå ankegebyr.

22.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at Trygderetten skal være et lavterskeltilbud for brukerne på dette området. Selv et mindre gebyr vil bety at enkelte brukere ikke vil kunne få prøvd sin sak.

Så lenge ankebehandling for Trygderetten er kostnadsfri, vil brukerne imidlertid ikke ha noen økonomiske insentiver til å vurdere om saken er så viktig at den må ankes inn for Trygderetten. Trygderetten har ved tidligere vurderinger av dette spørsmålet vist til at det i en del saker kan synes som om at bruker sender inn en anke mer eller mindre automatisk. Et gebyr som dekker deler av kostnaden forbundet med saken, vil kunne utløse en vurdering hos bruker og begrense antallet ugrunnede anker. Utvalget ser derfor på gebyr som et egnet virkemiddel for å regulere inngangen av ankesaker.

Utvalget mener at det er relevant å sammenlikne trygderettssakene med saker på andre velferdsytelser og den mulighet som gis for domstolsprøving der. Innenfor helse- og omsorgssektoren er utgangspunktet, at klagevedtak bare kan bringes inn for de alminnelige domstolene. Dette er ytelser som i innhold har lignende betydning for brukerne som mange av ytelsene etter folketrygdloven. For domstolsprøving av disse sakene skal det betales til dels høye rettsgebyrer, og brukerne løper en helt annen risiko for omkostningsansvar.83 Sett opp mot dette, fremstår ikke et mindre gebyr også på Trygderettens område som urimelig.

Slik utvalget ser det, vil også hensynet til forholdsmessighet i saksbehandlingen være relevant her. Jo høyere opp i klage- og ankesystemet man er, jo viktigere bør saken være. Dette hensynet retter seg både mot verdiene i tvisten og betydningen for brukeren. Resultatet av denne avveiningen, vil være forskjellig for ulike ytelser.

Samtidig bør det ikke oppstilles krav om gebyr som medfører at brukere ikke får en reell mulighet til å få prøvd særlig viktige spørsmål også for en domstol. Av den grunn bør man også trekke inn i avveiningen hvilke brukergrupper ytelsen retter seg mot. Også her vil vurderingen kunne være forskjellig for ulike ytelser.

Utvalget har funnet denne avveiningen vanskelig. Etter utvalgets vurdering er det antakelig ingen god løsning å innføre et generelt gebyr for behandling i Trygderetten. I stedet må vurderingen gjøres konkret mot de ulike ytelsene på Navs myndighetsområde. For sentrale og langvarige livsoppholdsytelser, som arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, mener utvalget det fremstår som lite rimelig å innføre gebyr. Dette er ytelser som er særlig viktige for brukerne, og denne brukergruppen vil på grunn av manglende tilknytning til arbeidslivet, ofte ha begrenset med økonomiske ressurser. For ytelser som for eksempel barnetrygd kan avveiningen av hensynene gi et annet resultat. Som retthjelpslovutvalget påpekte, er barnetrygd vanligvis kurante saker om mindre beløp.84 Brukergruppen er foreldre generelt, og mange av brukerne vil ha tilstrekkelig med ressurser til å betale et mindre gebyr.

Selv om utvalget altså mener at det er forskjell på de ulike ytelsene, og at enkelte ytelser kanskje bør bli gjenstand for en gebyrløsning, har utvalget under tvil kommet til at det ikke vil anbefale å innføre dette. Utvalget har lagt vekt på at det i denne utredningen fremmes en rekke andre forslag som skal effektivisere prosessen. De tiltak som foreslås vil, etter utvalgets syn, være tilstrekkelig for at Trygderetten kan håndtere ankeinngangen.

Utvalget har også vektlagt at gebyr har vært vurdert og forkastet to ganger tidligere. Selv om brukergruppenes økonomi i dag må antas å være bedre enn på 1970-tallet, vil selv et lavt gebyr kunne medføre en barriere for enkelte brukere. Utvalget har sett hen til at Nav har vært utsatt for kritikk og negativ medieoppmerksomhet de senere årene. I en slik situasjon er det særlig betenkelig å innføre økonomiske barrierer for å få tilgang til en så viktig rettssikkerhetsgaranti som Trygderetten. Dersom utvalgets prognoser slår feil, og foreslåtte tiltak ikke gir tilstrekkelig effekt, bør departementet vurdere spørsmålet om gebyr på nytt.

22.4 Søksmålsfrist

22.4.1 Innledning

Fristen for å anke et vedtak inn for Trygderetten er seks uker fra det tidspunkt skriftlig underretning om vedtaket, ankeadgang og ankefrist er kommet fram til brukeren.85 Fristen har stått uendret siden etableringen av folketrygden og Trygderetten på slutten av 1960- tallet. Regelen er begrunnet med hensynet til å få fremskyndet ankene, og da departementet i sin tid vurderte dette, var spørsmålet om fristen skulle utvides snarere enn å kortes ned.86

Spørsmålet om ankefrist er også omtalt i lovrevisjonen til trygderettsloven i 2015. Det ble i den forbindelse foretatt en gjennomgang av ulike problemstillinger som kan oppstå om når fristen begynner å løpe, og når og hvordan fristen avbrytes. Spørsmålet om fristen skulle utvides eller kortes ned, ble imidlertid ikke vurdert.87

Utvalget foreslår at Trygderetten gis formell status som særdomstol, og at brukerne skal fremsette stevning for Trygderetten. I et slikt system er det naturlig å omtale fristspørsmålet som et spørsmål om søksmålsfrist. Med dagens terminologi er det riktigere å omtale dette som et spørsmål om ankefrist. Realitetene er imidlertid de samme, og de hensyn som gjør seg gjeldende, påvirkes ikke av Trygderettens formelle status.

Det følger av Trygderettsloven § 9 andre ledd at Trygderetten og ankemotparten kan forlenge ankefristen dersom «særlige grunner» foreligger. I praksis har dette vilkåret ikke vært praktisert særlig strengt.88

22.4.2 Utvalgets vurderinger

Ettersom utvalget foreslår at Trygderetten skal bli en formell domstol, oppstår også spørsmålet om reglene om fristforlengelser bør endres.

Hensynet til effektivitet tilsier at reglene utformes slik at de bidrar til bringe prosessene fremover, og at prosessene ikke trekker unødig ut i tid. At saken får sin endelige avklaring innen rimelig tid, er et gode både for brukeren, Nav og samfunnet. Det tilsier at fristen bør være så kort at brukerne får en oppfordring til å handle så raskt som mulig.

Samtidig bør ikke fristen være så kort at parten ikke rekker å områ seg. Fristen må ikke forhindre at brukeren får reell mulighet til å benytte sine prosessuelle rettigheter.

Fristens lengde bør ses i sammenheng med formkravene som stilles til å få en sak behandlet av Trygderetten. Etter utvalgets forslag vil kravene være de samme som gjelder for stevning til domstolen. Disse kravene er strengere enn det som gjelder for fremsettelse av en klage i forvaltningen. I de fleste sakene vil brukere også engasjere advokat. Når en prosesshandling krever bistand fra tredjepart, er også det et hensyn som taler for en noe lengre frist enn det som gjelder i forvaltningssporet.

Utvalget legger til grunn at dagens seksukersfrist er godt innarbeidet og at den på en god måte tar hensyn til brukerens behov for undersøkelser, samt for Navs og Trygderettens behov for rask avklaring. Utvalget foreslår derfor at fristen på seks uker som i dag gjelder for anker, beholdes som en søksmålsfrist.