Del 6
Tiltak for å redusere tidsbruken i overprøvingsprosessene

15 Tiltak for å begrense førsteinstansens tidsbruk i klagesak og klageinstansens tidsbruk ved søksmål

15.1 Innledning

En hovedutfordring på Navs og Trygderettens myndighetsområde er at saksbehandlingstiden er for lang. For enkelte sakstyper kan det gå opp mot tre år fra Nav mottar en søknad til endelig avgjørelse foreligger i Trygderetten. Utvalget ser det som en av sine viktigste oppgaver å vurdere og foreslå konkrete tiltak for å få ned samlet saksbehandlingstid på området.

Forstørr bilde

Utvalget tar utgangspunkt i at den overordnede strukturen i klage- og ankesystemet skal videreføres. Det innebærer at søknader fortsatt skal settes frem for Nav, at klager skal behandles av et klageorgan i etaten, og at klageinstansens vedtak kan bringes inn for Trygderetten. Trygderettens avgjørelser kan bringes inn for lagmannsretten.

I tråd med problembeskrivelsen, vil utvalget i det følgende vurdere tiltak for å unngå unødvendige prøvinger av samme sak i førsteinstans og klageinstans. Utvalget vil drøfte tiltak for å unngå eller begrense at vedtak blir opphevet og saker sendt tilbake til førsteinstansen, herunder klargjøre og påskynde prosessen med å behandle hjemsendte saker på nytt. Videre vil utvalget drøfte tiltak for å effektivisere saksbehandlingen i Trygderetten, samt tiltak for å sikre avklaring ved uenighet om lovforståelse. Utvalget vil også drøfte tiltak for å unngå at Nav bruker unødvendige ressurser på parallelle prosesser.

I analysen over er det vist til at dagens system fører til mange vurderinger av samme sak i klage- og ankeprosessen. Én og samme sak vurderes fem ganger i forvaltningen, før den eventuelt bringes inn for lagmannsretten:

1. Førsteinstansens behandling og vedtak

2. Førsteinstansens vurdering av om klagen skal tas til følge, slik at vedtaket helt eller delvis omgjøres (førsteinstansens omgjøringsvurdering)

3. Klageinstansens behandling og klagevedtak

4. Klageinstansens vurdering av om anken skal tas til følge, slik at klagevedtaket helt eller delvis omgjøres (klageinstansens omgjøringsvurdering)

5. Trygderettens behandling og kjennelse

Utvalget anser dette systemet som en hovedårsak til den lange saksbehandlingstiden. Slik utvalget ser det, bygger systemet på en overdreven tro på verdien av at nye øyne vurderer saken. Overprøving kan bidra til å sikre flere riktige resultater. Klagesystemet i forvaltningen hviler på en slik premiss. Utvalget har ikke holdepunkter for at antallet riktige resultater øker i takt med antall vurderinger som gjøres. Samtidig er det etter utvalgets vurdering flere uheldige sider ved å ha et system som legger opp til mange vurderinger av samme sak.

For det første tar det svært lang tid å få sakene behandlet. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for førsteinstansens oppgaver med klagesak er 98 dager. Klageinstansen bruker i snitt 222 dager fra de mottar en anke, til anken sendes til Trygderetten. Trygderetten bruker om lag 12 måneder i gjennomsnitt på sin saksbehandling. Brukere som ønsker å påklage på et raskt avslag i første instans, risikerer altså at det går flere år før saken er avgjort.

For det andre kan mange overprøvingsmuligheter føre til at ansvaret for riktig resultat pulveriseres ved at hver enkelt vurdering blir mindre viktig, fordi saksbehandler vet at saken kan påklages eller påankes, og at eventuelle feil da vil kunne bli rettet opp.

For det tredje gir ikke mange og selvstendige beslutningsprosesser nødvendigvis økt tillit til prosessen. Tvert imot vil lang saksbehandlingstid bidra til å svekke brukernes og samfunnets tillit til prosessene. Mange ulike omgjøringsvurderinger fører til at brukere ikke forstår hva som foregår i saken, og at det er vanskelig å skille de ulike prosessene. Mange brukere vil trolig heller at saken så raskt som mulig behandles av overordnet nivå i klage- og ankesystemet, enn at vedtaksorganet ser på saken igjen.

For det fjerde vil tiden og antall overprøvinger ofte føre til at brukers situasjon kan endre seg, og at slike endringer er med på å øke tendensen til å oppheve vedtak og sende saken nedover i systemet til ny behandling der.

Utvalget vil på denne bakgrunn vurdere om det er mulig å redusere antallet prøvinger i systemet. Utvalget mener at det særlig er grunn til å vurdere førsteinstansens rolle i klagesak og klageinstansens rolle i ankesak til Trygderetten.

15.2 Førsteinstansens rolle i klagesak

15.2.1 Innledning

Når et vedtak påklages, har førsteinstansen følgende fire oppgaver:

1. motta klagen (forvaltningsloven § 32)1

2. vurdere om klagen skal avvises, fordi klagen ikke oppfyller formelle krav (forvaltningsloven § 33 andre ledd andre punktum)

3. forberede klagebehandlingen i form av å gjøre de undersøkelser som klagen gir grunnlag for, herunder innhente opplysninger (forvaltningsloven § 33 andre ledd)

4. vurdere om klagen skal tas til følge, og dermed om vedtaket skal oppheves eller omgjøres (forvaltningsloven § 33 andre ledd)

Hvis førsteinstansen opphever sitt eget vedtak, kan man se det slik at det ikke lenger gjelder noe vedtak i saken, og at saken er avsluttet. Hvis førsteinstansen helt eller delvis endrer vedtaket, treffes det i realiteten et nytt vedtak i saken. Et slikt vedtak må behandles etter de vanlige saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak, noe som blant annet innebærer at vedtaket må begrunnes og kan påklages.

Dersom førsteinstansen verken avviser klagen eller opphever eller omgjør sitt eget vedtak, skal klagen og sakens dokumenter sendes klageinstansen, så snart saken er tilrettelagt. Det er ikke et krav etter forvaltningsloven at førsteinstansen gjør en ny skriftlig vurdering av saken, men slik vurdering eller uttalelse kan utarbeides og sendes til klageinstansen sammen med sakens øvrige dokumenter. I så fall skal kopi av uttalelsen sendes til brukeren.

Førsteinstansens rolle i klageprosessen er begrunnet i at det etablerer en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom førsteinstansen og klageinstansen, og at det alt i alt vil gi raskest klagebehandling. Synspunktet bygger på at det kan være enklere for det organet som traff vedtaket å foreta ytterligere avklaringer på bakgrunn av klagen. Førsteinstansen har gjerne de personellmessige ressursene, saksvolumet og nærheten til saksfeltet som gir gode forutsetninger til å foreta de undersøkelser klagen gir grunnlag for. Hvis førsteinstansen etter en ny gjennomgang av saken, mener at klageren bør få medhold, vil det spare klageinstansen for arbeid.2

Navs statistikk viser at saksbehandlingstiden for klagesaksbehandling i førsteinstansen i gjennomsnitt er på 98 dager.3 Fra klagen er inngitt, kan det gå flere måneder før saken blir oversendt fra førsteinstansen til klageinstansen. Det meste av den oppgitte tiden er liggetid.

15.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget skal vurdere og foreslå tiltak for raskere saksbehandling. Et nærliggende tiltak er at klager sendes direkte til klageinstansen, og at klageinstansen selv saksforbereder og avgjør klagen. I tilfellet vil førsteinstansen ikke vurdere om klagen skal avvises eller vedtaket omgjøres. Nedenfor drøfter utvalget denne problemstillingen, herunder om førsteinstansen fortsatt skal ha oppgaver og ansvar i klagesaksbehandlingen.

I Sverige sendes klager (betegnet «om-prøving») av førsteinstansens vedtak direkte til en omprøvingsenhet. Denne enheten har selv ansvar for saksforberedelsen.

Slik utvalget ser det, ligger det klare tids- og ressursbesparelser ved en tilsvarende ordning i klage- og ankesystemet på Navs myndighetsområde. Liggetiden i førsteinstansen er vesentlig. Ved vurderingen av besparelse er det viktig å fremheve at førsteinstansene i 2021 omgjorde om lag en tredjedel av vedtakene etter klage.4 Dersom førsteinstansen ikke skal vurdere omgjøring, vil disse sakene måtte behandles i klageinstansen. I disse sakene vil det antakelig oppstå en tilsvarende liggetid i klageinstansen. Arbeidet med denne omgjøringsvurderingen vil imidlertid være det samme enten det blir utført i førsteinstansen eller i klageinstansen. Samlet tids- og ressursbruk blir altså lik for sakene som omgjøres, men ressursbruken flyttes fra førsteinstansen til klageinstansen.

Derimot er det grunn til å forvente klare besparelser knyttet til de øvrige to tredjedelene av klagesakene. Dette er vedtak som ikke har blitt omgjort i førsteinstansen, og som sendes til klageinstansen. Statistikken viser at effektiv saksbehandlingstid ofte bare er én til to dager. I disse sakene vil derfor endringen føre til at man reduserer saksbehandlingstid med nærmere 100 dager.

Et slikt forslag vil medføre en reduksjon i antallet personer som ser og vurderer saken. Det vil også føre til at førsteinstansen ikke trenger å skrive en vurdering av klagen. Utvalget har fått opplyst, og har selv sett eksempler på, at førsteinstansen bruker en god del ressurser på å vurdere omgjøring i forbindelse med klage. Ofte ser det ut til at vurderingen i klageomgangen er grundigere enn ved førstegangsbehandlingen. Det er grunn til å tro at det vil ligge en klar besparelse i å fjerne kravet om at førsteinstansen foretar en omgjøringsvurdering etter klage.

For utvalget er det et spørsmål om verdien av førsteinstansens arbeid i klagesakene, samt hensynet til riktig resultat og tilliten til systemet, forsvarer tids- og ressursbruk i førsteinstansen i denne fasen.

Dagens regel om førsteinstansens rolle er begrunnet i effektivitet. Det skyldes at førsteinstansen på mange områder er et mer spesialisert organ enn klageinstansen, og at klagebehandlingen kan bli foretatt av samme saksbehandler som opprinnelig traff vedtaket. Ofte vil saksbehandler huske saken, raskt se om den krever ytterligere utredning og vurdere om klagen skal tas til følge. Saksbehandleren vil gjerne sitte med informasjon om hvordan man effektivt kan skaffe tilleggsopplysninger, for eksempel fra sakkyndige som er brukt i saken. Slik klage- og ankesystemet på Navs myndighetsområde er organisert, slår ikke disse antakelsene til.

NAV Arbeid og ytelser har opplyst at de som førsteinstans har et mottakssenter, som kort kontrollerer klagen og vurderer om de formelle kravene til klagen er oppfylt. For de fleste ytelser sendes klagen deretter til en saksbehandler som enten utfører oppgaver med klageforberedelse eller behandler klagen. Det er ikke noe system for at saksbehandleren som behandlet saken i første omgang, er den som behandler klagesaken. Dette må sees i sammenheng med at Nav-ansatte, for de fleste stønadstyper, behandler så mange saker at det er lite trolig at de vil huske de konkrete omstendighetene i saken.

Også ved førsteinstansens behandling av klager i uføresaker mottas klagen i et mottakssenter som kontrollerer det formelle. Deretter sendes klagen til tidligere saksbehandler på saken, men denne personen kan ikke treffe nytt vedtak i saken med mindre vedkommende er gitt myndighet som klagesaksbehandler. Saksbehandlere som ikke er gitt myndighet som klagesaksbehandler, må, etter eventuell utredning, videresende saken til en saksbehandler med myndighet til å treffe vedtak i klagesaken. Normalt vil det altså ikke være samme saksbehandler i førsteinstansen som behandler saken i søknadsomgangen og i klageomgangen.

Det er også vanlig å vise til at det er enklere for førsteinstansen enn klageinstansen å foreta ytterligere avklaringer av klagen, særlig der førsteinstansen geografisk er nærmere klageren. Verken NAV Arbeid og ytelser eller NAV Familie- og pensjonsytelser, som er de organene som treffer de fleste vedtakene i Nav, sitter nær brukeren. Disse vedtaksorganene møter heller ikke bruker, og de benytter de samme saksopplysningene som klageinstansen kan bruke. Hensynet til nærhet tilsier derfor ikke at det er mer effektivt å la førsteinstansen utrede klagesaker i Nav.

Sakstilfang og nærhet til saksfeltet kan gjøre at førsteinstansen har særlige forutsetninger til å foreta de undersøkelser som klagen gir grunnlag for. Dette gjør seg sterkt gjeldende der førsteinstansen er spesialisert, mens klageinstansen behandler klager over mange ulike sakstyper. Tidligere drev for eksempel departementet i relativt stor utstrekning med klagebehandling i saker der mer spesialiserte underliggende organer traff vedtak i første instans. Dette er det klart mindre av i dag. Fordelen med at en mer spesialisert førsteinstans mottar og forbereder en klage, blir relativt tydelig i disse tilfellene.

NAV Klageinstans har spesialisert saksbehandlingen, slik at klage- og ankesakene på de fleste stønadsområder blir behandlet i bare én avdeling. På noen områder er behandlingen fordelt på to eller flere avdelinger. Dagpenger behandles i to avdelinger, arbeidsavklaringspenger er delt mellom tre avdelinger og uføretrygd er delt mellom fire avdelinger. Den enkelte saksbehandler i klageinstansen behandler som regel ikke saker på mer enn to stønadsområder. Denne organiseringen av NAV Klageinstans sikrer mengdetrening og spesialkompetanse på feltet. Etter utvalgets syn er det et relevant spørsmål hvilket nivå som skal forberede klagesaken. Dersom dette legges til klageinstansen, vil det bety at de må håndtere flere saker enn i dag. Arbeidet som må gjøres med den enkelte klagesak, er imidlertid det samme enten det gjøres av førsteinstansen eller klageinstansen. En eventuell endring vil øke behovet for ressurser i klageinstansen, men det vil redusere ressursbehovet i førsteinstansene. Ved å flytte oppgaven til klageinstansen, hindrer det dobbeltarbeid i opptil to tredjedeler av sakene.

Utvalgets vurderer at de hensyn som begrunner regelen om at førsteinstansen skal forberede klagesaker, i liten grad gjør seg gjeldende på Navs myndighetsområde.

NAV Klageinstans har i sin kvalitetsrapport påpekt at det i førsteinstansen forekommer mange brudd på plikten til å tilrettelegge sakens dokumenter i klagesaken før den blir sendt til klageinstansen.5 Slik systemet fungerer i dag, vil klageinstansen enten måtte gjøre en selvstendig ny saksutredning, eller de må stole på førsteinstansens arbeid, som ofte ikke er god nok. Det delte ansvaret for sakens opplysning i klagesaker åpner for en pulverisering av ansvar for saksforberedelsen mellom førsteinstansen og klageinstansen. Dersom klageinstansen får hele ansvaret for saksutredningen i klagesaken, vil dette unngås.

Det kan også reises spørsmål ved om tilliten til systemet kan øke dersom saksforberedelsen flyttes til klageorganet. For bruker kan det utfordre tilliten at det organ som traff vedtaket, også er det organ som saksforbereder klagen. For brukerne er det lett å tenke at saksforberedelsen da vil rettes inn mot å forsvare det standpunkt som er inntatt, fremfor å oppklare eventuelle feil og mangler. Utvalget antar derfor at det vil være positivt for tilliten til systemet dersom klageinstansen selv foretar den umiddelbare klagesaksutredningen.

På denne bakgrunn mener utvalget at førsteinstansen i Nav ikke bør ha ansvar for å undersøke og forberede klagesaken før den videresendes til klageinstansen.

Det er ikke en nødvendig sammenheng mellom førsteinstansens plikt til å forberede klagesaken for klageinstansen og plikten til å vurdere om klagen skal tas til følge. Spørsmålet er hvilken verdi det har at førsteinstansen gis anledning til å vurdere om vedtaket skal omgjøres, før saken sendes til klageinstansen.

Også denne saksbehandlingsregelen bygger på effektivitetshensyn. Når en saksbehandler i førsteinstansen allerede kjenner saken og kanskje har truffet førsteinstansvedtaket, vil vedkommende enkelt kunne foreta en fornyet vurdering og omgjøre vedtaket, hvis det er grunnlag for det. En omgjøring vil her forhindre at saken oversendes klageinstans, og at klageinstansen må bruke tid på saken.

Innvendingene ovenfor mot at førsteinstansen skal forberede saken for klageinstansen, gjør seg gjeldende også her. I Nav-systemet er det normalt ikke den som traff vedtaket i første instans, som behandler klagen i førsteinstansen. Dersom førsteinstansen ikke skal forberede klagesaken, slik utvalget vil foreslå, har det lite for seg at en ny person i førsteinstansen skal vurdere om vedtaket skal omgjøres.

Det kan imidlertid reises spørsmål ved om denne omgjøringsvurderingen kan bidra til å sikre riktige resultater. Omgjøringsvurderingen gir brukerne en ekstra mulighet til å få medhold. Etter utvalgets syn betyr ikke det uten videre at man får flere riktige resultater. Systemet forutsetter at kvaliteten i saksbehandlingen og saksbehandlerne i klageinstansen gjennomgående er høyere enn i førsteinstansen. Eventuelle feil som i dag blir rettet opp i førsteinstansen, må man anta vil bli korrigert i klageinstansen. Det tilsier at omgjøringsvurderingen i førsteinstansen normalt ikke vil føre til flere riktige resultat.

Det er viktig at brukerne har kostnadsfri ankemulighet til Trygderetten for de fleste vedtakene. Selv om førsteinstansens omgjøringsvurdering fjernes, vil brukerne være sikret tre uavhengige og fullstendige vurderinger av saken: Førsteinstansvedtak, klagevedtak og Trygderettens kjennelse. Det er samme antall som normalordningen gir i forvaltningsretten.

Som et argument for å beholde omgjøringsvurderingene i førsteinstansen, har representanter i NAV Arbeid og ytelser vist til at disse kan gi læring i systemet, og dermed bidra til flere riktige resultater i fremtidige saker. Det er opplyst at de som behandler klager i førsteinstans tar kontakt med de som har behandlet saken første gang, dersom det er behov for å korrigere noe. Slik utvalget ser det, vil NAV Klageinstans kunne gjøre det samme. Praksis i dag er opplyst å være at klageinstansen gir tilbakemelding til den førsteinstansen som har fattet det påklagede vedtaket i alle saker. Saksbehandlere og ledere i førsteinstansene skal ha løpende tilgang til kvalitetstilbakemeldingene på individuelt og aggregert nivå. Det er allerede opprettet systemer for å fange opp feil og gi tilbakemeldinger fra klageinstans til førsteinstans. Det er derfor ikke noen grunn til at læringssløyfene vil svekkes om klager går direkte til klageinstansen.

Klageinstansen lager også kvalitetsrapporter, som nettopp peker på feil, med formål om læring og forbedring. Disse rapportene holder relativt god kvalitet, samtidig som utvalget har fått opplyst at de i dag brukes for lite av Nav. Ettersom førsteinstansen selv omgjør om lag en tredjedel av vedtakene i sin klagebehandling, ser NAV Klageinstans bare om lag to tredjedeler av klagene. Dersom klager sendes direkte til NAV Klageinstans, vil dette gi et mer helhetlig bilde av praksis i førsteinstansen. Dette vil heve kvaliteten på klageinstansens rapportering.

Utvalget finner også grunn til å reise spørsmål ved om omgjøringsvurderingene har påvirket kvaliteten i førsteinstansens vedtak i negativ retning. Utvalget har i sine møter med Nav blitt forelagt eksempler på vedtak og oversendelsesbrev til klageinstansen. Disse har vist at oversendelsesbrevene til klageinstansen ofte har bedre kvalitet enn vedtakene fra førsteinstans. Selv om dette kan variere, bekrefter også ansatte i Nav at kvaliteten i omgjøringsrunden ofte er bedre enn i det opprinnelige vedtaket.

En årsak til dette kan være at Nav blir styrt på saksbehandlingstid for behandling av søknad og for behandling av klage, men i mindre grad blir vurdert på saksbehandlingstid i forbindelse med omgjøringsvurderinger etter klage. For å holde tidsfristen, kan saksbehandler treffe førsteinstansvedtaket uten tilstrekkelig utredning og begrunnelse. Eventuelle feil eller mangler vil kunne korrigeres i omgjøringsvurderingen. Det er derfor en risiko for at førsteinstansens mulighet til å rette egne feil i klageomgangen påvirker kvaliteten på saksbehandlingen i førstegangsbehandling av saken negativt.

Utvalget antar at mange brukere fester lit til at vedtak som treffes, er riktig. Det er stor sannsynlighet for at ikke alle uriktige vedtak påklages. På denne måten kan klagesystemet, slik det er i dag, bidra til at uriktige vedtak treffes og blir stående. Utvalget har fått signaler i referansegruppemøter om at det er grunn til å tro at førsteinstansens arbeid blir grundigere første gangen, dersom muligheten til å korrigere egne feil i klagerunden forsvinner.

Det er også opplyst fra brukernes organisasjoner i referansegruppermøter at førsteinstansens omgjøringsvurderinger skaper en del forvirring blant brukerne, og at flere tror dette er det endelige vedtaket i klagesaken. Dette kan igjen bidra til å svekke tilliten til Nav. Førsteinstansens oversendelsesbrev med omgjøringsvurdering skal i utgangspunktet sendes i kopi til klager.6 Utvalget er blitt fortalt at en del brukere reagerer på at førsteinstansen i det hele tatt har vurdert klagen. På denne måten blir prosessene lite forståelige for brukerne. Den skriftlige oversendelsen til klageinstansen utløser henvendelser til NAV Kontaktsenter, brukerorganisasjoner og advokater. Alt dette unngås dersom klagen sendes direkte til klageinstansen.

Gitt at førsteinstansen ikke skal forberede klagesaken, foreligger det etter utvalgets syn ikke vektige grunner for at førsteinstansen skal foreta en omgjøringsvurdering i klagesak. Tvert imot tilsier både hensynet til effektivitet, tillit og riktig resultat at førsteinstansen ikke skal foreta en slik omgjøringsvurdering.

Utvalgets anbefaling er derfor at førsteinstansen heller ikke skal ha som oppgave å vurdere om klagen skal tas til følge.

Selv uten ansvar for den innledende saksforberedelsen, og plikt til å vurdere om klagen skal tas til følge, kan det vurderes om førsteinstansen fortsatt bør ha adgang eller plikt til å redegjøre for sitt syn på saken og klagen skriftlig.

Det er ikke et krav etter forvaltningsloven at førsteinstansen gir klageinstansen en skriftlig redegjørelse i forbindelse med oversendelse av klagen. I forarbeidene til forvaltningsloven er det lagt til grunn at førsteinstansen ofte burde sende saken videre for endelig avgjørelse så raskt som mulig.7 Det følger imidlertid av Navs saksbehandlingsrundskriv at førsteinstansen skal utarbeide et oversendelsesbrev, hvor førsteinstansen skal kommentere og imøtegå partens anførsler i klagen, og begrunne hvorfor vedtaket blir opprettholdt.8

Disse kravene er strengere enn det som gjelder for begrunnelser etter forvaltningsloven § 25. Spørsmålet er om det ligger en merverdi i disse vurderingene, som kan forsvare førsteinstansens oppgaver i klagesaker.

Dersom førsteinstansen gir gode og forståelige begrunnelser for vedtaket, vil disse kunne lette arbeidet i klageinstansen. Til dette kan det innvendes at dersom det opprinnelige vedtaket er godt nok, så bør det ikke være behov for at vedtaket suppleres med ytterligere merknader i forbindelse med klage. Dessuten må det generelt kunne antas at saksbehandlere i klageinstansen er i stand til å foreta de nødvendige vurderingene i klageomgangen, og at disse vil holde minst samme faglige nivå som saksbehandlerne i førsteinstansen. Selv om gode vurderinger fra førsteinstansen i klageoversendelsen kan gi en besparelse i klageinstansen, vil klageinstansen etter loven ha en plikt til å foreta en selvstendig vurdering av saken. Systemet i dag legger med andre ord opp til et dobbeltarbeid.

Det er også en fare for at førsteinstansens forsvar av sitt vedtak legger for sterke føringer på klageinstansens egne vurderinger, og at klageinstansens begrunnelse i kanskje for stor grad følger førsteinstansen. Det er i utgangspunktet ikke noe i veien for at klageinstansens begrunnelse ligner på førsteinstansens. Det vil normalt bare skyldes at klageinstansen er enig med førsteinstansen. Men for brukere kan det fremstå som at klageinstansen ikke har foretatt en reell og selvstendig vurdering av saken. Det kan bidra til redusert tillit til prosessen.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det ikke bør legges opp til at førsteinstansen skal gi klageinstansen en skriftlig vurdering, med redegjørelse for sitt syn på saken og klagen.

Et annet spørsmål er om førsteinstansen skal vurdere de formelle kravene klagen, og eventuelt avvise den, eller om også dette ansvaret bør legges direkte til klageinstansen.

Det er mulig å ha et system der klager fremsettes for førsteinstansen, og førsteinstansen bare prøver formelle krav til klagen, før den eventuelt oversendes til klageinstansen. En avvisning er et selvstendig vedtak, som kan påklages.9 Det reiser spørsmål om hvordan klager på avvisningsvedtakene skal behandles.

Klage over klageinstansens avvisningsvedtak kan i dag ankes inn for Trygderetten.10 Det gjelder både der klageinstansen har stadfestet førsteinstansens avvisningsvedtak, og der klageinstansen selv har fattet avvisningsvedtak. Utvalget ser ikke grunn til å fastholde systemet med at førsteinstansen vurderer klagens formelle sider før den sendes til klageinstansen. Mye av effektivitetsgevinsten utvalget ser i grepene som er drøftet ovenfor, ville da gått tapt.

At klageinstansens avvisningsvedtak også kan påankes, noe som ikke uten videre er tilfelle etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven, gir etter utvalgets syn tilstrekkelig sikkerhet for den enkelte. I sum ligger det like gode rettssikkerhetsgarantier i folketrygdlovens klagesystem som i forvaltningsloven ellers, for så vidt gjelder avvisningstilfellene.

Når utvalget går inn for at førsteinstansen ikke skal ha noen saksbehandlende rolle i klagesaken, er det etter utvalgets syn en naturlig konsekvens at klagen bør fremsettes direkte for klageinstansen. Det sikrer ønsket effektivitet i klageprosessen. At klagen skal leveres direkte til klageinstansen, vil også skape økt inntrykk av uavhengighet mellom førsteinstans og klageorgan. Det kan gi økt tillit til systemet.

15.3 Klageinstansens oppgaver i sak for Trygderetten

15.3.1 Innledning

De fleste vedtak NAV Klageinstans treffer, kan ankes inn for Trygderetten. Behandlingen av anker bygger på et liknende system som ved klager, med noen forskjeller. Etter trygderettsloven § 13 er klageinstansens oppgaver blant annet å:11

1. Motta anken

2. Foreta en fornyet prøving (vurdere omgjøring)

3. Tilrettelegge (eller forberede) saken hvis anken ikke faller bort

4. Lage en fremstilling av saken i et oversendelsesbrev til Trygderetten

De relativt strenge kravene til oversendelsesbrevets innhold påvirker tidsbruken. Klageinstansen kan ikke avvise anken, slik førsteinstansen kan avvise en klage.

Saksforberedelsen av anker tar svært lang tid. Klageinstansen bruker i gjennomsnitt 222 dager fra de mottar en anke, til anken er oversendt til Trygderetten.12

Etter utvalgets syn er dette altfor lang tid. For utvalget er det derfor et spørsmål om det bør gjøres endringer i reglene om klageinstansens rolle i og oppgaver med ankesaker, for å sikre hurtigere behandling.

15.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at klager skal sendes direkte til klageorganet, og at førsteinstansen verken skal vurdere omgjøring eller forberede klagesaken. Ettersom problemstillingen er parallell, er det nærliggende å tenke at løsningen bør være den samme for anker. Utvalget mener likevel at klageinstansen bør beholde noen av dagens oppgaver med ankesakene. Nedenfor drøfter utvalget hvilke oppgaver og ansvar NAV Klageinstans og Trygderetten skal ha i saksforberedelsen i saker for Trygderetten, også sett i lys av utvalgets forslag om at Trygderetten skal være en særdomstol, se kapittel 12.

Trygderettens behandling av saker bygger på en partsprosess. Bruker er part, klageinstansen er motpart og Trygderetten skal være et objektivt og uavhengig beslutningsorgan. For at prosessen skal fungere, er det en forutsetning at klageinstansen opptrer som part i prosessen. Det bør, som i dag, skje ved at klageinstansen har en del av ansvaret for sakens opplysning. Utvalget vil foreslå endringer i arbeidsfordelingen mellom aktørene i prosessen. Målet er at prosessen skal bli mest mulig effektiv.

Stevninger til Trygderetten

Utvalget har foreslått at Trygderetten får en formalisert status som særdomstol. Et spørsmål er da om stevningen til Trygderetten bør sendes til klageinstansen, eller om den heller bør sendes direkte til Trygderetten.

En regel om at stevningen leveres direkte til Trygderetten, vil harmonere godt med det som ellers er vanlig i sivilprosessen. En konsekvens av en slik regel er at Trygderetten får ansvaret for å be NAV Klageinstans inngi sitt syn på saken. Det er naturlig at det gjøres gjennom pålegg om tilsvar innen en nærmere angitt frist. Etter tvisteloven er utgangspunktet at fristen bør være tre uker.13 Med en liknende regulering i trygderettsloven vil klageinstansen tvinges til å levere sitt syn, og legge til rette for avgjørelse i Trygderetten, vesentlig raskere enn det som er vanlig i dag. Hensynet til effektivitet tilsier derfor en slik endring.

Dette vil også være positivt for brukernes tillit til systemet. For brukerne er det viktig å få en vurdering av saken fra et uavhengig organ. Endringen vil tydeliggjøre at Trygderetten styrer prosessen. Avhengig av hvilke andre endringer som gjøres i regelverket, blir Trygderettens rolle mer fremtredende, og prosessen mer lik den som gjelder i domstolen. Det gir god sammenheng med utvalgets forslag om å formalisere Trygderettens status som en domstol.

Selv om klageinstansen ikke lenger skal motta krav om overprøving i Trygderetten, bør klageinstansen fortsatt ha plikt til å vurdere om de skal opprettholde sitt klagevedtak eller omgjøre det. Dersom klageinstansen mener at stevningen gir grunnlag for omgjøring, bør de kunne omgjøre vedtaket selv.

Utvalgets forslag vil innebære at klageinstansen ikke lenger skal utarbeide et oversendelsesbrev. I stedet skal den, etter pålegg fra Trygderetten, gi et tilsvar. Innholdet i tilsvaret kan, og bør, inneholde det samme som dagens oversendelsesbrev. NAV Klageinstans må gi en saksfremstilling og redegjøre for sitt syn og sine anførsler.

Det kan innvendes mot utvalgets forslag at en normal tilsvarsfrist på tre uker vil kunne føre til redusert kvalitet i oversendelsesbrevet. Normalt vil klageinstansen ha tid til å utferdige et tilsvar innen fristen på tre uker. Det kan her også vises til at staten må forholde seg til tre ukers tilsvarsfrist i sakene for domstolen. Trygdesaker skal ikke være mer krevende å opplyse enn andre tvistesaker. Utvalget antar at klageinstansen kan organiseres slik at dette blir håndterlig. Dersom klageinstansen har behov for mer tid, for eksempel fordi det må innhentes mer dokumentasjon, vil det fortsatt være adgang til det. Tilsvarsfrister kan utsettes ved behov, eller det kan inngis tilsvar med forbehold om at klageinstansen undersøker enkelte nye sider ved saken. Det vil bli opp til Trygderetten å avgjøre om den finner det nødvendig å vente på klageinstansens dokumentasjon, eller om saken er klar til avgjørelse.

Etter utvalgets syn er det gode grunner for å innføre et system der Trygderetten mottar stevningen og pålegger klageinstansen å utarbeide et tilsvar, innen en gitt frist.

I dagens system får bruker kopi av klageinstansens oversendelsesbrev, med en merknadsfrist på tre uker. Bruker får deretter kopi av klageinstansens ekspedisjonsbrev, med en ny merknadsfrist på tre uker. Disse to foreleggelsesreglene bidra til å forlenge prosessen.

Det følger av alminnelige regler om kontradiksjon at brukeren skal ha mulighet til å imøtegå klageinstansens kommunikasjon med Trygderetten. Derimot fremstår to utsendelser unødvendig og virker forsinkende. Etter utvalgets syn kan hensynet til kontradiksjon ivaretas som etter tvisteloven, ved at Trygderetten sørger for at tilsvaret oversendes brukeren, og oppfordrer brukeren til å komme med eventuelle merknader innen tre uker.

Hvis stevningen skal sendes direkte til Trygderetten, er det et spørsmål om Trygderetten bør ha myndighet til å avgjøre saken uten at klageinstansen er blitt involvert, når det er klart at anken ikke kan føre frem. Det kan være aktuelt dersom anken er begrunnet i forhold som overhodet ikke er egnet til å påvirke resultatet, for eksempel hvis et strengt lovbundet vedtak angripes med den begrunnelse at det er urimelig.

En slik mulighet vil spare klageinstansen for unødvendig arbeid, og det blir satt punktum for ankesaken tidligst mulig. At disse sakene avsluttes raskt, er etter utvalgets syn også til fordel for brukeren. Hvis det ikke er utsikter til å vinne frem, vil det at Trygderetten avventer klageinstansens syn, kunne gi brukeren urealistiske forhåpninger. For en del vil det å ha en sak mot Nav gående for Trygderetten oppleves som en belastning. Klageinstansens tilsvar vil antakelig ofte provosere frem mer argumentasjon fra motparten. Dette er unødvendig hvis det er klart at anken uansett ikke kan føre frem.

Ettersom Trygderetten på dette tidspunktet ikke har tilgang til sakens dokumenter, og har et ansvar for sakens opplysning, har utvalget likevel landet på å anbefale at alle saker bør oversendes saksøkte, med pålegg om tilsvar. Utvalget foreslår også at Trygderetten skal foreta en gjennomgang av alle stevninger som kommer inn, for å vurdere om vilkårene for å ta søksmålet til behandling er oppfylt. Dersom vilkårene ikke er oppfylt, vil anken kunne avvises uten å forelegge den for saksøkte.

16 Tiltak for å unngå at vedtak oppheves og sendes tilbake til førsteinstansen

16.1 Klageinstansens adgang til å oppheve vedtak

16.1.1 Innledning

Klageinstansen opphever førsteinstansens vedtak i for mange saker. Klageinstansen bør etter utvalgets vurdering selv avgjøre realitetene ved stadfesting eller ta klagen til følge. Slik oppheving innebærer at saken sendes tilbake til underliggende instans for ny utredning og avgjørelse der. I saksbehandlingssystemet vil et vedtak som oppheves, regnes som ferdigbehandlet av klageinstansen, mens saken går inn i førsteinstansens vanlige sakskø som en ubehandlet sak. Når førsteinstansen treffer vedtak etter sin fornyede behandling, kan vedtaket påklages dersom parten ikke har fått medhold. I verste fall har en oppheving i klageinstansen kunne få virkning at saken starter helt på nytt i førsteinstansen. Tallene for de seks siste år vises i figur 16.1.14

Forstørr bilde

Den totale andelen opphevinger fra NAV Klageinstans har vært mellom 30 og 40 prosent i denne perioden. Dette er svært høyt. I 2021 opphevet klageinstansen førsteinstansens vedtak i 1 680 saker.

Hvor stort problemet er, avhenger av hvor mye tid som går med til arbeidet med disse sakene når de sendes tilbake til førsteinstansen, og hvor lang tid det tar for brukeren å få endelige avgjørelser. Nav har selv ingen statistikk på denne saksbehandlingstiden. På bestilling fra utvalget har Oslo Economics forsøkt å finne svaret på dette. Oslo Economics har foretatt nærmere undersøkelser av 16 saker der NAV Klageinstans hadde opphevet vedtak, hvorav 8 gjaldt arbeidsavklaringspenger og 8 gjaldt uføretrygd.

Oslo Economics’ undersøkelse viser at den totale saksbehandlingstiden blir betydelig lengre. Særlig gjelder dette når brukeren ikke får medhold etter en fornyet behandling. Undersøkelsen viser at det i snitt tar 162 dager før førsteinstansen fatter nytt vedtak i saker som er opphevet av NAV Klageinstans i saker som arbeidsavklaringspenger og 75 dager i saker om uføretrygd.15 Utvalget er kjent med at saksbehandlingstiden ved klage på det nye vedtaket kan være fra 8-9 måneder, og noen ganger også over et år, i saker som på nytt kommer til behandling i klageinstansen.

Hvert år opplever svært mange brukere å få avslag i første instans og deretter vente i lang tid på at klagen skal behandles av både førsteinstansen og klageinstansen.16 Fra et brukerperspektiv er dette svært uheldig. Det er også et spørsmål om slike opphevelser gir god ressursbruk og bygger opp under tilliten til systemet

16.1.2 Gjeldende rett

Klageinstansens saksbehandling og myndighet er regulert i forvaltningsloven §§ 33 og 34. Hvis klageinstansen tar saken under behandling, kan den prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen skal vurdere klagers synspunkter og kan ta opp forhold som klageren selv ikke har påberopt. Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig, men kan som ledd i saksutredning også pålegge førsteinstansen å foreta nærmere undersøkelser med videre.

Hvis klageinstansen er enig med førsteinstansen, vil førsteinstansens vedtak stadfestes. Er klageinstansen uenig med førsteinstansen, kan klageinstansen treffe nytt vedtak med et annet innhold, for eksempel ved å innvilge den omsøkte ytelsen. Det er ikke et krav at førsteinstansen selv har vurdert alle de samme sidene av, og de relevante vilkårene i, saken. Klageinstansen har full avgjørelsesmyndighet. På den andre side kan klageinstansen forkaste klagen (avslå søknaden) på et annet grunnlag enn førsteinstansen avgjorde saken på. Det ligger altså ingen formelle begrensninger i klageinstansens mulighet til å opplyse saken og treffe nytt vedtak.17

Loven åpner også for at klageinstansen istedenfor å treffe ny realitetsavgjørelse kan oppheve vedtaket og sende saken tilbake til førsteinstansen for helt eller delvis ny behandling. Dette er aktuelt når førsteinstansen anses å være i best posisjon til å utrede og avgjøre saken. Førsteinstansen kan for eksempel ha avslått en søknad fordi den fant at ett vilkår ikke var oppfylt, uten at andre vilkår ble vurdert. Hvis klageinstansen kommer til at dette vilkåret var oppfylt, må klageinstansen vurdere om den selv skal ta stilling til de andre vilkårene og avgjøre saken, eller om saken skal sendes tilbake til førsteinstansen for avgjørelse der.

I tråd med dette følger det av Navs rundskriv til forvaltningsloven at klageinstansen må vurdere om den har de nødvendige opplysninger til å realitetsbehandle saken. Det er vist til at saken kan ha endret seg underveis, og at underinstansen til enhver tid er oppdatert. Videre heter det at det kan være behov for «nærmere utredning», og at det «av den grunn er naturlig at underinstansen overtar den videre behandling av saken».18 Hensynet til raskest mulig avklaring og den forsinkelsen en oppheving vil medføre, er ikke drøftet i rundskrivet.

16.1.3 Utvalgets vurderinger

Hvert år opplever opp mot to tusen brukere at saken deres rykker tilbake til start etter at de har ventet i lang tid på en avgjørelse i klagesaken sin. Undersøkelser viser at det kan gå seks måneder eller mer før førsteinstansen treffer nytt vedtak i saken. Det er ikke gitt at resultatet blir innvilgelse. Et nytt avslag kan påklages, og igjen går det lang tid før nytt vedtak treffes i klageinstansen. Heller ikke denne gangen er det sikkert at klageinstansen vil avgjøre realiteten i saken. Etter utvalgets syn bidrar en slik saksbehandling til å svekke både brukerens og allmennhetens tillit til Nav og systemet. Nedenfor drøfter utvalget klageinstansens adgang for å oppheve førsteinstansens vedtak versus å realitetsbehandle og avgjøre alle klagesaker.

En av årsakene til at NAV Klageinstans opphever så mange vedtak, er antagelig at sakene ikke var tilstrekkelig utredet før førsteinstansen traff sitt vedtak og/eller før saken ble sendt til klageinstansen. En annen årsak er at førsteinstansen bare har tatt stilling til ett av vilkårene når søknaden ble avslått, noe som ofte er helt legitimt. Dersom klageinstansen mener at dette vilkåret er oppfylt, vil klageinstansen måtte utrede og opplyse saken for å kunne ta stilling til de øvrige vilkårene. I slike tilfeller vil det være mindre arbeidskrevende å oppheve saken.

Etter utvalgets syn er ikke hensynet til å forenkle klageinstansens arbeid et vektig argument i en klageprosess der klageren gjerne har ventet i lang tid på å få en avgjørelse i saken. I et ressursperspektiv er det tvilsomt om noe er vunnet ved å la dette bli avgjørende. Arbeidet må uansett gjøres, enten det er i klage- eller førsteinstansen.

Dersom førsteinstansen vil kunne utrede saken og/eller foreta vurderingene raskere, mer effektivt eller med bedre kvalitet enn i klageinstansen, stiller det seg imidlertid annerledes. Dette er etter utvalgets syn den egentlige begrunnelse for dagens normalordning. Slik utvalget ser det, er det ikke grunn til å tro at førsteinstansen i Nav er raskere, mer effektiv eller har høyere kvalitet enn NAV Klageinstans.

Saksbehandlere i klageinstansen har samme tilgang og mulighet til å innhente manglende opplysninger og foreta vurderinger som førsteinstansen. Verken NAV Arbeid og ytelser eller NAV Familie og pensjon, som er de organene som treffer de fleste og de viktigste vedtakene i Nav-systemet, sitter lokalt. Vedtaksorganene møter ikke bruker, og innhenter opplysninger på samme måte som klageinstansen.

I forbindelse med klagen vil saksbehandleren som regel måtte ta stilling til spørsmålet om mangelfulle opplysninger og faktiske og rettslig vurderinger. Saksbehandleren i klageinstansen får dermed den nødvendige oversikt og kan ofte sørge for innhenting av relevant informasjon. Dersom vedtaket oppheves, går saken til førsteinstansen. Dette betyr ofte at enda en ny saksbehandler må sette seg inn i saken og utrede hva som mangler. Dette er tidkrevende og kan føre til misforståelser mellom klageinstans og førsteinstans om mangler ved vedtaket og hva som er det sentrale for avgjørelsen. Det skaper risiko for at førsteinstansens nye vedtak ikke er godt nok, og at vedtaket enda en gang oppheves. Alt dette unngås dersom klageinstansen selv foretar de nødvendige utredninger og avgjør saken.

Utvalget mener NAV Klageinstans er kompetente til å behandle disse spørsmålene. Andelen med juridiske kompetanse i klageinstansen er vesentlig høyere enn i førsteinstansen. Utvalget mener at saksbehandlere i NAV Klageinstans er minst like effektive og kvalitetsmessig gode som saksbehandlerne i førsteinstansen.

Et mer tungtveiende argument for at klageinstansen bør velge opphevelse fremfor å avgjøre saken, er hensynet til brukerens klagemulighet. Forvaltningslovens utgangspunkt er at klageinstansens vedtak ikke påklages.19 Dersom klageinstansen innhenter opplysninger og vurderer vilkår som tidligere ikke har vært vurdert av førsteinstansen, vil vedtaket få karakter av å være et førstegangsvedtak av disse vilkårene. Bruker vil da ikke få noen klagebehandling av disse vilkårene. Denne klagemuligheten er sett på som en rettssikkerhetsgaranti.

Til dette vil utvalget for det første påpeke at det klagereglene skal sikre, er at den enkelte får sin sak vurdert minst to ganger. Loven krever ikke at alle sider av saken skal vurderes minst to ganger. Det er helt legitimt – og ofte en fordel for alle – at førsteinstansen ikke bruker ressurser på å vurdere alle vilkårene i loven hvis den ser det klart at ett sentralt vilkår uansett ikke er oppfylt. Dersom klageinstansen er uenig med førsteinstansen i vurderingen av det ene vilkåret, innebærer det at klageinstansen blir første instans til å vurdere de andre vilkårene. Det er ikke i strid med loven. Det sentrale er at brukeren får saken vurdert to ganger. Tilsvarende gjelder i prosessretten. Det er ikke noe i veien for at lagmannsretten vurderer påstandsgrunnlag som ikke var tema for eller behandlet av tingretten.

For det andre vil utvalget peke på at sakene skiller seg fra de vanlige sakene i forvaltningen ved at vedtak fra NAV Klageinstans som regel kan ankes kostnadsfritt inn for Trygderetten. Brukeren får altså mulighet til en ny, fullstendig overprøving av de sidene av klageinstansens vedtak klageren måtte være misfornøyd med.

Etter utvalgets syn er heller ikke hensynet til behandling av saken i to instanser, noe vektig argument mot at klageinstansen skal realitetsbehandle klager. Utvalget vurderer at brukeren vil være bedre tjent med en rask avgjørelse enn å få vedtaket opphevet og måtte vente på saksbehandlingen i førsteinstansen for så å kunne få overprøvd alle enkeltspørsmål både i klageinstansen og Trygderetten.

Et annet moment av betydning er at NAV Klageinstans inngår som en del av Arbeids- og velferdsetaten og er styrt faglig og administrativt av direktoratet, på samme måte som førsteinstansen. Norsk forvaltning bygger normalt på at vedtak treffes av organ underlagt demokratisk styring og ansvar. Dersom førsteinstansen har avslått en søknad etter å ha vurdert ett av vilkårene for en ytelse, vil en plikt til å ta stilling til realitetene innebære at klageinstansen må vurdere de øvrige vilkårene og eventuelt utmåling uten at dette har vært vurdert av førsteinstansen. Både førsteinstans og NAV Klageinstans er en del av det samme forvaltningsorganet (Nav).

Utvalget vil vurdere hvilke grep som kan tas for å hindre at klageinstansen unødig opphever vedtak.

En årsak til det store antallet opphevelser er trolig at realitetsbehandling gir klageinstansen ekstra arbeid. Samtidig måles saksbehandlerne på produksjon. Siden det oftest går fortere å oppheve enn å realitetsbehandle, gir dagens krav insentiver til å oppheve. Utvalget har fått opplyst at saksbehandlere i NAV Klageinstans velger opphevelse for å oppnå målkrav.

Utvalget mener at direktoratet bør endre sine krav i mål- og disponeringsbrevene. Utvalget mener det er uheldig at kravene legger føringer på saksbehandlerne som gjør at de velger den minst gunstige løsningen for brukeren og systemet.

Samtidig antar utvalget at problemet som drøftes her, ikke bare kan løses gjennom styring. Utvalget mener det er behov for å begrense opphevelsesadgangen. Det vil kreve en lovendring.

En mulig løsning er å angi skranker for klageinstansens adgang til å oppheve vedtak. En slik begrensning gjelder allerede for Trygderetten. Trygderettsloven § 21 (4) andre punktum fastsetter at Trygderetten kan oppheve vedtaket og henvise saken til ny behandling «[h]vis det ikke foreligger et forsvarlig grunnlag for å avgjøre realiteten».

En slik regulering beholder en viss fleksibilitet. Samtidig er det vanskelig å sikre etterlevelse og mulighet for overprøving av om vilkårene er oppfylt. Det blir derfor i praksis helt opp til organets eget skjønn å avgjøre om vedtaket skal kunne oppheves. Dersom saksbehandlerne må forholde seg til stramme tidsfrister er det grunn til å tro at det vil påvirke vurderingen. Dermed vil reguleringen ikke gi ønsket effekt. Utvalget viser til at Trygderetten i dag opphever om lag 40 prosent av sakene som gjøres om.

Utvalget mener at en bedre løsning vil være å pålegge klageinstansen å realitetsbehandle og avgjøre alle klagesaker. Det vil si at klageinstansen ikke skal ha adgang til å oppheve vedtak.

Nav behandler mange forskjellige sakstyper, og utvalget vil ikke utelukke at førsteinstansen på enkelte områder, eller i noen avgrensete spørsmål fremstår som klart best skikket til å foreta utredningen. Selv om klageinstansen kan kreve at førsteinstansen foretar nærmere undersøkelser, vil et forbud mot opphevelse være uhensiktsmessig dersom førsteinstansen er klart bedre til å innhente opplysninger eller foreta den rettslige vurderingen som første instans.

Utvalget vil derfor foreslå at loven endres slik at klageinstansen som hovedregel skal avgjøre saken i realiteten. Samtidig foreslår utvalget at departementet gis forskriftskompetanse til å åpne for opphevelse av vedtak der ny behandling i førsteinstansen fremstår som den klart beste løsning for klager.

16.2 Trygderettens adgang til å oppheve klagevedtak

16.2.1 Innledning

I motsetning til de alminnelige domstoler som bare prøver gyldigheten av forvaltningsvedtak, har Trygderetten adgang til å prøve alle sider av saken og å treffe realitetsvedtak.20 Trygderetten er kompetent til å avgjøre alle saker den får til behandling, og treffer i realiteten nye vedtak (kalt kjennelser). Dette gjelder selv om førsteinstansen og klageinstansen har avslått en søknad uten å ta stilling til alle vilkårene for en ytelse. Trygderettsloven åpner for at Trygderetten kan oppheve et vedtak og henvise saken til ny behandling, men bare dersom «det ikke foreligger et forsvarlig grunnlag for å avgjøre realiteten».21

I statistikken regnes både Trygderettens endring og oppheving av klageinstansens vedtak som omgjøringer. Utvalget har innhentet informasjon om omfanget av slike opphevelser, se figur 16.2 med tall for de seks siste årene.22

Forstørr bilde

Opp mot 300 brukere opplever hvert år at de står uten vedtak fordi saken er hjemvist til klage- eller førsteinstansen etter opphevelse i Trygderetten. Mange av disse brukerne kan ha ventet i flere år på det de trodde ville bli endelig avgjørelse i Trygderetten. Om lag en tredjedel av sakene gjelder uføretrygd.

Dersom det påankede vedtaket oppheves, foreligger det et ubehandlet krav som Nav må ta stilling til. Praksis i Nav er da at saken blir sendt tilbake til førsteinstansen, som fatter nytt vedtak. Det er ingen regulering av dette i loven eller i Navs rundskriv, og det er heller ikke felles rutiner for oppfølgingen av Trygderettens opphevinger. Utvalget ser det som en egen utfordring og vil drøfte om Navs behandling av saker der vedtak er blitt opphevet av Trygderetten bør reguleres.

Oslo Economics har i sin undersøkelse registrert resultatet av den nye behandlingen i Nav etter oppheving i Trygderetten i saker som gjelder arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.23 Saksbehandlingssystemene Nav benytter, mangler systemstøtte for effektiv behandling av saker som har vært opphevet av Trygderetten. Oslo Economics’ undersøkelse viser at sakene blir liggende til dels svært lenge ubehandlet før førsteinstansen innhenter opplysningene som mangler og før nytt vedtak blir fattet.

Utvalget mener at andelen opphevinger fra Trygderetten er for høy, og vil vurdere tiltak for å redusere antallet opphevelser.

16.2.2 Gjeldende rett

Etter trygderettsloven § 21 fjerde ledd kan Trygderettens avgjørelse av realitetene i saken gå ut på stadfestelse eller omgjøring. En slik avgjørelse vil avslutte saken i forvaltningssporet. Den som er misfornøyd med Trygderettens avgjørelse, er henvist til å bringe saken inn for domstolen for gyldighetsprøving.24

Hvis Trygderetten ikke har et «forsvarlig grunnlag for å avgjøre realiteten», følger det av trygderettsloven § 21 fjerde ledd at Trygderetten kan «oppheve vedtaket og henvise saken til ny behandling». Hvis det er grunnlag for det, kan Trygderetten også henvise saken uten å oppheve vedtaket.

Ved en lovendring i 2016 ble det tatt inn i loven at oppheving krevde at det ikke forelå et «forsvarlig grunnlag» til å ta stilling til sakens materielle sider. Det følger av forarbeidene at endringen skulle «klargjøre og fremheve at oppheving og/eller hjemvisning av vedtak kun kan skje hvis det ikke foreligger et forsvarlig grunnlag for å avgjøre saken».25 Samtidig påpekte departementet at Trygderetten de senere år «i liten grad [har] benyttet seg av muligheten til å innhente nye bevis».26 Det antas at det har sammenheng med at sakene i store trekk er bedre opplyst gjennom saksbehandling i underliggende instans, og departementet synes å mene at det ofte er hensiktsmessig å overlate saksutredningen til Nav selv. Det er dermed en viss usikkerhet knyttet til hvordan «forsvarlig grunnlag» skal forstås.

16.2.3 Utvalgets vurderinger

Når Trygderetten opphever vedtak, blir saksbehandlingstiden ofte svært lang. Problemet er altså det samme i Trygderetten som i klageinstansen.

Det er likevel noen relevante forskjeller mellom NAV Klageinstans og Trygderetten som gjør at Trygderetten i større grad bør kunne oppheve vedtak. Klageinstansen vil ofte være vel så godt egnet til å vurdere nye og andre forhold i saken som førsteinstansen. Utvalget har også vist til at klageinstansens vedtak kan ankes til Trygderetten. Det er dermed er mindre betenkelig at klageinstansen avgjør alle sider av saken, selv om saken ikke var godt nok behandlet i første instans. For Trygderetten blir dette annerledes. Nedenfor drøfter utvalget Trygderettens adgang til å oppheve klageinstansens vedtak versus å realitetsbehandle og avgjøre ankesaken.

De formelle rammene for Trygderettens prøving er nokså like klageinstansens. Trygderetten har full kompetanse til å prøve alle sider av saken, og Trygderetten har plikt til å sørge for et «forsvarlig avgjørelsesgrunnlag».27 NAV Klageinstans er et tradisjonelt forvaltningsorgan, mens Trygderetten er et domstolslignende organ med en behandling basert på en partprosess. Dette gjør at Trygderettens utredningsplikt er neddempet sammenlignet med klageinstansen.28 Å pålegge Trygderetten å avsi realitetsavgjørelser, vil i praksis utvide utredningsplikten og gi en mer aktiv rolle. Det kan svekke tilliten til Trygderetten som uavhengig organ.

Klageinstansen behandler om lag ti ganger så mange saker som Trygderetten. Dette åpner i større grad for spesialisering og effektivitet i saksutredningen.

NAV Klageinstans er en del av Arbeids- og velferdsetaten og er faglig og administrativt styrt av direktoratet, på samme måte som førsteinstansen. Dersom førsteinstansen har avslått en søknad etter å ha vurdert ett av vilkårene for en ytelse, vil en plikt til å ta stilling til realitetene kunne medføre at klageinstansen må vurdere de øvrige vilkårene som første instans. Ettersom både førsteinstans og NAV Klageinstans er styrt av direktoratet, vil det ut fra styringsperspektiv være uproblematisk om klageinstansen gjør dette. Motsatt kan det være uheldig om Trygderetten som uavhengig organ vurderer sider av saken som førsteinstansene ikke har tatt stilling til.

Trygderettens avgjørelser er i all hovedsak endelige og kan ikke påklages. Hvis Trygderetten realitetsbehandler vilkår som første instans ikke har vurdert, vil mange brukere ikke ha noen reell overprøvingsmulighet av den siden av saken.

Utvalget mener at Trygderetten ikke bør ha en plikt til å avgjøre realiteten i alle saker og vil derfor ikke foreslå at det skal gjelde en slik ubetinget plikt.

Et annet spørsmål er om Trygderettens adgang til å oppheve Navs vedtak bør innsnevres. For brukeren vil det ofte være ønskelig å få et endelig vedtak i Trygderetten. Det er også en fordel for klage- og ankesystemet at sakene avsluttes så raskt som mulig. I perioden 2016-2021 opphevet Trygderetten likevel vedtakene i om lag 40 prosent av sakene der vedtaket ikke ble stadfestet. Utvalget har ikke grunnlag for å si noe om riktigheten av disse opphevingene, men viser til at oppheving bare skal skje når det ikke foreligger et forsvarlig grunnlag, og at Trygderetten har ansvar for at saken er forsvarlig opplyst.

Utvalget mener det er hensiktsmessig å begrense Trygderettens adgang til å oppheve vedtak. Generelt kan Trygderetten be Nav (og eventuelt bruker) om å gi ytterligere opplysninger. Av hensyn til bruker bør derfor Trygderetten innhente slike opplysninger og ta stilling til sakens materielle sider i alle saker der Nav har vurdert det aktuelle vilkåret. Ettersom Trygderetten er uavhengig, er det problematisk at de foretar vurdering av vilkår som Nav ikke har vurdert. Det gjelder særlig der retten må ta stilling til kompliserte faktiske eller rettslige spørsmål.

Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at Trygderetten bare skal kunne oppheve vedtak dersom en endelig avgjørelse krever at retten må ta stilling til sider av saken som ikke har vært vurdert av Nav, og som Trygderetten ikke bør behandle som første instans. Terskelen er ment å ligge klart høyere enn i dag.

16.3 Tiltak for å sikre forsvarlig behandling i Nav etter opphevelse i Trygderetten

16.3.1 Innledning

Utvalget foreslår at Trygderetten fortsatt skal kunne oppheve klageinstansens vedtak og henvise saken til ny behandling. Det reiser spørsmål om i hvilket organ og hvordan saken skal behandles når den er sendt tilbake til Nav. Dette er ikke eksplisitt regulert i dag. I Navs rundskriv til trygderettsloven står det at «[b]ehandlingen av saken må starte på nytt»,29 men det er ikke angitt hvem som skal behandle saken.

Saksflyten i opphevingssaker er beskrevet i Oslo Economics’ rapport.30 Oslo Economics foretok en utvalgsundersøkelse av 16 opphevingssaker i Trygderetten. Åtte av sakene gjaldt AAP, mens de andre åtte gjaldt uføretrygd. Undersøkelsen viser at oppheving innebærer at brukeren må påregne en god del ekstra saksbehandlingstid for å få saken behandlet på nytt i førsteinstans. Hvis brukeren klager på nytt vedtak, går det ytterligere saksbehandlingstid. Det gjelder ingen særskilte tidsfrister for den nye behandlingen.

16.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er uheldig at opphevelser fra Trygderetten ofte innebærer vesentlig forlenget saksbehandlingstid.

Når Trygderetten opphever klageinstansens vedtak, er det naturlig at saken håndteres og avgjøres av den instansen som traff det opphevede vedtaket. Opphevingen innebærer at vedtaket som ble anket inn for Trygderetten ikke lenger gjelder. Klageinstansen må ta stilling til saken, herunder utrede saken videre og avgjøre den med nytt vedtak. De vanlige reglene om behandling av klager vil da gjelde. Det betyr at klageinstansen må avgjøre saken i realiteten. Førsteinstansen kan pålegges å foreta nærmere undersøkelser og dermed bistå med utredning.

Utvalget mener at det er uheldig at saker som kommer tilbake til Nav etter oppheving i Trygderetten, ikke prioriteres. Disse sakene kan ha vært i systemet i flere år. Når brukeren helt eller delvis har fått medhold i Trygderetten, gir det grunnlag for forventninger om at saken raskt løser seg. Siden en oppheving kan ende med at Nav treffer nytt vedtak med samme resultat som sist, kan det føre til ytterligere forlengelse og belastning for bruker.

Utvalget vil derfor foreslå at det fremgår av loven at oppheving og hjemvisning i Trygderetten innebærer at klageinstansen selv skal behandle og avgjøre saken uten ugrunnet opphold.

17 Tiltak for å effektivisere saksbehandlingen i Trygderetten og lagmannsretten

17.1 Styring av sakstildeling

17.1.1 Innledning

Hvordan sakene skal fordeles i Trygderetten, er et praktisk og prinsipielt viktig spørsmål. Det har betydning for ressursutnyttelse og kompetansebruken, og det har en side til organets uavhengighet og brukernes tillit til systemet.

Sakene i Trygderetten tildeles etter et tilfeldighetsprinsipp.31 Prinsippet ble lovfestet i 2016, og i forarbeidene er det forutsatt at innholdet svarer til kravene til tilfeldig fordeling som gjelder i de alminnelige domstolene.32 For de alminnelige domstolene er imidlertid prinsippet ulovfestet.

Det har over tid blitt diskutert om hvor langt tilfeldighetsprinsippet rekker, herunder hvilke forhold som kan begrunne unntak. Spørsmålet er grundig drøftet i Domstolkommisjonens utredning fra 2020.33 Det er illustrerende at Høyesterett i et høringssvar til forslag om endringer i domstolloven i 2016 uttalte at det bare var i Høyesterett at det gjaldt et tilfeldighetsprinsipp, og ikke tingrettene og lagmannsrettene.

Domstolkommisjonen har foreslått en lovfesting av det ulovfestede tilfeldighetsprinsippet som gjelder for domstolene i dag. Det går ut på at saksfordelingen ikke skal kunne påvirke utfallet av en sak, og at fordelingen skal baseres på saklige og objektive kriterier som tilfeldighet, særskilt fagkunnskap, kompetanse eller erfaring. Det skal legges til rette for en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne og en effektiv bruk av domstolenes ressurser. Fordeling av en sak som allerede er tildelt en dommer, skal begrunnes skriftlig når dommeren motsetter seg omfordeling.34

Praksis i Trygderetten har i hovedsak vært at sakene tildeles tilfeldig. Det gjelder både mellom avdelinger og mellom administratorer og fagkyndige medlemmer. I de senere årene har det blitt gjennomført restansenedbyggingsprosjekter der rettsmedlemmer har blitt plukket ut til å jobbe med bestemte sakstyper. Formålet har vært å få avgjort sakene mest mulig effektivt.

Fordeling av saker er viktig for ansvarsforholdene, og har en side til Trygderettens veiledningsplikt. Når ankemotparten oversender en anke til Trygderetten, blir saken tatt i mot i en administrativ enhet i Trygderetten, som får ansvar for saken før den er tas opp til behandling. Den administrative enheten håndterer eventuell kontakt med bruker og ulike deler av Nav. Det drives imidlertid ingen aktiv saksstyring, og saken blir i praksis liggende – gjerne i mange måneder – til den plukkes opp av den som skal avgjøre saken. Agenda Kaupang har i sin undersøkelse funnet at mange brukere opplever at det er vanskelig å komme i kontakt med Trygderetten for å få svar på spørsmål, og at de får lite informasjon om hva som skjer med saken.35

I de alminnelige domstolene er dette annerledes. Der tildeles saken en dommer nokså umiddelbart etter at saken er kommet inn. Dommeren har ansvar for å drive aktiv saksstyring.36 I tingrettene er det vanligvis samme dommer som forbereder og avgjør saken. I lagmannsretten er det også en dommer som har ansvar for saksforberedelsen, men det er vanlig at det er tre andre dommere som gjennomfører forhandlingen og avsier dom. Uansett er det til enhver tid en dommer med ansvar for saksstyring, og partene er som regel kjent med det.

17.1.2 Utvalgets vurderinger

Sakene i Trygderetten synes ikke å bli styrt like aktivt som sakene i de alminnelige domstolene. Mens Trygderetten har ansvar for sakens opplysning og kan prøve alle sider av saken, er utgangspunktet i domstolene at det er partene som har ansvaret for bevisføring, og at retten må forholde seg til partenes anførsler (disposisjonsprinsippet).37 Likevel opptrer domstolen langt mer aktivt i sin saksstyring.

Etter utvalgets syn er den måten saker fordeles og styres i domstolen på, egnet til å sikre fremdrift, forutsigbarhet og tydelige ansvarslinjer. Dette gjelder helt fra saken kommer inn, til den er avgjort. Spørsmålet er derfor om og i hvilken grad Trygderetten bør operere på samme måte.

Slik utvalget ser det, er det klart at en viss, bevisst styring av saksporteføljen er viktig for effektiviteten i et organ som skal produsere en betydelig mengde avgjørelser, slik som Trygderetten. Det tilsier at sakene ikke fordeles helt tilfeldig, men at det tas hensyn til en del praktiske forhold.

Etter utvalgets syn er det effektivt om en begrenset gruppe dommere i en overgangsfase håndterer en bestemt sakstype, slik at restansene ikke hoper seg opp. I en situasjon med stor generell saksinngang kan det være effektivt å prioritere sakene som krever minst saksforberedelse og behandlingstid. Et strengt tilfeldighetsprinsipp kombinert med et vanlig køsystem begrenser muligheten for slik effektivisering.

Utvalget mener at det tilfeldighetsprinsippet som gjelder for de alminnelige domstolene, slik det kommer til uttrykk i Domstolkommisjonens forslag, vil gi en god regulering av sakstildeling også i Trygderetten.38 Det er vanskelig å se hvorfor det skulle være behov for en strengere regel i Trygderetten enn i de alminnelige domstolene. Domstolkommisjonens anbefaling om noe mer spesialisering i de alminnelige domstolene er også et uttrykk for at hensynet til tilfeldighet av og til må vike for praktiske hensyn som gir en mer effektiv og betryggende behandling.

Videre er det viktig at tilfeldighetsprinsippet ikke er til hinder for effektiviserende tiltak. Dette gjelder særlig i perioder med stor saksinngang. Utvalget mener at det bør fremgå av loven hvilke hensyn som er relevante for vurderingen av hvordan saker skal fordeles, slik Domstolkommisjonen har foreslått.

Utvalget vil foreslå at loven gir uttrykk for at tildeling i Trygderetten skal følge de alminnelige reglene som gjelder for domstolen.

Fordelingen av saken bør skje så raskt som mulig etter at den er kommet inn til Trygderetten. Den dommeren som får ansvar for saken, skal sørge for at Nav pålegges å levere tilsvar i saken. Deretter skal dommeren sørge for at saken styres aktivt, og at partene veiledes etter behov.39 Som utgangspunkt bør dette være den dommeren som også til slutt skal avgjøre saken, enten alene eller sammen med fagkyndige meddommere. Denne typen saksstyring vil etter utvalgets syn gjøre det mulig å avgjøre sakene innen en eventuell lovfastsatt frist, slik utvalget vil gå inn for.

17.2 Trygderettens sammensetning i den enkelte sak

17.2.1 Innledning

Hovedregelen i Trygderetten er at retten i en ankebehandling settes med to rettsmedlemmer. Administrator kan ikke avsi kjennelser alene, men kan treffe enkelte prosessledende beslutninger. Minst én av de to rettsmedlemmene skal være juridisk kyndig. Utvalget har fått opplyst at retten settes med to juridisk kyndige dommere i om lag 40 prosent av sakene. Loven åpner også opp for at retten kan settes med tre eller fem medlemmer. I praksis settes rett med tre medlemmer når det er behov for mer enn ett fagkyndig medlem. Det skjer i en fjerdedel av sakene. Praksis de senere årene har vært at retten rent unntaksvis settes med fem medlemmer.

For å redusere ressursbruken i den enkelte sak, og dermed skape høyere produksjon, er det nærliggende å spørre om hovedregelen bør være at retten settes med kun ett juridisk kyndig medlem, og at det deretter kan trekkes inn fagkyndige etter behov.

Generelt har Trygderetten de senere årene fått gradvis flere ankesaker knyttet til helserelaterte ytelser, og de utgjør en stadig høyere andel av porteføljen. Det betyr at andel saker som krever fagkyndig kompetanse i tillegg til juridisk kompetanse, har vært økende. I Trygderettens årsrapport for 2021 er det oppgitt at nærmere 60 prosent av ankesakene gjaldt arbeidsavklaringspenger, yrkesskade og uføretrygd.40 I ankesaker som gjelder rett til uføretrygd og arbeidsavklaringspenger, settes rett ofte med tre medlemmer. Statistikken over bruk av medisinsk og attføringskyndig medlem viser en viss økning de siste årene.

I møter med Trygderetten har utvalget fått opplyst at behovet for og tilgangen på fagkyndige medlemmer de senere årene har virket begrensende på produksjonen. Utvalget mener det er betimelig å spørre om det er nødvendig å bruke sakkyndighet i så mange saker som i dag.

17.2.2 Gjeldende rett

Det følger av trygderettsloven § 7 første ledd at retten settes med to medlemmer i den enkelte sak, hvis ikke annet er bestemt. Etter § 7 annet ledd skal rett likevel settes med tre medlemmer når en av fire grunner foreligger: 1)sakens art tilsier at retten i tillegg settes med et juridisk kyndig medlem, et medisinsk kyndig medlem eller et attføringskyndig medlem, 2) når retten opprinnelig er satt med to medlemmer, men det viser seg at det ikke er enighet om utfallet av saken, 3) når saken reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål, eller 4) når Trygderettens leder bestemmer det.

Opprinnelig bestemte trygderettsloven at rett skulle settes med tre eller fem medlemmer, og henholdsvis en og to av disse skulle være legmenn. Ved en lovendring i 1972 kunne saker som ikke reiste vesentlige tvilsspørsmål, likevel behandles uten legmenn, med tre faste medlemmer, eventuelt med to faste medlemmer dersom utfallet av ankebehandlingen ble funnet utvilsomt.41 Hovedregelen om to medlemmer kom inn i loven i 1997.42 Det ble åpnet for å sette rett med tre medlemmer blant annet i saker hvor både attføringskyndig og medisinsk kyndig medlem burde delta. Videre skulle det den gang være tre medlemmer i saker som ble avgjort på forenklet måte, dvs. uten grunngiving og ved uenighet om avgjørelsen. Lovendringen var begrunnet med effektivitetshensyn, og man fant at dette ville sikre rimelige krav til rettssikkerhet for brukerne.

Siden 1997 har det fulgt av trygderettsloven § 7 tredje ledd at Trygderetten kan settes med fem medlemmer når avgjørelsen kan bli bestemmende for praksis på et saksområde. Dette vil være aktuelt i saker prinsipiell betydning. Det er Trygderettens leder som avgjør om saken skal settes med fem medlemmer. Alternativet har vært relativt lite brukt.

Kravet i § 7 om at rett skal settes med fagkyndige medlemmer når «sakens art» tilsier det, reiser spørsmål om det er sakstypen som sådan eller behovet for fagkyndighet i den konkrete saken som er avgjørende. I praksis ser det ut til at sakstypen ofte blir avgjørende.

Det kan også reises spørsmål om i hvilken grad domstolene kan overprøve bruken av fagkyndighet, og om rettens sammensetning kan utgjøre en saksbehandlingsfeil. Flere lagmannsrettsavgjørelser synes å bygge på en slik oppfatning.43 Lagmannsretten er imidlertid forsiktig med å overprøve Trygderettens egne vurderinger.

17.2.3 Utvalgets vurderinger

Av hensyn til Trygderettens effektivitet mener utvalget at det bør vurderes en hovedregel om at retten settes med én dommer som skal være juridisk kyndig.

For utvalget er det sentralt å vurdere hvilke besparelser en slik endring vil kunne gi. Det er ikke aktuelt å foreslå dette dersom saken tilsier at retten settes med medisinsk og/eller attføringskyndig medlem. En slik endring har først og fremst betydning i saker der det i dag er to juridisk kyndige medlemmer.

I dag settes rett med to juridisk kyndige medlemmer i om lag 2 000 saker, og det vil være mindre arbeid for den som ikke er administrator.

Utvalget mener at det ikke vil gå ut over kvaliteten på avgjørelsene dersom det innføres en hovedregel med en dommer. Utvalget mener at de juridisk dommerne er godt kvalifisert til å avgjøre sakene alene. Utvalget viser til at saker i tingretten i all hovedsak avgjøres av én dommer. Utvalget vurderer at det er forsvarlig at det samme blir hovedregelen i Trygderetten.

Ordningen med bruk av rettsfullmektiger i Trygderetten er parallell til dommerfullmektigeordningen i tingretten. På samme måte som for dommerfullmektiger må det forventes at disse gis forsvarlig opplæring og at tildeling av saker hensyntar kompetansenivå.

Det er også relevant at Trygderetten har medisinsk kyndig og attføringskyndig kompetanse og at sakene har vært utredet og behandlet i Nav to ganger før de kommer til Trygderetten. Samtidig er det trolig ikke nødvendig med fagkyndighet i alle saker som gjelder helserelaterte ytelser. Når saken behandles i Trygderetten, vil det normalt allerede foreligge sakkyndige uttalelser. Erfarne juridiske medlemmer i Trygderetten vil kunne avgjøre klare saker basert på de sakkyndige uttalelser som foreligger i saken.

Det er ikke opplagt for utvalget om det er sakstypens eller den konkrete sakens art som etter gjeldende rett er avgjørende for bruk av fagkyndig medlem. Utvalgets mener at det bør være konkrete forhold ved den aktuelle saken, og ikke sakstypen som sådan, som begrunner fagkyndighet. Utvalget mener at en tilsvarende bestemmelse som tvisteloven § 9-12 (2), er aktuell på dette området. Retten skal ifølge denne bestemmelsen settes med fagkyndig «om hensynet til forsvarlig behandling av saken tilsier det». Utvalget mener at bruk av fagkyndig meddommere bør begrenses på tilsvarende måte i Trygderetten. Utvalget vil fremme forslag i tråd med dette, samt en hovedregel om at retten settes med en dommer som skal være juridisk kyndig.

17.3 Trygderettens avgjørelsesformer

17.3.1 Innledning

Trygderettens avgjørelser av krav som er tvistegjenstand, og avgjørelser om avvisning, tilleggskjennelse og gjenopptak, skal i dag treffes i kjennelses form.44 Andre avgjørelser om saksbehandlingen, herunder avgjørelser om å heve en sak som bortfaller uten realitetsavgjørelse, treffes ved beslutning.45

Avgjørelsesformen har betydning for hvilke krav som stilles til begrunnelsen, og hvilken adgang partene har til å få overprøvd avgjørelsen. Trygderettslovens krav til skriftlige begrunnelser gjelder bare for kjennelser.46 Det er bare kjennelser som kan bringes inn for lagmannsretten.47 Formelt er Trygderetten et forvaltningsorgan, og alle avgjørelser Trygderetten treffer, er forvaltningsavgjørelser. Siden forvaltningsloven ikke gjelder for saksbehandling etter trygderettsloven, treffer Trygderetten ikke enkeltvedtak.48

Trygderettens beslutninger er prosessledende avgjørelser og ikke selvstendige vedtak. Det gjelder i utgangspunktet ingen formkrav for beslutningene, og de kan ikke påklages eller danne grunnlag for selvstendig søksmål. De kan imidlertid begjæres omgjort, og rettens leder har adgang til å ta en omgjøringsanomdning til følge.49 Retten kan også omgjøre en beslutning av eget tiltak. Når Trygderetten har avgjort saken ved kjennelse, kan en beslutning om saksbehandlingen danne grunnlag for en anførsel om saksbehandlingsfeil som kan føre til ugyldighet. En eventuell saksbehandlingsfeil kan også gi grunnlag for gjenopptak.50

17.3.2 Utvalgets vurderinger

Det er gode grunner til å stille ulike krav til forskjellige avgjørelsestyper. Noen avgjørelser har større betydning enn andre, og de bør da ha strengere krav og en videre klage- og søksmålsadgang. For eksempel bør krav om å få en livsoppholdsytelse behandles grundigere enn prosessledende avgjørelser. Det er ikke alltid rimelig at en part skal kunne ta ut søksmål om alle avgjørelser som treffes, når det som reelt sett betyr noe, er avgjørelsen av det underliggende kravet.

Utvalget mener at trygderettsloven fortsatt bør regulere Trygderettens ulike avgjørelser på forskjellige måter. Siden utvalget foreslår at Trygderetten skal gis formell status som særdomstol, er det imidlertid grunn til å vurdere på nytt hvilken form som skal gjelde for de ulike avgjørelsestypene.

Trygderettens avgjørelser av krav som er tvistegjenstand bør skje ved dom. Det vil harmonere best med at Trygderetten gis status som særdomstol, og legger til rette for et enkelt og forståelig system. Når utvalget foreslår at Trygderettens avgjørelse av kravet i saken skal kunne ankes etter reglene om anke over dom, er det naturlig at formen dom brukes. Dette trenger imidlertid ikke å føre til noen innholdsmessige endringer i kravene til begrunnelse eller andre formkrav. Også etter tvisteloven skal dommer og kjennelser begrunnes på samme måte.51

Videre mener utvalget at avgjørelser om avvisning og om en sak skal gjenopptas, fortsatt bør skje ved kjennelse. Disse avgjørelsene er så vidt viktige at det bør stilles like strenge krav til begrunnelsen som for dommer. Dessuten vil det at de treffes ved kjennelse, innebære at de kan påankes. Tvistelovens regler om anke over kjennelse kan være godt egnet for disse sakene.

Andre avgjørelser bør fortsatt treffes ved beslutning. Disse kan være mer eller mindre omfattende, og kan komme til uttrykk både skriftlig og gjennom handling. Det er i dag ikke mulig å angripe slike beslutninger særskilt, og det gjelder ikke noen spesielle krav til begrunnelsen. Utvalget mener at det har gode grunner for seg og vil foreslå dette videreført.

17.4 Begrunnelse av Trygderettens avgjørelser

17.4.1 Innledning

Trygderettens avgjørelser kan begrunnes på forskjellige måter. Mest omfattende er avgjørelsene som begrunnes som dommer, og hvor Trygderetten selv redegjør for faktum, juss og sine vurderinger av det. På den andre siden kan Trygderetten i kurante saker og av hensyn til effektiv ressursbruk gi en enklere begrunnelse, hvor slike beskrivelser og vurderinger gjøres kort (såkalt forenklet kjennelse). Uavhengig av sakens kompleksitet kan Trygderetten oppfylle kravene til begrunnelse ved å bygge på – eller henvise til – redegjørelser eller begrunnelser som fremgår av Navs oversendelsesbrev i saken (såkalt henvisningskjennelse).

Basert på intervju med Trygderetten, har Oslo Economics estimert gjennomsnittlig effektiv saksbehandlingstid i saker om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd til 2,5 dager.52

Trygderetten har historisk sett benyttet seg av adgangen til å avsi kjennelser med forenklet begrunnelse i varierende grad. Ved årtusenskiftet var andelen fullt grunngitte kjennelser på under 30 prosent, mens det i dag ligger på godt over 80 prosent.

Forstørr bilde

Trygderetten behandlet 3 415 saker i 2021. Per 31. desember 2021 hadde Trygderetten en restanse på 4 826 saker, det vil si godt over et års produksjon. Beregnet saksbehandlingstid er også på over ett år. Likevel ble om lag 80 prosent av Trygderettens avgjørelser i 2021 avsagt med full grunngivning.53 I om lag 80 prosent av sakene stadfestet Trygderetten vedtaket som var brakt inn for overprøving. I statistikken registreres henvisningskjennelser som fullt grunngitte kjennelser, slik at det er usikkert hvor ofte henvisningsteknikken benyttes. Trygderetten har i møte med utvalget uttalt at de ikke kan gi et anslag på omfanget. Trygderetten opplyste samtidig at de ikke har funnet kjennelser som bare henviser til oversendelsesbrevet fra NAV Klageinstans. Når Trygderetten henviser til dette, skriver de alltid en egen begrunnelse i tillegg.

Hvilke krav som bør stilles til Trygderettens begrunnelser, beror på en avveining av de hensyn begrunnelsen skal ivareta, og hensynet til effektivitet. Utvalget antar at det ligger et ikke ubetydelig effektiviseringspotensial i denne delen av Trygderettens virksomhet. Trygderetten har selv anslått at dersom man legger til grunn at andelen fullt grunngitte kjennelser skal opp fra dagens nivå på 20 prosent til 60 prosent, og at det i snitt ligger en besparelse på rundt 2 timer per sak (usikkert tidsanslag), vil dette tilsi at Trygderetten kan produsere mellom 190 og 250 flere saker per år. Dette støttes av tall fra den perioden hvor Trygderetten i større grad benyttet seg av forenklede kjennelser.

Utvalget vil på denne bakgrunn vurdere om dagens regulering av Trygderettens begrunnelser er hensiktsmessig, eller om kravene bør endres for å sikre større grad av effektivitet.

17.4.2 Gjeldende rett og praksis

Trygderettens kjennelser skal som hovedregel begrunnes som dommer.54 Så langt det er nødvendig for å forklare avgjørelsen, skal det gis en saksframstilling med angivelse av tvistegjenstand, sakens bakgrunn og partenes rettslige og faktiske anførsler. Trygderetten må redegjøre for sin bevisvurdering og rettsanvendelse. Tvisteloven § 19-6 om krav til begrunnelse av dommer gjelder ellers så langt den passer.

Hvis Trygderetten finner det klart at brukeren ikke kan få medhold, og avgjørelsen ikke antas å kunne få betydning utenfor den foreliggende saken, er det tilstrekkelig at kjennelsen inneholder en kort beskrivelse av hva saken gjelder, og en redegjørelse for de momenter som Trygderetten har lagt avgjørende vekt på.55 Det er disse avgjørelsene som gjerne kalles «forenklede kjennelser» (eller «forenklet grunngitt kjennelse»).

Alle kjennelser skal inneholde en slutning som nøyaktig angir resultatet for avgjørelsen som treffes, enten stadfestelse, omgjøring eller opphevelse hvis vilkårene for det er oppfylt.56

Reglene om begrunnelse ivaretar flere formål. Overordnet skal begrunnelsen forklare sakens utfall for partene. Den skal vise hvordan beslutningstakeren har vurdert saken og resonnert omkring de rettslige og faktiske spørsmålene i saken. På den måten sikrer kravet om begrunnelse også at beslutningstakeren rent faktisk foretar de nødvendige vurderingene. En god begrunnelse virker overbevisende overfor sakens parter og gjør det lettere for dem å slå seg til ro med resultatet. For parten som ikke får medhold, er det begrunnelsen som gjør det mulig å argumentere mot avgjørelsen i en klage eller et søksmål. I en overprøvingssituasjon er begrunnelsen viktig for at overordnet organ eller en domstol skal kunne kontrollere vedtaket.

På den annen side er det viktig at kravene til begrunnelse ikke er så strenge at det tar uforholdsmessig mye tid å ferdigstille arbeidet og avgjøre saken. En god regel om begrunnelse balanserer disse hensynene på en hensiktsmessig måte.

Slik trygderettsloven § 21 er formulert, er det i stor grad overlatt til Trygderetten å vurdere hvor grundig begrunnelsen skal være. En overordnet retningslinje er hva som er «nødvendig for å forklare avgjørelsen». Bestemmelsen må tolkes i lys av trygderettsloven § 1, som blant annet fastslår at loven skal legge til rette for «rask» behandling, at saksbehandlingen må stå i et «rimelig forhold til sakens betyding», og at «viktige avgjørelser» skal begrunnes.

Til tross for den fleksibiliteten som ligger i loven, har det i praksis oppstått en usikkerhet om adgangen til å avsi forenklede kjennelser og å bruke henvisningstenkikken. Tendensen de senere årene har vært at Trygderetten i færre og færre saker benytter seg av adgangen til å gi en forenklet begrunnelse og av henvisningsteknikken.

Opprinnelig åpnet trygderettsloven for at Trygderetten helt kunne unnlate å gi begrunnelse i kurante saker. Denne adgangen ble flittig brukt, og i 1999 ble 76 prosent av sakene avgjort uten begrunnelse.57 I rettspraksis ble det satt spørsmålstegn ved praksisen, noe som etter hvert førte at adgangen til å unnlate å gi begrunnelse i 2004 ble avløst av adgangen til å avsi forenklede kjennelser.58 Det følger av forarbeidene at regelen er ment å sikre at Trygderetten kan avgjøre saker på en enkel måte.59

Fram til og med 2017 var det en uttrykt målsetting at Trygderetten skulle holde antallet forenklede kjennelser nede på et lavt nivå. Departementet satte som krav at 70 prosent av ankesakene skulle avgjøres ved fullt begrunnede kjennelser. Selv om dette ikke lenger gjelder som styringsparameter, viser statistikken at det fortsatt anses viktig å holde antallet nede. I 2019–2021 var andelen saker avgjort med full grunngivning henholsvis 75, 77 og 80 prosent. Dette til tross for lovens sterke vektlegging av hensynet til effektivitet.

Også bruken av henvisningsteknikken har gått ned. Det følger av tvisteloven § 19-6 femte ledd at en overordnet domstol i sin begrunnelse kan «henholde seg helt eller delvis» til underordnede domstolers begrunnelse. Bestemmelsen gjelder for Trygderetten «så langt den passer».60 Tidligere fulgte det direkte av ordlyden i § 21 at «[i] den utstrekning rettens grunngiving faller sammen med den som er gitt i ankemotpartens utredning i henhold til lovens § 13 sjette ledd, er det tilstrekkelig å henvise til denne». Paragrafen ble endret i 2016, men det følger av forarbeidene at det ikke var meningen å foreta noen innholdsmessige endringer i denne delen av reglene om begrunnelse.61 Både lovhistorikken og forarbeidene tilsier altså at Trygderetten i vid utstrekning kan nøye seg med å henvise til Navs oversendelsesbrev til Trygderetten hvis Trygderetten er enig i det som fremgår av det.

Synspunkter i nyere rettspraksis og juridisk teori synes likevel å trekke i en annen retning. I dommen LB-2018-162708 la lagmannsretten til grunn at Trygderettens kjennelse var ugyldig fordi Trygderetten tilsynelatende hadde bygget på feil faktum. Lagmannsretten fant samtidig grunn til å bemerke at «de feilene som hefter ved kjennelsen, ikke kan rettes opp ved at Trygderetten også viser til den begrunnelsen som klageinstansen ga i sitt oversendelsesbrev til retten», og gikk langt i å antyde at Trygderettens plikt til å gi en selvstendig begrunnelse gikk foran en eventuell adgang til å henholde seg til Navs oversendelsesbrev. Det er uklart hvilken lovforståelse lagmannsretten bygger på, og forholdene til forarbeidene er ikke drøftet.

Slik utvalget forstår det, har lagmannsrettens dom påvirket bruken av henvisningskjennelser i Trygderetten. Angivelig er praksis i dag at Trygderetten kun viser til Navs oversendelsesbrev som et tillegg til sin egen selvstendige begrunnelse som oppfyller kravene i trygderettsloven § 21 andre ledd første punktum eller tredje ledd. I juridisk teori er det lagt til grunn at det krever lovendring for å snu praksis på dette punktet.62

Avgjørelser som ikke skal skje i kjennelses form, skal skje ved beslutning.63 For beslutninger gjelder det ingen særskilte formkrav, heller ikke begrunnelseskrav.64 De kan komme til uttrykk skriftlig eller ved faktiske handlinger. De kan heller ikke angripes særskilt.

17.4.3 Utvalgets vurderinger

Det følger av trygderettsloven § 1 at saksbehandling og kostnadene i Trygderetten skal stå i «et rimelig forhold til sakens betydning». Utvalget legger til grunn at bruk av henvisningskjennelser og kjennelser med forenklet grunngiving i Trygderetten vil være ressursbesparende og et virkemiddel for å oppnå lovens formål. Der vilkårene for å benytte disse formene er oppfylt, mener utvalget at Trygderetten alltid må vurdere det.

Årsaken til at Trygderetten sjelden benytter forenklede begrunnelser er uklare forventninger, blant annet som følge av rettspraksis. 80 prosent av alle sakene Trygderetten behandler ender med stadfestelse. Det er derfor slående at kun 20 prosent av kjennelsene avsies som forenklede kjennelser. Det gjelder ikke minst i en situasjon hvor Trygderetten har 5 000 saker i restanse, og departementet allerede i 2017 gikk bort fra kravet om 70 prosent fullt grunngitte kjennelser som styringsparameter.

Utvalget mener at det vil kreve tydelig ledelse og styring for å få Trygderetten til å avsi flere kjennelser med forenklet grunngivning. I referansegruppemøte med utvalget har Trygderetten forklart at en dom fra lagmannsretten i 2019 kan ha motvirket bruken av forenklede kjennelser. Det har heller ikke vært satt som et krav fra departementet at Trygderetten bør avsi flere forenklede kjennelser.

Det er i dag tvil om hvorvidt Trygderetten har adgang til å bruke henvisningskjennelser. Dette mener utvalget er uheldig. Uavhengig av hva som er riktig forståelse av dagens regler, mener utvalget at Trygderetten bør ha anledning til å bygge på Navs begrunnelser, og at dette bør fremgå klart av loven.

Det er viktig at brukerne får en god og forståelig begrunnelse for de vedtak som treffes. Dette er avgjørende for tilliten til Nav, og det er bakgrunnen for at utvalget mener at kravene til Navs begrunnelse bør skjerpes. Utvalget ser også at det kan ha en viss betydning for brukerens tillit til systemet dersom den samme argumentasjonen og de samme vurderinger går igjen i alle vedtak og kjennelser.

Etter utvalgets syn må imidlertid hensynet til effektivitet veie tungt når saken blir behandlet i en tredje instans. Dersom Trygderetten er enig med klageinstansens vurdering i vedtaket, og denne vurderingen oppfyller kravene til begrunnelse som gjelder for Trygderetten, bør Trygderetten kunne bygge på den i sin egen begrunnelse. Dette synet har vært lagt til grunn av departementet i en rekke proposisjoner.65 Utvalget mener at det bør komme klart frem av trygderettsloven på samme måte som det gjør i tvisteloven § 19-6 for de alminnelige domstolene. Trygderettens adgang til å vise til klageinstansens vurdering, bør gjelde hele eller deler av saken som er til behandling.

Spørsmålet som melder seg, er om Trygderetten bør kunne nøye seg med en ren henvisning, eller om Trygderetten i stedet bør måtte innta de relevante delene av Navs begrunnelse.

Fordelen ved å sitere er at det sikrer at den samlede begrunnelsen kan gjenfinnes i ett dokument.

Utvalget vil anbefale at Trygderetten må sitere fra det som eventuelt skal tjene som en del av rettens begrunnelse. Rene henvisninger er ikke tilstrekkelig.

Mens henvisningskjennelser bare kan brukes der den samlede begrunnelsen oppfyller kravene til kjennelsesgrunner, kan det som i dag kalles for forenklede kjennelser også brukes der bruker tidligere ikke har fått en tilfredsstillende begrunnelse. Forenklede kjennelser utgjør et unntak fra de vanlige kravene til avgjørelsens innhold.

Fordelen med forenklede kjennelser er at det gir Trygderetten anledning til raskt og enkelt å avgjøre mer eller mindre grunnløse saker. Ulempen er at bruker kan få en endelig avgjørelse i Trygderetten uten noen gang å ha fått en tilstrekkelig god begrunnelse. Det kan tilsi at Trygderetten ikke bør ha adgang til å bruke denne begrunnelsesformen. Dersom klageinstansen har gitt en god begrunnelse, kan det hevdes at Trygderetten kan oppnå tilnærmet samme effektivitet gjennom henvisning. Forenklede kjennelser kan ellers skape utfordringer ved senere domstolskontroll.

Til tross for disse innvendingene mener utvalget at Trygderetten bør ha anledning til å treffe avgjørelser med forenklet begrunnelse. Trygderetten har store restanser, og det er nødvendig å effektivisere prosessen. Utvalget mener at systemet ikke er fleksibelt nok hvis Trygderetten tvinges til å skrive fullstendige begrunnelser i alle saker hvor den ikke uten videre kan slutte seg til Navs begrunnelse. Trygderetten har hatt muligheten til å benytte forenklede kjennelser i lang tid, og det virker mot utvalgets mål om en mer effektiv prosess dersom denne adgangen nå fjernes. Muligheten har historisk sett vært viktig for å kunne tilpasse produksjonen til antallet saker, og den er etter utvalgets syn i tråd med lovens formål.

Spørsmålet blir hvilke vilkår som bør gjelde for forenklet begrunnelse. Etter gjeldende rett må det være klart at anken ikke fører frem, og det må antas av avgjørelsen ikke kan få betydning utenfor den foreliggende sak.66

Utvalget mener at det fortsatt bør være et vilkår at det er klart at søksmålet ikke kan føre frem. Dersom Trygderetten mener at Navs vedtak åpenbart er riktig, bør det være tilstrekkelig at Trygderetten gir en helt kort beskrivelse av hva saken gjelder, og hvorfor Trygderetten mener at Navs vedtak var riktig.

Derimot mener utvalget at det ikke bør være et selvstendig vilkår at saken ikke antas å få betydning utenfor gjeldende sak. En sak som er klar, har sjelden betydning utover den foreliggende saken. Trygderetten har uansett alltid mulighet til å begrunne sin avgjørelse etter de vanlige reglene, selv om vilkårene for forenklet begrunnelse er oppfylt. Utvalget anser det derfor unødvendig å oppstille som vilkår at saken ikke er av prinsipiell karakter.

Etter utvalgets syn bør det også være adgang til å bruke denne kjennelsesformen dersom det er klart at et søksmål skal avvises.

Trygderetten i møter med utvalget har etterlyst en mulighet til å gi forenklet begrunnelse også når brukeren gis medhold i at Navs vedtak var uriktig. Dette er det altså ikke anledning til i dag.

I omgjøringssaker vil ikke brukeren ha like stort behov for begrunnelse. Ankemotparten og kan likevel ha et slikt behov. Når Trygderetten omgjør Navs vedtak, sies det oftest samtidig at Nav har begått en feil. I et systemperspektiv er det viktig at det kommuniseres tydelig. Både at det er skjedd en feil, og hva feilen består i. EØS-saken er et eksempel som viser viktigheten av dette.

Å sikre Nav gode nok begrunnelser kan ivaretas ved å formulere et krav om at Trygderetten finner det «klart at anken fører frem». Slik klarhet knytter seg både til faktiske og rettslige spørsmål. Slike forenklede kjennelser vil kunne være egnet der vedtaket i klageinstansen bygger på åpenbare feil enten det gjelder faktum eller juss.

Etter utvalgets syn beror avgjørelsen på en vurdering av eller prioritering i forholdet mellom effektivitet og opplæring. I vurderingen er det viktig å være klar over at Trygderetten har anledning til å gi en fullstendig begrunnelse, selv om vilkårene for forenklet begrunnelse er oppfylt. Konklusjonen vil derfor avhenge av tilliten til at Trygderetten vil utøve et forsvarlig skjønn. Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør åpnes opp for å benytte forenklede kjennelser også der Trygderetten omgjør klageinstansens vedtak. Vilkåret er imidlertid at det er klart at anken skal føre frem.

17.5 Tidsfrist for å avsi dom

17.5.1 Innledning

Hoveddelen av saksbehandlingstiden i Trygderetten er liggetid. Trygderettsloven fastsetter at kjennelse skal avsies snarest mulig etter at Trygderetten har mottatt saken, men gir ikke anvisning på noen konkret tidsfrist.67 I domstolene er dette annerledes. Tvisteloven fastslår at hovedforhandling skal berammes innen seks måneder etter at stevning er inngitt, med mindre særlige grunner gjør det nødvendig.68 Det er også gitt frist på to eller fire uker for å avsi dom etter gjennomført hoved-/ankeforhandling.69 I småkravsaker skal dommen som hovedregel foreligge senest tre måneder etter at stevning ble inngitt.70 Når utvalget foreslår at Trygderetten skal formaliseres som en særdomstol, er det naturlig å vurdere om det bør fastsettes lignende tidsfrister i trygderettsloven. Selv om Trygderettens status forblir uendret, kan slike frister ha gode grunner for seg.

17.5.2 Utvalgets vurderinger

Slik utvalget ser det, har det vært en utfordring i Trygderetten de siste årene at kvaliteten har blitt prioritert på bekostning av effektiviteten. Utvalget tror at manglende konkrete frister er en av årsakene til dette. Konkrete frister vil etter utvalgets syn tydeliggjøre at det er knyttet visse forventninger til tempoet i saksavviklingen.

Trygderetten har i liten grad klart å øke produksjonen av saker til tross for klare styringssignaler fra departementet. Dette tilsier at styringen i større grad bør skje med forankring i lovbestemte frister.

Mens dagens skjønnsmessige krav til tempoet i saksbehandlingen kan tolkes på ulike måter, vil en lovfesting av en seks måneders frist gi klare signaler om hvilken saksbehandlingstid som er forsvarlig. En slik regel vil dermed gi Domstolsadministrasjonen et bedre grunnlag til å styre på tidsfrister. Ved at tidsfristen blir lik som i tingrettene, vil styringen kunne bli lik. Utvalget registrerer også at styring på tidsfrister har hatt god effekt i domstolene.

Utvalget mener at det ikke bør knyttes noen bestemte rettsvirkninger til fristene. En frist vil heller ikke i seg selv bidra til at prosessen blir raskere, og generelt vil frister som er urealistiske, kunne virke mot sin hensikt. Når utvalget likevel mener at det bør gjelde konkrete frister for Trygderetten, er det fordi utvalget mener at erfaringene med slike frister i domstolen alt i alt er gode.

Når det gjelder fristens lengde, er utvalget av den oppfatning at seks måneder bør være tilstrekkelig. I lys av utvalgets øvrige forslag til effektivisering av Trygderettens behandling, herunder at partene skal pålegges å levere stevning og tilsvar, fremstår en halvering av dagens saksbehandlingstid ikke som uforsvarlig. Med god styring antar utvalget at fristene etter hvert blir mulige å nå.

Utvalget foreslår at Trygderetten skal avgjøre sine saker innen seks måneder.

17.6 Anke til lagmannsretten

17.6.1 Innledning

Trygderettens kjennelser overprøves i dag ved søksmål til lagmannsretten.71 Søksmålsfristen er seks måneder fra det tidspunkt underretning om Trygderettens kjennelse er kommet frem til vedkommende part.72 Lagmannsretten behandler saken som første instans i domstolene etter reglene i tvisteloven kapittel 9, ikke etter reglene om ankeforhandling i lovens kapittel 29. Det innebærer blant annet at saken som hovedregel skal gjennomføres ved muntlig hovedforhandling.73 En annen konsekvens av at lagmannsretten behandler saken i første instans, er at saken ikke kan siles etter tvisteloven § 29-13.

Når utvalget foreslår at Trygderetten skal gis status som særdomstol, er det også naturlig å foreslå at lagmannsretten gjøres til ordinær ankeinstans for disse sakene. Etter utvalgets syn bør avgjørelser fra Trygderetten kunne ankes etter tvistelovens regler om anke til lagmannsretten.74 Det vil gjøre det mulig å rendyrke lagmannsretten som ankedomstol, og det legger til rette for en hensiktsmessig behandling av trygderettssakene.

17.6.2 Utvalgets vurderinger

I utgangspunktet mener utvalget at tvistelovens regler om anke til lagmannsretten bør gjelde så langt de passer, med relevante særregler fastsatt i trygderettsloven, for eksempel en regulering av lagmannsretten prøvingskompetanse.

Et slikt system vil bety at anker over Trygderettens avgjørelser langt på vei skal behandles som andre sivile ankesaker. En anke over dom skal inngis til den domstol som har truffet avgjørelse i saken, med de formkrav som ellers gjelder for ankeerklæringer.75 Det vil være Trygderetten som foretar en innledende behandling av ankesaken og som skal blant skal se om det er mangler ved ankeerklæringen og gir frist for å avhjelpe feil.76 En formriktig ankeerklæring skal forkynnes for ankemotparten, som gis frist for anketilsvar.77 Etter at anketilsvaret er meddelt den ankende part, sendes saken omgående til lagmannsretten.78

Lagmannsretten skal ved mottak av anken foreta en kontroll med at anken kan tas under behandling.79 Lagmannsretten kan i saksforberedelsen også oppheve avgjørelsen dersom det foreligger feil som ubetinget skal tillegges virkning etter tvisteloven.

Dersom ankesaken ikke avgjøres etter reglene i § 29-12, skal lagmannsretten vurdere siling etter § 29-13. Etter § 29-13 første ledd kreves i saker om formuesverdier lagmannsrettens samtykke til ankebehandling dersom ankegjenstandens verdi er mindre enn 250 000 kroner. Ved vurderingen av om lagmannsretten skal gi samtykke, skal det blant annet tas hensyn sakens karakter, de behov partene har for overprøving, og om det synes å være svakheter ved den avgjørelse som er anket, eller ved behandlingen av saken. Etter § 29-13 annet ledd kan anke over dom nektes fremmet dersom lagmannsretten finner det klart at anken ikke vil føre frem, og en ankenektelse kan begrenses til enkelte krav eller ankegrunner. Dersom det ikke gis samtykke til ankebehandling eller anken nektes fremmet, er saken dermed avgjort i lagmannsretten. Ved utløpet av ankefristen over lagmannsrettens silingsbeslutning, vil ankesaken bli endelig avgjort og Trygderettens domsslutning vil angi resultatet av domstolsbehandlingen.

At anker over Trygderettens dommer kan bli gjenstand for siling etter tvisteloven § 29-13, er en vesentlig endring i forhold til gjeldende rett. Det vil innebære at brukerne ikke lenger har en krav på å få prøvd saken på vanlig måte for lagmannsretten. Etter utvalget syn er det i tråd med hensynet til forholdsmessighet i saksbehandlingen. Reglene om siling er ment å hindre at lagmannsretten må gjennomføre full behandling av saker saker som gjelder mindre verdier, eller som åpenbart ikke kan føre frem. Når Trygderetten gjøres til en domstol, og brukerne i utgangspunktet har krav på å forklare seg muntlig, mener utvalget at gode grunner tilsier at disse sakene bør kunne siles på lik linje med andre sivile saker.

Utvalget antar videre at Trygderettens kjennelser bør kunne ankes etter reglene om anke over kjennelser så langt de passer. Det innebærer blant annet at anken skal avgjøres etter skriftlig behandling.80 Tilsvarende gjelder for Trygderettens beslutninger, men fordi disse ofte ikke skjer skriftlig – og fordi de uansett vil kunne danne grunnlag for en anke over dommen begrunnet i saksbehandlingsfeil – vil det sjelden være mulig å angripe beslutningene. Tvisteloven § 29-2 annet og tredje ledd om begrensninger i adgangen til å anke avgjørelser om saksbehandlingen når saken er avgjort, vil ofte være aktuell.

18 Tiltak for å avklare lovforståelse

18.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere Navs virkemidler for å avklare eventuelle uenigheter omkring lovforståelse. Det har de senere årene blitt fremhevet at for få avgjørelser fra Trygderetten bringes inn for domstolene. Dette er omtalt av blant annet Riksrevisjonen81 og i NOU 2020: 9 Blindsonen.

Utvalget har i referansegruppemøter fått opplyst at dersom Trygderetten avsier en eller flere kjennelser som strider mot Navs lovforståelse, og Nav ikke ønsker å utfordre denne rettsoppfatningen, vil det normalt bli gjort presiseringer eller endringer i rundskrivet. Dersom avgjørelsen krever lov- eller forskriftsendring, skal saken løftes til departementet.

Instansene i Nav som behandler klage- og ankesaker, har opplyst at de opplever at det tar for lang tid fra usikkerhet om regelverksfortolkning oppstår, til saken er avklart hos overordnet myndighet og rundskrivene eventuelt oppdateres. Mens etaten venter på avklaring, må saker enten settes på vent eller behandles ut fra en midlertidig lovtolkning. Når det går lang tid før overordnet myndighet gjør de nødvendige avklaringene, gir det forsinkelser i saksbehandlingen.

Når direktoratet er uenig i Trygderettens lovtolkning, er det etter utvalgets vurdering naturlig å benytte rettsmidler mot avgjørelsen og bringe den inn for lagmannsretten. Det skjer imidlertid svært sjelden. De siste fem årene har staten bare brakt Trygderettens kjennelse inn for lagmannsretten tre ganger. NAV Klageinstans har anslått at et rimelig antall saker burde vært mellom 5 og 10 årlig.

Utvalget har fremmet to forslag som kan bidra til å øke antallet saker som blir brakt inn for lagmannsretten av staten. For det første foreslår utvalget at klageinstansen skal løftes inn som en del av direktoratet. Se kapittel 13. En slik flytting kan bidra til en tettere dialog mellom klageinstansen og direktoratet, noe som i seg selv kan bidra til at argumenter for å bringe saker videre kommer bedre frem i beslutningsorganet.

For det andre forslås det at Trygderetten skal få status som domstol. Det vil føre til at avgjørelsene får status som rettspraksis, som har noe større rettskildemessig vekt enn forvaltningspraksis. Også dette vil kunne bidra til bedre rettsavklaring.

I dette kapitlet skal utvalget vurdere om det i tillegg skal foreslås særskilte tiltak knyttet til rettsavklaring. En sentral begrunnelse for at staten bringer så få kjennelser fra Trygderetten inn for lagmannsrettene, er at saken kan påføre brukeren store belastninger. For det første er dette et kostnadsspørsmål. Brukeren vil normalt ha behov for advokathjelp. Dersom saken tapes i lagmannsretten, risikerer brukeren å måtte dekke egne omkostninger og statens advokatkostnader. Utvalget har undersøkt kostnadene til brukers advokat for lagmannsretten i 2021. De var i gjennomsnitt på om lag 167 000 kroner. Gjennomsnittlige kostnader for statens advokat var samme år 63 000 kroner. For det andre er det i seg selv belastende å ha en sak for domstolen, som gjelder viktige ytelser. Når bruker får innvilget en ytelse i Trygderetten, har vedkommende forventninger om å få ytelsen. Kommer lagmannsretten til at vedtaket er ugyldig, vil bruker likevel kunne ende opp uten rettigheter. I ytterste konsekvens kan en avgjørelse fra lagmannsretten også føre til at bruker må betale tilbake allerede mottatte ytelser.

Utvalget har gjennom referansegruppemøter fått opplyst at staten i enkelte saker er forsiktig med å bringe kjennelser fra Trygderetten inn for lagmannsretten nettopp på grunn av disse mulige konsekvensene for brukeren. Det synes å kunne være noe av forklaringen på det lave antallet saker staten bringer inn for lagmannsretten. Selv om Nav er uenig i Trygderettens kjennelse, tilsier hensynet til parten i den konkrete saken at den ikke bringes til retten. Dermed får Nav heller ikke noen mulighet for rettslig avklaring av de spørsmål Nav måtte være uenig med Trygderetten i.

For utvalget reiser dette spørsmål om det er mulig å begrense brukerens risiko når staten bringer Trygderettens kjennelser inn for domstolene. Formålet må være at dette tilrettelegger for at staten i større grad gjør bruk av adgangen til å få nødvendige rettsavklaringer.

Utvalget foreslår derfor at brukere får krav på fri sakførsel dersom staten anker Trygderettens avgjørelse.

18.2 Særregulering av ansvar for sakskostnader

18.2.1 Innledning

Utgangspunktet i tvisteloven er at den parten som har vunnet en sak, har krav på «full erstatning for sine sakskostnader fra motparten».82 Selv om en bruker har vunnet frem i Trygderetten, vil brukeren altså etter hovedregelen måtte dekke statens sakskostnader, dersom staten bringer saken inn for lagmannsretten, og får medhold i at Trygderettens vedtak er ugyldig. Denne regelen gjelder uavhengig av reglene om rettshjelp. Rettshjelpen dekker i utgangspunktet den private parts egne utgifter, og ikke motpartens.

Loven åpner likevel for at den tapende part skal slippe å betale motpartens kostnader hvis tungtveiende grunner gjør det rimelig, jf. tvisteloven § 20-2 tredje ledd. I denne vurderingen skal det legges særlig vekt på:

«a. om det var god grunn til å få saken prøvd fordi den var tvilsom eller først ble bevismessig avklart etter saksanlegget,

b. om den vinnende part kan bebreides at det kom til sak eller har avslått et rimelig forlikstilbud, eller

c. om saken er av velferdsmessig betydning og styrkeforholdet partene imellom tilsier slikt fritak.»

Utgangspunktet er også at parten som taper, må bære egne omkostninger med saken.83 Som et unntak fra dette, gir reglene om fri rettshjelp parter mulighet til å få økonomisk støtte til nødvendig juridisk bistand uavhengig av egen økonomi. Reglene i rettshjelpsloven gir mulighet for helt eller delvis å få dekket utgifter til rettshjelp i saker som er ansett spesielt viktige for folks velferd.

Innenfor dette området kan brukere få behovsprøvd fri rettshjelp i saker etter folketrygdloven for klager til Nav og anker til Trygderetten. Trygdesaker er altså særlig prioritert.

Det er mulig å søke om fri sakførsel for behandling i domstolene. Etter rettshjelploven § 16 tredje ledd innvilges fri sakførsel bare unntaksvis, dersom det økonomiske vilkåret etter annet ledd er oppfylt og saken objektivt sett berører søker i særlig sterk grad.84 Etter fjerde ledd kan det innvilges fri sakførsel selv om de økonomiske vilkår i annet ledd ikke er oppfylt, dersom utgiftene til juridisk bistand blir betydelige i forhold til søkerens økonomiske situasjon. Praksis viser at det bare er noen få saker innenfor trygderettsfeltet som innvilges slik fri sakførsel.

Rettshjelpsutvalget foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende rett, men utvalget foreslår likevel en viktig, relevant endring, nemlig at det gis fri sakførsel i saker hvor Nav (eller andre statlige aktører) bringer en sak inn for lagmannsretten. Rettshjelpsutvalget skriver i punkt 23.7:

«For å sikre at den enkelte ikke lider rettstap på grunn av manglende evne til å betale for rettslig bistand, foreslår utvalget at parter som har vunnet fram i Trygderetten, gis rett til støtte dersom den offentlige parten anker til lagmannsretten.»

Utvalget har foreslått følgende bestemmelse tatt inn i ny rettshjelpslov § 8 annet ledd:

«(2) I saker som behandles av Trygderetten, gis det støtte til rettshjelp i alle saker. Reglene om støtte til rettshjelp i saker for domstolene gjelder også i saker for Trygderetten. Dersom den private parten har vunnet fram i Trygderetten, og staten som motpart anker, gis det også støtte til rettshjelp i forbindelse med behandling av saken i domstolene.»

18.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at staten praktiserer en høy terskel for å bringe Trygderettens kjennelser inn for lagmannsretten, blant annet fordi brukeren risikerer å måtte dekke statens omkostninger.

Dersom brukerens risiko for å måtte dekke statens omkostninger begrenser statens vilje til å bringe slike saker inn for domstolen, er det grunn til å påpeke at staten selv kan velge om de ønsker å nedlegge påstand om å få tilkjent sakskostnader.

Det følger også av de alminnelige reglene om saksomkostninger at lagmannsretten kan frita brukeren for slike omkostninger når tungtveiende grunner gjør det rimelig. I denne vurderingen vil sakens velferdsmessige betydning og styrkeforholdet mellom partene være sentralt. Mange saker som har vært behandlet i Trygderetten har stor velferdsmessig betydning, og styrkeforholdet mellom bruker og staten, vil også gjøre at denne bestemmelsen ofte vil være aktuell. Utvalget har derfor blitt stående ved at gjeldende regulering ivaretar behovet tilfredsstillende når det gjelder brukerens risiko for statens omkostninger.

Derimot er det større grunn til å reise spørsmål om det bør gjøres endringer i reglene om rettshjelp i de saker staten bringer inn for lagmannsretten. Som det fremgår ovenfor, er utgifter til egen advokat ofte betydelige. Å innvilge fri sakførsel i disse sakene vil etter utvalgets syn senke terskelen for at saker der Nav er uenig med Trygderetten, bringes inn for domstolene. Det virker også rimelig at brukeren får rettshjelp i søksmål etter at Trygderetten har gitt vedkommende medhold.

At terskelen for søksmål fra staten senkes noe, betyr ikke at det er grunn til å tro at antallet saker vil øke betraktelig. Utvalget kan etter dette slutte seg til de vurderinger som Rettshjelplovutvalget har foretatt, og støtter deres forslag.

18.3 Rettsvirkning av lagmannsrettsdommer

18.3.1 Innledning

Slutningen i dommene fra lagmannsretten går ut på at staten frifinnes eller at Trygderettens kjennelse er ugyldig. I sistnevnte tilfelle vil saken sendes tilbake til Nav for vurdering av omgjøring av tidligere vedtak i saken. I en del saker vil konsekvensen for bruker være at en kjennelse til gunst oppheves i lagmannsretten, og at nytt resultat i saken blir avslag på den omsøkte ytelsen.

For utvalget er det et spørsmål om det er behov for regler som begrenser konsekvensene av dommer i sakene staten bringer videre til lagmannsretten.

Problemstillingen har visse likheter med tvister mellom kommune og stat om gyldigheten av statlige vedtak innenfor en del velferdstjenester. Dette er områder der kommunen i lov er pålagt å yte tjenester, men der klager over vedtak behandles av statlige myndigheter (oftest av statsforvalteren).

Etter de ordinære prinsippene ville en dom på at et vedtak var ugyldig, utløst en kompetanse til å omgjøre vedtaket. For brukeren som hadde fått innvilget velferdstjenester, og som har knyttet forventninger til vedtaket fra statlige myndigheter, kan en slik omgjøring virke lite rimelig. Av denne grunn, er det gitt bestemmelser som forbyr omgjøring av vedtak som er kjent ugyldige av domstolen i slike søksmål.

Et eksempel er opplæringsloven § 15-7:

«Ein kommune eller fylkeskommune må oppfylle eit vedtak frå eit statleg forvaltningsorgan som gir ein part rett til tenester etter lova her, sjølv om kommunen eller fylkeskommunen får vedtaket kjent ugyldig gjennom søksmål etter tvisteloven § 1-4 a. Vedtak kan i tilfelle som nemnt i første punktum berre gjerast om til skade for den private parten etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c dersom vedtaket er ugyldig fordi den private parten, eller nokon som handla på vegner av den private parten, forsettleg eller grovt aktlaust har gitt uriktige opplysningar eller halde tilbake opplysningar.»

Lignende bestemmelser er gitt i helse- og omsorgstjenesteloven § 12-6:

«En kommune må oppfylle et vedtak fra et statlig forvaltningsorgan som gir en privat part rett til tjenester etter loven her, selv om kommunen får vedtaket kjent ugyldig gjennom søksmål etter tvisteloven § 1-4 a. Vedtak kan i tilfeller som nevnt i første punktum bare omgjøres til skade for den private parten etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c dersom det er ugyldig fordi den private parten, eller noen som handlet på den private partens vegne, forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt uriktige opplysninger eller holdt tilbake opplysninger.»

Om begrunnelsen for disse reglene heter det i forarbeidene:85

«Visse velferdstenester er så sentrale for brukarane at det, slik departementet ser det, er viktig at det ikkje oppstår uvisse om dei framleis vil kunne motta tenestene, særleg der dei har motteke tenestene over ein lengre periode, noko som ofte vil vere tilfellet der domstolane har kjent vedtaket ugyldig. Det bør difor i utgangspunktet gjelde eit omgjeringsforbod i desse sakene. Departementet har på bakgrunn av høyringa kome til at omgjeringsforbodet bør gjelde for alle vedtak om tenester etter sosialtenestelova, ikkje berre nokre av tenestene. Departementet føreslår såleis at forbodet skal gjelde for alle vedtak etter opplæringslova, pasient- og brukarrettslova, helse- og omsorgstenestelova og sosialtenestelova, i tillegg til einskilde vedtak etter barnehagelova.»

18.3.2 Utvalgets vurderinger

Rettsavklaring vil gi flere riktige resultater, og trolig mer effektivitet i systemet. Slik situasjonen er nå, er det nesten utelukkende saker brukere bringer inn, som behandles av lagmannsrettene. Dette skaper en skjevhet i hvilke saker som kommer for domstolen.

Et alternativ Nav benytter for rettslig avklaring er å løfte spørsmålet til direktoratet, som igjen kan løfte spørsmålet til departementet. NOU 2020: 9 Blindsonen viser at dette ikke har fungert godt nok. Et annet alternativ Nav har benyttet, er begjæring om gjenopptak i Trygderetten. Vilkårene for gjenopptak vil som regel ikke være til stede, og gjenopptak er dermed ikke et egnet rettsmiddel for rettslige avklaringer.

Utvalget mener at det bør vurderes om det skal gis regler som sikrer at brukere, som har fått innvilget en ytelse av Trygderetten, rett til å beholde ytelsen. Utvalget antar at det kan føre til at Nav (og eventuelt andre organer) bringer flere saker inn for domstolen.

Et slikt forslag kan utformes på ulike måter. På samme måte som der et omgjøringsforbud er innført, kan det vurderes et unntak i saker der det er bruker som er skyld i den feilaktige innvilgelsen, ved å ha oppgitt mangelfulle eller uriktige opplysninger. Det kan argumenteres for at bruker i disse tilfellene ikke bør beskyttes. Utfordringen med dette alternativet er at bruker ikke vil ha interesse i å stille opp i domstolen og argumentere for sin sak. En fraværsdom etter tvisteloven § 16-10, vil ikke gi de avklaringene Nav trenger. Det tilsier at en generell regel om at dommen ikke gis rettsvirkning for bruker, etter utvalgets syn vanskelig kan fungere.

Utvalget har vurdert om domstolen skal gis kompetanse til å vurdere konkret om dommen skal gis rettskraftsvirkning for statens ankemotpart. Ved å åpne for å gjøre unntak fra rettskaftsvirkninger for bruker, vil staten kunne overlate til retten å avgjøre om det er rimelig å gi saken betydning for brukeren. En slik hjemmel for å gjøre unntak kan begrenses til situasjoner der brukeren ikke kan bebreides for at vedtaket først ble feil, og saken er av stor velferdsmessig betydning.

Selv om det kan anføres flere argumenter for en slik løsning, er det også vektige argumenter som taler imot. Det vil åpne for at personer får utbetalinger selv om de ikke har krav på en ytelse. En slik løsning vil føre til ubegrunnet forskjellsbehandling, og vil også kunne undergrave allmennhetens tillit til Nav. Utvalget er derfor kommet til at det ikke fremmes et slikt forslag.

19 Tiltak for å unngå gjentagende og parallelle prosesser om samme sak – Navs plikt til å vurdere omgjøring

19.1 Innledning

Noen brukere kan ha parallelle prosesser om det som i realiteten er samme sak. En bruker kan anke klageinstansens vedtak inn for Trygderetten, sende ny søknad om samme ytelse og anmode både førsteinstansen og klageinstansen om å omgjøre sine vedtak. Utvalget mener at slike parallelle løp er uheldige, både for brukerne og for forvaltningen.

Nav har opplyst at det brukes en god del ressurser på anmodninger om omgjøring, både i førsteinstansen og i klageinstansen. Slike anmodninger utløser en fullstendig ny vurdering og saksbehandling, selv om loven ikke regulerer dette eksplisitt.

Det er positivt at Nav har adgang til å imøtekomme anmodninger om omgjøring. Det kan bidra til å korrigere uriktige vedtak og bidra til målet om riktig resultat. Antallet saker som korrigeres etter anmodning om omgjøring, er imidlertid lavt. Det signalet utvalget har fått fra Nav, går i retning av at ressursbruken ikke står i forhold til det som er realistisk å oppnå.

Etter utvalgets syn er det grunn til å se nærmere på om det bør gis regler som begrenser Navs adgang eller plikt til å foreta en fullstendig ny behandling knyttet til krav om omgjøring (revurderingsplikt).

19.2 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c kan Nav omgjøre et vedtak som er ugyldig.86 Det gjelder selv om vedtaket ikke er påklaget. Oftest er det brukeren selv som anmoder Nav om å omgjøre vedtaket, fordi brukeren mener at vedtaket var feil og derfor ugyldig, men Nav kan også undersøke dette av eget tiltak.

Om et vedtak er ugyldig, avgjøres på bakgrunn av alminnelige forvaltningsrettslige regler om ugyldighet. Ugyldighet forutsetter, noe forenklet, at det foreligger en feil ved vedtaket som kan ha virket inn på vedtakets innhold. Vedtak etter folketrygdloven, som i stor grad er lovbundne, er ugyldige hvis de bygger på uriktig lovforståelse eller feil faktum og dette har hatt betydning for resultatet. I praksis betyr det at et avslagsvedtak er ugyldig hvis vilkårene for ytelsen faktisk var oppfylt, slik at søknaden skulle vært innvilget. På den annen side vil et innvilgelsesvedtak være ugyldig hvis vilkårene ikke var oppfylt, slik at søknaden skulle vært avslått. Det er strengt tatt uten betydning om det var juss eller faktum Nav tok feil av, og et vedtaket kan være ugyldig både til gunst og til skade for bruker. Det gjelder ingen frist for å omgjøre ugyldige vedtak.

Myndighet til å omgjøre ugyldige vedtak, ligger hos vedtaksorganet selv, klageorganet og overordnet organ.87 Klageinstansen eller annet overordnet organ kan altså omgjøre førsteinstansens vedtak. Innenfor Nav-systemet ligger myndighet til å omgjøre etter denne bestemmelsen hos førsteinstansene og klageinstansene. Førsteinstansen kan derimot ikke omgjøre klageinstansens vedtak. I alminnelighet er det også antatt at førsteinstansen ikke har myndighet til å omgjøre sitt eget vedtak etter at klageinstansen har truffet sitt vedtak. Førsteinstansens vedtak vil i slike tilfeller bli ansett for ikke å gjelde.88

Når en part klager på et vedtak innenfor en klagefrist, utløser det en plikt for førsteinstansen, og deretter klageinstansen, til å ta stilling til klagen. Dersom klageinstansen mener at klagen skal tas til følge, skal vedtaket endres i tråd med det. Loven pålegger forvaltningen en revurderingsplikt og en omgjøringsplikt.89

Utenfor klagesak er dette annerledes. Forvaltningen har etter forvaltningsloven § 35 kompetanse til å omgjøre vedtaket, men bestemmelsen fastsetter ingen omgjøringsplikt. Det kommer til uttrykk gjennom ordet «kan».90 Dette utgangspunktet modifiseres av at det i teori og praksis er antatt at forvaltningen kan ha en plikt til å omgjøre ugyldige vedtak når omgjøring er til brukers gunst.91 Denne oppfatning bygger ikke på en tolkning av forvaltningsloven, men på ulovfestet lære.92 Synspunktet er lagt til grunn i Navs rundskriv til forvaltningsloven § 35.93

Et mer uavklart spørsmål er hvordan forvaltningen skal forholde seg til en brukers (gjentatte) anmodninger om at et vedtak må omgjøres. Utgangspunktet er at alle henvendelser et forvaltningsorgan mottar, skal gjennomgås og besvares. Det gjelder også anmodninger om omgjøring.94 Om denne plikten skal ses på som en del av veiledningsplikten95 eller kravet til forsvarlig saksbehandling, kan det være delte meninger om.96

En ubetinget plikt til å foreta en full ny vurdering av saken hver gang forvaltningen mottar en omgjøringsanmodning, er det likevel neppe rettslig grunnlag for. Utvalget legger til grunn at Bernt/Rasmussen gir en treffende beskrivelse av gjeldende rett, når de legger til grunn at det er opp til forvaltningen selv å bestemme om den vil sette i gang en omgjøringsvurdering, men at avgjørelse må skje på grunnlag av en faglig forsvarlig vurdering.Hvis en bruker kommer med velbegrunnede og seriøse argumenter, kan ikke forvaltningen snu seg bort og avvise henvendelsen uten nærmere begrunnelse. Hvor dypt forvaltningen må gå i en undersøkelse av en påstand om ugyldighet, vil det innen vide grenser være opp til Nav selv å bestemme, i alle fall til det foreligger håndfast dokumentasjon av feil som fører til ugyldighet.97

19.3 Utvalgets vurderinger

19.3.1 Innledning

Utvalget anser det som uklart hvor omfattende Navs revurderings- og omgjøringsplikt er. For utvalget er det imidlertid ikke avgjørende å ta stilling til innholdet i gjeldende rett på dette punktet for å vurdere hvordan reglene bør være.

Utvalget konstaterer at Nav mottar en god del anmodninger om at Nav skal omgjøre et vedtak som i utgangspunktet var ment å være endelige. Nav bruker relativt store ressurser på å behandle slike saker. Etter en uttalelse fra Sivilombudet i 2022, synes Nav å praktisere en full revurderingsplikt. Dette innebærer at Nav alltid realitetsbehandler brukernes anmodninger om omgjøring.98 Spørsmålet er om dette er en hensiktsmessig bruk saksbehandlingsressursene i Nav, eller om det i stedet bør gjelde visse minstekrav til omgjøringsanmodningenes form og innhold for at Nav skal ha en plikt til å vurdere den.

Spørsmålet om forvaltningen har plikt til å vurdere om et vedtak skal omgjøres, må skilles fra spørsmålet om forvaltningen har plikt til faktisk å omgjøre vedtaket. Når utvalget bruker ordet «revurderingsplikt», siktes det kun til en eventuell plikt til å vurdere omgjøring. Under hvilke omstendigheter forvaltningen, og Nav, har plikt til å omgjøre ugyldige vedtak, reguleres av alminnelige forvaltningsrettslige regler. Forvaltningslovutvalget har foreslått å lovfeste en slik plikt, noe utvalget antar vil være hensiktsmessig.99 Det faller imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere dette nærmere her.

19.3.2 Er dagens praksis hensiktsmessig? Utvalgets syn på om Nav bør ha en revurderingsplikt

En full og ubetinget revurderingsplikt kan bidra til materielt riktig resultat. Der vedtaket er ugyldig og frister for å klage er løpt ut, vil en revurderingsplikt kunne sikre at resultatet likevel til slutt blir riktig, selv om ikke brukeren selv har synliggjort feilene i sine anmodninger. En så vidtgående plikt vil imidlertid være ressurskrevende, og etter utvalgets syn må det vurderes om ikke retten til å klage, anke til Trygderetten, og adgangen til å bringe saken inn for domstolene, må antas å gi tilstrekkelige garantier for riktig resultat.

I motsetning til i klage, anke og søksmål gjelder det ingen frist for å anmode om omgjøring. Utvalget mener en full revurderingsplikt fører til et system ved siden av klage- og søksmålsadgangen som undergraver de hensyn fristreglene bygger på. Utvalget mener at dette er et godt argument, som tilsier en begrensning i revurderingsplikten.

I motsetning til klage- og ankesystemet gjelder det ingen grenser for antall ganger det kan anmodes om omgjøring. Praksis i dag åpner for at anmodningene kan rette seg mot både førsteinstansens og klageinstansens vedtak.100 Klageinstansen kan også anmodes om å omgjøre førsteinstansens vedtak. I tillegg kan Trygderettens kjennelser begjæres gjenopptatt.

Anmodninger om omgjøring og gjenopptak, samt nye søknader, klager og anker, kan alle settes frem på en og samme tid. Dette skaper en uavklart situasjon, både for brukeren, og for Nav, som kan føre til at det treffes flere vedtak som spriker i ulike retninger. Det kan også gi bruker urealistiske forventninger om det endelige resultatet.

Folketrygdloven har andre mekanismer som kan avdempe virkninger av uriktige vedtak. For mange av ytelsene kan brukerne fremme ny søknad etter avslag. Det gjelder for eksempel for sykepenger, dagpenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Dersom søknaden blir innvilget, vil ytelsen bli gitt med virkning fra søknadstidspunktet.101 Dersom Nav ved behandlingen av det nye kravet kommer til at vilkårene for rett til ytelsen har vært oppfylt fra et tidligere tidspunkt, kan det tidligere avslaget omgjøres til gunst for bruker.102 Det kan da være aktuelt å sette virkningstidspunktet tilbake som om den første søknaden hadde blitt innvilget.103

Hvis den nye søknaden blir avslått, kan vedtaket påklages på vanlig måte. Finner klageinstansen at vilkårene er oppfylt, kan den vurdere omgjøring og innvilgelse fra et tidligere søknadstidspunkt. Det samme vil Trygderetten kunne gjøre etter anke.

For noen saker som for eksempel godkjenning av yrkesskade og utbetaling av foreldrepenger, vil lovens vilkår i praksis stenge for ny søknad for samme hendelse. Dersom Nav ikke har plikt til å vurdere anmodninger om omgjøringer i slike saker, kan det føre til rettstap dersom vedtaket var ugyldig. Men, heller ikke i disse tilfellene er brukeren rettsløs. Vedtaket vil kunne bringes inn for domstolen, og brukeren vil også kunne kreve erstatning for feil Nav har begått, hvis det er grunnlag for det.

Hensynet til riktig resultat må avveies mot hensynet til forsvarlig ressursbruk. Nav har ikke statistikk over antallet saker som anmodes omgjort, verken i førsteinstansen eller i NAV Klageinstans. Ut fra registreringer NAV Klageinstans- kvalitetsskjema kan man, med forbehold, anta at klageinstansen mottar omkring 300 omgjøringsanmodninger i året.

I forbindelse med departementets behandling av en undersøkelse gjennomført av Sivilombudet i 2022, har det fremkommet en rekke ulike maler for håndtering av slike anmodninger.104 Det tilsier at antallet ikke er ubetydelig i førsteinstans. Etter Sivilombudets uttalelse har oppmerksomhet omkring Navs revurderingsplikt også økt.

Arbeidet med en full revurdering kan være betydelig. Ytelsene etter folketrygdloven beror i stor grad på vurderingspregede, rettslige kriterier (rettsanvendelsesskjønn). Reell prøving av anmodninger om omgjøring vil derfor kunne kreve at det gjennomføres et omfattende arbeid, både med å sette seg inn i saken, opplyse sakens faktiske side med eventuelt nye bevis og å foreta de nødvendige rettslige og faktiske vurderingene.

Utvalget mener at anmodninger fra brukerne om at et vedtak må omgjøres, ikke uten videre bør utløse en plikt til å foreta en ny, fullstendig gjennomgang av saken. Samtidig legger utvalget til grunn at Nav i utgangspunktet har en plikt til å omgjøre ugyldige vedtak, og at det tilsier at Nav må ha en revurderingsplikt. Uten en revurderingsplikt er det vanskelig å operasjonalisere en eventuell omgjøringsplikt. Spørsmålet for utvalget blir derfor på hvilke vilkår en plikt til å revurdere et vedtak som i utgangspunktet er endelig, skal inntre.

19.3.3 Vilkårene for at Nav skal ha plikt til å vurdere omgjøring

Det er viktig at terskelen for at revuderingsplikten skal inntre, ikke settes for lavt, slik at Nav må bruke uforholdsmessig store ressurser på revurderinger. På den annen side må terskelen ikke settes så høyt at brukeren i realiteten ikke har mulighet til å få en anmodning om omgjøring tatt til følge.

Utvalget mener at trygderettslovens regulering av vilkårene for gjenopptak av Trygderettens kjennelser gir uttrykk for en god avveining av disse hensynene. Etter Trygderettsloven § 27 annet ledd er det et vilkår for å gjenoppta en sak at

• a) det er kommet til nye opplysninger om det tidligere faktiske forholdet som er egnet til å føre til et annet resultat, eller

• b) det foreligger alvorlige saksbehandlingsfeil, uforsvarlig rettsanvendelse eller uforsvarlig skjønnsutøvelse

Hvis en eller flere av disse alternative vilkårene er oppfylt, skal Trygderetten ta saken opp til fornyet behandling, så lenge begjæringen om gjenopptak er satt frem innen seks måneder etter at parten ble kjent med forholdet begjæringen bygger på.105

Dette systemet legger mer ansvar på brukeren, men gir samtidig vedkommende en rett til ny behandling dersom vilkårene er oppfylt. Utvalget antar at et slikt system vil gjøre det mulig for Nav å behandle alle anmodninger om omgjøring med den grundighet de fortjener. På bakgrunn av en relativt raskt gjennomgang av anmodningen, vil Nav kunne se om saken må behandles og avgjøres etter en ny realitetsbehandling, eller om anmodningen kan besvares uten at Nav foretar en ny vurdering av realiteten i saken. Det siste kan skje uten nevneverdig ressursbruk.

Utvalget anser det også som en fordel at det blir mer symmetri i systemet, ved at Nav og Trygderettens plikt til henholdsvis å revurdere et vedtak og gjenoppta en sak harmoniseres.

Utvalget vil foreslå at vilkårene for Navs revurderingsplikt skal være de samme som gjelder for gjenopptak etter trygderettsloven § 27 annet ledd.

19.3.4 Formkrav for anmodning om omgjøring

Det er ikke noe formkrav for å utløse en revurderingsprosess. Anmodningen kan gis muntlig og uten at bruker tydeliggjør hva som er grunnlaget for kravet. Utvalget mener at det er en naturlig følge av at loven skal regulere Navs revurderingsplikt nærmere, at det må gjelde visse formkrav. Det er nødvendig for at Nav skal kunne vurdere om plikten overhodet inntrer. I tillegg kan formkrav virke preventivt mot gjentatte grunnløse krav.

Utvalget foreslår derfor at anmodninger om omgjøring skal fremsettes skriftlig og inneholde en begrunnelse. Formkravene kan imidlertid ikke være så strenge at de blir urimelig byrdefulle for den som ønsker revurdering. Utvalget antar at de formkrav som i dag gjelder for klager, langt på vei kan anvendes på omgjøringstilfellene. Det innebærer at anmodningen må angi hvilket vedtak som ønskes omgjort, at det gis tilstrekkelig opplysninger til at Nav kan vurdere om vilkårene for å ta anmodningen til behandling er til stede, og at det oppgis hvilken endring som ønskes.

19.3.5 For hvem og når skal revurderingsplikten gjelde?

Omgjøringsanmodninger kan i dag rettes mot både førsteinstansens og klageinstansens vedtak. Det kan anmodes om at klageinstansen omgjør førsteinstansens vedtak, og Trygderettens kjennelser kan også begjæres gjenopptatt.

Utvalget mener denne muligheten for parallelle prosesser bør begrenses. En anmodning om omgjøring bør bare kunne utløse en revurderingsplikt når den fremsettes for det organet som traff det siste vedtaket i saken. Det er også dette vedtaket som må begjæres omgjort.

På den andre siden bør ikke førsteinstansen ha adgang til å omgjøre sitt eget vedtak når overordnet organ har truffet nytt vedtak i saken. Etter at klageinstansen har truffet nytt vedtak i saken, vil førsteinstansens vedtak ikke lenger eksistere, og det finnes ikke noe vedtak for førsteinstansen å omgjøre.106

Utvalget mener at en revurderingsplikt bare vil være aktuell etter at vedtaket er endelig. Dersom saken er til klage- eller ankebehandling, kan ikke brukeren kreve at vedtaksorganet omgjør vedtaket før klage- eller ankesaken er avgjort, med mindre klagen eller anken (søksmålet) trekkes.