Del 2
Relevante utredninger og undersøkelser

3 Relevante utredninger og undersøkelser

Det fremgår av utvalgets mandat at utvalgets arbeid skal se hen til Domstolkommisjonens utredninger (NOU 2019: 17 og NOU 2020: 11), Forvaltningslovutvalget (NOU 2019: 5) og andre relevante utredninger, som for eksempel Rettshjelpsutvalget (NOU 2020: 5 Likhet for loven). Utvalget har i tillegg sett hen til utredningene fra Særdomstolsutvalget (NOU 2017: 8) og den eksterne gjennomgangen av saken om praktisering av adgangen til å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger ved opphold i et annet EØS-land (NOU 2020: 9 Blindsonen).

Riksrevisjonens undersøkelse av årsaker til lang saksbehandlingstid i klage- og ankesaksbehandlingen i Nav og Trygderetten (Dokument 3:8 (2020–2021)) og Oslo Economics kartlegging av drivere for klager og anker til NAV Klageinstans og Trygderetten danner også kunnskapsgrunnlag for utvalgets arbeid. Gjennom arbeidet med utredningen ble det også klart for utvalget at SINTEF-rapporten fra 2016 om omgjøring av vedtak i Nav og Trygderetten også løftet problemstillinger av relevans for dette utvalget, og som sammenfaller med funn utvalget har gjort.

Utvalget har videre anskaffet to egne utredninger. Oslo Economics har gjennomgått saksflyten i klage- og ankesaker i Nav og Trygderetten og Agenda Kaupang har undersøkt brukeropplevelser fra klage- og ankesystemet.

3.1 NOU 2017: 8 – Særdomstolstoler på nye områder?

Særdomstolsutvalget ble oppnevnt i mai 2015, og ble i mandatet bedt om å utrede om det burde opprettes egen særdomstol for saker knyttet til barn og familie, vurdere om oppgaver i Utlendingsnemnda skal overføres til en forvaltningsdomstol, samt utrede hurtigdomstoler innenfor avgrensede områder. Regjeringen ønsket en vurdering av om nye særdomstoler kunne bidra til trygging av rettssikkerheten, økt fagkompetanse, økt legitimitet og tillit til avgjørelsene, samt mer effektiv behandling i rettsvesenet.

Utvalget vurderte om det burde opprettes særdomstoler, opp mot hensynene til rettssikkerhet, legitimitet, effektivitet og politisk styring. Som et utgangspunkt la utvalget til grunn at Norge hadde et godt domstolsapparat, og støttet innretningen med hovedsakelig generelle domstoler og dommere som behandler saker over et bredt fagfelt. Samtidig la utvalget til grunn at det på enkelte områder var behov for tiltak for å sikre et tilstrekkelig høyt faglig nivå og engasjement for de sakene som skal behandles.

Det ble lagt til grunn at saker etter barnelova og barnevernloven var et slikt område. For disse sakene ble det vurdert å opprette egne domstoler, eller å legge begge sakstypene til tingrettene. Sammen med en spesialisering i tingrettene, mente utvalget at begge disse modellene kunne sikre at sakene behandles av dedikerte dommere med gode ferdigheter til å ivareta barneperspektivet. Etter en konkret vurdering anbefalte utvalget at disse sakene burde behandles i tingrettene med moderat spesialisering.

Som argument for denne løsningen, viste utvalget til at opprettelse av en særdomstol ville utløse betydelige omstillingskostnader. Det ble vist til behovet for betydelige organisatoriske endringer, blant annet ved overføring av personell. Særdomstolsutvalget la til grunn at det ville bli ressurskrevende. Endringen ville kreve en betydelig investering, både i den nærmere beskrivelsen av ordningen og i oppbyggingen av organisasjonen med lokaler, rekruttering av personell mv.

Særdomstolsutvalget viste videre til at tingrettens kompetanse og erfaring med behandling av foreldretvister kunne gå tapt. Det ble pekt på at barnesaker i snitt utgjorde omtrent 30 prosent av tvistesakene i tingrettene. Hvis disse sakene ble flyttet til en barnedomstol, ville det få betydelig konsekvenser for tingrettene.

Særdomstolsutvalget la også vekt på at etablering av en barnedomstol ville utløse behov for særregulering i lov. Alternativet med svak spesialisering i tingretten kunne i stor grad skje innenfor tvistelovens rammer.

Særdomstolsutvalget reiste dessuten spørsmål om hvorvidt det var mulig å etablere et robust fagmiljø i en barnedomstol. Det ble pekt på at dette var saker som var sterkt avhengig av muntlige forhandlinger og lokal plassering. Det kunne da bli vanskelig å etablere store og gode fagmiljøer rundt omkring i landet. I en spesialdomstol var det også en viss fare for at utviklingen på barnefeltet ikke vil løpe parallelt med utviklingen innenfor andre rettsområder.

Utvalget vurderte også om det burde opprettes en særdomstol på utlendingsfeltet. Etter en konkret vurdering anbefalte utvalget ikke å opprette en forvaltningsdomstol for utlendingssaker.

Det er tre hovedgrunner til at utvalget trakk denne slutningen. Den første hovedgrunnen var behov for politisk styring som preger utlendingsfeltet. Etter utvalgets syn burde ikke en forvaltningsdomstol kunne styres på samme måte som departementet styrer UNE gjennom instrukser, tildelingsbrev og styringsdialog.

Den andre hovedgrunnen var at en slik endring ville medføre behov for en egen prosessordning tilpasset behandling av en stor mengde saker. Av praktiske grunner ville det aller meste av saksbehandlingen måtte være skriftlig, og til dels betydelig mer summarisk enn tvistesaker for de alminnelige domstolene. Domstolenes tradisjon med stor grad av muntlighet, vil med andre ord ikke kunne realiseres innenfor en slik forvaltningsdomstol.

Den tredje grunnen var at de rettssikkerhetsmessige fordeler som opprettelsen av en forvaltningsdomstol kunne innebære, etter utvalgets mening langt på vei vil kunne oppnås innenfor dagens organisering av UNE. Etter utvalgets vurdering var ikke den styrkingen av rettssikkerhet eller tillit som kunne oppnås ved å erstatte UNE med en forvaltningsdomstol, stor nok til at den burde danne grunnlag for en så betydelig omlegging av dagens system.

Særdomstolsutvalget mente likevel at en særlig utlendingsdomstol ville gi bedre rettssikkerhet og tillit, men at disse fordelene ikke veide opp for de administrative konsekvensene av å etablere en særdomstol.

Utvalget anbefalte likevel endringer for å i større grad sikre kontradiksjon, muntlighet og elementer fra partsprosess i UNEs saksbehandling.

I utredningen omtales Trygderetten flere steder. Utvalget brukte Trygderetten som sammenlikningsgrunnlag for vurderingen av om det burde opprettes en egen forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet. Under punktet om ankeinstans uttales følgende:

«Trygderettens avgjørelser kan ankes inn for de alminnelige domstolene (lagmannsretten). Etter utvalgets vurdering bør anke over avgjørelser fra en forvaltningsdomstol for utlendingssaker gå til de alminnelige domstolene.

Et neste spørsmål blir da om det er tingrett eller lagmannsrett som skal være ankeinstans for avgjørelser fra forvaltningsdomstolen. Gjøres lagmannsretten til ankeinstans, vil forvaltningsdomstolen være sidestilt med tingretten i domstolshierarkiet. Skal forvaltningsdomstolens avgjørelser derimot bringes inn for tingretten, vil forvaltningsdomstolen danne et nivå «under» tingrettene. En slik løsning vil være en nyskapning i det norske rettssystemet. Løsningen vil videre kunne sies å stå i et noe anstrengt forhold til ordningen med at lagmannsretten er ankedomstol for avgjørelser fra Trygderetten, ikke minst fordi Trygderetten «bare» er et forvaltningsorgan. Den vil også kunne gjøre det vanskelig å oppnå like stor tillit i befolkningen til forvaltningsdomstolen som til andre domstoler. Til støtte for en ordning med lagmannsretten som ankedomstol, taler det videre at forvaltningsdomstolen da vil erstatte både UNE og tingretten, og således gi én klage- eller rettsinstans mindre enn etter dagens system. Med en god behandling i forvaltningsdomstolen, vil anke til lagmannsretten kunne være en forenkling uten negative rettssikkerhetsmessige konsekvenser for den enkelte.»1

3.2 NOU 2019: 5 – Ny forvaltningslov

Forvaltningslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. oktober 2015 for å foreta en samlet gjennomgang av den eksisterende forvaltningsloven og tilgrensende ulovfestet forvaltningsrett. Mandatet for utvalget peker på tre hovedformål med utredningsarbeidet: (1) å vurdere behov for endringer på bakgrunn av dagens praksis, (2) å utarbeide en forståelig og brukervennlig lov som gir grunnlag for en god saksbehandling som ivaretar borgernes og private virksomheters rettssikkerhet og tillit til forvaltningen, samtidig som loven legger til rette for effektivitet og demokratisk styring innenfor rammen av ulike organisasjonsformer, og (3) å utarbeide en lov som legger forholdene til rette for og bygger på at en stor del av saksbehandlingen i forvaltningen skjer eller vil skje digitalt.

Forvaltningslovutvalget gjennomgikk og vurderte alle de sentrale rettssikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven. Forvaltningslovutvalget foreslo i all hovedsak å videreføre gjeldende rett, inkludert reglene om kontradiksjon, utredningsplikt og begrunnelsesplikt. Dette er regler som i stor grad også gjelder for saksbehandlingen i Nav. Utredningen er i sin helhet foreløpig ikke fulgt opp med en proposisjon. Ettersom Forvaltningslovutvalget vurderer sentrale spørsmål om organiseringen av og saksbehandling i offentlig forvaltning, er utredningen viktig for dette utvalgets arbeid. Særlig gjelder det vurderingene av klagesystemet i forvaltningen.

Forvaltningslovutvalget foreslo å opprettholde gjeldende ordning om forvaltningsklage og om hvilket organ som er klageinstans. Samtidig understreker utvalget at det må sikres at klageinstansen har en organisatorisk plassering som gir den tilstrekkelig distanse til underinstansen. I statsforvaltningen gjelder dette både når klageinstansen er «nærmest overordnet organ», og når den er en særskilt klagenemnd. Forvaltningslovutvalget analyserer også hva det innebærer at et forvaltningsorgan er «uavhengig». Det drøfter bruken av uavhengige organer i statsforvaltningen og trekker opp retningslinjer for organiseringen og fremtidig etablering av uavhengige organer.

Om formålet med klageordninger generelt, legger Forvaltningslovutvalget til grunn:

«Klageordningens hovedformål er å sikre riktige avgjørelser. Det innebærer for det første å sikre rettsriktige avgjørelser. En klageordning gir forvaltningen mulighet til å rette opp eventuelle feil i det rettslige eller faktiske grunnlaget for avgjørelsen når en klageberettiget krever det. For det annet gir en klageordning mulighet for å korrigere en avgjørelse der noen relevante hensyn er oversett i forvaltningsskjønnet, der vedtaket ikke ivaretar lovens formål så godt som det lar seg gjøre, eller der vedtaket viser seg å være uforholdsmessig tyngende for en privat part. I disse tilfellene kan den mulighet for overprøving som en klageordning gir, styrke tilliten til offentlig forvaltning. På den annen side kan klageordningen gi et effektivitetstap i de tilfellene hvor vedtaket blir stadfestet, både gjennom kostnadene ved klagebehandlingen og ved den forsinkelsen som den innebærer.»2

I utredningen vises det til at der forvaltningslovens klagesystem er fraveket, er det gjort uten grundige og prinsipielle begrunnelser.3 NAV Klageinstans nevnes som eksempel på klagesaksbehandlingen er skilt ut til en egen enhet i organet.

Ifølge Forvaltningsutvalget taler flere hensyn for at klager i statsforvaltningen bør gå til overordnet organ. Forvaltningslovutvalget peker på hensynet til administrative besparelser, styring, tilgang til et bredere perspektiv og kommunikasjon mellom organene. Som utfordringer ved organiseringen trekker utvalget frem at overordnet organ får mindre tid til andre oppgaver og at nær forbindelse kan skape en mindre reell toinstansbehandling. At klagebehandling i stor grad er tatt ut av departementene, og at både førsteinstans og klageinstans blir spesialiserte og styrt etter måloppnåelse, kan begrense bred og reell overprøving.

De fordelene ved nemndbehandling som nevnes, er uavhengighet, fagekspertise og interesserepresentasjon. I tillegg fremheves en tydeligere rollefordeling mellom underinstans, klageinstans og departement. Derimot vurderes det som en ulempe med en nemndordning at det må opprettes nye forvaltningsorganer, og at det kan skape styringsutfordringer. Mange små og spesialiserte nemnder anses av ulike grunner ikke ønskelig. I en ordning med generalistnemnd fremheves vanskeligheter med fagkyndighet og interesserepresentasjon.

Forvaltningslovutvalget foreslår at normalordningen i statsforvaltningen fortsatt bør være at en klage skal gå til nærmest overordnete forvaltningsorgan. Det er lagt vekt på at denne ordningen er innarbeidet og har fungert rimelig godt i mange år. Den gjør at klageordningen også kan tjene til effektiv intern styring, som i sin tur har en side mot det konstitusjonelle ansvaret. Det er grunn til å tro at en normalordning med klagenemnder vil være dyrere enn klagebehandling i overordnet forvaltningsorgan.

Forvaltningslovutvalget mener samtidig at klagereglene bør utformes med øye for å sikre en reell toinstansbehandling når klageinstansen er nærmest overordnete organ. Etter Forvaltningslovutvalgets syn er dette en særlig utfordring ved klage over vedtak truffet i en fagetat uten at departementet er klageinstans.

Forvaltningslovutvalget anser at det kan foreligge grunner til å legge klagesaker til en egen klagenemnd, slik det er kommet til uttrykk i særlovgivningen på en del områder. Både ønsket om avstand til underinstansen og behov for å avlaste et overordnet organ for klagesaker kan forklare det. Forvaltningslovutvalget vil ikke anbefale faste kriterier for bruk av klagenemnder, men mener at løsningen bør finnes ut fra en samlet vurdering i lys av det saksområdet som det er tale om. Problemer med å finne en klageinstans på direktoratsnivå med tilstrekkelig avstand til underinstansen kan være en grunn til å etablere en klagenemnd. Især vil det ha betydning for vurderingen om tungtveiende rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende, eller om avgjørelsen forutsetter en spesialisert faginnsikt som det ordinære forvaltningsapparatet ikke har. En særlig grunn til å velge klagenemnd, kan være at klagesakene i det vesentlige beror på rettsanvendelsen, og ikke på et forvaltningsskjønn. Hvis det er aktuelt å etablere en klagenemnd for å avlaste det organet som vil være klageinstans etter forvaltningsloven, bør det i stedet overveies å styrke kapasiteten hos dette organet.

Forvaltningslovutvalget peker på at Trygderettens oppgaver tilsier at organet bør være uavhengig. Trygderetten behandler saker av særlig stor betydning for den enkelte. Her gjør rettssikkerhetshensyn seg sterkt gjeldende. Forvaltningslovutvalget kommer med en rekke anbefalinger til hvordan et uavhengig forvaltningsorgan bør organiseres og styres. Forvaltningslovutvalget legger til grunn at domstolsbehandling iblant er det mest nærliggende alternativ til behandling i et uavhengig forvaltningsorgan.

3.3 NOU 2019: 17 – Domstolstruktur

Domstolkommisjonen ble oppnevnt den 11. august 2017 for å utrede domstolenes organisering og uavhengighet. Kommisjonen ble bedt om å avgi en delutredning med skisse til en konkret domstolstruktur for tingrettene, jordskifterettene og lagmannsrettene. Utredningen ble overlevert til Justis- og beredskapsdepartementet 1. oktober 2019. Utvalget ble nedsatt for å gjøre en ny utredning av hvordan domstolene bør organiseres for å være best mulig rustet til å ivareta forventninger om effektivitet og kvalitet og sikre deres uavhengighet gjennom omskiftelige samfunnsforhold. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget var at utgiftene til domstolsbehandling hadde økt. Et formål var at tilliten til domstolene skulle opprettholdes selv om domstolens rammebetingelser ble endret.

Domstolkommisjonens hovedanbefaling i den første delutredningen var å styrke rettssikkerheten, sikre fortsatt høy tillit til domstolene og bedre ressursutnyttelsen ved å utvide rettskretsene til tingrettene og jordskifterettene. Kommisjonen argumenterte for at dette vil bidra til større og mer fleksible organisasjoner med sterke fagmiljøer. Det ble anbefalt at domstoler i områder med spredt befolkning og store avstander hadde avdelinger på flere steder i rettskretsen for å sikre at domstolenes tilgjengelighet og geografisk nærhet til brukerne.

Kommisjonen mente at det var «nødvendig med større miljøer som kan være pådrivere for fagutvikling, og det bør være mulig å gjennomføre moderat spesialisering i alle tingrettene».4 Når det gjelder lagmannsrettene, anbefalte kommisjonen å opprettholde både antall lagmannsretter og lokalisering av hovedkontoret. Trygderettens stilling ble ikke diskutert utover at det ble pekt på at form og begrunnelse i avgjørelsene fra Trygderetten har likhetstrekk med avgjørelsen som avsies i tingrettene.

3.4 NOU 2020: 5 – Likhet for loven

Rettshjelpsutvalget ble oppnevnt den 12. oktober 2018 for å gjennomgå ordningen for fri rettshjelp. Bakgrunnen for oppnevnelsen var blant annet St.meld. nr. 26 (2008–2009) Om offentlig rettshjelp. I anmodningsvedtak nr. 101 (2016–2017) ba Stortinget om at regjeringen gjennomgår ordningen for fri rettshjelp «for å se om den bør utvides til flere områder, eller endres på andre måter, for å sikre at den blir mest mulig rettferdig, målrettet og effektiv». Stortinget har også bedt regjeringen utrede forslag om fri rettshjelp med behovsprøving på likestillings- og diskrimineringsområdet.5 I mandatet fremgår det at oppgaven til utvalget var å utrede hvordan rettshjelpsordningen bør organiseres for å være best mulig rustet til å oppnå rettssikkerhet for den enkelte, og ivareta forventninger om effektivitet og kvalitet.

Rettshjelpsutvalget vurderte spørsmålet om rettshjelp bredt, og foreslo i hovedsak at dagens ordning ble videreført, men med noen unntak.

Rettshjelpsutvalgets viktigste forslag til forbedring av dagens rettshjelpsordning handler om å endre de økonomiske vilkårene for ytelsen. Dersom alle skal ha en reell mulighet til å ivareta sine rettigheter, må ordningen omfatte langt flere enn de ni prosentene som har dårligst råd. Utvalgets forslag til nye økonomiske vilkår innebærer at rettshjelpsordningen vil omfatte 25 prosent av den voksne befolkningen. I tillegg til økt dekningsgrad innebærer forslagene endringer som skal sikre at ordningen treffer dem som trenger den mest. Inntekt og formue skal vurderes samlet, etter et mer finmasket system enn i dag. Fordelen ved å eie egen bolig skal inngå i vurderingen. Det samme skal forsørgelsesbyrde.

Rettshjelpsutvalget vurderer at en tidlig løsning av rettslige konflikter medfører store gevinster både for de involverte partene og for samfunnet. De foreslår derfor å øke rammene for den rettshjelpen man kan motta utenfor domstolene, og å stramme inn tidsbruken i domstolene.

Etter dagens rettshjelpsordning har personer som oppfyller de økonomiske vilkårene krav på rettshjelp i blant annet foreldretvister, skiftesaker, arbeidsrettssaker, husleiesaker, personskadesaker og trygdesaker. Alle disse saksområdene er videreført i rettshjelpsutvalgets forslag til ny rettshjelpslov.

Selv om rettshjelpen gis av privatpraktiserende advokater, er det fortsatt staten som tildeler støtten til den bistanden advokatene yter. Etter rettshjelpsutvalgets syn bør staten ta et større ansvar for informasjon om ordningen, for søknads- og innvilgelsesprosessen og for en helhetlig kontroll med hvordan ordningen forvaltes. I dag innvilges fri rettshjelp av både advokater, domstolene og forvaltningen. For å sikre likebehandling og helhetlig kontroll foreslår rettshjelpsutvalget at noen flere oppgaver overføres til forvaltningen, og at statens forvaltning av rettshjelpsordningen samles ett sted. Digital informasjon og automatiserte prosesser bør etter deres syn tas i bruk i langt større omfang enn i dag.

Rettshjelplovutvalget foreslo imidlertid ikke å utvide denne særordningen på trygdeområdet til andre velferdsområder, som for eksempel helse- og omsorgstjenester.

Saker om barnetrygd er vanligvis kurante og gjelder mindre beløp. Utvalget anbefaler derfor ikke å videreføre klage i saker om barnetrygd som prioritert område. Tilfeller hvor det likevel er særlig behov for rettslig bistand, bør heller vurderes etter skjønnsbestemmelsen. Ordningen er heller ikke foreslått utvidet til andre forvaltningsområder, eksempelvis helse- og omsorgsfeltet.

For å sikre at den enkelte ikke lider rettstap på grunn av manglende evne til å betale for rettslig bistand, foreslår utvalget at parter som har vunnet fram i Trygderetten, gis rett til støtte dersom den offentlige parten anker til lagmannsretten.

Etter dagens rettshjelpslov kan det unntaksvis innvilges fri rettshjelp i saker som berører søkeren i stor grad. Rettshjelpsutvalget foreslår at skjønnsbestemmelsen i den nye rettshjelpsloven gir søkere mulighet til å få innvilget rettshjelp i flere sakstyper enn i dag, og at det ikke lenger skal legges vekt på om saken har likhetstrekk med saker på de prioriterte områdene. Det bør innvilges støtte i alle saker av særlig stor betydning hvor søkeren ikke vil ha mulighet til å ivareta sine rettslige interesser uten rettslig bistand. Dersom søkeren med høy sannsynlighet vil vinne fram i saken, taler dette for at støtte bør innvilges etter skjønnsbestemmelsen. I saker mot det offentlige eller sterke private aktører, vil hensynet til partslikhet, «equality of arms», tale for at søkeren også har tilgang til rettslig bistand.

I tillegg til i saker av stor betydning for den enkelte søker bør det innvilges rettshjelp i saker av stor prinsipiell interesse. Dette vil særlig være et aktuelt vurderingskriterium ved behandling av søknader om rettshjelp på domstolsstadiet. Kostnadene ved å prøve saker for domstolene skaper fare for at rettsspørsmål som først og fremst er viktige for lavinntektsgrupper, ikke blir avklart i domstolene. Videre bør det legges stor vekt på anbefalinger fra ombud, interesseorganisasjoner og lignende.

3.5 NOU 2020: 9 – Blindsonen

Regjeringen oppnevnte 8. november 2019 et utvalg for ekstern gjennomgang av saken om praktisering av adgangen til å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger ved opphold i et annet EØS-land. Bakgrunnen for oppnevningen var at Nav over mange år hadde praktisert folketrygdens krav til opphold i Norge for mottakere av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger i strid med trygdeforordningen og øvrig EØS-rett. Utvalget ble satt ned for å få gjennomført en grundig og fullstendig gjennomgang av saken. Av mandatet fremgår det at utvalget skulle avdekke hvordan feilen kunne skje og pågå over så lang tid, samt redegjøre for læringspunkter som avdekkes under arbeidet.

Utvalget konkluderte med at Nav hadde hovedansvaret for feilpraktiseringen, men at også Arbeids- og sosialdepartementet, Trygderetten, påtalemyndigheten, advokater, domstolene og akademia hadde et betydelig ansvar. I utredningen pekes det på at ingen hadde viet tilstrekkelig oppmerksomhet til konsekvensene av EØS-retten, særlig etter innlemmelsen av den nye trygdeforordningen i EØS-avtalen. Det vises også til at skiftende regjeringer har vært opptatt av effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, bekjempelse av trygdemisbruk og reduksjon av trygdeeksport, og at det har vært mindre oppmerksomhet rettet mot hensynet til å sikre enkeltpersoners rettigheter.

Ifølge utvalget deler Nav, Arbeids- og sosialdepartementet og Trygderetten ansvaret for at det tok så lang tid før det ble ryddet opp i feilpraktiseringen. Det pekes på at departementet ikke har hatt tradisjon for å beskrive de begrensningene EØS-retten legger på anvendelsen av folketrygdlovens regler om krav til opphold i Norge. I Nav ble EØS-retten tolket feil, noe som materialiserte seg i etatens rundskriv. Når det gjennom årene dukket opp saker i Nav som stilte spørsmål ved praksis knyttet til oppholdskravene og forholdet til EØS-retten ble disse behandlet og avskrevet som enkeltsaker. I NOUen pekes det på at ingen i Nav løftet blikket, eller tok initiativ til en systematisk gjennomgang for å sikre enhetlig, og riktig, praksis. Dette medførte at saksbehandlere i Nav fortsatte å basere seg på eksisterende rundskriv, og på den måten fortsatte å praktisere regelverket feil.

Utvalget vurderer at Trygderetten for ensidig har sett på seg selv som en domstol, som utelukkende kommuniserer gjennom kjennelser i enkeltsaker. Utvalget mener at Trygderetten hadde mistet av syne at den skal være en hybrid mellom klageorgan og domstol. Dette innebærer ifølge utvalget at den skal være en institusjon med særlig ansvar for å trygge rettssikkerheten til vanlige mennesker som står i krevende situasjoner mot en så resurssterk motpart som staten er.

I utredningen konkluderes det med at fravær av kritisk tenkning, god organisering, og opptreden i samsvar med det ansvar de ulike organer har, medførte at EØS- rettens betydning hadde befunnet seg i blindsonen til nær sagt alle involverte. Følgene av feilpraktiseringen og det at EØS-retten hadde vært i blindsonen var at mange urettmessighadde fått stanset ytelser, fått krav om tilbakebetaling av trygd og blitt stemplet som trygdemisbrukere. Enkelte var også blitt idømt fengselsstraff på feilaktig grunnlag.

Utvalget kom med en rekke anbefalinger til Nav, Trygderetten, Arbeids- og sosialdepartementet, påtalemyndigheten og domstolene, jf. boks 3.1.6

3.6 NOU 2020: 11 – Den tredje statsmakt

Domstolkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. august 2017 for å utrede domstolenes organisering. Domstolkommisjonens første rapport er omtalt i punkt 3.3 ovenfor. Kommisjonen foreslår endringer som skal sikre uavhengighet, kvalitet og effektivitet i domstolene.

Av særlig betydning for klage- og ankesaksystemet på trygdeområdet er kommisjonens forslag om at lagmannsrettene ikke lenger skal behandle saker som førsteinstans, slik at alle saker innenfor de alminnelige domstolene skal starte i tingrettene.

Kommisjonens forslag bygger på at Trygderetten skal bestå som i dag, men at Trygderettens kjennelser skal bringes inn for tingretten, og ikke lagmannsretten som i dag. Forslaget er først og fremst begrunnet i et ønske om å rendyrke lagmannsrettens rolle som overprøver og kommisjonens syn på oppgavefordelingen mellom domstolene og forvaltningen.

Etter kommisjonens syn er det ikke forsvarlig å begrense lagmannsrettenes overprøving av forvaltningsorgan på samme måte som kommisjonen foreslår for overprøving av avgjørelser fra tingretten. Kommisjonens oppfatning bygger på at domstolsbehandling bør skje i minst én instans. En slik behandling bør også skje for et organ som formelt er en uavhengig domstol og ikke i et organ som formelt sett er en del av den utøvende makt. Etter kommisjonens syn tilsier både domstolenes konstitusjonelle stilling og hensynet til borgernes rettssikkerhet derfor at behandlingen bør starte i tingretten.

I tillegg til de momentene som gjelder for alle saker hvor lagmannsretten er førsteinstans, er det etter kommisjonens syn særlig grunn til å fremheve betydningen av domstolkontroll på trygdefeltet. Det vises også til funnene og anbefalingene i NOU 2020: 9 Blindsonen – Gransking av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området.

Kommisjonen drøftet tre ulike alternativer for domstolsbehandling av trygderettssaker.

Ett alternativ er at sakene fordeles mellom tingrettene i tråd med de alminnelige vernetingsreglene. Det betyr at søksmål enten tas ut ved Oslo tingrett, jf. tvisteloven § 4-4 (4), eller ved den domstol i fylket der saksøkeren har sitt alminnelige verneting, jf. tvisteloven § 4-5 (8). Ved de domstolene som får et tilstrekkelig antall slike saker, bør det kunne legges til rette for moderat spesialisering.

Et annet alternativ er at en tingrett utpekes som særskilt verneting for disse sakene. Det vil kunne legge til rette for større grad av spesialisering.

Et tredje alternativ er at sakene behandles av en tingrett i hvert lagdømme, og at det legges til rette for spesialisering innad i den enkelte tingrett. Kommisjonen anbefalte dette alternativet. Dette vil etter kommisjonens syn ivareta behovet for spesialkompetanse, sikre tilstrekkelig mengdetrening og legge til rette for moderat spesialisering. At det er tale om et ikke ubetydelig volum av saker, tilsier at sakene fordeles mellom flere tingretter. Selv om sakene kan være egnet for skriftlig behandling, mener kommisjonen at det i en del saker kan være behov for muntlige forhandlinger. Hensynet til tilgjengelighet tilsier en viss geografisk spredning av sakene. Den nærmere utvelgelsen av tingretter ble foreslått fastsatt av Domstoladministrasjonen i forskrift.

3.7 SINTEF – Omgjøring av vedtak i Nav og Trygderetten

SINTEF leverte i 2016, på oppdrag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, sin rapport om omgjøring av vedtak i Nav og Trygderetten. Arbeids- og velferdsdirektoratet ønsket å få mer kunnskap om hvorfor vedtak fattet av Nav ble påklagd og omgjort. Direktoratet ønsket videre å få forslag til tiltak som kunne gjennomføres for å redusere omfanget av omgjøring av vedtak i Nav og Trygderetten.

SINTEF kartla og systematiserte årsaker til at det ble fattet vedtak i NAV Forvaltning (eksisterer ikke idag) og ved Nav-kontor som ble påklaget og omgjort. Dette gjaldt vedtak som ble fattet på samme nivå, av NAV Klageinstans eller av Trygderetten. SINTEF så på omfanget av de ulike årsakene, og om årsakene varierte med saksområde og nivå for omgjøringen.

I rapporten ble det tatt utgangspunkt i at det sannsynligvis ble brukt for mye ressurser på klagesaksbehandling og omgjøring av fattede vedtak, og at dette innebar en uheldig bruk av ressurser i Nav. SINTEF tok som utgangspunkt at dersom antallet klagesaker kunne reduseres, spesielt i NAV Forvaltning, ville det kunne frigjøre ressurser til andre oppgaver.

SINTEF pekte på at den største utfordringen når det gjelder klager og omgjøring av vedtak i Nav, var at mange av vedtakene som påklages blir omgjort av det nivået som behandlet saken første gang. Resultatene i rapporten viser at en stor del av disse klagesakene kunne vært unngått dersom saksbehandlingen i NAV Forvaltning hadde vært bedre.7 SINTEF påpekte at en slik høy omgjøring ikke var forenlig med en kvalitativt god saksbehandling, gitt Navs målsetting om å foreta en best mulig saksbehandling når saken behandles første gang.

Ut fra funnene i rapporten, løftet SINTEF følgende to anbefalinger:

«Arbeidet med å skrive bedre vedtaksbrev bør fortsette. Gode vedtaksbrev er en forutsetning for at brukerne som har fått avslag skal kunne vurdere om hun eller han bør klage på et vedtak, og for at de skal være i stand til å skrive gode klager. Dette vil være positivt for de unødvendige og reelle klagene, og for å forebygge en del av de ubegrunnede.

Kommunikasjonen med brukerne må bli bedre, spesielt mangelbrevene. Gode mangelbrev og god dialog med Nav setter brukerne i stand til å oppfylle sin opplysningsplikt, noe som igjen letter Navs plikt til å utrede sakene. Dette vil være positivt for å redusere antallet unødvendige klager med påfølgende omgjøring av vedtak.»8

SINTEF anbefalte at det ble arbeidet videre med å bedre dialogen mellom NAV Forvaltning og NAV Klageinstans, utbedring av elektroniske søknadsdialoger, samt systematisk og effektiv oppdatering av Navs rundskriv. Det ble også løftet viktigheten av læring og systematisering av vedtak som blir omgjort på et høyere nivå i klage- og ankesystemet. SINTEF kom med en klar anbefaling om at en gruppe uavhengige saksbehandlere burde gå gjennom et utvalg av avslag om vedtak der bruker ikke har valgt å klage, for så å vurdere om antallet klager på avslag i virkeligheten burde vært høyere.

3.8 Riksrevisjonens undersøkelse av årsaker til lang saksbehandlingstid i klage- og ankesaksbehandlingen i Nav og Trygderetten

I Riksrevisjonens undersøkelse av årsaker til lang saksbehandlingstid i klage- og ankesaksbehandlingen i Nav og Trygderetten (Dokument 3:8 (2020–2021)) påpeker Riksrevisjonen – kritikknivå alvorlig – at saksbehandlingstidene i klage- og ankesakskjeden i Nav og Trygderetten er for lange, og har blitt lengre over tid. Det vises til at saksbehandlingstiden i ankesaker i Trygderetten har nær doblet seg i perioden 2014–2019 og at en stor andel av brukerne med klage- og ankesaker i Nav må vente lenger enn det som er fastsatt som lengste, akseptable ventetid før de får svar på saken sin.

Riksrevisjonen mener lang saksbehandlingstid fører til en større belastning og personlig påkjenning for brukeren og for nærstående som er avhengig av brukerens inntekter. Videre påpeker Riksrevisjonen at lang saksbehandlingstid fører til at brukere som har rett på en stønad eller tjeneste, men som har fått avslag, blir gående uten nødvendig bistand over en lengre periode enn nødvendig.

Riksrevisjonen viser til at utfallet ofte vil ha svært stor velferdsmessig betydning for brukeren i saker som gjelder uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og andre helserelaterte ytelser. At disse brukerne opplever en særlig lang saksbehandlingstid er alvorlig, gitt den økte belastningen og påkjenningen ventetiden innebærer.

Følgende årsaker til lang saksbehandlingstid løftes av Riksrevisjonen:

• Nav og Trygderetten har over tid ikke har klart å styrke kapasiteten på nødvendig medisinsk kompetanse. Dette har bidratt til at brukere som klager eller anker på saker om helserelaterte ytelser må vente særlig lenge på å få svar i sin sak

• Det er lite oppmerksomhet på den totale ventetiden for brukeren i klage- og ankesaker

• Arbeids- og sosialdepartementet har ikke sikret at prioriteringer i de ulike instansene i klage- og ankesakskjeden i tilstrekkelig grad sees under ett. Dette har blant annet bidratt til at Trygderetten over tid har blitt en stadig trangere flaskehals i klage- og ankesakskjeden, og at ventetiden for brukere som venter på svar i sin ankesak har økt

• Arbeids- og velferdsdirektoratet har over tid ikke har hatt tilstrekkelig oppmerksomhet på å utbedre påpekte svakheter i vedtaksinstansenes klagesaksbehandling

• Det er i liten grad etablert mekanismer for å sikre god kvalitet i ankesaksbehandlingen som foregår i både Nav og Trygderetten. Dette har vært til hinder for tilstrekkelig kvalitetsutvikling i ankesaksbehandlingen

• Tilgjengelige virkemidler for å avklare uenigheter omkring lovforståelse mellom Nav og Trygderetten blir i liten grad utnyttet. Økt bruk av disse virkemidlene vil legge til rette for en enhetlig og mer tidsbesparende saksbehandling av klage- og ankesaker

3.9 Oslo Economics – Drivere for utviklingen av klager og anker til NAV Klageinstans og Trygderetten

Oslo Economics fikk den 16. august 2021 oppdrag om å foreta en kartlegging av drivere for utviklingen av klager og anker til NAV Klageinstans og Trygderetten. Denne kartleggingen ble bestilt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet som kunnskapsgrunnlag for dette utvalgets arbeid. Rapporten ble ferdigstilt 29. april 2022 og overlevert Arbeids- og inkluderingsdepartementet og utvalget.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet ønsket å få belyst følgende problemstillinger i kartleggingen:

• Hvilken betydning har regelverksutforming og regelverksendringer for klageinngangen?

• Hvilken betydning har kvalitet i saksbehandlingen og kompetanse i vedtaksinstansene for klageinngangen?

• Hvilken betydning har styringskravene til saksbehandlingstider for klager?

• Hvilken betydning har kommunikasjon med bruker om vedtak og klagemuligheter for inngangen av klager?

Oslo Economics gjennomførte dybdeintervjuer og foretok en spørreundersøkelse blant fagressurser og saksbehandlere i førsteinstansene og NAV Klageinstans. Det ble innhentet og analysert statistikk. Videre ble brukerundersøkelser og interne kvalitetsrapporter gjennomgått for å finne drivere for utviklingen av klager og anker. I tillegg ble det sett nærmere på et utvalg klagesaker i NAV Klageinstans hvor bruker fikk medhold i sin sak. Oslo Economics løftet følgende drivere for utviklingen av klager og anker i sin kartlegging:

• Egenskaper ved regelverkene for ytelsene påvirker klage- og ankevolumet:

  • Hvor strengt regelverket er og hvor strengt regelverket praktiseres

  • Varigheten og størrelsen på ytelsen

  • I hvilken grad regelverket krever utøvelse av skjønn

  • Hvor komplekst regelverket er

• Regelverksendringer i arbeidsavklaringspengeregelverket fra 1. januar 2018 økte klage- og ankevolumet for både arbeidsavklaringspenger og uføretrygd

• Brukernes tillit til Nav påvirker klage- og ankeinngangen

• Mangelfull utredning i vedtaksinstansene kan være drivende for klager og anker

• Dagens grensesnitt mellom Nav-kontor og NAV Arbeid og ytelser påvirker trolig brukers valg om å klage i noen saker

• Elektroniske løsninger for å klage og søke om ytelser har trolig også bidratt til at flere klager

Oslo Economics peker på at driverne for utviklingen i klager og anker i Nav er sammensatte. Deres kartlegging var avgrenset til betydningen av regelverk og interne drivere i Nav. Oslo Economics påpeker at eksterne drivere som utviklingen i arbeidsmarkedet, utenforskapsutfordringer i samfunnet og den generelle tilliten til offentlige institusjoner i befolkningen også trolig har stor betydning for utviklingen i klage- og ankevolumet.

Flere av de interne driverne i Nav som ble vurdert påvirker nivået på klage- og ankeinngangen i Nav. Samtidig peker Oslo Economics på at dette nødvendigvis ikke har hatt en stor påvirkning på utviklingen i klage- og ankevolumet i NAV Klageinstans og Trygderetten perioden 2016–2021. Deres funn tyder på at endringer i arbeidsavklaringspengeregelverket trolig er den viktigste forklaringen på økningen i klage- og ankevolumet i NAV Klageinstans og i Trygderetten fra 2017 til 2019. De finner også at utviklingen i antall anker til Trygderetten henger sammen med utviklingen i klagevolumet i NAV Klageinstans.

3.10 Agenda Kaupang – Brukeropplevelser fra klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten

Agenda Kaupang fikk den 19. april 2022 i oppdrag av dette utvalget å foreta en kvalitativ undersøkelse med brukere og deres erfaring med klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten. Utvalget ønsket å få frem brukerstemmen og løfte brukernes erfaringer, opplevelser og behov for å benytte dette i utvalgsarbeidet.

Agenda Kaupang gjennomførte sin undersøkelse før sommeren 2022, og leverte sin rapport 8. august samme år. I arbeidet ga NAV Arbeid og Ytelser, NAV Klageinstans og Trygderetten bistand til å finne og invitere brukere til intervju. Det ble intervjuet 17 ulike brukere om deres erfaringer med klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten. Deltakelse var frivillig. Blant informantene var det også en advokat og en prosessfullmektig jurist i en fagorganisasjon som delte sine perspektiver. I sin analyse har Agenda Kaupang vektlagt det som har vært sammenfallende og det som flere av brukerne har formidlet i intervjuene. I rapporten fremstilles brukernes opplevelser slik de ble formidlet til Agenda Kaupang.

I undersøkelsen peker Agenda Kaupang på at en sak alltid vil ha flere sider, og at de belyser kun den ene siden i sin rapport. Deres rolle har vært å forsøke å forstå hvordan brukerne opplever klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten. Agenda Kaupang viser til at de ikke har grunnlag til å generalisere, eller å etterprøve eller stille spørsmål ved påstander som informantene har kommet med i intervjuene.

I rapporten har Agenda Kaupang kategorisert og oppsummert funnene fra intervjuene i seks overordnede områder som reflekterer de samlede opplevelsene og behovene som brukerne har formidlet, se boks 3.2. Det påpekes at funnene må ses i sammenheng med rapporten fra Oslo Economics som har kartlagt saksflyten i klage- og ankesaksprosessen. Agenda Kaupang viser videre til at funnene er i tråd med Riksrevisjonens rapport fra 2021 om Årsaker til lang saksbehandlingstid i klage- og ankesaksbehandlingen i NAV og Trygderetten. 9

3.11 Oslo Economics – Saksflyt i klage og ankesaker i Nav og Trygderetten

I tillegg til innhenting av brukeropplevelser fra klage- og ankesystemet har utvalget ønsket å få utarbeidet en beskrivelse og analyse av brukerreisen og saksflyten i systemet. Oppdraget ble gitt til Oslo Economics i samarbeid med EGGS Design, som gjennomførte sitt oppdrag før sommeren 2022. Undersøkelsen er avgrenset til saker som gjelder arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Utvalget ba både om en analyse som beskriver de ulike prosessene og mekanismene i klage- og ankesystemet, samt å få utarbeidet et kart over saksflyten i Nav. Utvalget så behovet for et oppdatert kart, eller oversikt, som viser en forenklet versjon av hvordan sakene beveger seg i systemet, fra en bruker sender inn sin søknad om en ytelse frem til saken eventuelt er ferdig behandlet i Trygderetten.

I rapporten fra Oslo Economics beskrives klage- og ankesystemet i Nav og Trygderetten, herunder en nærmere beskrivelse av saksflyt i klage- og ankesaker som gjelder uføretrygd og arbeidsavklaringspenger. Oslo Economics har analysert og beskrevet nøkkeltall og estimerte sakskostnader for klage- og ankesaker, samt løftet eksempler på saksflyt i klage- og ankesaker. I rapporten beskrives det også tilgjengelige virkemidler for å sikre riktig og enhetlig lovforståelse i klage- og ankesystemet.