Del 1
Innledning og sammendrag

1 Sammendrag

1.1 Innledning

Utvalgets oppdrag har vært å foreta en helhetlig gjennomgang av klage- og ankeprosessen på Navs og Trygderettens myndighetsområde. I mandatet er det pekt på to hovedproblemer: lang saksbehandlingstid og et stadig økende antall klage- og ankesaker. De to problemene henger sammen. Mange saker fører til lang saksbehandlingstid. Utvalgets hovedoppgave er å foreslå tiltak for å redusere saksbehandlingstiden og begrense antallet klage- og ankesaker, på en måte som gjør systemet bedre for brukerne, etaten og samfunnet.

Dagens klage- og ankesystem avviker fra systemet på mange andre forvaltningsområder. Den største og viktigste forskjellen er hvordan brukerne må gå frem for å få overprøvd klageinstansens vedtak. Det vanlige er at klageinstansens vedtak i en klagesak ikke kan påklages, og derfor må bringes inn for tingretten hvis parten ønsker å få det overprøvd. De fleste vedtak NAV Klageinstans treffer, kan derimot ankes til Trygderetten. Trygderetten kan, i motsetning til domstolene, prøve alle sider av saken og selv treffe realitetsavgjørelse. Trygderetten er formelt et forvaltningsorgan, men har store likheter med de ordinære domstolene. Trygderettens saksbehandlingsregler oppfyller generelt kravene til domstolsbehandling etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og EU-retten. For alle praktiske formål fungerer Trygderetten som en erstatning for tingretten på sitt saklige virkeområde. Trygderettens kjennelser kan overprøves, men da ved stevning direkte til lagmannsretten. Det er et kjennetegn ved dette området at tingrettene ikke har noen fremtredende rolle.

Rammevilkårene for å få prøvd saker for Trygderetten er langt bedre enn i normalordningen, der tingretten er første domstolsinstans. Saker for Trygderetten er særlig prioritert i rettshjelpsloven, og det gjelder særregler om behovsprøvd fri sakførsel i slike saker. Det kreves ikke gebyr for anke til Trygderetten, og bruker løper liten risiko for å måtte bære motpartens omkostninger. Forskjellen fra andre forvaltningsområder, der vedtak bringes inn for de ordinære domstolene, er slående. I saker for de ordinære domstolene er utgangspunktet at tapende part må bære både egne og motpartens omkostninger hvis søksmålet ikke fører frem. I tillegg må saksøker betale rettsgebyr for behandling av saken.

For utvalget er det et spørsmål om denne organiseringen bør opprettholdes, eller om det bør være som på andre forvaltningsområder, at et vedtak bare kan påklages én gang før det eventuelt må bringes inn for tingretten. At det er enkelt og billig å få overprøvd vedtak i Trygderetten, fører til at det blir mange saker i systemet, og at den samlede saksbehandlingstiden blir lang. Utvalget har også vurdert om rammevilkårene for å klage og anke bør strammes inn.

I tråd med det som er vanlig i forvaltningen, skal klager settes frem for det organet som traff det påklagede vedtaket (førsteinstansen). Førsteinstansen undersøker klagen, og vurderer blant annet om klagen skal tas til følge, før saken eventuelt oversendes klageinstansen. Tilsvarende vil klageinstansen ved anke til Trygderetten både motta anken, saksforberede og vurdere om klagevedtaket skal omgjøres. På grunn av måten Nav har organisert dette arbeidet på, vil én og samme sak normalt ha vært gjenstand for vurdering fem ganger i forvaltningen når saken er avgjort av Trygderetten:

1. førsteinstansens vurdering og vedtak

2. førsteinstansens vurdering av klagen før eventuell oversendelse til klageinstansen

3. klageinstansens vurdering og vedtak i klagesaken

4. klageinstansens vurdering av anken til Trygderetten før eventuell oversendelse til Trygderetten

5. Trygderettens kjennelse

Hver av disse vurderingene er tid- og ressurskrevende, og det er grunn til å reise spørsmål ved om dette systemet er hensiktsmessig i et bruker- og ressursperspektiv.

Når klageinstansen og Trygderetten finner klagen eller anken begrunnet, har de stor frihet til å velge om de skal endre vedtakets innhold, eller om de skal oppheve vedtaket og sende saken tilbake for ny behandling. Praksis i dag er at både klageinstansen og Trygderetten velger å oppheve en høy andel av vedtakene. I disse sakene blir saksbehandlingstiden svært lang. For organet som opphever vedtaket, er løsningen effektiv, men for Nav som helhet bidrar dette normalt til ekstra arbeid og lengre saksbehandlingstid. For utvalget er derfor et spørsmål om det bør foreslås endring for å forhindre slik «silotenking».

Enkelte brukere har flere parallelle prosesser gående om det som i realiteten er samme sak. En bruker som har fått et avslag i klageinstansen, kan for eksempel både anke klagevedtaket til Trygderetten, sende ny søknad om samme ytelse og anmode både førsteinstansen og klageinstansen om å omgjøre sine vedtak. Utvalget mener at slike parallelle løp er uheldige, både for brukeren og forvaltningen. Et liknende problem oppstår når en bruker fremmer gjentakende anmodninger om omgjøring av vedtak til Nav. For utvalget er det et spørsmål om det bør oppstilles skranker for slike parallelle eller gjentakende prosesser.

Utvalget har også foretatt en generell gjennomgang av styringen av og ledelsen i Nav og Trygderetten. Utvalget har ikke vurdert ressurssituasjonen i de to organisasjonene, og tar ikke stilling til om organisasjonene har kapasitet til å utføre sine oppgaver. Utvalget registrerer likevel at beslutningstakere i både Nav og Trygderetten opptrer som om de er presset, for å oppfylle styringssignaler knyttet til effektivitet. De to organisasjonene har reagert forskjellig på denne styringen.

Nav har i stor grad latt seg styre på effektivitet, og oppfyller stort sett de kravene til saksbehandlingstid som har vært oppstilt. Rask saksbehandling er viktig for brukerne, som gjerne har søkt om livsoppholdsytelser eller andre viktige ytelser. Samtidig viser statistikken at om lag 40 prosent av de påklagede vedtakene blir omgjort i løpet av klage- og/eller ankeprosessen. Slik omgjøring skjer i stor grad i førsteinstansens egen behandling av klagesaken, men også i NAV Klageinstans eller Trygderetten. Hensynet til effektivitet må ikke begrunne at saksbehandlingen senkes til et nivå under de lovfastsatte kravene. Slik utvalget ser det har Navs saksbehandlingspraksis på flere området ligget grensen av og på noen området gått ut over grensene som følger av saksbehandlingsreglene, og viser til svakhetene som er avdekket ved Navs oppfyllelse av veilednings-, utrednings- og foreleggelsesplikten. Utvalget mener det er nærliggende å se den høye omgjøringsprosenten i sammenheng med at saksutredning før vedtak treffes ikke er god nok, og kvaliteten i saksutredningen i sammenheng med styringen på saksbehandlingstid.

Utvalget har ingen grunn til å tro at de ansatte i Nav ikke ønsker å gjøre en god jobb. De utvalget har møtt, og det utvalget har sett, tilsier at det jobbes ut fra et mål om å sikre at brukernes rettigheter ivaretas, og at vedtakene skal være riktige. Selv om utvalget har funnet en del svakheter i Navs saksbehandling, gir ikke disse funnene grunnlag for noen generell mistillit til Nav. Utvalget mener det likevel er grunn til å vurdere om styringen av Nav har vært hensiktsmessig.

For å oppfylle forventninger om effektivitet, synes det å være en tendens til at Nav senker kravene til saksbehandlingen ned til de minstekravene som følger av forvaltningsloven. Det synes ikke å bli foretatt noen vurdering av hvilke betydning dette har for brukeren og for antallet klager og anker. For å sikre god nok kvalitet i saksbehandlingen, mener utvalget derfor at det er nødvendig å formulere de minstekravene som må stilles til saksutredningen så klart som mulig i lov. Utvalget vil derfor vurdere lovendringer som kan forenkle, klargjøre og på noen områder skjerpe saksbehandlingsreglene. Målet er at det alt i alt skal bli enklest mulig å etterleve lovens krav til saksbehandling på Navs myndighetsområde, samtidig som utredningene sikrer brukers interesser og samfunnets ønske om riktige vedtak første gang.

Klagetilbøyelighet henger nært sammen med den tilliten brukerne har til systemet. Brukernes tillit henger klart sammen med om prosessene og vedtakene fremstår som forutsigbare, forståelige og rimelige, og om de gis mulighet til å påvirke egen sak. Slik utvalget ser det, har styring på effektivitet ført til tiltak i Nav som i liten grad synes å ha vært vurdert opp mot et tillits- og brukerperspektiv. Generelt mener utvalget at brukerne i for liten grad involveres i egne saker, og at tilgjengeligheten til de som treffer vedtakene, ikke er god nok. Utvalget vil derfor vurdere tiltak som bidrar å styrke tilliten til prosessene.

Trygderetten har i liten grad klart å tilpasse seg styringssignaler. På tross av krav til effektivitet, og en styrking av budsjettene i perioden 2018–2021, har ikke Trygderettens saksproduksjon økt nevneverdig. Dette kan ha sammenheng med at Trygderetten er et uavhengig forvaltningsorgan, med uavhengige beslutningstakere, og at det har oppstått tvil om hvor langt departementet og ledelsen kan gå i å styre saksproduksjonen. Slik utvalget ser det, har Trygderetten uansett ikke klart å utnytte handlingsrommet som ligger i trygderettsloven for å øke effektiviteten. Utvalget vil vurdere endringer som synliggjør den enkelte dommers ansvar for å sikre at saksbehandlingen og ressursbruk står i et rimelig forhold til sakens betydning. Utvalget vil også vurdere endringer i trygderettsloven for å effektivisere prosessene.

1.2 Premisser for utvalgets vurderinger

Utvalget har tatt utgangspunkt i det som kjennetegner en god prosessordning: den sikrer riktig resultat, den er kostnadseffektiv og den inngir tillit hos brukerne og i befolkningen.

Videre legger utvalget følgende tre premisser til grunn for sitt arbeid:

For det første at antallet klager og anker henger nært sammen med om vedtakene som treffes er riktige. Treffes det mange uriktige vedtak, vil det komme flere klager og anker. Utvalget tar derfor som utgangspunkt at når det treffes flest mulig riktige førstegangsvedtak, vil det bli færre brukere som klager og anker. Det tilsier at prosessen frem til første vedtak bør styrkes, for at førsteinstansen skal treffe sine vedtak på et tilstrekkelig godt utredet faktisk grunnlag.

For det andre må overprøvingssystemet være effektivt og ligge innenfor forsvarlig ressursbruk. Fordi samfunnets ressurser er begrenset, er det grenser for hvor omfattende rettssikkerhetsgarantier som kan bygges inn. Det er også begrenset hvor mange ganger ett og samme vedtak bør overprøves. Etter utvalgets syn er det på Navs myndighetsområde en overdreven tro på at nye øyne på saken vil sikre riktig resultat. Utvalget vurderer det som viktigere å sikre god kvalitet i hver prøving, enn at det skjer mange overprøvinger. Slik utvalget ser det, er det en fordel for brukerne, Nav og samfunnet at det settes sluttstrek i sakene. Mulighetene for å få ny vurdering av en avsluttet sak bør derfor være snevrere enn i dag.

For det tredje at det er viktig at brukerne har tillit til prosessene, for å unngå at de setter frem unødvendige klager. Et betydelig antall klager og anker gjelder vedtak som er riktige. Samtidig viser undersøkelser at mange av de som klager, har svak tillit til Nav. Utvalget mener antallet klager og anker kan reduseres hvis tilliten til systemet øker.

Videre har utvalget lagt som en grunnleggende forutsetning at rettssikkerhetsgarantiene bør skjerpes jo høyere opp i klage- og ankesystemet man kommer, samtidig som at det skjer en reduksjon i antallet saker. Systemet bør være slik at det er sakene med størst betydning for bruker, eller for samfunnet, som kan komme høyest opp i systemet og får den grundigste behandlingen. Det vil sikre forholdsmessighet mellom ressursbruk og sakens viktighet.

Som en grunnleggende forutsetning har utvalget endelig lagt til grunn at borgerne har krav på å få prøvd avgjørelser som er truffet under offentlig myndighetsutøvelse, for en uavhengig og upartisk domstol. I sin kjerne er denne prøvingsretten vernet av Grunnloven § 95, jf. § 89 og EMK art. 6. Grunnlovens krav bygger på en idé om at den dømmende makt (domstolene) skal kontrollere at den utøvende makt (forvaltningen) holder seg innenfor lovens rammer. En slik kontroll vil bare skje dersom domstolene rent faktisk får seg forelagt saker om forvaltningens myndighetsutøvelse. Det er derfor ikke tilstrekkelig at det er en formell mulighet for domstolsprøving, idealet må være at denne tilgangen er mest mulig reell.

1.3 Utvalgets syn på noen sentrale organisatoriske spørsmål

1.3.1 Overprøving av klagevedtak

Utvalget foreslår å videreføre dagens overordnede struktur i klage- og ankesystemet på Navs og Trygderettens myndighetsområde, men foreslår at Trygderettens status som særdomstol formaliseres. I arbeidet har utvalget vurdert flere andre alternativer.

For det første har utvalget vurdert om Trygderettens avgjørelser bør bringes inn for tingretten, og ikke direkte inn for lagmannsretten, som i dag. En slik løsning er foreslått av Domstolkommisjonen. Utvalget mener at det vil føre til at den samlede saksbehandlingstiden blir lengre, og at det blir mer kostbart å oppnå rettsavklaring i Høyesterett. Utvalget kan derfor ikke gå inn for en løsning med tingrett i tillegg til Trygderetten.

For det andre har utvalget vurdert om klageinstansens vedtak bør bringes rett inn for tingretten, som foretar en gyldighetskontroll, istedenfor Trygderetten, som foretar en fullstendig prøving av saken. Utvalget mener at dette vil føre til at langt færre klagevedtak i Nav blir gjenstand for overprøving, fordi kostnadene forbundet med prøving i tingretten i vesentlig grad overstiger kostnadene forbundet med behandling i Trygderetten. Dette alternativet vil oppleves som en radikal reduksjon i rettssikkerhetsgarantiene på et område der det treffes svært viktige avgjørelser for brukerne. Utvalget kan derfor ikke anbefale dette.

Utvalget har også vurdert tingrettsalternativet i kombinasjon med en vesentlig endring av hvordan klagesaker behandles i Nav. Konkret har utvalget vurdert om det er mulig å etablere en uavhengig klagenemnd. Antall klagesaker og kostnader forbundet med en nemnd som kan behandle er såpass høyt tall gjør imidlertid at utvalget heller ikke kan anbefale dette.

Endelig har utvalget vurdert tingrettsalternativet i kombinasjon med at staten, på samme måte som for Trygderetten i dag, dekker en betydelig del av kostnadene. En slik løsning ville medførte en vesentlig kostnadsøkning på dette området og fremstår verken økonomisk realistisk eller forsvarlig.

Konklusjonen for utvalget er at det ikke er noen god løsning å legge ned Trygderetten og flytte disse sakene til tingretten.

Etter utvalgets syn er det en bedre løsning at Trygderetten formaliseres som den særdomstolen den i realiteten er. Ettersom Trygderetten formelt hører under forvaltningen, er situasjon i dag at under 100 av 1,6 millioner vedtak på Navs myndighetsområde blir gjenstand for en formell domstolskontroll hvert år. Ved å organisere Trygderetten som en del av den dømmende makt, og da gi Trygderetten formell status som domstol, vil antallet saker som prøves av domstolene øke til mellom 3 500 og 4 000. En slik formalisering vil blant annet tydeliggjøre Trygderettens uavhengighet og støtte opp under det maktfordelingsprinsippet Grunnloven bygger på. En slik formalisering vil også legge til rette for at lagmannsretten kan rendyrkes som en ordinær ankedomstol, slik Domstolkommisjonen har foreslått. Som følge av dette forslaget, foreslår utvalget også at Trygderetten flyttes til justissektoren og administrativt underlegges Domstolsadministrasjon.

En annen konsekvens av at Trygderetten får status som særdomstol, og i stor grad kobles på systemet og regelverket som gjelder for domstolene, bør være at Trygderettens domstolspreg styrkes ytterligere. Et grep utvalget foreslår, er å utvide rammene for bruk av muntlighet, slik at de kravene som Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 stiller til domstolsbehandlingen, sikres. En slik endring vil også danne grunnlag for en silingsordning til lagmannsretten, og vil dermed bidra til å støtte opp under at den enkelte sak gis en forholdsmessig behandling.

1.3.2 Klagebehandlingen i Nav

En annen særegenhet ved klage- og ankeprosessen på Navs myndighetsområde er at NAV Klageinstans er sideordnet i forhold til organene i første instans. Utvalget vil foreslå at klageinstansen alltid skal være et overordnet organ. Det anbefales at dette gjennomføres ved å flytte klageinstansen til direktoratsnivå.

Ankenemnda for sykepenger er et særskilt klageorgan i tvist mellom arbeidsgiver og arbeidstaker eller mellom arbeidsgiver og Arbeids- og velferdsetaten om rettigheter og plikter i arbeidsgiverperioden. Utvalget mener at ordningen bidrar til å fragmentere klagesystemet, og kan ikke se fordelene med en slik særlig klageordning. Utvalget foreslår at nemnda legges ned, og at klagene nemnda behandler, behandles i NAV Klageinstans.

1.3.3 Klageinstansens rolle i sak for Trygderetten

Utvalget anbefaler at det opprettes en egen avdeling i Nav for håndtering av saker for Trygderetten, slik at det ikke er de samme saksbehandlerne som både behandler klagesakene og representerer Nav i saker for Trygderetten.

1.4 Tiltak for å begrense saksbehandlingstiden

1.4.1 Tiltak for å begrense førsteinstansens tidsbruk i klagesak og klageinstansens tidsbruk ved søksmål

Utvalgets undersøkelser viser at førsteinstansen bruker vesentlig lengre tid på å behandle og videresende klager enn på å treffe vedtaket i første omgang. Mens saksbehandlingstiden i 2021 frem til førsteinstansvedtaket i gjennomsnitt var 31 dager, brukte førsteinstansen 98 dager på å foreta de undersøkelser som klagen ga grunn til og eventuelt omgjøre vedtaket. Utvalget foreslår at klager på Navs vedtak skal sendes direkte til klageinstansen for behandling der. NAV Klageinstans har etter utvalgets syn de samme forutsetningene som førsteinstansen til å forberede og undersøke klagen. Utvalget mener at forslaget vil redusere saksbehandlingstiden i klagesaker betydelig.

Prosessen er stort sett den samme når et klagevedtak bringes inn for overprøving i Trygderetten. Også på dette stadiet går det svært lang tid før saken oversendes til Trygderetten. Utvalget foreslår endringer i Trygderettens saksbehandling, for å gjøre prosessen mer lik domstolenes saksbehandling. Forslaget vil endre måten disse sakene blir behandlet på vesentlig. Brukeren skal fremsette stevning for Trygderetten, som deretter skal sende saken til NAV Klageinstans med pålegg om tilsvar innen en fastsatt frist som normalt bør være tre uker. Det vil medføre at Nav må prioritere og behandle disse sakene langt raskere enn i dag.

1.4.2 Tiltak for å unngå at sakene starter helt på nytt etter klage eller anke

En høy andel klage- og ankesaker ender med at vedtaket som overprøves, blir opphevet og saken sendt tilbake til ny behandling. Når vedtaket oppheves, har saken ofte vært lenge i Nav-systemet. Utvalgets beregninger viser at brukerne i disse tilfellene i snitt har ventet i 269 dager frem til nytt vedtak foreligger. Utvalget foreslår at klageinstansen som den klare hovedregelen skal ha plikt til å ta stilling til om vilkårene for den ytelsen eller rettigheten klagen gjelder er oppfylt, og selv treffe nytt vedtak i saken. Klageinstansen har god kompetanse og samme tilgang til innhenting av opplysninger som førsteinstansen i Nav. Denne løsningen vil etter utvalgets syn være godt egnet til å redusere samlet saksbehandlingstid i systemet. Det er verdifullt for brukeren, Nav og samfunnet at sakene avsluttes så raskt som mulig.

Også i Trygderetten er det en utfordring at for mange vedtak oppheves og saker sendes tilbake til ny behandling i Nav. Av de sakene der Trygderetten ikke stadfester Navs vedtak, blir om lag 40 prosent opphevet. På dette stadiet har saken vært svært lenge i systemet, gjerne flere år. Utvalget mener at Trygderetten fortsatt bør ha en viss mulighet til å oppheve vedtak, men foreslår likevel å begrense denne sammenliknet med i dag. Utvalget mener at Trygderetten bare bør kunne oppheve vedtaket når det er nødvendig for å unngå at retten tar stilling til sider av saken som ikke er vurdert i vedtaket den er til overprøving, og som Trygderetten ikke bør behandle som første instans.

Når Trygderetten opphever et vedtak, sendes saken tilbake til klageinstansen. Det hender at klageinstansen sender saken videre ned til førsteinstansen. Dette fører til at saksbehandlingstiden forlenges vesentlig. Utvalget foreslår at saker som har kommet i retur fra Trygderetten, alltid skal håndteres og avgjøres av den instansen som traff det opphevede vedtaket, og at sakene skal prioriteres. I Nav er det NAV Klageinstans.

1.4.3 Tiltak for å effektivisere saksbehandlingen i Trygderetten og lagmannsretten

Utvalget har valgt å fremme enkelte forslag til effektivisering av saksbehandlingen i Trygderetten. Noen av dem er allerede nevnt. Utvalget har som utgangspunkt for vurderingen at saksbehandlingen og kostnadene skal stå i et rimelig forhold til sakens betydning.

Utvalget foreslår at trygderettslovens krav til begrunnelse av avgjørelser tydeliggjøres, og at rettens medlemmer alltid skal måtte vurdere hvilken form og hvilket omfang som er forholdsmessig i den enkelte sak. Utvalget mener at Trygderetten i større grad enn i dag bør utforme forenklede begrunnelser i kurante saker. Utvalget foreslår at adgangen til å skrive forenklede begrunnelser også skal gjelde i saker som går i brukerens favør.

Videre vil utvalget foreslå at Trygderettens sammensetning skal likne mer på tingrettens. Hovedregelen bør være at Trygderetten behandler og avgjør saken med én juridisk kyndig dommer. Dommeren kan tilkalle et medisinsk kyndig og/eller et attføringskyndig medlem bare når hensynet til forsvarlig behandling av den konkrete saken tilsier det.

Endelig foreslår utvalget at dom i Trygderetten bør foreligge innen seks måneder. Utvalget vurderer at en tilsvarende styring (gjennom Domstolsadministrasjonen) av Trygderetten som gjelder for domstolene gir tydeligere krav til saksbehandlingstid enn idag.

1.4.4 Tiltak for å avklare lovforståelse

Utvalget har vurdert hvordan man kan tilrettelegge for bedre rettsavklaring og enhetlig lovforståelse og praksis i Nav. Generelt mener utvalget at flere av tiltakene nevnt ovenfor, om organisering, saksbehandling og kompetanse, vil bidra til det. Å flytte klageinstansen inn i direktoratet vil sikre en bedre intern dialog, og påskynde prosessen knyttet til oppfølging av dommer fra Trygderetten. Hvis Trygderetten formelt gis status som særdomstol, vil det også bidra til å øke den rettskildemessige vekten av; og i alle fall den praktiske respekten for Trygderettens avgjørelser.

I tillegg har utvalget vurdert noen mer konkrete, målrettede tiltak for å sikre en enhetlig lovforståelse og rettsavklaring. Utvalget anser det som en utfordring at staten, selv når den er uenig i Trygderettens lovforståelse, sjelden bringer avgjørelsene inn for lagmannsretten. Utvalget antar at dette kan ha sammenheng med at det er belastende for brukeren å bli tvunget inn i en prosess for lagmannsretten, som også er forbundet med en stor kostnadsrisiko. For å senke statens terskel for å kreve overprøving av Trygderettens avgjørelser, vil utvalget anbefale at brukere som har vunnet frem i Trygderetten, skal ha krav på støtte til rettshjelp i forbindelse med behandling av saken i lagmannsretten og eventuelt Høyesterett.

1.4.5 Tiltak for å unngå at Nav bruker ressurser på parallelle prosesser

I tråd med utvalgets overordnede syn på viktigheten av å sette sluttstrek i saker som har pågått over lengre tid foreslår utvalget å lovfeste Navs plikt til å behandle anmodninger om omgjøring (revurderingsplikt). Utvalgets forslag bygger på de reglene om gjenopptak som gjelder for Trygderetten. En del av forslaget går også ut på at det skal gjelde visse formkrav for begjæringer om omgjøring. En slik regulering vil hindre at Nav tar enhver henvendelse fra bruker om å vurdere saken på nytt under behandling. Slik sett vil Navs eventuelle revurderingsplikt begrenses noe sammenliknet med dagens praksis. Målet er at en og samme bruker ikke skal ha flere, parallelle prosesser gående forskjellige steder i Nav-systemet, med mindre det dreier seg om ulike ytelser.

1.4.6 Samlet effekt

Samlet sett mener utvalget disse tiltakene vil ha stor effekt på saksbehandlingstiden på Navs og Trygderettens område.

Forstørr bilde

Utvalgets forslag om at klager skal settes frem direkte for klageinstansen, vil medføre at tiden førsteinstansen i dag bruker på klageforberedelse utgår. I 2021 brukte førsteinstansen i gjennomsnitt 98 dager på denne klageforberedelsen. Utvalget foreslår søksmål settes frem for Trygderetten, som deretter gir saksøkte pålegg om tilsvar med en frist som normalt skal være tre uker. I 2021 brukte klageinstansen i gjennomsnitt 32 uker på å saksforberede saken for Trygderetten. Også dette grepet vil gi vesentlig redusert saksbehandlingstid. Utvalget legger til grunn at det også vil ligge klare tidsbesparelser når Trygderetten som hovedregel skal settes med bare én dommer og i tydeliggjøringen av reglene om bruk av ressursbesparende begrunnelsesformer. Basert på disse endringene, og restanseprosjektet som utvalget foreslår, mener utvalget at saksbehandlingstiden i Trygderetten i fremtiden bør komme ned under seks måneder. Utvalgets anslag bygger på at saksbehandlingstiden i klage- og ankeprosessen, med disse tiltakene, vil halveres.

1.5 Tiltak for å begrense antallet klager og anker

1.5.1 Tiltak for å sikre rett resultat første gang

En høy andel av vedtakene som blir påklaget og eventuelt påanket, blir omgjort. Utvalget legger til grunn at en viktig årsak til dette er et høyt antall uriktige førsteinstansvedtak. Utvalget mener det er særlig to grunner til dette.

For det første gir ikke Nav brukerne tilstrekkelig mulighet for kontradiksjon. Utvalgets undersøkelser viser at Nav ikke har praksis for å fremlegge viktige opplysninger de mottar om brukeren for vedkommende. Dette på tross av at Nav rutinemessig innhenter opplysninger fra fastleger, spesialister og ulike offentlige registre.

For det andre har utvalget funnet en del mangler ved Navs arbeid med å få opplyst saken før vedtak treffes. Utvalget har avdekket flere svakheter på kvaliteten i brevene Nav sender ut til brukerne når en søknad er ufullstendig. Det er også avdekket at Nav i svært liten grad tar kontakt med andre enn bruker for å utfylle søknader som er mangelfulle. Nav synes i en del saker å praktisere nærmest absolutte dokumentasjonskrav, som er i strid med alminnelige bevisregler. Istedenfor å vurdere om beviskravet (sannsynlighetsovervekt) er oppfylt, avslås søknader fordi bestemte dokumenter (for eksempel en arbeidsavtale) ikke er fremlagt.

Utvalget mener denne praksisen, slik den er beskrevet og fremgår av utvalgets egne undersøkelser, bryter saksbehandlingsreglene.

Etter utvalgets syn er en viktig årsak til disse manglene at saksbehandlingsreglene er uklare og vanskelig tilgjengelige. Utvalget foreslår derfor at det gis særregler i folketrygdloven, som skal gjøre reglene enklere å praktisere for ansatte i Nav og enklere å forstå for brukerne. Utvalget foreslår blant annet en ny regel som skal klargjøre forholdet mellom Navs veilednings- og utredningsplikt og brukerens medvirknings- og opplysningsplikt. En del av forslaget går ut på at det opprettes et skille mellom avvisning og avslag på en søknad. Bruker har hovedansvaret for å sette frem en fullstendig søknad, men Nav vil her ha en veiledningsplikt. Når en fullstendig søknad tas til behandling, inntrer Navs utredningsplikt. Denne kan oppfylles ved å veilede bruker, og Nav har også hjemmel til å pålegge bruker å gi opplysninger og medvirke i egen sak.

Utvalget foreslår også en særskilt regulering av plikten Nav har til å forelegge for brukeren uttalelser fra interne rådgivende leger, og at loven skal stille mer presise krav til Navs begrunnelser.

1.5.2 Rammene for å påklage førsteinstansens vedtak

En effektiv måte å redusere antallet klager på er å oppstille strengere klagevilkår. Retten til å klage utgjør imidlertid en sentral rettssikkerhetsgaranti, og reglene er, og bør være, utformet slik at alle brukere har reell mulighet til å få overprøvd et førsteinstansvedtak. Generelle innstramminger i klageretten vil virke like begrensende for klager over riktige vedtak som for uriktige vedtak. Utvalget foreslår derfor ikke noen større endringer på dette punktet.

For det første mener utvalget at klagefristen bør være tre uker og ikke seks uker som i dag. Slik utvalget ser det, gir forvaltningslovens alminnelige klagefrist på tre uker brukerne tilstrekkelig tid til å områ seg og ivareta sine interesser. Det vil sikre at bruker får oppfordring til raskt å avgjøre om vedkommende vil gå videre med saken. Det er nyttig både for brukerne, Nav og samfunnet. Samlet saksbehandlingstid og antall klagesaker vil muligens reduseres noe.

Et annet forslag utvalget har, er å utvide rettshjelpsordningen, slik at fritt rettsråd også kan gis for arbeid med å vurdere om det skal settes frem klage. I dag er det kun mulig å få dekket kostnadene i en klagesak dersom klage rent faktisk blir satt frem noe som kan stimulere til unødvendige klager. Utvalgets forslag vil kunne bidra til færre unødvendige klager.

1.5.3 Rammene for søksmål for Trygderetten

De gunstige vilkårene for anke til Trygderetten gjør at Trygderetten hvert år behandler mellom 3 500 og 4 000 saker. Sammenliknet med antall forvaltningssaker i de alminnelige domstolene er dette mange saker. Et spørsmål er derfor om vilkårene bør strammes inn for å begrense antallet saker i Trygderetten.

Utvalget har vurdert om Trygderettens saklige virkeområde bør begrenses, slik at flere av sakstypene som i dag behandles der, i stedet bør behandles i tingretten som førsteinstans. Utvalgets syn er at det ikke er en god måte å løse dagens problemer på. Som nevnt, vil det føre til at klagesakene i Nav i realiteten ikke lenger vil bli gjenstand for overprøving. Dersom kostnadene til behandling i Trygderetten er for høy, bør det møtes med krav om at brukerne dekker en større andel av kostnadene enn i dag.

Utvalget har derfor også vurdert om det bør innføres gebyr for behandling i Trygderetten. Det finnes gode argumenter for dette, spesielt når det gjelder noen ytelser. Utvalget har funnet vurderingen vanskelig, men landet på at det ikke fremmes forslag om å innføre gebyr. Det vises til utvalgets forslag til andre ressursbesparende tiltak.

Endelig foreslår utvalget å videreføre dagens ankefrist på seks uker som en søksmålsfrist. Det er et klart behov for å sikre fremdrift i disse sakene. Ikke minst fordi Trygderetten tar stilling til saken basert på sakens faktum på avgjørelsestidspunktet. Oversittelse av fristen skal etter utvalgets forslag vurderes etter tvistelovens regler om oppfriskning.

1.6 Styring, organisering og ledelse i Nav

Utvalget mener departementet i styringen av Nav har vektlagt effektivitet og saksbehandlingstid frem til første vedtak i for stor grad. Nav har latt seg styre på effektivitet, og har stort sett oppfylt de kravene til saksbehandlingstid som har vært oppstilt. Hensynet til rask saksbehandling har imidlertid gått utover kvaliteten i vedtakene. Utvalget anbefaler at departementet og Nav bør vektlegge kvalitet i saksbehandlingen og finne en bedre balanse mellom kvalitet og effektivitet.

Departementet har angitt ulike former for styring i de ulike fasene av prosessen. Utvalget mener dette har ført til at Nav har prioritert raskest mulig saksbehandling frem til første vedtak på bekostning av ressurser til klage- og ankeprosessen. Angis bestemte frister i noen faser, anbefaler utvalget at det gis samme typer frister for de andre delene. Det betyr ikke at tidsfristene bør være de samme i alle faser, men at det ikke bør være styringsinsitamenter som fører til urimelig og uønsket lang saksbehandlingstid for noen deler av en prosess. Utvalget anbefaler også at styringsparametere i større grad bør rettes inn mot effektivitet generelt, og ikke så sterkt mot saksbehandlingstid.

Utvalget foreslår å lovfeste et krav til internkontroll i Nav. Utvalget anbefaler også at Nav utvikler et helhetlig kvalitetssystem for bedre oppfølging av kvalitetsavvik, samt en systematisk satsing på opplæringstiltak for å sikre bedre kunnskap om juridisk metode, trygdemedisin og saksbehandlingsregler. Mange av de bruddene på saksbehandlingsreglene som utvalget har avdekker, har vært påpekt tidligere. Allerede i en rapport fra SINTEF fra 2016 ble mange av de samme manglene påpekt. På tross at Nav har jobbet med å lukke disse avvikene, synes ikke manglene å være avhjulpet. Utvalget mener dette tilsier at det må iverksettes tiltak for å sikre at avvik avdekkes og avhjelpes. En skjerpet og prioritert interkontroll og et helhetlig kvalitetssystem vil bidra til dette.

Utvalget anbefaler videre at Nav vurderer om det er grunn til å gjennomføre organisatoriske endringer, samt endringer i saksbehandlingen for å styrke brukernes og befolkningens tillit til Nav. Navs brukerundersøkelser tilsier at en høy andel av brukerne har tillit til Nav. Samtidig viser en rapport fra Oslo Economics at en betydelig andel av klagerne har svak tillit til kvaliteten på saksbehandlingen i Nav. Det er nær sammenheng mellom tillit og antall klager på vedtak som er riktige. For å øke tilliten til prosessene, anbefaler utvalget tiltak for bedre samhandling mellom veileder på Nav-kontoret og saksbehandler i NAV Arbeid og ytelser. Det bør også vurderes tiltak for å gi brukere som har saklig behov for å snakke med sin saksbehandler, en mulighet for dette.

1.7 Styring og ledelse av Trygderetten

De senere årene har Trygderetten i stadig større grad blitt styrt på effektivitet. Utvalget reiser spørsmål ved hvorfor ledelsen i Trygderetten ikke har klart å tilpasse seg styringen bedre. I perioden 2015 til 2022 har de fått styrket bevilgningene med 35,3 mill. kroner. Justert for prisvekst, tilsvarer dette en realvekst på om lag 17,5 mill. kroner. I den samme perioden har produksjonen ikke gått nevneverdig opp, og det har heller ikke vært en økning i antallet administratorårsverk.

Gitt Trygderettens uavhengige stilling, foreslår ikke utvalget tiltak knyttet til styring, utover at styringen overføres til Domstolsadministrasjonen. Flere av lovforslagene er utformet med tanke på at Trygderetten i større grad enn i dag skal vurdere forholdsmessigheten mellom saksbehandlingen og at kostnadene skal stå i et rimelig forhold til sakens betydning.

Restansesituasjonen i Trygderetten er prekær. Utvalget foreslår en rekke tiltak som skal bidra til å redusere behandlingstiden i den enkelte sak. Det er imidlertid utvalgets vurdering at disse endringene ikke vil kunne gjennomføres på en forsvarlig måte uten at den store restanseporteføljen i Trygderetten blir håndtert særskilt. Utvalget foreslår derfor et tidsavgrenset restanseprosjekt over tre år for å bygge ned restanser til et «normalnivå» og avlaste organisasjonen. Dette anses nødvendig for å sette Trygderetten i stand til å iverksette de omstillingene og tiltakene som utvalget for øvrig foreslår.

2 Utvalgets arbeid

2.1 Utvalgets mandat

Utvalget har ved kongelig resolusjon 13. august 2021 fått følgende mandat:

«Bakgrunn

Det har de siste årene vært en relativt stor økning i antallet klagesaker på vedtak gjort i Arbeids- og velferdsetaten. Saksmengden på klagesaker er nær tredoblet i perioden 2007-2020. Dette har ført til økte saksbehandlingstider i behandlingen av klager i førsteinstansen (som forbereder klagesakene for Nav Klageinstans), i Nav Klageinstans og i Trygderetten. Det vil bli krevende å håndtere den sterke økningen i inngangen saker på sikt, selv med en eventuell budsjettmessig styrking av etatene. Lang saksbehandlingstid på dette området har store konsekvenser for brukerne. For en del sakstyper kan det gå opp mot tre år fra man søker om en ytelse til saken er endelig behandlet av Trygderetten. Det er i dag ingen siling av hvilke sakstyper som kan ankes inn til Trygderetten, og heller ingen krav til ankens verdi. Det medfører ingen kostnader for den enkelte knyttet til å klage til Nav Klageinstans eller å anke til Trygderetten.

Det har også skjedd en dreining i typen saker de senere år med en sterk økning av saker som gjelder arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Dette har betydning for sakshåndteringen, blant annet gjennom økt behov for medisinsk kompetanse. For brukerne medfører dette lengre saksbehandlingstid.

Det er ikke gjennomført noen helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet siden etableringen av Trygderetten (og Folketrygden) i 1966. Det har vært gjort en del endringer i både førstegangsbehandlingen og klagesaksbehandlingen i Arbeids- og velferdsetaten, samt noen endringer for Trygderetten, men altså ingen samlet gjennomgang.

Domstolkommisjonen foreslår at saker fra blant annet Trygderetten ikke lenger skal kunne bringes inn for lagmannsretten som førsteinstans, men til tingretten. En oppfølging av dette forslaget vil få betydning for Trygderettens rolle. Forvaltningslovutvalget peker på svakheter i organiseringen av Nav Klageinstans. Dette styrker grunnlaget for å foreta en helhetlig gjennomgang av dette saksfeltet.

Oppdrag

Det kan være flere årsaker til at inngangen av klage- og ankesaker har økt. En årsak er at omfanget av saker øker. Andre årsaker kan være knyttet til mer strukturelle forhold, som organiseringen av saksgangen, kvalitet i saksbehandlingene, normtidskrav og organisatoriske forhold mer generelt. Å se på hvordan systemene er innrettet og om strukturene og insentivene er god, vil ligge til utvalget å utrede.

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av hele klage- og ankesakskjeden i Arbeids- og velferdsetaten for alle sakstyper på statlig del, samt Trygderetten, og alle saksområder som sorterer under Trygderettens kompetanseområde. Gjennomgangen skal også inkludere de ordinære domstolenes og Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperiodens behandling av disse sakene. Klager på kommunale ytelser/tjenester holdes utenfor gjennomgangen.

Utvalget skal:

• vurdere mulige forbedringer innenfor dagens modell og organisering

• vurdere alternative måter å organisere klage- og ankesystemet på

• se på hvordan strukturelle forhold mer generelt påvirker inngangen av saker i klage- og ankesystemet og foreslå endringer som kan gi bedre strukturer

• vurdere forslagene opp mot samfunnsøkonomisk effektivitet, herunder vurdering av organisering, insentiver, gjennomføringsevne, ressursbruk og kvalitet

  I utvalgets arbeid skal flere hensyn vektes. Brukernes rettssikkerhet er et sentralt hensyn som skal ivaretas, sammen med blant annet gjennomføringsevne og effektiv ressursbruk. Utvalgets vurderinger må ses i lys av økt selvbetjening, økt grad av automatiserte saksbehandlingsprosesser og trender i samfunnet for øvrig.

Utvalgets forslag skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen.

Utvalgets arbeid skal se hen til Domstolkommisjonens utredninger (NOU 2019: 17 og NOU 2020: 11), Forvaltningslovutvalget (NOU 2019: 5) og andre relevante utredninger, som for eksempel Rettshjelpsutvalget (NOU 2020: 5 Likhet for loven).

Minst ett av utvalgets forslag skal baseres på uendret ressursbruk. Forslag om endringer i organisering og finansieringsmodell skal ivareta behovet for kostnadskontroll og etablering av kostnadseffektive løsninger. Utvalget skal vurdere de økonomiske og administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Det skal etableres en referansegruppe for utvalgets arbeid, og utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalget kan ved behov innhente faglig støtte og innspill fra blant andre ressurs- og kompetansemiljøer og berørte myndigheter. Utvalget kan også bestille nødvendige utredninger i den grad utvalget finner det nødvendig.

Utvalget skal avgi sin rapport innen 15. desember 2022.»

Utvalget mottok den 18. februar 2022 følgende presisering i mandatet fra daværende Arbeids- og inkluderingsminister Hadia Tajik:

«Regjeringen stiller seg bak mandatet, men har enkelte presiseringer mht. forhold som denne regjeringen er særskilt opptatt av.

Regjeringen er opptatt av at bruker- og rettsikkerhetsperspektivet ivaretas i utvalgets arbeid. Utvalget bes se nærmere på mekanismene som skal sikre god kvalitet i klage- og ankesaksbehandlingen. Regjeringen er opptatt av at en riktig og enhetlig lovforståelse er ivaretatt i klage- og ankesakskjeden og ber utvalget vurdere Arbeids- og velferdsetatens og Trygderettens virkemidler for å avklare eventuelle uenigheter omkring lovforståelse. Dette er forhold som også ble løftet i Riksrevisjonens undersøkelse av årsaker til lang saksbehandlingstid i klage- og ankesaksbehandlingen i Nav og Trygderetten, Dokument 3:8 (2021–2022).

Regjeringen viderefører utvalgets sammensetting og opprettholder tidsplanen med frist 15. desember 2022.»

I denne utredningen omtales dette som tilleggsmandatet. Den 1. juli 2022 fikk utvalget utsatt frist å avgi sin rapport fra 15. desember 2022 til 31. mars 2023.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har bestått av følgende medlemmer:

• Roald Hopsnes, førsteamanuensis, Bergen (leder)

• Anneli Bendiksen, advokat, Tromsø

• Ruth-Louise Osborg, tingrettsdommer, Ålesund

• Jussi Erik Pedersen, lagdommer, Tromsø

• Omar Saleem Rathore, advokat, Oslo

• Erik Stene, fagdirektør, Steinkjer

• Nina Drange, seniorforsker, Oslo

Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes var utvalgsmedlem frem til januar 2021. Ingunn-Sofie Aursnes ledet utvalgsarbeidet frem til 7. april 2022. Roald Hopsnes ble oppnevnt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) som leder av utvalget 25. april 2022. Nina Drange ble oppnevnt av departementet som nytt medlem fra 18. mai 2022.

Utvalget har hatt et sekretariat bestående av advokat Hanne Sørlie Krogenæs, utredningsleder Marit Thoresen (AID), seniorrådgiver Anette Kjærås Firing (Nav), utredningsleder Ragnar Kanestrøm Trøite (AID) og utredningsleder Ola Nyland (AID). Krogenæs ledet sekretariatet fra januar 2022 til desember 2022. Arbeidet ble ledet av Nyland den resterende perioden.

2.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten. Bakgrunnen for nedsettelsen av utvalget er lang saksbehandlingstid og mange klager og anker. Utvalget skal foreslå endringer som gir kortere saksbehandlingstid og færre klager og anker. Utvalget har innhentet innspill fra relevante organisasjoner, både om problembeskrivelse og endringsforslag. Målet med utvalgets forslag er et system som gir riktige resultater, tillit og effektivitet. Utvalget har ved vurderingen av forslagene gjort en avveiing av disse tre hensynene.

Utvalgets arbeid er avgrenset til å se på klage- og ankesystemet i Nav,1 og sakstyper og vedtaksenheter som sorterer under Trygderettens saklige virkeområde. Utvalget har ikke hatt som oppdrag å se på de kommunale sakene som sorterer under Nav, der statsforvalterne er klageinstans. I mandatet er det lagt vekt på at gjennomgangen skal være helhetlig. Utvalget tolker dette slik at oppdraget er å gjennomgå klage- og ankesystemet fra Nav og de andre vedtaksenhetene helt opp til domstolene, med Høyesterett som øverste instans. Mandatet omfatter også Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden. Utvalget forstår mandatet til også å omfatte andre organer som har saker som går videre til Trygderetten. Dette gjelder Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse, Helseklage og flere andre pensjonskasser. Utvalget har imidlertid et særskilt fokus på saksbehandlingen i Nav og Trygderetten, herunder styring og organisering av disse virksomhetene. Dette har sammenheng med at Nav er den klart største aktøren på dette feltet, med de største utfordringer når det gjelder saksbehandling.

Utvalget er bedt om å se på hvordan strukturelle forhold påvirker inngangen av klage- og ankesaker. Utvalget har tolket mandatet slik at det også rommer vurderinger av førsteinstansens behandling av søknader, fordi lav kvalitet og uriktige resultater ved førstegangsbehandlingen fører til flere klager og anker. Utvalget har avgrenset vurderingene av kvaliteten i førstegangs behandling til saksbehandlingen i Arbeids- og velferdsetaten.

Mandatet er åpent når det gjelder måten endringsforslagene kan innføres på. Utvalget tolker mandatet slik at ulike virkemidler kan tas i bruk og at utvalget kan å foreslå endringer i regelverk. Her avgrenser mandatet likevel mot endringer i bestemmelser om vilkår for ulike trygde- og pensjonsytelser. Utvalget forstår mandatet slik at det kan foreslå endringer i saksbehandlingsreglene, herunder saksbehandlingsreglene i folketrygdloven og trygderettsloven, samt komme med forslag til endret organisering og styring av klage- og ankesystemet.

I tillegg til regelverksendringer kan utvalget foreslå endringer i styring og organisering av klage- og ankesystemet. Utvalget har avgrenset dette til Arbeids- og inkluderingsdepartementets styring av Nav og Trygderetten, og organiseringen av Nav, Trygderetten og Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden.

Utvalget har lagt utredningsinstruksen til grunn for sitt arbeid. Det har videre sett hen til de utredningene mandatet viser til i sine vurderinger. Utredningene er brukt som kunnskapsgrunnlag for de vurderingene utvalget har foretatt, sammen med andre rapporter, herunder rapporter som utvalget selv har innhentet.

2.4 Utvalgets arbeid

2.4.1 Utvalgsmøter

Utvalget hadde sitt første møte 21. oktober 2021 og siste møte ble gjennomført 13. og 14. februar 2023. Totalt har det blitt gjennomført 15 utvalgsmøter. Disse har funnet sted i Trondheim, Stockholm, Tromsø, Gardermoen og Oslo. Enkelte møter ble gjennomført digitalt, og de aller fleste møtene har vart over to dager. I forbindelse med møtene ble det lagt inn besøk hos og møter med relevante virksomher, som for eksempel Nav-kontor, NAV Klageinstans og Domstolsadministrasjonen.

2.4.2 Studietur til Sverige

I august 2022 dro utvalget på studietur i Sverige for å lære mer om organisering av klage- og ankesystemet i Sverige. Det ble gjennomført møter med Socialdepartementet, Forsäkringskassan og Förvaltningsretten.

2.4.3 Innspillsmøter

Gjennom utvalgsarbeidet har ulike interessenter blitt invitert til å beskrive hvordan de arbeider, og for å dele sine refleksjoner fra sitt ståsted i klage- og ankesystemet. Representanter fra førsteinstans i Nav, NAV Klageinstans og Trygderetten deltok på utvalgsmøtet i november 2021. Her ble det også orientert om det pågående digitaliseringsarbeidet. Til dette møtet ble også sentralt brukerutvalg fra Nav og Navs medbestemmelsesapparat (tillitsvalgte og hovedverneombud) invitert til å løfte sine tanker og vurderinger for det arbeidet som utvalget var i gang med. På utvalgsmøtet i desember 2021 deltok representanter fra Dommerforeningen, Legeforeningen og Advokatforeningen og i januar 2022 deltok Sivilombudet og ledere fra to Nav-kontor. Flere av disse aktørene ble senere invitert til å delta i en referansegruppe.

2.4.4 Referansegruppe

Det fremgår av mandatet at «det skal etableres en referansegruppe for utvalgets arbeid». Utvalget har opprettet en referansegruppe for arbeidet. Referansegruppen ble benyttet for avsjekke utvalgets problemforståelse og de involverte ble invitert til å komme med forslag til hvordan utfordringene med dagens system best kan løses, samt generelle forbedringer av klage- og ankesystemet. Utvalget vurderte at dette ville gi konstruktive og nyttige innspill til utvalgets fremtidige løsningsforslag og bidra til økt legitimitet for utvalgets arbeid. Det ble gjennomført to samlinger med referansegruppen.

Til det første møtet fikk deltakerne et notat som oppsummerte utvalgets problemforståelse. Utvalgets problemforståelse ble gjennomgått på møtet og deltakerne ble invitert til å gi sine tilbakemeldinger. Det ble også gitt mulighet til å komme med innspill på mulige løsninger, med utgangspunkt i problemforståelsen. Deltakerne fikk også mulighet til å ettersende sine betraktninger skriftlig, dersom det var ønskelig etter referansegruppemøtet. På det første møtet den 10. og 11. mai deltok representanter fra følgende interessenter:

Brukerinteresser

• SAFO

• FFO

• Juss-Buss

• Kreftforeningen

• LIN

Organisasjoner

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Dommerforeningen

• Legeforeningen

• LO

• NHO

• Norges Juristforbund

Ansatterepresentanter

Ansatte NAV

• NTL

• Unio

• AVYO

• Akademikerne (deltok ikke)

• Hovedverneombud (deltok ikke)

Ansatte Trygderetten

• Juristforbundet

• NTL

Offentlige virksomheter

• Domstolsadministrasjonen

• Statens sivilrettsforvaltning

• UNE

• Sivilombudet

• Sametinget

• Språkrådet

• Statens helsetilsyn

Berørte virksomheter

• Nav

• Trygderetten

Den 7. og 8. desember 2022 ble det andre referansegruppemøtet gjennomført. Her ble enkelte fra referansegruppen presentert for utvalgets forslag til aktuelle tiltak. Førstelagmennene fra lagmannsrettene ble også invitert. Det ble lagt opp til diskusjon med de inviterte, hvor de fikk si sin mening om tiltakene. Følgende deltok på møtet:

• Lagmannsrettene

• Arbeids- og velferdsdirektøren

• Tillitsvalgte i Trygderetten

• Tillitsvalgte og hovedverneombud i Nav

• Brukerorganisasjoner

• Trygderettens leder

Utvalget har hatt god nytte av referansegruppen. Den har gitt nyttige innspill som har vært sentrale for utvalget både med tanke på å forstå bedre de utfordringer som eksisterer i dagens system, samt for å teste ut problemforståelse og aktuelle tiltake som utvalget har vurdert.

2.4.5 Øvrige møter med interessenter

Utvalget har også hatt møter med direktørene for Ytelsesavdelingen, Arbeids- og tjenesteavdelingen og Juridisk avdeling i Arbeids- og velferdsdirektoratet sommeren og høsten 2022. Det har også vært møte med Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Høsten 2022 møtte utvalget ledelse og saksbehandlere i NAV Arbeid og ytelser og hadde flere møter med Trygderetten.