9 Befolkningsutvikling og kommunesektorens utgifter

Behovet for mange av tjenestene kommunesektoren har ansvaret for, som barnehager, skoler og helse- og omsorg, henger tett sammen med befolkningens størrelse og sammensetning. Kommunesektorens merutgifter som følge av den demografiske utviklingen forteller hva det vil koste å opprettholde tjenestetilbudet. Det påvirker sektorens handlingsrom innenfor de økonomiske rammene staten setter.

I utvalgets rapport fra juni 2024 anslo utvalget den samlede merutgiften på om lag 4,4 mrd. kroner hvorav 3,6 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. Sistnevnte anslag fordelte seg med 2,4 mrd. kroner på kommunene og 1,2 mrd. kroner på fylkeskommunene. Merutgiftene i kommunene henger for en stor del sammen med økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 80–89 år, men motvirkes i noen grad av færre barn og unge i barnehage- og grunnskolealder. Fylkeskommunenes merutgifter må ses i sammenheng med flere i alderen 16–18 år, noe som øker behovet i videregående skole.

I dette kapitlet viser vi hvordan merutgiftene fordeler seg på tjenestesektorer og fylker. Det gis også en oversikt over utviklingen i merutgiftene fra 2013 til 2024, både utvalgets anslag og den realiserte utviklingen.

Utvalget gir i dette kapitlet en første indikasjon på merutgifter i 2026. I dette anslaget er det benyttet nye kostnadsnøkler, og det er lagt til grunn noe høyere netto innvandring enn i hovedalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra juni 2024, i tråd med Regjeringens anslag i Statsbudsjettet 2025 for ankomster av flyktninger fra Ukraina. Under disse forutsetningene vil merutgiftene som følger av demografi i 2026 kunne bli om lag 4,1 mrd. 2025-kroner, hvorav om lag 3,3 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. Utvalget vil i mars 2025 oppdatere beregningene for merutgifter til demografi i 2026.

Utvalget har også gjort framskrivinger av årlige endringer i kommunesektorens utgiftsbehov som følge av endringer i befolkningen lenger frem i tid for å gi en grov indikasjon på hva demografiendringer innebærer. Merkostnadene til eldre vil øke i betydning framover.

9.1 TBUs anslag for merutgifter til demografi 2006–2024

De anslåtte merutgiftene knyttet til demografiske endringer er et uttrykk for hva det vil koste kommunesektoren å opprettholde tjenestetilbudet til den enkelte gruppe av innbyggere fra det ene året til det neste. Det legges til grunn konstante reelle gjennomsnittskostnader per innbygger i de ulike aldersgruppene, som er konsistent med uendret standard, dekningsgrad og produktivitet i tjenesteproduksjonen. Det tas ikke hensyn til regionale forskjeller i kostnadsstruktur, standarder og dekningsgrader. Videre legges det til grunn konstante dekningsgrader for de ulike tjenestene, slik at eventuelle trendmessige endringer i underliggende behov framover ikke hensyntas. Aldersgruppene er grove, slik at kostnadene knyttet til en 50-åring er de samme som til en 66-åring. Fra og med framskrivingene av merutgifter til demografi i 2024 tar utvalget hensyn til at utgiftene til pleie- og omsorg vil kunne øke med alderen også innenfor aldersgruppen for gruppene 67–79 år, 80–89 år og 90 år og over. Innenfor disse aldersgruppene er det lagt til grunn at utgiftene til pleie og omsorg per innbygger i årskullet, øker lineært.1 Det er ingen oppdeling knyttet til kjønn eller etter innvandrer-/landbakgrunn.2

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Beregningene tar normalt utgangspunkt i beregnet utgiftsnivå fordelt på ulike aldersgrupper fra året før det året («budsjettåret») en beregner merkostnadene for. De anslåtte utgiftene per person i hver aldersgruppe multipliseres så med tall for endringen i antall personer i de ulike aldersgruppene for å komme fram til beregnet mer- eller mindreutgift. De demografiske endringene som legges til grunn for anslagene for det enkelte budsjettår, er endringene fra 1. januar året før til 1. januar i budsjettåret.

I figur 9.1 er utvalgets anslag utarbeidet året før budsjettåret vist med linjen. Dette anslaget er lagt til grunn i forslagene til statsbudsjett for hvordan befolkningsutviklingen isolert sett påvirker kommunesektorens utgifter. Anslagene utarbeides normalt på våren før budsjettforslaget presenteres, altså året før budsjettåret. Anslagene baseres på Statistisk sentralbyrås siste framskrivinger av befolkningsutviklingen, men tok for 2020, 2022 og 2024 hensyn til ny informasjon om den demografiske utviklingen jf. utvalgets vårrapport fra 2019 som beskriver beregningene i mer detalj.3^,4 For 2024 ble det også tatt hensyn til kjent informasjon om utviklingen i antall bosatte fra Ukraina.

Ett år senere, dvs. på våren i budsjettåret, er det klart hvordan befolkningsutviklingen gjennom året før budsjettåret faktisk ble. Det benyttes imidlertid ikke ny informasjon om kostnadene, slik at forskjellene mellom demografianslag og etterberegninger bare skyldes at befolkningsutviklingen ble forskjellig fra framskrivingen.

På bakgrunn av dette gjør utvalget nye beregninger. De blå søylene i figur 9.1 viser resultatet av disse beregningene. Figur 9.1A viser beregninger av merutgifter i alt.

Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger, andre av øremerking o.l., og disse utgiftene belaster ikke de frie inntektene. De senere årene har utvalget også beregnet merutgifter som dekkes av de frie inntektene. Dette vises i figur 9.1B.

Utvalget undervurderte demografikostnadene i budsjettene for 2022, 2023 og 2024

Som det framgår av figur 9.1A, var utvalgets anslag vesentlig høyere enn de endelige tall for kommunesektorens merkostnader som følge av befolkningsutviklingen i 2018. For 2020 og 2021 traff TBUs anslag godt.

For årene 2022, 2023 og 2024 undervurderte utvalget merutgiftene til demografi. Anslaget for 2022 var på 1,4 mrd. 2024-kroner, mens de endelige tallene viste at merutgiftene ble 2,0 mrd. kroner. Særlig bidro flere 0–1-åringer til større merutgifter enn anslått våren 2021. For 2023 var anslaget 3,5 mrd. 2024-kroner, mens etterberegningene viste merutgifter på 4,7 mrd. kroner. Merkostnadene ble særlig større enn anslått for aldersgruppene fra 2 til 18 år, noe som må ses i sammenheng med at innvandringen fra Ukraina ble større enn lagt til grunn i middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger fra juli 2022. For 2024 anslo utvalget merutgiftene til 4,8 mrd. 2024-kroner, mens de endelige tallene viste merutgifter til demografi på 5,4 mrd. kroner. For 2024 hadde utvalget i tillegg til å følge middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger fra 2022 lagt til grunn oppdatert informasjon fra UDI/IMDi om bosetting av ukrainske flyktninger. Anslaget over bosetting av ukrainske flyktninger traff godt, men innvandringen fra andre land ble høyere enn lagt til grunn i middelalternativet i befolkningsframskrivingene. Samlet for årene er 2022–2024 har utvalget undervurdert merutgiftene til demografi med om lag 2,4 mrd. 2024-kroner.

For perioden 2018 til 2024 viser anslag og etterberegninger for merutgifter til demografi som dekkes av de frie inntektene samme mønster som beregningene for demografiutgifter i alt i samme periode, se figur 9.1B.

9.2 TBUs anslag for merutgifter til demografi i 2025

I utvalgets rapport fra juni 2024, se vedlegg 16, ga utvalget nye anslag knyttet til endringer i befolkningen fra 1.1. 2024 til 1.1.2025 og kommunesektorens merkostnader i 2025. Anslagene var basert på Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra juni 2024. Utvalget understreket at anslagene var mer usikre enn normalt på grunn av flyktningetilstrømningen fra Ukraina. I dette avsnittet utdypes beregningene med anslag på tjeneste- og fylkesnivå.

Merutgiftene anslått til 4,4 mrd. kroner i 2025

Utvalget anslo i sin rapport fra juni 2025 at kommunesektorens merutgifter i 2025 som følge av den demografiske utviklingen til å bli om lag 4,4 mrd. 2024-kroner. Anslaget var basert på Statistisk sentralbyrås middelalternativ for fruktbarhet, levealder og innvandring (MMM) fra juni 2024. Detaljer fra disse beregningene er gjengitt i tabell 9.1. Merutgiftene stammer hovedsakelig fra aldersgruppene 16–18 år og 80–89 år. Utgifter til barn i barnehage- og grunnskolealder anslås å gå ned.

Det er betydelig usikkerhet om hva nettoinnvandringen til Norge vil bli i 2024 og 2025, blant annet med hensyn til antall bosatte flyktninger fra Ukraina, men også annen innvandring. I hovedalternativet legger SSB til grunn at nettoinnvandringen vil være 41 000 i 2024 og 29 000 i 2025. SSB antar for hovedalternativet at det vil komme om lag 20 000 flyktninger fra landgruppe 3, som Ukraina er en del av, i 2024 og 10 000 i 2025. Anslagene for netto innvandring utenfor landgruppe 3 er noe oppjustert sammenliknet med befolkningsframskrivingene fra 2022, som undervurderte denne innvandringen noe. SSB viste til at UDIs hovedscenario fra april antydet at omtrent 20 000–40 000 ukrainske flyktninger kunne ankomme i løpet av 2024. SSB antar at toppen av flyktningestrømmene er passert og at søknadene er i nedgang. De pekte videre på at Norge er relativt mindre attraktivt som destinasjon enn før, samtidig som krigen sannsynligvis vil fortsette en stund. Det vil også være noe returmigrasjon. I UDIs juni-rapport var brutto bosettingskapasitet i 2024 anslått til 25 000. I september 2024 opererer UDI med en prognose på bosettingskapasiteten i 2024 på 26 000, noe som etter utvalgets vurdering ikke tilsier en endret vurdering av merutgiftene til demografi i 2025 sammenliknet med anslagene fra juni år.

I tillegg til beregninger med SSBs middelalternativ foretok utvalget alternative utgiftsberegninger med utgangspunkt i hhv. lav og høy nettoinnvandring. Med alternativene for lav og høy nettoinnvandring ble tallene henholdsvis 2,3 mrd. og 6,0 mrd. kroner, noe som understreker at det er betydelig usikkerhet knyttet til anslagene.

Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger, andre av øremerking o.l., og disse utgiftene belaster ikke de frie inntektene. Merutgiftene som belastes de frie inntektene, forutsatt MMM-alternativet, ble av utvalget anslått til 3,6 mrd. kroner for 2025.

I tråd med normal praksis inngikk dette anslaget fra juni som en del av regjeringens beslutningsgrunnlag i arbeidet med statsbudsjettet for 2025.

Utvalget vil i forbindelse med 1. konsultasjonsmøte mellom staten og kommunesektoren om Statsbudsjettet 2026 tidlig i 2025 etterberegne merkostnader til demografi i 2025 basert på faktisk befolkning per 1. januar 2025.

Merutgiftene øker både i kommunene og i fylkeskommunene

Tabell 9.2 viser beregningene i tabell 9.1 fordelt på kommunene og fylkeskommunene, dvs. for utvalgets hovedalternativ. For kommunene er det økningen i antall personer i aldersgruppene over 67 år som særlig bidrar til merutgifter i 2025. En nedgang i antall barn i barnehagealder trekker i motsatt retning. For fylkeskommunene knytter merutgiftene seg særlig til en økning i antall 16–18-åringer. Blant innvandrerne fra Ukraina er mange unge, og innvandringen bidrar dermed til å dempe aldringen i befolkningen.

Omsorgstjenester trekker opp utgiftsbehovet i 2025

I dette avsnittet brytes utvalgets demografianslag ned på ulike tjenesteområder, slik som vist i figur 9.2. Det forutsettes fortsatt uendret dekningsgrad, produktivitet og standard innen den enkelte tjenestekategori.

Figur 9.2 viser at merutgiftene i kommunene i 2025 særlig knytter seg til omsorgstjenestene. Merutgiftene innenfor omsorgstjenestene skyldes i første rekke økningen i antall eldre mellom 67 og 89 år. Nedgang i aldersgruppene 2–5 år og 6–15 år, gir reduserte utgifter i barnehage og skole.

For kommunene samlet utgjør merutgiftene til demografi i 2025 rundt 0,6 prosent av driftsutgiftene i 2024.

For fylkeskommunene samlet utgjør merutgiftene til demografi i 2025 rundt 1,8 prosent av driftsutgiftene i 2024. Merutgiftene i fylkeskommunene knytter seg særlig til en økning innen videregående skole som følge av flere 16–18-åringer, men det er også noe merutgifter til samferdsel.

For kommunesektoren totalt sett utgjør merutgiftene til demografi 0,8 prosent av driftsutgiftene, noe som er omtrent som den anslåtte befolkningsveksten. Dette indikerer at gjennomsnittsinnbyggeren i 2025 blir omtrent like kostnadskrevende for kommunesektoren som i 2024.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Kommunene i Finnmark og i Akershus får sterkest vekst i utgiftsbehovet i 2025, mens Oslo har sterk vekst i utgiftsbehovet for sine fylkeskommunale oppgaver

Endringer i utgiftsbehovet i kommunene som følge av befolkningsendringene fra 2024 til 2025 varierer mellom de ulike fylkene, se figur 9.3 og vedlegg 16. Utviklingen både i antall innbyggere og fordelingen på aldergrupper er forskjellig. Kommunene i Finnmark og i Akershus anslås å få sterkest vekst i utgiftsbehovet i 2025. Kommunene i Finnmark har klart høyest vekst innen pleie og omsorgtjenester, men nedgang innen grunnskole. Kommunene i Akershus har også økning innen pleie og omsorg, men de har som eneste fylke uendrede behov innen grunnskolesektoren, se mer i vedlegg 16.

Veksten i utgiftsbehovet er lavest for kommunene i Vestland. Disse kommunene har lavere vekst innen pleie og omsorg enn landsgjennomsnittet og samtidig sterkere nedgang innen både barnehage og grunnskole enn landsgjennomsnittet.

Også mellom fylkeskommunene varierer merutgiftene som følge av de demografiske endringene fra 2024 til 2025, jf. figur 9.3B. Det er særlig Oslo kommune (fylkeskommunedel) og Agder som ventes å få en sterk vekst i utgiftsbehovet i 2025, noe som skyldes at disse fylkeskommunene har den sterkeste veksten i antall 16–18-åringer. Vestfold har som den eneste fylkeskommunen nedgang i antall 16–18 åringer og har samlet sett om lag uendret utgiftsbehov fra 2024 til 2025.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

9.3 Utgifter som følge av befolkningsendringer framover

I tillegg til å anslå kommunesektorens merutgifter som følge av befolkningsutviklingen for 2025, illustrerer utvalget slike demografiske merkostnader fram til 2040. Metodikken er den samme uavhengig av tidshorisont. For å rendyrke merkostnadene som er knyttet til de demografiske endringene, må andre forhold som påvirker kostnader per bruker og brukernes andel av befolkningen holdes uendret. Dette innebærer at anslåtte nivåer for standard, produktivitet og dekningsgrad for 2024 holdes fast. Sannsynligvis vil det skje endringer i disse størrelsene framover, for eksempel som følge av endret helsetilstand for en gitt alder, teknologisk framgang, økt lærertetthet, bedre helse- og omsorgstilbud m.m.

Beregningene av de isolerte effektene av demografiske endringer mot 2040 må derfor ikke oppfattes som en prognose for den mest sannsynlige utviklingen, men er ment å gi en pekepinn på grove utviklingstrekk framover.

Første foreløpige anslag for merutgiftene i 2026

Utvalget gir her en første indikasjon på merutgifter i 2026. Det er her benyttet oppdaterte kostnadsnøkler for 2025, anslag på veksten i frie inntekter fra 2023 til 2025 og tatt utgangspunkt i middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger fra juni 2024. Middelalternativet vil i praksis innebære en netto bosetting av om lag 10 000 flyktninger fra Ukraina i 2025. I Statsbudsjettet for 2025 er det lagt til grunn ankomster av 16 000 ukrainske flyktninger. Utvalget legger i sitt første foreløpige anslag for 2026 til grunn en netto innvandring på 5 000 utover SSBs middelalternativ. Under disse forutsetningene vil merutgiftene som følger av demografi i 2026 kunne bli om lag 4,1 mrd. 2025-kroner hvorav om lag 3,3 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. Utvalget vil understreke at det er stor usikkerhet knyttet til netto innvandring også gjennom 2025.

Utvalget vil til 1. konsultasjonsmøte mellom staten og kommunesektoren i mars 2025 utarbeide et anslag for merutgiftene som den demografiske utviklingen vil gi kommunesektoren i 2026. Anslaget vil da ta hensyn til faktisk befolkning per 1. januar 2025.

Merutgiftene på lenger sikt

Figur 9.4 viser økningen i kommunesektorens driftsutgifter sammenliknet med året før, som følge av demografiske endringer5. Figuren er basert på SSBs middelalternativ fra juni 2024 og datagrunnlag ellers slik det forelå i utvalgets juni-rapport.

¹ Noe avvik mellom utvalgets første foreløpige anslag for 2026 og figuren for 2026 da figuren er en mekanisk videreføring med datagrunnlaget som ligger til grunn for anslag på merutgifter i 2025 og SSBs befolkningsframskrivinger.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

I likhet med i regjeringens Perspektivmelding fra 2024 og i flere analyser fra SSB er det dominerende trekket en kraftig vekst i befolkningen som er 80 år eller eldre fra 2025. Merkostnadene til eldre vil derfor utgjøre en stadig større andel av de totale merkostnadene knyttet til befolkningsutviklingen.

I perioden 2018 til 2022 var merutgiftene til demografi i intervallet 1,3 mrd. kroner til 2,2 mrd. kroner. De årlige merutgiftene vil samlet sett med utgangspunkt i SSBs framskrivningen være om lag 4,4 mrd. kroner i 2025 for så å ligge mellom 3 og 4 mrd. kroner i årene 2026–2029. Deretter varierer merutgiftene, men skyter fart igjen rundt 2031 og ligger rundt 6 mrd. kroner når man nærmer seg 2040. Andelen av merutgiftene som må dekkes av de frie inntektene varierer i perioden fra 2025 til 2040 fra mellom 81 og 88 prosent, stigende mot slutten av perioden.

Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger og øremerkede statlige overføringer. De årlige merutgiftene som belaster de frie inntektene, blir ifølge beregningene 3,6 mrd. 2024-kroner i 2025 for deretter å variere, men øker til vel 5,0 mrd. kroner mot slutten av perioden.

Utvalgets framskrivinger forutsetter konstante gjennomsnittskostnader per tjenestebruker i de ulike aldersgruppene, det vil si uendret standard og uendret produktivitet i tjenesteproduksjonen. I tillegg forutsettes det uendret forhold mellom brukere av kommunalt finansierte tjenester og personer i hver aldersgruppe. Dette kan tolkes som at helsetilstanden for en gitt alder er konstant, samtidig som den ulønnede familieomsorgen øker i takt med den kommunale omsorgen. Forskning viser at utgiftene til eldreomsorg er særlig høye i siste leveår, noe som trekker i retning av at økt levealder reduserer de aldersspesifikke utgiftene. Den sterke realveksten i helse- og omsorgsutgifter per innbygger gjennom flere tiår tilsier at også andre forhold enn de eldres fremtidige behov/helsetilstand har stor betydning for både brukerandeler og kostnader per bruker. Spesielt gjelder dette den markerte økningen i andelen yngre brukere av hjemmetjenesten.