5 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Etter flere år med gode netto driftsresultater, ble resultatene svakere i 2023, og under den langsiktige anbefalingen til TBU. Til dels store engangsinntekter fra skatt, som har blitt kjent på slutten av året, bidro fram til 2022 til gode driftsresultater. Store deler av dette ble brukt til å bygge reserver og buffere. I 2023 begynte kommunesektoren som helhet å tære på fondene. Sektorens disposisjonsfond utgjorde likevel ved utgangen av 2023 13,5 prosent av driftsinntektene. I de siste fem årene har netto driftsresultatene i gjennomsnitt vært på 2,9 prosent og dermed høyere enn utvalgets anbefaling om at netto driftsresultat for kommunesektoren samlet bør ligge på 2 prosent over tid. Både for kommunene og fylkeskommunene samlet har netto driftsresultat ligget godt over det anbefalte nivået.

Nivå og endring i netto driftsresultatene varierer mye fra kommune til kommune, og spredningen øker. Nær halvparten av kommunene hadde negative netto driftsresultat i 2023, og det var færre kommuner som hadde relativt høye resultater enn i 2022. For fylkeskommunene er spredningen i resultatene noe lavere i 2023 enn i 2022.

Utvalgets anbefalinger om nivået på netto driftsresultat er basert på at den kommunale formuen skal opprettholdes over tid. Utvalget beregner derfor også et korrigert netto driftsresultat som skal vise i hvilken grad hensynet til formuesbevaring er ivaretatt. Beregninger i dette kapittelet viser at formuen de siste fem årene har økt noe både i kommuner og fylkeskommuner, men at formuen avtok i kommunene fra 2022 til 2023.

Alle økonomiske indikatorer i dette kapitlet inkluderer hhv. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale samarbeid og interkommunale selskaper («konserntall»).

5.1 Netto driftsresultat for kommunesektoren samlet

For kommunesektoren samlet avtok netto driftsresultat fra 2022 og utgjorde 1,3 prosent av driftsinntektene i 2023, se figur 5.1A. Resultatene i perioden 2017 til 2023 er i stor grad påvirket av høyere skatteinntektene mot slutten av året enn opprinnelig anslått. Særlig i 2021 og 2022 var merskatteveksten betydelig. Også i 2023 ble skatteinngangen uventet høy, men klart mindre enn de to foregående årene. Skatteinntektene i 2023 ble om lag 4 mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2023, mens tilsvarende merskattevekst i 2022 var om lag 11,5 mrd. kroner. Prisnivået har økt betydelig de siste årene, og siden kommunene og fylkeskommunene inngår flere fastpriskontrakter kan det ta noe tid før høyere priser slår fullt ut i kostnadene til sektoren. Kommunene trenger også tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Økte netto renteutgifter og økte avdrag bidro også til å trekke ned resultatet fra 2022 til 2023. Utbetalingen fra Havbruksfondet og kraftinntektene var også lavere i 2023 enn i 2022. Høyere avkastning i finansmarkedet og høyere utbytte bidro isolert sett til å trekke resultatet opp.

¹ Eksklusiv avskrivninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Brutto driftsresultat er lik forskjellen mellom driftsinntekter og driftsutgifter eksklusiv avskrivninger. Netto finansutgifter utgjør forskjellen mellom brutto driftsresultat og netto driftsresultat. Netto finansutgifter består av netto renteinntekter, utbytte, finansielle gevinster og netto avdrag og utlån. Figur 5.1B gir en oversikt over netto og brutto driftsresultat og en dekomponering av forskjellen mellom dem de fem siste årene. Størrelser over null viser positive resultater eller positive netto inntekter, mens verdier under null innebærer negative resultater eller netto utgifter.

I 2023 hadde kommunesektoren ett brutto driftsresultat på 6,0 prosent av driftsinntektene. Brutto driftsresultatet har avtatt de to siste årene etter å ha styrket seg gradvis fra 2019 til 2021. Nedgangen i brutto driftsresultatet var mindre enn nedgangen i netto driftsresultat. Både kommunesektorens netto renteutgifter og netto avdrag og utlån økte fra 2022 til i 2023, mens økt utbytte og økte finansielle gevinster bidro i motsatt retning.

Regnskapene til kommunesektoren har i 2020, 2021 og 2022 i stor grad også vært påvirket av at sektoren har hatt merutgifter og mindreinntekter som følge av koronapandemien. Blant annet var det en del planlagte aktiviteter som ikke lot seg gjennomføre i 2020 og 2021, og dette forbedret isolert sett driftsresultatet. I 2022 var merutgiftene i større grad knyttet til økte lønnsutgifter innen den ordinære driften av tjenestene. Det skyldes blant annet at sykefraværet økte, samt at det ble inngått en avtale om høyere godtgjørelse for overtid og merarbeid. Med utgangspunkt i rapporten til en arbeidsgruppe som har sett på de økonomiske virkningene av pandemien for kommunesektoren, anslås det at kommunesektoren samlet sett har blitt kompensert for merkostnader og mindreinntekter i løpet av pandemien.

Boks 5.1 Utsikter til svakere netto driftsresultat

Utvalget betrakter netto driftsresultat som den viktigste indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. I 2023 ble netto driftsresultatet i sektoren lavere enn det utvalget anbefaler at resultatet bør ligge på over tid. Signaler fra kommunesektoren tyder på at resultatene kan bli enda lavere i 2024. I denne boksen pekes det på noen faktorer som kan forklare utviklingen. Regjeringen har varslet at de vil legge fram forslag om en tilleggsbevilgning i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på 5 mrd. kroner i nysalderingen av statsbudsjettet for 2024. Samtidig viser oppdaterte beregninger at skatteinngangen i år ligger an til å bli 2,5–4,5 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2025. Samlet sett vil dette øke inntektene til kommunesektoren i 2024, og bedre resultatene.

De to siste årene har aktivitetsveksten, slik den måles med utvalgets aktivtetsindikator, økt mer enn inntektsveksten. I Nasjonalbudsjettet 2025 anslås det, basert på løpende statistikk, at det også vil gjelde i år. Aktivitetsindikatoren skal måle løpende tjenesteproduksjon finansiert av kommunesektoren og nyinvesteringer. Både utviklingen i aktivitet og inntekt måles i faste priser. Noe av avviket mellom målt aktivitet og inntekt kan derfor skyldes ulik utvikling i relevante prisindekser (inntektene og produktinnsats og investeringene er hentet fra ulike statistikker og deflateres ikke med kostnadsindekser som er helt konsistente).

Kommunene er ansvarlige for å tilpasse aktiviteten til inntektene, og over tid må aktiviteten i kommunesektoren følge inntektene. På kort sikt kan kommunene og fylkeskommunene finansiere høyere aktivitet ved å tære på buffere eller gjennom økt låneopptak til investeringer.

Netto driftsresultatet påvirkes også av inntekter som ikke inngår i inntektsbegrepet slik det beregnes i kapittel 2 i denne rapporten. Det gjelder for eksempel konsesjonskraftinntekter, utbytter og renteinntekter. Havbruksinntektene inngår i kommunenes samlede inntekter, men i likhet med andre naturressursbaserte inntekter og utbytter, varierer disse betydelig fra kommune til kommune og fra år til år.

Undersøkelse fra KS om utvikling i kommunenes driftsutgifter i 2024

Varsler fra kommunene og fylkeskommunene tilsier at driftsresultatene i år blir klart svakere enn året før. KS gjennomførte en undersøkelse i september i år basert på kommunenes rapporter fra 2. tertial. 171 kommuner, som representerer 69 prosent av folketallet utenom Oslo, svarte på undersøkelsen. Tre av fire kommuner rapporterte om at utgiftene til tjenesteproduksjonen så langt i 2024 har vært klart høyere enn budsjettert. Kommunene har økte driftsutgifter sammenliknet med budsjettet innen alle tjenesteområder, men størst økning innenfor pleie og omsorg, sosial og grunnskole. I kommunenes kommentarer til undersøkelsen trekkes det fram at utgiftene øker som følge av flere yngre tjenestemottakere med behov for omsorgstjenester, økte utgifter til sosialhjelp, vanskeligheter med å rekruttere personell som medfører økte kostnader til overtid og vikarbruk, økt behov for tilrettelegging i barnehagene og skolene, økt behov for boliger og press i barnevernstjenestene.

Alle fylkeskommunene utenom Oslo svarte på undersøkelsen, og 13 av 14 fylkeskommuner utenom Oslo melder også om høyere driftsutgifter enn budsjettert, hovedsakelig innenfor sektorene videregående opplæring og kollektivtransport.

Basert på det innsamlede materialet anslår KS at driftsutgiftene for kommuner og fylkeskommuner utenom Oslo vil bli om lag 10 mrd. kroner høyere enn det sektoren har lagt opp til i sine budsjetter for 2024. Analysen viser at 43 prosent av merutgiftene i kommunene er knyttet til pleie og omsorg, og 15 prosent til sosiale tjenester, se inndeling i figur 5.2.

Nedenfor pekes det på forhold som kan forklare hvorfor resultatene i kommunesektoren ser ut til å bli svakere enn ventet.

Kilde: KS

Uventet høy kostnadsvekst

I de årlige statsbudsjettene legger Regjeringen vanligvis opp til å dekke den anslåtte prisveksten på kommunal tjenesteproduksjon (den kommunale deflatoren), samt økte kostnader til demografi og pensjon. Historisk har det vært små avvik mellom anslått og faktisk kostnadsutvikling, og anslagene har bommet både på opp- og nedsiden. Årene etter 2021 skiller seg imidlertid litt ut, med høyere kostnadsvekst enn først anslått. Selv om det ikke er vanlig å etterberegne, fikk kommunene i revidert nasjonalbudsjett for 2023 en kompensasjon for det som da var anslått som uventet kostnadsvekst det året. I ettertid viste det seg at kommunene ble overkompensert i 2023.

Engangsinntekter som følge av merskattevekst har de tre siste årene skjult utfordringer med at prisveksten har vært høyere enn ventet og hevet kostnadsnivået.

De frie inntektene avtok reelt sett i 2022 og 2023. Nivået i 2024 ventes nå å bli litt lavere enn i 2016 når man tar hensyn til merkostnader til demografi. Det betyr at varslet styrking av de frie inntektene utover demografi og pensjon, inkludert bindinger innenfor veksten i denne perioden, har gått til å dekke økte kostnader. Dermed oppstår et gap mellom det sektoren har forventet av realinntektsvekst og faktisk utvikling i realinntektene. Dersom kommuner og fylkeskommuner har økt aktiviteten i tråd med forventet inntektsvekst, må aktiviteten justeres ned slik at utgiftene tilpasses inntektene.

Merforbruket på 10 mrd. kroner er høyere enn oppjusteringene av anslagene på kostnadsvekst i 2024 inkludert demografi og pensjonskostnader i Nasjonalbudsjettet 2025.

Høyt sykefravær og vikarbehov

Økt sykefravær har gitt økt behov for vikarer og økt overtidsbruk. Det har bidratt til økte lønnskostnader, særlig i perioden med lønnsplikt. Mange kommuner melder også om rekrutteringsutfordringer og behov for å bruke vikarbyråer av den grunn. Volumeffekten av at ansatt arbeidskraft erstattes av innleid arbeidskraft bidrar til å trekke opp kostnadene til sektoren og kan være en av flere forklaringer på hvorfor kommunenes utgifter har økt mer enn demografi og lønns- og prisvekst skulle tilsi de siste årene.

Økte behov i tjenestene ut over det som fanges opp av demografikostnadene

Utvalget har i kapittel 4 en gjennomgang av utvikling i kommunale tjenester i hovedsak basert på KOSTRA-tall fram til og med 2023. Kommunene og fylkeskommunene peker i KS-undersøkelsen på enkelte utviklingstrekk som særlig er kostnadsdrivende. Disse underbygges av KOSTRA-tallene.

Helse og omsorg er den klart største kommunale tjenestesektoren. Det er også her flest kommuner varsler om at driftsutgiftene var høyere enn budsjettert, jf. figur 5.2. Omfanget av helse- og omsorgstjenester levert av kommunen har økt over tid. Særlig har det vært en mye sterkere vekst i tjenester til yngre brukere enn det befolkningsutviklingen skulle tilsi. Antall timer til omsorgtjenester per innbygger under 67 år har økt betydelig over flere år.

Innen sosialtjenester økte antall sosialhjelpsmottakere fra 2022 til 2023. Ifølge NAVs fagskrift Arbeid og velferd¹ oppgir kommunene at økningen først og fremst skyldes økningen av ukrainske flyktninger. I tillegg er det en del som på grunn av høyt prisnivå på mat og bolig ikke klarer seg uten ekstra økonomisk støtte nå. Kommunene får integreringstilskudd som skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosetting og integrering av flyktninger. Ifølge beregningsutvalget for flyktninger gikk dekningsgraden for integreringstilskuddet ned fra 97 prosent i 2022 til 92 prosent i 2023.

Innen grunnskole har andelen elever med spesialundervisning holdt seg stabil, mens det gjennomsnittlige timetallet har økt. Dette er timer som er ekstra ressurskrevende for kommunene. Antall elever i grunnskolen var om lag uendret fra 2022 til 2023. Likevel var det en klar økning i antall årsverk. På samme måte økte antall avtalte årsverk innen barnehagesektoren til tross for nedgang i antall barn i barnehagealder.

Svikt i skatteinntekter, høye renteutgifter, men også høye havbruksinntekter

I KS-undersøkelsen rapporterer kommuner og fylkeskommuner på driftsutgiftene sammenliknet med budsjetterte utgifter. De rapporterte ikke om endringer i inntektene eller netto finansutgiftene. Sammenliknet med situasjonen da kommunene la sine budsjetter er anslaget fra skatteinntektene i 2024 nedjustert, noe som bidrar til å trekke ned netto driftsresultatet.

Norges Bank økte styringsrenten fra null i 2021 til 4,5 prosent fra desember 2023 for deretter å holde den uendret. Nylig ble det signalisert at den neppe blir endret før tidligst i mars 2025. Dersom rentenivået til kommunesektoren økte i takt med styringsrenten i denne perioden, vil det gi økte årlige netto renteutgifter fra 2021 til 2025 på om lag 15 mrd. kroner. Økte netto renteutgifter trekker isolert sett ned netto driftsresultat fra 2023 til 2024, men dette er trolig i stor grad i tråd med budsjettene. Kommunene står selv ansvarlig for sine låneopptak og må ta høyde for at rentene varierer.

Som følge av høye inntekter fra auksjoner av nye tillatelser, blir utbetalingen fra havbruksfondet i 2024 3,5 mrd. kroner høyere enn lagt inn i statsbudsjettet. Dette bidrar trolig til å trekke opp netto driftsresultatet sammenliknet med hva det er budsjettert med, selv om mange kommuner nok hadde ventet større inntekter fra fondet enn anslaget i Statsbudsjettet.

Omstilling og effektivitet

Analyser gjennomført for utvalget indikerer at effektiviteten i kommunesektoren har falt de siste årene. Særlig har det vært en nedgang innen barnehage, men også innen grunnskole og pleie og omsorg. Nedgangen kan blant annet ses i sammenheng med at kommunene bruker tid på å tilpasse tjenestene til demografiske endringer, herunder færre barn og unge. Innføring av pedagognorm i barnehage og lærernorm i grunnskolen, samt andre endringer i det som oppfattes som kvalitet, kan redusere målt effektivitet. Kommuner og fylkeskommuner planlegger hvert år innsparingstiltak og omstillinger. De siste årene har uventede inntekter i form av midlertidig merskattevekst mot slutten av året skjult underliggende utfordringer og kan dermed ha bidratt til å bremse oppmerksomheten rundt nødvendige omstillinger i kommunesektoren.

Mange kommuner har behov for å gjøre omstillinger som følge av en økning i antall eldre og fall i barnetallene. Utvalgets beregning av merkostnadene av demografiske endringer er et netto anslag på summen av mer- og mindrekostnader i de ulike aldersgruppene med full helårseffekt første år. Det forutsetter med andre ord at tilpasningen skjer umiddelbart. I praksis vil endring av skolestruktur og nedleggelse av barnehager ta tid, og prosessen vil i seg selv være kostnadskrevende. Kommunene må ta høyde for dette i sine planprosesser. På sikt vil nødvendige omstillinger bidra til å tilpasse aktivitets- og kostnadsnivået til inntektene og dermed kunne føre til bedre driftsresultater.

¹ Sosialhjelp og sosiale tjenester i 2023 – Flere mottakere og press på førstelinjen | Arbeid og velferd 1-2024D

5.2 Netto driftsresultat for kommunene

Kommunene inkludert Oslo

¹ Eksklusiv avskrivninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I 2023 utgjorde netto driftsresultat 0,8 prosent av driftsinntektene i kommunene. Resultatet i 2023 var under det nivået utvalget anbefaler at resultatet bør ligge på over tid, men i gjennomsnitt har netto driftsresultat for kommunene inkludert Oslo de siste fem årene ligget på 2,5 prosent og dermed vært klart høyere enn det anbefalte nivået på 1¾ prosent av driftsinntektene.

Brutto driftsresultat i kommunene avtok klart fra 2022 til 2023, men nedgangen var mindre enn nedgangen i netto driftsresultatet. En økning i netto finansutgiftene bidro også til en nedgang i netto driftsresultat. Det skyldes først og fremst høyere renteutgifter som følge av økte renter, mens høyere utbytte bidro i motsatt retning, jf. figur 5.3A.

Forskjeller mellom kommunene

Nivået på netto driftsresultatet varierer betydelige mellom kommunene både i 2022 og i 2023. Generelt var det klart færre kommuner som hadde relativt høye netto driftsresultat og flere som hadde svake netto driftsresultater i 2023 enn i 2022, se figur 5.3B. Netto driftsresultat var negativt i 45 prosent av kommunene i 2023, og 35 prosent av kommunene hadde netto driftsresultat høyere enn 1¾ prosent. Tilsvarende tall for 2022 var på henholdsvis 19 og 61 prosent.

Standardavviket kan oppsummere spredningen kommunene imellom. I 2023 var standardavviket for netto driftsresultat 5,5 mot 4,7 året før. Det innebærer en relativt stor spredning i resultatene mellom kommunene. I 2023 var det Aukra som hadde høyest netto driftsresultat med 26,9 prosent, mens Moskenes hadde lavest med -19,8 prosent. Det gode resultatet til Aukra kommune skyldes i hovedsak store eiendomskatteinntekter.

For enkeltkommuner og fylkeskommuner kan netto driftsresultatet være betydelige påvirket av avsetning av øremerkede tilskudd og andre bundne inntekter på bundne fond, se figur 5.4 Når en sammenlikner resultatene på kommune- og fylkeskommunenivå, bør en derfor være oppmerksom på at resultatene i større eller mindre grad kan være påvirket av at inntektsføring og utgiftsføring av tilskudd og bundne inntekter skjer i ulike år. Vanligvis er spredningen i resultatene for kommunene mindre for netto driftsresultat etter avsetninger til bundne fond. Standardavviket for netto driftsresultat etter netto avsetninger til bundne fond var 5,4 i 2023. Normalt er avvikene mellom de to resultatmålene relativt små for sektoren samlet. I 2023 var netto driftsresultatet 0,9 prosent etter avsetninger til bundne for kommunene samlet sett. De årene det er store avvik for sektoren samlet sett mellom netto driftsresultat før og etter at det er tatt hensyn til avsetningen til bundne fond, skyldes det gjerne øremerkede tilskudd eller store anslagsendringer som gir avvik i samme retning for mange kommuner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

5.3 Netto driftsresultat i ulike kommunegrupper

Kommunene gruppert etter fylke

I 2023 hadde kommunene i Rogaland det høyest netto driftsresultatet. Lavest netto driftsresultat hadde kommunene i Nordland og Troms og Finnmark, se tabell 5.1.

Brutto driftsresultatet avtok i kommunene i alle fylkene. Nedgangen i brutto driftsresultat var størst i kommunene i Nordland, mens nedgangen var minst i kommunene i Agder.

Nedgangen i netto driftsresultatet fra 2022 til 2023 var størst for Oslo med en nedgang på 6,2 prosentpoeng. Nedgangen skyldes særlig sterkt økning i netto finansutgifter som følge av ekstraordinære nedbetaling av gjeld, men nedgangen må også ses i sammenheng med ekstra lave netto finansutgifter i 2022. Brutto driftsresultat falt i Oslo, men nedgangen var mindre enn landsgjennomsnittet.

Brutto driftsresultat gikk ned også for kommunene i Agder og Innlandet, men netto finansutgiftene gikk også ned. Kommunene i Agder og Innlandet hadde samlet sett en bedring i netto driftsresultatet fra 2022 til 2023.

Kommunene gruppert etter folketall

I 2023 hadde kommunene med mellom 3000 og 5000 innbyggere samlet det høyest netto driftsresultatet på 4,4 prosent av driftsinntektene, se tabell 5.2. Kommunene med mellom 5–10 000 hadde de laveste resultatene. I gjennomsnitt hadde disse kommunene negative netto driftsresultater.

Kommunene med mellom 3000 og 5000 innbygger hadde som den eneste kommunegruppen en økning i netto driftsresultatet. Det kom som resultat av både bedret brutto driftsresultat og lavere netto finansutgifter. Det er relativt få kommuner i gruppen og resultatene påvirkes derfor av særlige forhold i enkeltkommuner. Resultatene i de minste kommune har i stor grad vært påvirket av endringer i utbetaling fra Havbruksfondet. De aller minste kommunene hadde høyest resultat i gjennomsnitt, men også størst spredning i resultatet

Kommunene gruppert etter inntekter korrigert for utgiftsbehov

Kommunene med de høyeste inntektene hadde de beste netto driftsresultatene både i 2022 og i 2023. I 2023 var det kommunene med inntekter mellom 100 og 105 prosent av landsgjennomsnittet som hadde det laveste netto driftsresultatet. Denne gruppen påvirkes av svakt netto driftsresultat i Oslo. I 2022 var det kommuner med inntekter mellom 95–100 prosent av landsgjennomsnittet som hadde de svakeste resultatet. Gruppert etter inntekt hadde alle nedgang i brutto driftsresultatet fra året før, jf. tabell 5.3. Nedgangen var størst blant kommunene med inntekter over 105 prosent av landsgjennomsnittet. Det må trolig ses i sammenheng med at blant kommunene med relativt høye korrigerte frie inntekter er det flere kommuner som i 2022 fikk uvanlig høye kraftinntekter som følge av ekstremt høye strømpriser i Sør-Norge. Kommunene med inntekter mellom 100–105 prosent av landsgjennomsnittet hadde økning i netto finansutgiftene, men de øvrige kommunegruppene hadde en nedgang.

5.4 Netto driftsresultat for fylkeskommunene

I 2023 hadde fylkeskommunene samlet et netto driftsresultat på 4,2 prosent av driftsinntektene, noe som er en nedgang fra året før. Også for fylkeskommunene har netto driftsresultatet avtatt klart de siste to årene. I gjennomsnitt de siste fem årene har driftsresultatet ligget på 5,3 prosent, noe som er over det nivået utvalget anbefaler at resultatet bør ligge på over tid.

Fylkeskommunene hadde som kommunene en mindre nedgang i brutto driftsresultat enn i netto driftsresultat. Det var samlet sett en økning i netto finansutgifter noe som blant annet skyldes høyere netto renteutgifter.

¹ Eksklusiv avskrivninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Også mellom fylkeskommunene er det store forskjeller i nivået på netto driftsresultat og netto finansutgifter, men forskjellene var større i 2022 enn i 2023, se tabell 5.4. Troms og Finnmark hadde det høyeste driftsresultatet. I 2023 hadde Trøndelag det laveste netto driftsresultatet med et resultat på 1,1 prosent.

Møre og Romsdal, Vestland og Trøndelag hadde de høyeste netto finansutgiftene, mens Viken hadde de laveste. Nordland hadde størst nedgang både i brutto driftsresultat og netto driftsresultat. Nedgang i Nordland må trolig ses i sammenheng med lavere utbetalinger fra Havbruksfondet.

Flere fylkeskommuner har satt av midler på bundne fond. For fylkeskommunene utenom Oslo samlet sett er netto driftsresultatet 4,0 prosent etter netto bundne fondsavsetning.

5.5 Korrigert netto driftsresultat

Utvalgets anbefalinger om nivået på netto driftsresultat er basert på et prinsipp om at den kommunale formuen skal opprettholdes over tid. Utvalget beregner derfor et korrigert netto driftsresultat som skal vise i hvilken grad hensynet til kommunal formuesbevaring er ivaretatt. Dersom korrigert netto driftsresultat er null eller høyere impliserer det at kommunens formue er uendret eller stiger.

Den kommunale kapitalbeholdningen kan deles inn i realkapital og finanskapital. Driftsinntektene kan anvendes til driftsutgifter, netto renteutgifter og avdrag eller settes av som netto driftsresultat. Netto driftsresultat kan igjen brukes til egenfinansiering av investeringer eller avsettes i fond. Et eventuelt underskudd kan dekkes av fond. For at formuen ikke skal bygges ned, må investeringene i realkapital fratrukket netto gjeldsøkningen være minst like stor som kapitalslitet. Dersom avdragene hadde vært lik kapitalslitet og noen andre forenklende forutsetninger hadde vært oppfylt, ville netto driftsresultat nettopp ha vært uttrykk for økningen i formuen. Avdrag er imidlertid en dårlig indikator for forringelsen av realkapitalen. Når utvalget beregner korrigert netto driftsresultat, erstattes derfor avdragsbetalinger med beregnet kapitalslit. I tillegg legger man til en beregnet inflasjonsgevinst knyttet til gjelden, ettersom det er realverdien av formuen man er opptatt av. Til slutt legges inntekter fra bompenger og refundert investeringsmoms til. Det er inntekter som ikke er med i driftsinntektene og dermed ikke er inkludert i det ordinære netto driftsresultatet, men disse inntektene kan brukes til å finansiere investeringer.

Utvalgets anbefalinger av hva netto driftsresultat bør ligge på i gjennomsnitt over tid, var basert på forskjellene mellom ordinært netto driftsresultat og korrigert netto driftsresultat i perioden 2004 til 2013.

Nedgang i formuen i 2023, men kommunesektoren har økt formuen de siste årene

Et positivt korrigert netto driftsresultat indikerer at formuen bygges opp. I 2023 hadde kommunesektoren samlet et negativt korrigert netto driftsresultat på 0,3 prosent av inntektene. Fra 2022 til 2023 avtok det korrigert netto driftsresultat mer enn det ordinære netto driftsresultatet. Det var lavere inflasjonseffekt på sektorens netto gjeld som bidro til forskjellen. I gjennomsnitt de siste fem årene har korrigert netto driftsresultat for kommunesektoren ligget på 1,3 prosent. Formuen i kommunesektoren er altså bygget opp gjennom de fem siste årene. Resultatet var høyest i 2021 og lavest i 2023, se figur 5.6A og tabell 5.5. Det vises til vedlegg 12 for mer detaljerte tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

I 2023 var forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat 1,6 prosentpoeng. Det var større enn i 2022. Forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultatet viser hva ordinært netto driftsresultat må ligge på for at korrigert netto driftsresultat skal være lik null, og det er dette som er utgangspunktet for utvalgets anbefaling om størrelsen på netto driftsresultatet. De siste fem årene har forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat vært 1,6 prosentpoeng i gjennomsnitt. Forskjellen var størst i 2020. Utvalgets anbefaling om at ordinært driftsresultat i sektoren samlet burde ligge på 2 prosent av driftsinntektene for at verdien av formuen skal bevares i sektoren, er dermed noe høyere enn beregningene for de siste fem årene tilsier. De tre siste årene har særlig inflasjonsgevinsten fra redusert realverdi av gjeld økt betydelig, noe som må ses i lys av mye høyere prisvekst enn inflasjonsmålet.

Kommunene inkludert Oslo

I 2023 hadde kommunene inkludert Oslo et negativt korrigert netto driftsresultat på 0,7 prosent. De siste fem årene har korrigert netto driftsresultat for kommunene inkludert Oslo i gjennomsnitt vært positiv og dermed er formuen bygget opp. Nedgangen i korrigert netto driftsresultat fra 2022 til 2023 skyldes først og fremst svakere netto driftsresultat, men også lavere inflasjonsgevinst på gjeld.

Inntektene fra bompenger kommer til fratrekk i fylkeskommunenes behov for å spare til investeringer. Det er vanskelig å finne gode tall for Oslos andel av bompengene, blant annet fordi bompengene i Osloregionen i mindre grad går til Oslo kommune, men i større grad til de fylkeskommunale kollektivselskapene. Forsøk på å skille ut Oslos andel tyder imidlertid på at beløpene er i en slik størrelsesorden at det har lite å si for resultatene for kommunene samlet.

I 2023 var forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat 1,4 prosentpoeng i kommunene inkludert Oslo. De siste fem årene har forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat også vært på 1,4 prosentpoeng i gjennomsnitt, og er det er dermed noe lavere enn utvalgets anbefaling om et overskudd på netto driftsresultat i kommunene over tid på 1¾ prosent av driftsinntektene. Dette kan i stor grad forklares av ekstraordinær høy inflasjonsgevinst.

Fylkeskommunene

I 2023 hadde fylkeskommunene et korrigert netto driftsresultat på 1,8 prosent av inntektene. Det er en klar nedgang fra året før. Nedgangen i korrigert netto driftsresultat var større enn nedgangen i netto driftsresultat. Både høyere kapitalslit og lavere inflasjonsgevinst på gjelden bidro ytterligere til nedgang i korrigert netto driftsresultat. Også fylkeskommunene har i de siste fem årene hatt et positivt korrigert netto driftsresultat, og dermed bygget opp formuen, se figur 5.6.C. Det vises også til vedlegg 12 for mer detaljerte tall.

I 2022 var forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat i fylkeskommunene på 2,4 prosentpoeng. De siste fem årene har forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat ligget på 2,5 prosentpoeng i gjennomsnitt. Dette er klart lavere enn utvalgets anbefaling om et overskudd på netto driftsresultat i fylkeskommunene på 4 prosent av driftsinntektene.

Vanligvis føres investeringsinntekter direkte i investeringsregnskapet, og disse inntektene vil ikke påvirker netto driftsresultatet. De siste ti årene har imidlertid fylkeskommunene fått økte midler til særskilte fordelinger over rammetilskuddet til opprusting og fornying av fylkesveier, tunneloppgradering og skredsikring. Disse midlene kan brukes både til drift og til investeringer. I gjennomsnitt for fylkeskommunene utgjør disse inntektene om lag 3 prosent av driftsinntektene. Dersom driftsinntekter brukes til investeringer, vil driftsresultatet isolert sett trekkes opp. Økte investeringer vil med et etterslep trekke opp kapitalslitet og dermed øke differansen mellom netto driftsresultat og korrigert netto driftsresultat. Økt merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer vil på den andre siden bidra til å redusere avviket.

Byvekstavtalene er tidsavgrensede avtaler mellom staten og regionene der målet er nullvekst i persontransport med bil og god framkommelighet for alle trafikantgrupper. En relativt stor del av finanseringen i disse tidsavgrensede avtalene er bompenger. Gjennom bymiljøpakker bruker fylkeskommunene dermed bompenger til å finansiere investeringer utover det som det er grunnlag til i rammefinansieringen. Dette øker realformuen og behovet for fremtidige reinvesteringer. Når byvekstavtalene og bompengefinansieringen avsluttes må kapitalslitet finansieres gjennom de ordinære rammene.

Analysene av korrigert netto driftsresultat viser at fylkeskommunene over tid har hatt tilstrekkelige netto driftsresultat til å bygge opp formuen og foreta investeringer. Samtidig viser analyser fra Statens vegvesen at det er betydelige vedlikeholdsetterslep på fylkesveiene.

5.6 Disposisjonsfond

Netto driftsresultat kan brukes til egenfinansiering av investeringer eller avsettes i fond. Disposisjonsfondet kan på kort sikt benyttes til å dekke opp for negative utslag i økonomien slik som uforutsett økning i rentenivået eller skattesvikt. Disposisjonsfond kan også brukes av kommunene til å spare egenkapital til investeringer. Ved vurderingen av nivået på disposisjonsfondene bør det også tas hensyn til samlet regnskapsmessig mer-/ mindreforbruk, da dette også påvirker kommunens reelle økonomiske handlefrihet. Flere år med merskattevekst på slutten av året har bidratt til gode driftsresultat, og også til at mange kommuner og fylkeskommuner har styrket disposisjonsfondene. Fra 2022 til 2023 var det imidlertid en nedgang i disposisjonsfondene for kommunesektoren som helhet. Disposisjonsfondene utgjorde 95 mrd. kroner ved utgangen av 2023. Dersom en tar hensyn til regnskapsmessig merforbruk utgjorde disposisjonsfondene 13,5 prosent av sektorens driftsinntekter. Det er en økning fra 6,8 prosent i 2013, se figur 5.7. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Størrelsen på disposisjonsfondene varierer betydelig mellom kommuner og i noen grad også mellom fylkeskommuner. Hvis verdien er negativ, innebærer det at kommunen har et akkumulert merforbruk som ikke kan dekkes ved hjelp av tilgjengelige disposisjonsfond. Hvis dette merforbruket er større enn 3 prosent, eller ikke dekkes inn i løpet av to år etter at det oppsto, tilsier det normalt sett at kommunen har blitt eller vil bli meldt inn i ROBEK.

I 2023 hadde 70 kommuner (20 prosent) disposisjonsfond som var under 5 prosent av driftsinntektene. 67 prosent av kommunene hadde et disposisjonsfond på over 8 prosent av driftsinntektene 2023. Størrelsen på disposisjonsfondene i 2023 varierte mellom -81,5 prosent av driftsinntektene i Moskenes kommune til 153,7 prosent i Aukra kommune.

Disposisjonsfond fordelt etter fylker

Det var i kommunene i Troms og Finnmark og i Møre og Romsdal som hadde de laveste disposisjonsfondene, mens kommunene i Rogaland hadde de høyeste, se figur 5.7.A. Det var bare kommunene i Agder som hadde en liten økning i disposisjonsfondene fra 2022 til 2023. Nedgangen var størst i Oslo og i kommunene i Nordland.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Disposisjonsfond i fylkeskommunene

Disposisjonsfondene var solide i de fleste fylkeskommunene ved utgangen av 2023, se figur 5.8B. Ingen fylkeskommune hadde da akkumulert merforbruk. Disposisjonsfondene var relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene. Det kan ha sammenheng med at investeringer utgjør en større del av aktiviteten i fylkeskommunene enn i kommunen. Disposisjonsfondene var lavest i Møre og Romsdal og i Vestland og høyest i Vestfold og Telemark.

5.7 Nærmere om variasjoner mellom kommuner i 2023 og samvariasjon mellom driftsresultat og disposisjonsfond

Gjennomgangen i dette kapittelet viser at det er store forskjeller mellom kommuner i både størrelsen på netto driftsresultat og på disposisjonsfond. Det er de minste kommunene som i gjennomsnitt både hadde høyest netto driftsresultat og disposisjonsfond i 2023, se figur 5.9. Lavest resultat og laveste disposisjonsfond hadde kommunene med mellom 5–10 000 innbyggere. Innenfor disse gruppene var det også størst spredning både i både resultat og i fond.

¹ Veide gruppesnitt vist med linje. Enkelte kommuner hadde driftsresultater og disposisjonsfond som var større eller mindre enn skalaen på y-aksen i figuren.

² De korrigerte frie inntektene er. inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter, inntekter fra havbruksfondet og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift (KFI/U) og kommunene grupperes etter størrelsen på korrigerte frie inntekter målt som andel av landsgjennomsnittet per innbygger i 2023.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fordelt etter korrigerte frie inntekter var det kommunene med de høyeste inntektene som både hadde de høyeste resultatene og de høyeste disposisjonsfondene i 2023. Denne gruppen hadde likevel den største spredningen i både resultatene og i fondene. Det var kommunene med mellom 100 og 105 prosent av inntektene som i gjennomsnitt hadde lavest netto driftsresultat og lavest disposisjonsfond i prosent av inntektene. Kommuner med de laveste inntektene hadde i gjennomsnitt høyere netto driftsresultat enn kommuner med korrigerte frie inntekter mellom 95 og 105 prosent av landsgjennomsnittet.

Kommuner med lave disposisjonsfond er særlig utsatt ved uforutsette økninger i utgiftene eller reduserte inntekter. Disposisjonsfond bygges opp gjennom overskudd i driften og tæres på dersom kommunen har negative resultater. En kommune kan derfor en periode ha negative resultater dersom de har tilstrekkelig disposisjonsfond.

¹ Disposisjonsfond inkludert samlet regnskapsmessig mer-/mindreforbruk.

² Kommunene er inndelt i grupper etter nivå på korrigerte frie inntekter. De korrigerte frie inntektene er inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter, inntekter fra havbruksfondet og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift (KFI/U) og kommunene grupperes etter størrelsen på korrigerte frie inntekter målt som andel av landsgjennomsnittet per innbygger i 2023.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det var en tendens til at kommunene med lave netto driftsresultater også har lavere disposisjonsfond i 2023, se figur 5.10. Blant kommunene med lave korrigerte frie inntekter var det relativt mange kommuner med negative resultater, men de aller fleste hadde disposisjonsfond å trekke på. Blant kommunene med korrigerte frie inntekter over 125 prosent av landsgjennomsnittet finner vi kommunene som hadde de høyeste fondene og de høyeste resultatene, men også blant disse kommunene var det stor spredning, og enkelte kommuner hadde negative resultater og lave disposisjonsfond eller akkumulert merforbruk. Samlet sett var det 24 kommuner som i 2023 hadde et akkumulert merforbruk.