1 Utvalgets situasjonsforståelse
Over flere år har kommunesektorens frie inntekter blitt høyere enn forutsatt i de fremlagte budsjettene, særlig som følge av betydelig midlertidig merskattevekst. Merskatteveksten har bidratt til gode netto driftsresultater og til at mange kommuner har kunnet spare betydelige midler i disposisjonsfond.
I 2023 endte netto driftsresultat for sektoren på 1,3 prosent, noe som er lavere enn utvalgets anbefaling på 2 prosent over tid. Det må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid til å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Økte netto renteutgifter og økte avdrag bidro også til å trekke ned resultatet. Samtidig har betydelige inntekter fra konsesjonskraft, havbruk og avkastning på finansielle plasseringer trukket opp resultatene i flere kommuner. Forskjellene mellom kommunene øker.
Aktivitetsveksten har de senere årene vært høyere enn det veksten i inntektene har gitt grunnlag for, noe som isolert sett tilsier en svekking av driftsresultatene. Uten midlertidig merskattevekst ville driftsresultatene trolig vært under utvalgets anbefaling også i flere av årene før 2023, noe som tyder på en underliggende ubalanse mellom inntekter og utgifter. En undersøkelse fra KS i september 2024 basert på kommunenes rapporter for 2. tertial, indikerte at sektoren har hatt rundt 10 mrd. kroner høyere driftsutgifter til tjenesteproduksjonen enn det er budsjettert for. Regjeringen har varslet at de vil legge fram forslag om en tilleggsbevilgning i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på 5 mrd. kroner i nysalderingen av statsbudsjettet for 2024.
Utvalget anslår at netto driftsresultat for kommunesektoren kan bli negativt og rundt -1 prosent i 2024. Dette er basert på beregninger fra KS, og det er også tatt høyde for at skatteinntektene ventes å bli 2,5–4,5 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet. Utvalget understreker at det er stor usikkerhet knyttet til dette anslaget.
Kommunene og fylkeskommunene er rammestyrt og derfor ansvarlige for å tilpasse aktiviteten til inntektsnivået. Å tilpasse tjenestetilbudet til endret demografi, vil ofte kreve omstillinger og er en del av dette. Mange kommuner opplever nedgang i antall barn og unge. Framover ventes også antall personer i yrkesaktiv alder å avta i mange kommuner. Samtidig vil utgifts- og arbeidskraftbehovet innenfor helse- og omsorgssektoren kunne øke kraftig. Sektoren står dermed overfor store omstillingsbehov.
Analyser gjennomført for utvalget indikerer at effektiviteten i kommunesektoren har falt de siste årene, noe som kan ha sammenheng med at kommunene bruker tid på å tilpasse tjenestene til demografiske endringer, herunder færre barn og unge. Økt bruk av bemanningsnormer i grunnskole og barnehage kan også være en forklaring og gjør omstilling mer krevende for mange kommuner. Samtidig fanger ikke analysen opp økt kvalitet, og økningen i det målte effektiviseringspotensialet kan derfor også være et uttrykk for bedre tjenester av høyere kvalitet. Sammenlikninger mellom kommunene indikerer forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere, noe som indikerer at det er potensiale for effektivisering.
Samtidig må staten og innbyggerne ha realistiske forventninger til tjenestene som kan leveres. Nivået på frie inntekter har, når det korrigeres for lønns- og prisvekst, avtatt de siste årene. Med oppdaterte anslag for inntekter og kostnader anslås nivået på de frie inntektene korrigert for demografikostnader i 2024 å ligge litt under nivået i 2016. Dersom forventningene til tjenestene kommunesektoren leverer blir høyere enn hva inntektene gir grunnlag for, kan det fort oppstå ubalanser mellom inntekter og utgifter.
Regjeringens opprinnelige budsjettforslag for 2025 ga en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,8 mrd. kroner. Regjeringen har i ettertid vurdert at kommuneøkonomien er svakere enn anslått og fremmet forslag om en tilleggsbevilgning på 5 mrd. kroner i 2025 utover forslaget i statsbudsjettet. Det samlede forslaget til vekst i de frie inntektene er dermed betydelig høyere enn det som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2025 og gir isolert sett et handlingsrom utover merkostnadene til demografi og pensjon på 8,6 mrd. kroner. Et budsjettopplegg som gir høy vekst i de frie inntektene vil bedre utsiktene for 2025, men det vil fortsatt være behov for omstilling i sektoren for å tilpasse aktivitets- og kostnadsnivået til inntektene. Sektoren vil ta med seg deler av ubalansen med driftsutgifter som har vært høyere enn budsjettert fra 2024. Slik det nå ligger an, forventer utvalget driftsresultater godt under det anbefalte nivået også i 2025.
Samlet har kommunesektoren betydelige disposisjonsfond. Flere kommuner og fylkeskommuner står dermed godt rustet for å håndtere usikkerhet og kan tære på de oppsparte midlene ved uforutsette negative hendelser. Disse kommunene kan trekke på disposisjonsfondene en periode for å kunne gjennomføre nødvendige omstillinger. Disposisjonsfondene gir dermed kommunene en større handlefrihet utover det som følger av veksten i frie inntekter i årene framover. Disposisjonsfondene gir også rom for å redusere gjeldsopptak eller foreta investeringer. Det er imidlertid store variasjoner i størrelsen på oppsparte midler mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Kommuner som ikke har tilstrekkelige fond å tære på ved negative overraskelser, må i tråd med balansekravet i kommuneloven dekke inn et merforbruk i løpet av to år.
På sikt bør kommunesektoren komme tilbake til et netto driftsresultat på om lag 2 prosent av inntektene for at driften skal være på et bærekraftig nivå. Det vil innebære at driftsutgiftene må vokse mindre enn driftsinntektene.
Stortinget har vedtatt endringer i inntektssystemet for kommunene fra og med 2025. Endringene vil blant annet løfte skatteinntektene for skattesvake kommuner og kan isolert sett bidra til å bedre den økonomiske situasjonen i disse kommunene. Inntektsutjevningen vil baseres på de samme inntektsartene som i dag. Endringer i grunnlaget for den kommunale inntektsskatten vil redusere usikkerheten om skatteinngangen for alle kommuner.
Krigen i Ukraina påvirker norske kommuner og fylkeskommuner, og ankomst av flyktninger øker behovet for en rekke tjenester som barnehage, skole, sosialtjenester og helse- og omsorgstjenester.
Antall bosatte flyktninger påvirker også utvalgets anslag på merutgifter som følger av endringer i befolkningens størrelse og sammensetning. Utvalgets beregninger viser at merutgiftene som belaster de frie inntektene utgjør 4,4 mrd. kroner i 2024 og 3,6 mrd. kroner i utvalgets hovedalternativ for 2025. Det er stor usikkerhet knyttet til anslaget for 2025, særlig fordi det er vanskelig å anslå innvandringen til Norge.
Regjeringens perspektivmelding viser at handlingsrommet i finanspolitikken vil reduseres et stykke frem i tid, med mindre store kursfall på verdens børser fremskynder dette. Krigen i Ukraina har medført bred politisk enighet om at sikkerhet og forsvar bør prioriteres høyere enn tidligere. Det gir isolert sett mindre rom for andre prioriteringer. Effektivisering av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon vil bidra til en bedre utvikling i tjenestetilbudet enn det som følger av inntektsveksten. Utvalget vil igjen understreke at staten bør styrke den lokale handlefriheten ved å fjerne uhensiktsmessige reguleringer av ressursbruken i kommuner og fylkeskommuner og unngå å innføre nye.