3 Inntekter i kommuneforvaltningen

I kapittel 3 drøftes utviklingen i kommunesektorens inntekter, skatteinntektenes andel av kommunesektorens inntekter, eiendomsskatt og kommunesektorens inntekter fra brukerbetalinger.

Se eget tabellvedlegg 4 for tallene bak de fleste av figurene i kapittel 3. I kapittel 7 ses det nærmere på inntektsforskjeller mellom kommunene.

3.1 Kommunesektorens inntektskilder

Kommuneforvaltningens samlede inntekter innenfor kommuneopplegget1 er summen av skatteinntekter, overføringer fra staten, brukerbetalinger og andre innenlandske løpende overføringer. Skatteinntektene omfatter skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og naturressursskatt. Overføringer fra staten omfatter rammeoverføringer og øremerkede overføringer innenfor kommuneopplegget.

Skatt på inntekt, formue og eiendom samt naturressursskatt fra vannkraftverk, utgjør sammen med rammeoverføringene fra staten det som defineres som kommunesektorens frie inntekter2. Disse inntektene kan kommunene disponere fritt uten andre føringer enn gjeldende lover og forskrifter. Det er anslått at kommunesektorens samlede inntekter vil utgjøre om lag 706 mrd. kroner i 2024 (i 2024-kroner)3. Av disse utgjør de frie inntektene om lag 5054 mrd. kroner, og skatteinntektene om lag 276 mrd. kroner. Figur 3.1 viser hvordan kommunesektorens inntekter innenfor kommuneopplegget er fordelt på de ulike inntektskildene i 2024

¹ Brukerbetalinger mv. inkluderer brukerbetalinger og andre innenlandske løpende overføringer.

Kilde: Finansdepartementet

3.2 Samlede inntekter innenfor kommuneopplegget – realvekst 2014–2024

Økonomien i kommunesektoren styres i utgangspunktet av inntektsrammene som Stortinget fastsetter. De samlede inntektene omfatter både frie inntekter, øremerkede tilskudd5, brukerbetalinger mv., finansinntekter og merverdiavgiftskompensasjon. Fra et innbyggerperspektiv er utviklingen i de samlede inntektene mest interessant, siden nivået på kommunesektorens samlede inntekter bestemmer hvor stor den kommunale tjenesteproduksjonen kan bli. Vekst i kommunesektorens samlede inntekter innebærer at det er rom for at innbyggerne kan få flere velferdstjenester levert fra kommunen. Dersom inntektsveksten skyldes at oppgaver flyttes fra staten til kommunesektoren, øker ikke dette innbyggernes samlede tilbud av offentlige tjenester. Det korrigeres derfor normalt for oppgaveoverføringer når en ser på utviklingen i samlede inntekter over tid.

Kommunesektorens samlede inntekter

Figur 3.2A som viser nivået på samlede inntekter for kommunesektoren i 2024-kroner, og tallene er ikke korrigert for oppgaveendringer eller ekstraordinære overføringer begrunnet med koronapandemien. Øvrige figurer i kapittel 3 som viser utviklingen i frie inntekter er korrigert for oppgaveoverføringer og ekstraordinære koronaoverføringer.

¹ Tallene er inkludert tilleggsbevilgning i rammetilskuddet på 5 mrd. kroner og anslag på skattesvikt i 2024 på 6 mrd. kroner.

² Beregningene i denne figuren er ikke korrigert for oppgaveoverføringer eller virkningene av virusutbruddet.

³ Den røde linjen er korrigert for nye oppgaver, oppgaveoverføringer samt for befolkningsvekst og alderssammensetningen. Metoden for denne korrigeringen følger langt på vei de samme prinsippene, men er ikke helt identisk med tilsvarende korrigering i figur 2.3.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi og Statistisk sentralbyrå

Den samlede inntektsveksten gir et uttrykk for hva sektoren har til rådighet til å finansiere nye oppgaver, reformer, demografiske endringer og generell velferdsøkning. Realveksten i de samlede inntektene for kommunesektoren fra 2014 til 2024 er anslått til 100 milliarder 2024-kroner, jf. figur 3.2A og vedlegg 4. I gjennomsnitt er den årlige veksten i perioden 1,5 prosent. De samlede inntektene for kommunesektoren i 2024 er anslått til om lag 706 milliarder 2024-kroner, noe som er en svak økning på om lag 5 milliarder kroner – 0,8 prosent – fra 2023. De samlede inntektene gikk ned i 2022 og 2023 som følge av store ekstraordinære inntekter i 2021. Kommunesektoren fikk 20,2 milliarder 2021-kroner som var begrunnet med utgifter i forbindelse med koronapandemien, og i tillegg kom store, ekstra skatteinntekter mot slutten av året. Kommunesektoren fikk også uventet høye skatteinntekter i 2022, som igjen har påvirket vekstanslaget for 2023 i forhold til i 2022.

I perioden 2014 – 2024 har kommunesektorens inntekter som andel av BNP for Fastlands-Norge ligget i intervallet 17,8–18,9 prosent med unntak av pandemiårene 2020 og 2021, jf. tabell 2.1. I 2020 og 2021 var andelen oppe i 19,4 prosent for så å falle tilbake til 18,4 prosent i 2022 og anslagvis 18,3 prosent i 2024.

Se kapittel 2 og figur 2.2 for nærmere beskrivelse av utvikling i kommunesektorens samlede inntekter i perioden 2014–2024.

3.3 Frie inntekter 2014–2024

De frie inntektene er inntekter som kommunene og fylkeskommunene kan bruke fritt, uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regelverk. De frie inntektene er derfor én av flere indikatorer som til sammen kan si noe om kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske handlingsrom. De frie inntektene er dermed mest relevant ut fra et kommuneperspektiv, i og med at innbyggerne generelt ikke skiller mellom kommunenes inntektsarter. For å kunne sammenligne utviklingen i sektorens handlingsrom over tid, må veksten i frie inntekter korrigeres for regelendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet og nye oppgaver, enten de er helt nye eller overført fra andre forvaltningsnivåer. Tallene er også korrigert for koronaoverføringer.

Andelen frie inntekter stabil i perioden 2014–2024

I figur 3.2B vises utviklingen i frie inntekter som andel av de samlede inntektene og dermed graden av rammefinansiering.

Fra 2014 til 2020 gikk andelen frie inntekter gradvis ned fra 73,4 prosent til om lag 72 prosent, og har deretter vært om lag på samme nivå. Andel frie inntekter i 2024 er anslått til å falle svakt med 0,2 prosentpoeng til 71,7 prosent.

Realveksten i frie inntekter fra 2014 blir lavere når det justeres for befolkningsendring

Figur 2.3 viser utvikling i frie inntekter i alt (i 2025-kroner), korrigert for oppgaveendringer og merkostnader til demografi. I perioden 2014–2024 anslås realveksten i frie inntekter i kommunesektoren (uten mva-kompensasjon) til 14 prosent. Samtidig fører befolkningsveksten til økte utgifter i kommunesektoren. Realveksten korrigert for endringer i alderssammensetningen anslås til 8 prosent.

I samme periode anslås den gjennomsnittlige årlige veksten i kommunesektorens frie inntekter til 1,3 prosent. Justert for befolkningsvekst og endringer i alderssammensetningen, er den gjennomsnittlige årlige veksten i perioden 0,8 prosent. I den siste femårsperioden, 2020–2024 ser det ut til å ha vært noe svakere vekst i de frie inntektene i alt enn gjennomsnittet for perioden 2014–2024. Korrigert for befolkningsvekst og endringer i alderssammensetningen har veksten i de frie inntektene vært negativ i den siste femårsperioden.

Figur 3.2C1 og 3.2C2 viser at i perioden 2014–2024 anslås veksten for kommunene og fylkeskommunene til hhv. om lag 14 og 13 prosent. Om det tas hensyn til både økning i antall innbyggere og endret alderssammensetning, blir veksten om lag 8 prosent for kommunene og 12 prosent for fylkeskommunene.

3.4 Skatteinntekter

Kommunesektorens andel av skatt på alminnelig inntekt fra personlig skattytere bestemmes ved fastsettelsen av den kommunale skattøren. Skattøren for kommuner og fylkeskommuner vedtas av Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet det enkelte år. Skattøren fastsettes med sikte på at sektorens skatteinntekter tilsvarer skatteandelen som er lagt til grunn i budsjettopplegget, for tiden 40 prosent.

Kommunesektorens skatteinntekter kommer fra flere ulike skattegrunnlag. For de fleste kommunene og fylkeskommunene kommer skatteinntekter i hovedsak fra skatt på inntekt og formue, og noen kommuner mottar naturressursskatt. Disse inntektene utjevnes i inntektssystemet.

Kommunene kan i tillegg velge å innføre eiendomsskatt på boliger og fritidsboliger og/eller næringseiendom. En del kommuner har også inntekter fra konsesjonskraft- og avgifter, produksjonsavgift på vindkraft og fra havbruk. Disse inntektene kan disponeres fritt av kommunene, men flere av disse inntektene er ikke en del av de frie inntektene i kommuneopplegget. Disse inntektene utjevnes ikke gjennom inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Utvalget ser nærmere på forskjeller mellom kommuner og fylkeskommuner for ulike typer inntekter i kapittel 7.

Endringer i skattegrunnlagene fra og med 2025

Nytt inntektssystem for kommuner trer i kraft fra 20256. Den symmetriske delen av inntektsutjevningen økes fra 60 til 64 prosent over en toårsperiode. Den kommunale skattesatsen for formueskatten reduseres over samme periode fra 0,7 til 0,35 prosent, mens eierinntekter tas helt ut av skattegrunnlagene for kommuner og fylkeskommuner fra og med 2025. De reduserte inntektene fra formueskatten til kommunene og eierinntektene for kommuner og fylkeskommuner blir erstattet med tilsvarende økning fra skatt på alminnelige inntekt. Den statlige skatteøren for formueskatten økes fra 0,3 til 0,65 prosent slik at endringer i formuesskatten blir provenynøytral og skatt på netto eierinntekter vil i sin helhet tilfalle staten.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Skatteandelen har vært rundt 40 prosent siden 2013

Skatteandelen forteller hvor mye skatteinntektene utgjør av kommunesektorens samlede inntekter. Fra og med 2011 har det vært en målsetting at skatteandelen skal være 40 prosent. Realisert skatteandel vil kunne avvike fra opplegget i Statsbudsjettet som følge av at skatteinntektene øker mer eller mindre enn anslått. Figur 3.3.A viser at for 2022 bidro en rekordhøy merskattevekst knyttet til bl.a. eierinntekter i 2021 til en skatteandel på 43,4 prosent. For 2024 er skatteandelen nå anslått til 39,0 prosent. Skatteandelen for eiendomsskatt og andre produksjonsskatter for 2024 er videre anslått til 2,6 prosent, og har ligget stabilt rundt 2,5 prosent i perioden 2013–2024.

Høyere inntekter fra eiendomsskatt i perioden 2013–2023

Eiendomsskatten er en del av de frie inntektene og regnes med i skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter. Kommunene fikk til sammen 17 626 millioner kroner i inntekter fra eiendomsskatt i 2023, en realøkning på 843 millioner kroner, eller 5,0 prosent fra 2022, se figur 3.3B. Eiendomsskatten økte nominelt med om lag 1 535 mill. kroner eller 9,5 prosent fra 2022 til 2023. Inntekter fra eiendomsskatt i 2023 utgjorde om lag 3 713 kroner per innbygger i landet og 2,9 prosent av kommunenes totale brutto driftsinntekter i 2023, noe som er på samme nivå som i 2022.

Kommunenes eiendomsskatt fra bolig og fritidseiendommer utgjorde 49,2 prosent av samlet eiendomsskatt i 2023 og økte reelt med 246 mill. kroner fra 2022 til 2023, mens eiendomsskatt fra annen eiendom økte reelt med 597 mill. kroner i samme periode.

Eiendomsskatt fra boliger og fritidseiendommer har økt reelt med om lag 70 prosent i perioden fra 2013 til 2023 mens samlet eiendomsskatt fra annen eiendom, har økt reelt med 25 prosent i samme periode. Samlet eiendomsskatt økte reelt med 43,5 prosent i perioden 2013 til 2023.

I gjennomsnitt betalte en eier av en enebolig på 120 kvadratmeter i områder med eiendomsskatt 3 878 kroner i eiendomsskatt i 2023, mot 3 707 kroner i 2022. Høyeste rapporterte skattebeløp på slike eiendommer i 2023 var om lag 10 900 kroner, og det laveste om lag 300 kroner.

323 av 357 kommuner har eiendomsskatt i 2024. Utvalget anslår at om lag 4,66 millioner innbyggere bor i en kommune med eiendomsskatt i 2024, anslått til å ha 47 000 flere innbyggere enn i 2023.

3.5 Betaling for kommunale tjenester

Normalisert vekst fra 2022 til 2023

Kommuneforvaltningen fikk i 2023 inntekter på 95,4 milliarder kroner for kommunale tjenester, noe som utgjorde 12,8 prosent av totale inntekter7.

Den årlige prosentvise veksten siste 10 år for henholdsvis brukerbetalinger og totale inntekter fremgår av nedenstående figur:

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 10727 og 10723)

Figuren viser blant annet at veksten i 2023 er noe lavere for brukerbetalinger enn for inntekter i alt (5,9 versus 6,6 prosent). Den prosentvise veksten i 2023 var videre relativt høy for begge størrelsene: Henholdsvis 1,4 og 1,2 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet siste 10 år. Dette bør imidlertid ses i sammenheng med at prisstigningen (KPI) i 2023 økte med 5,5 prosent som er 2,4 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet siste 10 år.

Sett i forhold til inntekter totalt var den prosentvise veksten i brukerbetalinger spesielt lav i 2020 og 2021. Denne lave veksten hadde sammenheng med at deler av tjenestetilbudet måtte reduseres som følge av tiltak mot covid-19 pandemien. I 2022 derimot var veksten spesielt høy. Dette skyldtes i hovedsak at tiltakene ble opphevet og aktivitetsnivået dermed normalisert.

For første gang siden 2019 er ikke veksten påvirket av pandemien og vekstraten for 2023 skiller seg ikke mye fra de fleste årene før pandemien.

Sterk økning innen vann og avløp, stor reduksjon innen SFO

Enkelte tjenester hadde sterk inntektsvekst mens for enkelte andre tjenester var det fall i inntektene.

Vann, avløp og boliger hadde størst inntektsvekst i 2023. For boliger har økningen sammenheng med at nivået i 2022 var relativt lavt. For vann og avløp derimot kan den sterke økningen i 2023 ses på som en del av en langsiktig trend. Også i 2024 er det grunn til å forvente sterk økning i disse inntektene som følge av stor økning i prisene for disse tjenestene fra januar 2024, jf. etterfølgende avsnitt om prisendring for utvalgte tjenester.

Inntektsøkningen skyldes i hovedsak at de fleste kommunene velger å prise vann- og avløpstjenestene etter selvkostprinsippet samtidig som utgiftene her har økt relativt mye. Utgiftsøkningen har igjen sammenheng med at mange kommuner har økt aktivitetsnivået for å møte økt behov for oppgradering, utskifting og vedlikehold av vann- og avløpsnettene. Prisøkningen innen innsatsfaktorene på dette området har i tillegg vært større enn den generelle prisveksten.

Utvalget legger til grunn at mange kommuner har et stort etterslep av aktiviteter innen vann og avløpsområdet, og at det kan ta lang tid før etterslepet kommer ned til et nivå som er noenlunde optimalt ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv8. Utvalget forventer derfor fortsatt høyt aktivitetsnivå med tilhørende høyt kostnads- og inntektsnivå fra disse tjenesteområdene de kommende årene.

Blant tjenesteområdene som bidrar til å dempe inntektsveksten i 2023 står SFO i en særstilling med reduksjon på ca 15 prosent. Inntektene forventes å falle mye også i 2024 som følge av ytterligere prisreduksjoner fra 1. januar 2024, jf. etterfølgende avsnitt om prisendringer.

Opphold i barnehager hadde også reduksjon i inntektene i 2023, om enn i mindre grad enn SFO. Prisene for opphold i barnehage og SFO er i stor grad bestemt politisk på nasjonalt nivå.

Store forskjeller mellom tjenestene i graden av brukerfinansiering

Kommunesektoren kjennetegnes blant annet av at mange av tjenestene er gratis eller har svært lav grad av brukerfinansiering. Om lag halvparten av de korrigerte bruttoutgiftene er knyttet til produksjon av tjenester der brukerfinansieringen kun er på om lag 1 prosent. Blant disse tjenestene er grunnskole (eksklusiv SFO), videregående skole, hjemmebaserte helsetjenester, sosialsektoren, barnevern, administrasjon, eiendomsforvaltning samt politisk styring og kontrollvirksomhet.

Den andre halvparten av korrigerte brutto driftsutgifter knytter seg imidlertid til tjenesteproduksjon der brukerbetalinger utgjør en vesentlig, og i noen tilfeller også den viktigste finansieringskilden.

Figur 3.5 A viser brukerbetalingenes finansieringsgrad innen tjenesteområdene der brukerbetalingene har stor betydning9.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 10727 og 10723)

Årsaken til at brukerbetalingene nesten er dobbelt så høye som de tilhørende korrigerte brutto driftsutgiftene innen næringsøkonomiske formål er at inntekter fra konsesjonskraft10 dominerer denne gruppen. For VAR, og kommunale boliger, bør den høye finansieringsandelen ses i lys av at tjenesteproduksjonen er veldig kapitalintensiv og at de korrigerte brutto driftsutgiftene ikke inkluderer finanskostnader11.

Innen SFO finansierer brukerbetalingene på om lag 40 prosent mens de fleste øvrige tjenesteområdene har en langt lavere finansieringsandel. For alle tjenesteområdene totalt utgjør finansieringsandelen i gjennomsnitt om lag 17 prosent av korrigerte brutto driftsutgifter.

Figur 3.5 B viser at grad av brukerfinansiering for ulike tjenester over tid er relativt stabilt. Reduksjonen innen SFO skyldes prisreduksjoner. Andelen her vil reduseres ytterligere i 2024 da prisene ble satt ytterligere ned fra januar 2024, jf. etterfølgende avsnitt.

Prisendringer for kommunale tjenester

Siste to årene har det vært eksepsjonelle prisøkninger innen vann og avløpstjenester, jf. nedenstående tabell.

Prisøkningene innen vann- og avløpstjenestene har sammenheng med tilsvarende kostnadsøkninger kombinert med prising etter selvkostprinsippet, jf. omtale i tidligere avsnitt. Kostnadsøkningen skyldes både sterk prisøkning innen de viktigste innsatsfaktorene som kjøpes i markedet, økt omfang av vedlikehold og investeringer samt økning i rentenivået. Oslo kommune sitt pågående arbeid med å etablere ny vannkilde har i tillegg bidratt mye til den høye veksten.

Tilsvarende har det vært eksepsjonelle prisreduksjoner innen SFO siste to år. Spesielt gjelder dette ulike rabatterte priser og visse gratistilbud. Prisreduksjonene har bakgrunn i både statlige føringer og selvstendige beslutninger i de enkelte kommunene.