6 Gjeld og likviditet

Kommunesektorens gjeld har økt over tid. Ved utgangen av 2019 var sektorens brutto langsiktige gjeld for første gang høyere enn driftsinntektene. Etter 2020 har det vært mer samsvar mellom inntektsveksten og gjeldsveksten, slik at gjeldsgraden har vært relativt stabil. En betydelig del av gjelden belaster i realiteten ikke kommuneøkonomien fullt ut, men dekkes helt eller delvis av staten (gjennom rentekompensasjonsordninger) eller innbyggerne (kommunale avgifter). I tillegg har sektoren renteinntekter fra plasseringer, som delvis vil motsvare effekten som en renteendring har på sektorens renteutgifter. Netto renteeksponert gjeld, som korrigerer for disse faktorene, økte med 4 prosentpoeng av driftsinntektene fra 2022 til 2023. Likviditeten målt ved arbeidskapitalen gikk ned fra 2022 til 2023, i stor grad som følge av høye pensjonspremier.

6.1 Gjeld

Gjelden fortsetter å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Kommunenes og fylkeskommunenes adgang til å ta opp lån er begrenset til investeringer i bygg og anlegg («varige driftsmidler») og til videre utlån. Utviklingen i langsiktig gjeld vil derfor være direkte knyttet til kommunesektorens investeringer og hvordan de finansieres, samt hvor raskt gjelden nedbetales.

Utviklingen i kommunesektorens gjeld kan belyses ved ulike indikatorer. Figur 6.1A viser utviklingen siden 2013 for de ulike gjeldsindikatorene, målt som andel av inntekt. Alle indikatorene, med unntak av indikatoren for nettogjeld som også inkluderer arbeidsgivers reserver, viser økt gjeldsgrad siden 2013.

Kommuneforvaltningens gjeld økte fra 373 mrd. kroner i 2013 til 709 mrd. kroner i 2023, målt ved kredittindikatoren K2, jf. figur 6.1B. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 6,6 prosent. Den årlige veksten har i perioden variert mellom 5,3 og 7,9, hvor sistnevnte var veksten gjennom 2023. Gjelden vokste i starten av perioden raskere enn inntektene, og gjeldsgraden har dermed økt over tid, men siden 2020 har det vært større samsvar. Netto renteeksponert gjeld økte imidlertid klart mer enn inntektene slik at gjeldsgraden for dette gjeldsbegrepet økte med 4 prosentpoeng fra 2022 til 2023. Hittil i 2024 har gjeldsveksten målt ved K2 vært sterkere enn i tilsvarende periode i fjor.

Kommunesektorens langsiktige gjeld, slik den framgår av kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskaper, utgjorde 751 mrd. kroner ved utgangen av 2023. Da er også langsiktige leieavtaler og samtlige kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper, uavhengig av type virksomhet, inkludert. Ikke all gjeld belaster likevel kommunebudsjettene. I figur 6.1C er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld splittet opp for å illustrere sammenhengen og størrelsesforholdene mellom de ulike gjeldsbegrepene, og for å illustrere hvordan en renteendring vil kunne slå inn på inntektene og utgiftene.

¹ F.o.m. 2012 er det i tallet for langsiktig gjeld korrigert for konserninterne transaksjoner i kommunene og fylkeskommunene (brudd i tidsserien). Dette påvirker kun tallene for langsiktig gjeld, ikke de øvrige gjeldsindikatorene.

² F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom henholdsvis sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld

³ Fra og med 2014 er bruk av premiefond (funksjon 173) inkludert i utbytteinntektene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Deler av gjelden videreformidles til privatpersoner og selskaper, og noe består av lån som kommunene og fylkeskommunene har er tatt opp, men ennå ikke disponert. Videre er noe av gjelden knyttet til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, hvor kommunene etter selvkostprinsippet får eller kan få dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne. I tillegg faller noe av gjelden innenfor rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak, hvor staten dekker deler av renteutgiftene. For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004.

Dersom det ses bort fra disse komponentene, kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, det vil si den renteeksponerte gjelden, var rundt 440 mrd. kroner. Det tilsvarer godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene (og i stor grad også avdragene) i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger o.l.

Kommunesektoren har i tillegg renteinntekter fra formuesplasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Ved renteendringer vil inntektene fra disse endres og delvis motsvare effekten som en renteendring har på renteutgiftene.

Dersom en trekker ut disse fordringene, kan kommunesektorens netto renteeksponering ved utgangen av 2023 anslås til om lag 323 mrd. kroner, tilsvarende 46 prosent av driftsinntektene. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 3,2 mrd. kroner, eller om lag 0,5 prosent av driftsinntektene. Norges Bank har de siste tre årene økt styringsrenten fra null til 4,5 prosent. Dersom rentenivået til kommunesektoren har økt like mye i denne toårsperioden, vil dette medføre økte netto renteutgifter på om lag 15 milliarder kroner, tilsvarende 2,1 prosent, før en tar hensyn til rentebindinger.

Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået.

Av gjelden som kommunene og fylkeskommunene hadde til banker, kredittforetak og finansieringsselskaper ved utgangen av 2023, var 64 prosent av lånene tatt opp med flytende rente, 6 prosent hadde bindingstid på 3–12 måneder, mens 30 prosent hadde en bindingstid på mer enn ett år.1 I tillegg hadde sektoren også ha en fastrente på deler av sine utestående obligasjonslån på i alt 178 mrd. kroner. På kort sikt kan utslagene av en renteendring isolert sett altså dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden. Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2023 utgjorde pensjonsmidlene 674 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, men over tid en høyere rente trolig føre til lavere pensjonspremier og pensjonskostnader, og vice versa.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

Figur 6.2.A viser hver enkelt kommunes renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter innbyggertall. Figuren gir en indikasjon på hvordan en kommunes netto renteutgifter påvirkes av endret rentenivå. Kommunene har selv ansvar for å håndtere renterisikoen i sin egen gjeldsportefølje. En renteeksponering på 50 prosent vil for eksempel innebære at ett prosentpoeng høyere rente vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene hadde lavest renteeksponering, men spredningen er også størst i denne gruppen. Kommuner med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere hadde høyest renteeksponering. Figuren viser at spredningen i gjeldsgrad er mindre jo større kommunegruppene er, men også blant de aller største kommunene var det store forskjeller i gjeldsgraden.

¹ Veide gruppesnitt vist med linje.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Også blant fylkeskommunene var det store variasjoner på den netto renteeksponerte gjelden, jf. figur 6.2.B.

En mindre andel av nye lån tas opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, stod bak om lag halvparten av utlånene til kommunal sektor, jf. figur 6.1B. Nærmere 30 prosent hadde blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, mens det resterende hovedsakelig var lån fra Husbanken og livforsikringsselskaper.

Obligasjons- og sertifikatlån vil normalt ha kortere løpetid enn lån fra andre kredittkilder. Renten er vanligvis lavere på kortsiktig finansiering, men kort løpetid gjør kommunene sårbare for endringer i rente og tilgang på nye lån i kapitalmarkedet ved forfall. Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Etter 2017 skilles det ikke mellom obligasjonslån og sertifikatlån i K2-statistikken. Disse låneinstrumentenes andel av utestående gjeld har gjennom denne perioden endret seg lite, men tall fra balanseregnskapene til kommunene og fylkeskommunene viser likevel at det har skjedd en dreining fra sertifikatlån, som har en løpetid på opptil 12 måneder, til obligasjonslån, som har noe lengre løpetid. Andelen sertifikatlån av den totale gjelden har dermed gått ned. Ved utgangen av 2023 utgjorde totale lån tatt opp i sertifikatmarkedet nærmere 64 mrd. kroner, nær 9 prosent av kommunesektorens samlede gjeld.

Renteutgiftene motsvares om lag av renteinntekter og utbytteinntekter

I 2023 utgjorde renteutgiftene 3,4 prosent av de totale kommunale utgiftene, jf. figur 6.1E. I 2021 var renteutgiftene som andel av totale utgifter på det laveste nivået i hele perioden som SSB har tall for (1978–2023). Gjennom 2022 og 2023, da Norges Bank hevet styringsrenten, økte renteutgiftene, og i 2023 var de på det høyeste nivået siden før finanskrisen.

Forskjellen mellom rentekostnadene og renteinntektene for sektoren samlet jevnes i stor grad ut av inntektene fra utbytte. I 2023 dekket inntektene fra utbytte hele differansen mellom rentekostnadene og renteinntektene. Inntektene fra utbytte har tilsvart om lag differansen mellom rentekostnadene og renteinntektene også de fleste av de siste 20 årene.

Siden disse finanspostene – rentekostnader, renteinntekter og inntekter fra utbytte – har utjevnet hverandre, har endringer i dem kun hatt marginal innvirkning på den økonomiske balansen i kommunesektoren samlet. Det er likevel ikke sikkert at disse størrelsene vil følge hverandre like tett framover, og det er svært store forskjeller mellom kommuner og fylkeskommuner i hvordan deres økonomi påvirkes.

Avdragstiden og andelen som finansieres ved lån, er relativt stabil over tid

Andelen av investeringene som lånefinansieres, lå lenge på rundt 60 prosent, jf. figur 6.1F, men har økt noe de siste fire årene, og var i 2023 på 73 prosent. Andelen har vært noe lavere for fylkeskommunene enn for kommunene etter at ansvaret for store deler av riksvegnettet ble overført fra staten i 2010. Kompensasjonen for både drift og investeringer knyttet til de nye oppgavene ble gitt i form av økte rammetilskudd, og en større del av investeringene ble derfor finansiert av fylkeskommunenes egne driftsinntekter.

Gjennomsnittlig avdragstid har ligget relativt stabilt på mellom 25 og 30 år over mange år, jf. figur 6.1G, som er avledet fra regnskapstall for langsiktig gjeld og netto avdragsutgifter. Kommuneloven setter en nedre grense for størrelsen på de årlige avdragene, basert på den gjennomsnittlige levetiden for anleggsmidlene, det vil si byggene og anleggene. De nyeste investeringene vil normalt ha lengst gjenværende levetid. Når investeringsnivået er høyt, vil de nyeste investeringene relativt sett utgjøre en større andel av anleggsmidlene, slik at den gjennomsnittlige levetiden for anleggsmidlene øker. I en situasjon der investeringene øker over tid, vil en naturlig konsekvens kunne være at avdragstiden blir lengre. Til tross for at investeringsnivået har økt i perioden, har likevel avdragstiden gått noe ned de siste årene, både for kommunene og fylkeskommunene.

Gjeldsveksten ser altså ut til å skyldes at investeringsvolumet som sådan har økt, og kan i liten grad forklares med at avdragene skyves ut i tid (avdragstiden har tvert imot gått litt ned).

6.2 Likviditet

Kommuner og fylkeskommuners likviditet gjenspeiler evnen de har til å betale løpende utgifter som regninger, lønn og utviklingskostnader. Kommunene og fylkeskommunene må styre likviditeten sin slik at de kan innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall. Arbeidskapitalen, som er omløpsmidler fratrukket kortsiktig gjeld, er et mål på likviditet. Utviklingen i arbeidskapitalen vil være tett koblet til utviklingen i kommunenes og fylkeskommunenes fond, som igjen henger sammen med resultatene i henholdsvis drifts- og investeringsregnskapene.

Likviditeten vil avhenge av de årlige inn- og utbetalingene både på drifts- og på investeringssiden. Det vil kunne være ulik periodisering mellom når en inntekt eller utgift føres i regnskapene og påvirker arbeidskapitalen, og når inn- eller utbetalingen faktisk skjer.2 Likviditeten på et gitt tidspunkt vil derfor avvike fra arbeidskapitalen, men arbeidskapitalen vil i utgangspunktet gjenspeile hva som kan konverteres til likvide midler innen kort tid.

I kommuneregnskapet er det imidlertid beregnet pensjonskostnad, og ikke den betalte pensjonspremien, som belaster resultatene, mens premieavviket føres som kortsiktig gjeld eller fordring. Høyere pensjonspremier enn pensjonskostnad over flere år har resultert i en betydelig økning i det akkumulert premieavviket i kommunenes balanseregnskaper. Ved utgangen av 2023 utgjorde det akkumulerte premieavviket for sektoren samlet 66 mrd. kroner. For at arbeidskapitalen i større grad skal være et bedre mål på likviditet holdes derfor premieavvik utenfor i beregningen av arbeidskapitalen.

Utviklingen i kommunesektorens arbeidskapital (eks. premieavvik) og fond er vist i figur 6.3A. Sistnevnte omfatter alle fondene som inngår i kommunenes og fylkeskommunenes egenkapital, det vi si disposisjonsfond og bundne driftsfond (egenkapital til drift), samt bundne og ubundne investeringsfond (egenkapital til investering). Figuren viser at arbeidskapitalen jevnt over har vært noe mindre enn fondene, noe som skyldes det akkumulerte premieavviket,3 men at utviklingen i de to størrelsene jevnt over fulgte hverandre fram til 2020. I årene etter var pensjonspremiene klart høyere enn pensjonskostnadene (inkl. amortiseringskostnadene). Avviket mellom fond og arbeidskapital har dermed økt, særlig i 2023 hvor pensjonspremiene var ekstra høye. Arbeidskapitalen har svekket seg siden 2021, men generelt var likviditeten i sektoren god ved utgangen av 2023 med en arbeidskapital tilsvarende 14,1 prosent av driftsinntektene. Arbeidskapitalen var høyere i fylkeskommunene enn i kommunene, jf. figur 6.3B.

I tillegg til oppfølgingen av budsjettrammene, må kommunene og fylkeskommunene styre likviditeten sin slik at de kan innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall. Figur 6.3C viser arbeidskapitalen som andel av inntekt for enkeltkommuner, gruppert etter innbyggertall og sortert etter nivå. I alt hadde 31 kommuner en negativ arbeidskapital ved utgangen av 2023, en økning fra 8 i 2022.

Ved svakere likviditet vil kommunene og fylkeskommunene kunne være nødt til å benytte seg av likviditetslån (trekkrettigheter, kassekreditt e.l.) for å kunne betale regningene. Et høyere rentenivå gjør imidlertid at slike trekkrettigheter har blitt dyrere. Figur 6.3D viser utviklingen i antall kommuner som hadde utestående likviditetslån ved utgangen av året. Antallet har økt noe siden 2020, og ved utgangen av 2023 gjaldt dette i alt 21 kommuner. Til sammen utgjorde likviditetslånene i alt 3,2 mrd. kroner, tilsvarende om lag 0,5 prosent av driftsinntektene for kommunene samlet, og en dobling fra året før. Om lag 2/3 av økningen kan henføres til Oslo og Drammen kommuner. Ingen av fylkeskommunene hadde likviditetslån ved utgangen av 2023.

¹ Basert på balanseregnskapene til kommunekassene. Kommunale foretak og interkommunale selskaper er ikke med i tallgrunnlaget.

Kilde: Statistisk sentralbyrå