2 Utvikling i kommuneøkonomien

Etter en lang periode med høye netto driftsresultat og sparing i disposisjonsfond, var det i fjor flere kommuner med svake driftsresultater, og forskjellene mellom kommunene har økt. Samlet var disposisjonsfondene fortsatt store ved inngangen til 2024, selv om det var variasjoner mellom kommunene.

Realverdien av kommunesektorens frie inntekter har i flere år vært høyere enn lagt til grunn i de fremlagte statsbudsjettene. Det er særlig høyere skatteinntekter enn ventet som har bidratt til dette. De siste årene har imidlertid også vært preget av høy kostnadsvekst som varig har trukket ned realnivået på de frie inntektene.

I 2023 var driftsresultatet under utvalgets anbefaling på 2 prosent av driftsinntektene over tid, etter stort sett å ha ligget over anbefalt nivå siden 2015. Nedgangen i netto driftsresultat i 2023 må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået.

Siden Nasjonalbudsjettet 2025 (NB25) ble lagt frem har regjeringen kommet med oppdaterte beregninger som tilsier at skatteinngangen i år ligger an til å bli mellom 5 og 7 mrd. kroner lavere enn anslått i saldert budsjett for 2024, opp fra en anslått skattesvikt på 2,5 mrd. kroner i NB25. Samtidig viste KS sin undersøkelse for 2. tertial at det kan ligge an til en ubalanse mellom inntekter og utgifter i inneværende år. Regjeringen har varslet at den legger fram forslag om en tilleggsbevilgning i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på 5 mrd. kroner i nysalderingen av statsbudsjettet for 2024. Inkludert ny informasjon om skatteinngang og tilleggsbevilgning anslås nivået på frie inntekter korrigert for oppgaveendringer og merkostnader til demografi i 2024 noe under nivået i 2016.

Regjeringens opprinnelige budsjettforslag for 2025 ga en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,8 mrd. kroner regnet fra inntektsnivået i revidert nasjonalbudsjett. I starten av november la regjeringen frem en tilleggsproposisjon med forslag om å øke veksten i kommunesektoren sine frie inntekter i 2025 med ytterligere 5 mrd. kroner. Vurderingen til regjeringen var at sektoren tar med seg mye av ubalansen fra 2024 inn i 2025 og at kommuneøkonomien ser ut til å være svakere enn da tallgrunnlaget for statsbudsjettet for 2025 ble utarbeidet.

2.1 Innledning

Dette kapitlet redegjør for utviklingen i kommuneøkonomien basert på et sett av indikatorer, rapportert i tabell 2.1. Indikatorene er basert på Statistisk sentralbyrås statistikk om offentlig forvaltnings inntekter og utgifter, nasjonalregnskapsstatistikk og KOSTRA. Det er gjort et unntak fra offisielle definisjoner i statistikken ved at bompenger ikke er inkludert i utvalgets definisjon av inntekter innenfor kommuneopplegget.

Kommunesektoren utgjør en stor andel av offentlig sektor og har ansvaret for noen av de viktigste tjenestene i innbyggernes hverdag, herunder velferdstjenester som barnehager, skoler og helse- og omsorgstjenester. Det omfattende ansvaret gjør at kommunesektoren forvalter en betydelig del av landets økonomiske ressurser og står for en vesentlig del av verdiskapningen og landets økonomiske aktivitet. I NB25 anslås det at kommunalt konsum tilsvarer 14,6 prosent av BNP for Fastlands-Norge i 2024, som er på linje med nivået i 2022 og 2023 og i årene før pandemien. Sysselsettingen i kommunesektoren som andel av samlet sysselsetting ble anslått til 17 prosent i 2024, og har vært stabil på dette nivået over lang tid, se figur 2.2F.

Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Målt i antall personer har den kommunale sysselsettingsandelen de siste to årene ligget på om lag 19,0 prosent, ned fra 19,7 prosent i pandemiårene 2020 og 2021. I 2024 anslås det at kommuneforvaltningen står for 18,9 prosent av samlet sysselsetting, uendret fra 2023.

De viktigste inntektene til sektoren er lokale skatteinntekter og rammetilskudd fra staten, også omtalt som frie inntekter. Basert på en total skattesvikt på 6 mrd. kroner og tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner anslår utvalget de frie inntektene til 505 mrd. kroner i 2024, tilsvarende 71,7 prosent av samlede inntekter innenfor kommuneopplegget.

2.2 Aktivitets- og inntektsutviklingen

Inntektsutviklingen i 2024

I Saldert budsjett 2024 la regjeringen opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2024 på 6,4 mrd. kroner, målt fra anslått nivå for 2023 i RNB23. Skatteinntektene i 2023 ble høyere enn ventet i både RNB23 og NB24.

Skatteinntektene i inneværende år anslås nå lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett, og kostnadsøkningen ventes å bli noe høyere. Samlet sett var anslaget i NB25 en reell nedgang i de frie inntektene på 4,0 mrd. kroner fra 2023 til 2024. Samlede inntekter ble anslått å øke reelt med 6,1 mrd. kroner, se tabell 2.2.

I NB25 ble anslaget for merkostnadene til pensjon oppjustert med om lag 2,5 mrd. kroner, mens merkostnadene til demografi er oppjustert med 0,5 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett. Økningen i pensjonskostnadene skyldes både at veksten i netto pensjonskostnad ble høyere enn lagt til grunn i det opprinnelige anslaget og at amortiseringskostnadene ble høyere som følge av økt premieavvik i 2023 enn opprinnelig lagt til grunn.

Siden NB25 ble lagt frem har regjeringen kommet med oppdaterte beregninger som tilsier at skatteinngangen i år ligger an til å bli mellom 5 og 7 mrd. kroner lavere enn anslått i saldert budsjett for 2024, ned fra anslaget på -2,5 mrd. kroner i NB25. Dette trekker isolert sett ned realveksten i de frie inntektene fra 2023 til 2024. Samtidig viste KS sin undersøkelse for 2. tertial at det kan ligge an til en ubalanse mellom inntekter og utgifter i inneværende år.

Regjeringen har varslet at de vil legge fram forslag om en tilleggsbevilgning i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på 5 mrd. kroner i nysalderingen av statsbudsjettet for 2024. Dette trekker isolert sett opp realveksten i de frie inntektene fra 2023 til 2024. Basert på anslaget i NB25 inkludert anslått total skattesvikt på 6 mrd. kroner, som er midtpunktet i det anslåtte intervallet, og tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner anslår utvalget en realnedgang på 2,5 mrd. kroner i frie inntekter i 2024, se tabell 2.2. Alle anslag for inntekts- og kostnadsutvikling i 2024 er fortsatt usikre. Endelige tall foreligger ikke før neste år.

Over flere år har realverdien av frie inntekter og handlingsrommet vært større enn lagt til grunn i de fremlagte budsjettene. Det er særlig høyere skatteinntekter enn ventet som har bidratt til dette.

Figur 2.1 viser avviket mellom faktisk realverdi på frie inntekter og anslått realverdi i saldert budsjett, fordelt på bidrag fra avvik i skatteinntekter, endret kommunal deflator i budsjettåret, endret kommunal deflator året før, avvik i anslag på kostnader til demografi og bevilgningsendringer i rammetilskuddet gjennom året. Figuren er en utvidelse av figur 3.12 i NB25 ved at effekten av endret deflator for året før er tatt med. Realveksten i de frie inntektene har i gjennomsnitt vært 6,5 mrd. 2024-kroner høyere enn anslått i saldert budsjett i perioden 2015–2023, når det ses bort i fra endringer i realveksten som skyldes at inntektene året før ble høyere eller lavere enn anslått i saldert budsjett. I de fleste årene i figuren har realinntektene utviklet seg bedre enn ventet. De siste årene har vært preget av høy kostnadsvekst. Høyere skatteinngang enn ventet har i hovedsak en midlertidig virkning på realinntektene, mens virkningen av et høyere kostnadsnivå er varig.

Historisk har det vært små avvik mellom anslått og faktisk kostnadsutvikling, og anslagene har bommet både på opp- og nedsiden. De siste årene skiller seg imidlertid litt ut, med høyere kostnadsvekst enn først anslått. Uventet kostnadsvekst trekker isolert ned realverdien av inntektene. I Saldert budsjett 2023 ble kostnadsveksten undervurdert, og mot normalt ble den anslåtte undervurderingen kompensert i Revidert nasjonalbudsjett 2023. I ettertid viste det seg at merkostnadsveksten ble overvurdert slik at kommunesektoren for 2023 ble overkompensert, og samlet sett for året ble realveksten i inntektene bedre enn forutsatt. I NB25 ble realinntektene i 2024 anslått å bli lavere enn anslaget i saldert budsjett, grunnet lavere skatteinngang og høyere kostnadsvekst enn ventet. Inkludert tilleggsbevilgningen som er varslet i nysalderingen av statsbudsjettet for 2024 og en total skattesvikt på 6 mrd. kroner, ligger realinntektene i år an til å bli noe høyere enn anslått i NB25 men fortsatt under det som ble anslått i saldert budsjett, se figur 2.1.

¹ I 2020 var endringer i skatt og deflator fra anslaget i saldert budsjett i stor grad knyttet til pandemien. Sammen med anslåtte merutgifter/mindreinntekter i tjenestene som følge av pandemien samt redusert arbeidsgiveravgift, inngikk dette i grunnlaget for koronakompensasjonen til kommunesektoren for 2020.

² Anslaget på merkostnader til pensjon er hensyntatt i anslått kostnadsvekst i saldert budsjett. I endelige tall inngår faktiske pensjonskostnader i kostnadsveksten gjennom kommunal deflator.

³ Avvikene for demografikostnadene som finansieres av de frie inntektene i årene 2014–2017 er anslått til 75 prosent av avvikene for de totale merkostnadene knyttet til demografiske endringer.

⁴ Det ekstraordinære nedtrekket på 12,1 mrd. kroner i rammetilskuddet i 2022, grunnet uvanlig høye utbytteinntekter som følge av endringer i utbytteskatten, er trukket ut av merskatteveksten.

⁵ Figuren inkluderer tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner i 2024 som er varslet i nysalderingen av statsbudsjettet for 2024, samt anslått skattesvikt på 6 mrd. kroner.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) og Finansdepartementet

Aktivitet og inntektsutvikling de siste årene

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (faste priser) veies sammen, se boks 2.2. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til den løpende tjenesteproduksjon finansiert av kommunesektoren og nyinvesteringer. Når en sammenligner aktivitetsveksten med realveksten i samlede inntekter, får man en indikasjon på hvordan utviklingen påvirker nettofinansinvesteringer i sektoren. Se punkt 2.4 for omtale av nettofinansinvesteringer.

Figur 2.2A sammenligner aktivitets- og inntektsvekst for kommuneforvaltningen fra 2014 til 2024. I de to siste årene har aktivitetsveksten vært høyere enn inntektsveksten skulle tilsi, noe som gjenspeiles i lavere netto finansinvesteringer og økt gjeldsvekst. I 2023 er aktivitetsveksten beregnet til 1,8 prosent, som er høyere enn inntektsvekst på 1,0 prosent. I NB25 anslås en aktivitetsvekst på 1,1 prosent og en vekst i samlede inntekter på 0,9 prosent i 2024. Med oppdatert informasjon om redusert skatteinngang og tilleggsbevilgning anslår utvalget en vekst i samlede inntekter på 1,1 prosent i 2024.

¹ Inntektsveksten er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² Inkluderer kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS). Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ført i investeringsregnskapet, ikke i driftsregnskapet som tidligere. Denne endringen medførte en reduksjon i netto driftsresultat og i brutto driftsinntekter. I figur 2.2E er det korrigert for denne endringen i årene før 2014, slik at tallene er sammenliknbare for hele perioden. Tallene avviker derfor fra tilsvarende tall i tabell 2.1 for årene t.o.m. 2013. Disposisjonsfond inkluderer også regnskapsmessig mer- og mindreforbruk.

³ Med unntak av 2024 er alle tall per 31.12. i det respektive år.

⁴ Netto gjeld uten arbeidsgivers reserver.

⁵ Nettofinansinvesteringer og nettogjeld (både med og uten arbeidsgivers reserver) er oppgitt i prosent av kommuneforvaltningens samlede inntekter. Netto renteeksponering er oppgitt i prosent av kommunenes brutto driftsinntekter.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

2.3 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Utvalget betrakter netto driftsresultat som hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt.

Utvalget anbefaler at netto driftsresultat for kommunesektoren over tid bør utgjøre om lag 2 prosent av driftsinntektene, med et anbefalt nivå på 1¾ prosent for kommunene (inkl. Oslo) og 4 prosent for fylkeskommunene.1 Anbefalingen gjelder kommunesektoren når også foretakene og de interkommunale selskapene er tatt med. Anbefalingen gjelder for sektoren som helhet og for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene samlet, og ikke for den enkelte kommune og fylkeskommune. Hva som vil være det anbefalte nivået for den enkelte kommune og fylkeskommune, vil blant annet avhenge av avskrivninger, lånegjeld og avdrag. For eksempel vil høyere avskrivninger trekke i retning av et høyere anbefalt driftsresultat, mens store avdrag vil trekke i retning av et lavere anbefalt resultat.2 Utvalget har ikke gitt anbefalinger for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Utviklingen i brutto og netto driftsresultat i perioden 2013–2023 er vist i tabell 2.2C. I perioden 2015–2022 lå netto driftsresultat stort sett på godt over utvalgets anbefaling, noe som må sees i sammenheng med høye skatteinntekter som mer enn kompenserte for at kostnadsnivået ble høyere enn lagt til grunn i budsjettene. I 2023 endte netto driftsresultat under anbefalt nivå. For sektoren som helhet var netto driftsresultat i 2023 på 1,3 prosent. Kommunene hadde et resultat på 0,8 prosent, mens fylkeskommunene hadde et resultat på 4,2 prosent, altså over det anbefalte nivået.

Nedgangen i netto driftsresultat for kommunene i 2023 følger av svakere brutto driftsresultater. Det må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Økte netto renteutgifter og økte avdrag bidro også til å trekke ned resultatet fra 2022 til 2023. Utbetalingene fra Havbruksfondet og kraftinntektene var også lavere i 2023 enn i 2022. Høyere avkastning i finansmarkedet og høyere utbytte bidro isolert sett til å trekke resultatet opp. Forskjellene mellom kommunenes resultater økte.

De gode driftsresultatene fram til 2022 bidro til at kommunene og fylkeskommunene bygde opp solide reserver. Svakere driftsresultater i kombinasjon med at deler av fondene ble brukt til å finansiere investeringer bidro til at disposisjonsfondene gikk noe ned i 2023. For sektoren samlet utgjorde disposisjonsfondene 95 mrd. kroner tilsvarende 13,5 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2023. Samlet sett var fondene altså fortsatt store, men det var store variasjoner mellom kommunene i nivået på disposisjonsfondene, og det var en tendens til at kommunene med lave netto driftsresultater også hadde lavere disposisjonsfond i 2023. En god del kommuner og fylkeskommuner stod dermed ved inngangen til 2024 godt rustet for å håndtere usikkerhet og kunne tære på de oppsparte midlene ved uforutsette og midlertidige negative hendelser. Det er grunn til å tro at en del kommuner også ved inngangen til 2025 vil ha disposisjonsfond som gir rom for å redusere gjeldsopptak eller foreta investeringer og gir således disse kommunene en større handlefrihet enn det som følger av veksten i frie inntekter.

Per november 2024 var det 23 kommuner i ROBEK, se figur 2.2D. Dette er et lavt antall sammenliknet med de fleste årene på 2000-tallet fram til 2017, men en økning fra utgangen av 2023.

Netto driftsresultat og disposisjonsfond er nærmere omtalt i kapittel 5.

2.4 Nettofinansinvesteringer og netto gjeld

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet. Nettofinansinvestering, sammen med eventuelle omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringsposisjon. Negative nettofinansinvesteringer viser til et underskudd før lånetransaksjoner.

Investeringene i kommunesektoren avtok i 2023 etter moderat vekst året før. Nivået er likevel forholdsvis høyt sett i et historisk perspektiv. Dette gjenspeiles i økt gjeld og negative netto finansinvesteringer i sektoren. I 2023 hadde kommuneforvaltningen negative nettofinansinvesteringer på 38 mrd. kroner, tilsvarende 5,3 prosent av samlede inntekter. Det er en økning i underskudd på 18 mrd. kroner fra 2022. Økningen har sammenheng både med et fortsatt høyt investeringsnivå og med lave netto driftsresultater i 2023.

Figur 2.2E viser utviklingen i netto gjeld (brutto gjeld fratrukket brutto fordringer), basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper (Statistisk sentralbyrå). Dette finansielle sektorregnskapet inneholder et omfattende, detaljert og avstemt regnskap for fordringer og gjeld mellom ulike sektorer, basert på internasjonale retningslinjer for nasjonalregnskapet.

Ved utgangen av 2023 utgjorde sektorens nettogjeld 53 prosent av inntektene3, se figur 2.2E. Dette er en forholdsvis stor økning fra 2022 og henger sammen med lavere bankinnskudd (som igjen kan knyttes til lave netto driftsresultat og høye pensjonspremier) og høyere langsiktig gjeld.

Deler av kommunesektorens gjeld innebærer i liten grad renteutgifter for kommunene. Det gjelder blant annet lån til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, som i hovedsak finansieres gjennom gebyrer fra innbyggerne. I tillegg dekker staten renteutgifter og noen avdrag på investeringer til skole, kirker, sykehjem og transporttiltak i fylkene. Kommunesektorens netto renteeksponering var ved utgangen av 2023 på 323 mrd. kroner, eller om lag 45,8 prosent av driftsinntektene, en økning fra 41,8 prosent i 2022. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 3,2 mrd. kroner, eller nærmere 0,5 prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger og effekten en endring i renten vil kunne ha på finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler.

Kommunesektorens gjeld er nærmere omtalt i kapittel 6.

2.5 Kommunesektorens inntekter i 2025

Nasjonalbudsjettet 2025 viser at regjeringens opprinnelige budsjettforslag for 2025 gir en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,8 mrd. kroner. Veksten beregnes da fra anslått nivå på inntektene i 2024 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2024 (RNB24). Det ble lagt opp til at veksten i frie inntekter skulle fordeles med 5,15 mrd. kroner til kommunene og 1,65 mrd. kroner til fylkeskommunene. De frie inntektene utgjorde 538 mrd. kroner i 2025 i det opprinnelige foreslåtte opplegget.

Regjeringens opprinnelige forslag til vekst i de frie inntektene var høyere enn veksten som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2025 og ga et handlingsrom utover merkostnadene til demografi og pensjon på 3,6 mrd. kroner. Siden kommuneproposisjonen er anslaget på merkostnader til demografi i 2025 uendret på 3,7 mrd. kroner, mens merkostnadene til pensjon anslås 700 mill. kroner lavere. Nedgangen i merkostnadene til pensjon i 2025 skyldes først og fremst at premieavviket i 2024 anslås lavere enn tidligere, noe som gir lavere vekst i amortiseringskostnadene i 2025.

Innenfor veksten i frie inntekter for kommunene begrunnes om lag 1,7 mrd. kroner med omleggingen av inntektssystemet til kommunene. Videre er 250 mill. kroner begrunnet med økt bemanning i barnehager og 150 mill. kroner til satsing på psykisk helse. Til fylkeskommunene ligger det inne en satsing til fylkesvei på 300 mill. kroner.

Skatteanslaget for 2024 ble nedjustert med 2,5 mrd. kroner fra RNB24 til NB25, noe som isolert sett medfører høyere inntektsvekst fra 2024 til 2025, selv med uendret inntektsanslag for neste år. Basert på oppdatert anslag på regnskap for 2024 i NB25 ble realveksten i de frie inntektene anslått å øke med 9,4 mrd. kroner fra 2024 til 2025. Samlede inntekter ble anslått til å øke med 12,8 mrd. kroner fra i år til neste år, se tabell 2.3.

Utvalget anslår nå at skatteinntektene blir totalt 6 mrd. kroner lavere i 2024 sammenlignet med anslaget i RNB24. Skattesvikten i 2024 skyldes midlertidige forhold og påvirker ikke skatteanslagene for 2025. Dette bidrar dermed isolert sett til høyere realvekst i de frie inntektene fra 2024 til 2025. Regjeringen har i Prop. 1 S Tillegg 1 foreslått å øke veksten i kommunesektorens frie inntekter i 2025 med 5 mrd. kroner sammenlignet med det opprinnelige budsjettforslaget. Dette trekker isolert sett ytterligere opp realveksten i de frie inntektene fra 2024 til 2025. Basert på anslagene i NB25, inkludert anslått total skattesvikt på 6 mrd. kroner og tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner, anslår utvalget en realvekst på 12,8 mrd. kroner i frie inntekter fra 2024 til 2025, se tabell 2.3

¹ Den lysegrønne linjen er korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv. fra 2016 til 2025.

² Den blå linjen er i tillegg justert for merkostnader til demografi fra 2016 til 2025.

³ Det er justert for anslag på merkostnader til pensjon i 2024 og 2025. Historisk inngår merkostnader til pensjon i kostnadsveksten (kommunal deflator).

⁴ Figuren inkluderer tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner i 2024 og 2025, se Prop. 1 S Tillegg 1.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet.

Figur 2.3 viser nivået på de frie inntektene over tid, målt i faste 2025-kroner. Figuren inkluderer tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner i 2024 og 2025 som varslet i Prop. 1 S Tillegg 1 samt anslått skattesvikt på 6 mrd. kroner. Inntektene var særlig høye i 2021 og 2022 som følge av at skatteinngangen ble høyere enn forventet. I 2020 og 2021 ble inntektene også løftet av betydelige overføringer til sektoren for å dekke ekstraordinære utgifter i forbindelse med pandemien, vist ved forskjellen mellom mørkegrønn og lysegrønn linje i figuren. Midlertidige tiltak og oppgaveoverføringer mv. er korrigert ut i den lysegrønne linjen.

I 2024 og 2025 anslås frie inntekter korrigert for oppgaveendringer og engangsoverføringer mv. å ligge høyere enn i årene før pandemien. Justeres det også for merutgifter til demografi (blå linje), anslås nivået i 2024 å ligge litt under nivået 2016, mens nivået i 2025 anslås å ligge på linje med nivået i 2020. Merkostnadene til demografi har de siste årene blitt høyere enn anslått, noe som blant annet skyldes tilstrømningen av flyktninger fra Ukraina.

I figuren (lysegrønn og blå linje) er det korrigert for alle engangsoverføringer, samt overføringer som skal styrke spesifiserte tjenestetilbud i kommunene. En del av dette er midler som gjør kommunene bedre rustet til å tilby tjenester, men som korrigeres ut når veksten i frie inntekter beregnes.