7 Inntekter og tjenesteproduksjon i grupper av kommuner

Det er betydelige inntektsforskjeller mellom landets kommuner. For å vise realitetene i inntektsspennet mellom kommuner og fylkeskommuner tas det her utgangspunkt i et utvidet inntektsbegrep (FI-U) som er alle inntekter som ikke er underlagt strenge restriksjoner eller føringer ved bruk som f.eks. øremerkede tilskudd. I inntektsbegrepet «Utvidet Frie Inntekter», FI-U, inkluderes rammetilskudd, skatt på inntekt og formue, naturressursskatt, eiendomsskatt, inntekter fra konsesjonskraft og produksjonsavgift på vindkraft, inntekter fra Havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift.

Det er de minste kommunene som i gjennomsnitt har de høyeste inntektene pr. innbygger, også etter at det er korrigert for forskjeller i kostnadene ved å yte tjenester på grunn av ulikhet i alderssammensetning, reiseavstander og smådriftsulemper. Inntektsnivået i de minste kommunene kan forklares ved at mange har betydelige regionalpolitiske tilskudd, høye inntekter knyttet til naturressurser og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Samtidig er det også betydelige variasjoner mellom kommunene innenfor alle kommunegruppene. Store inntektsforskjeller har også sammenheng med at kostnadene ved å yte tjenester varierer betydelig. Når inntektene korrigeres for variasjon i utgiftsbehovet, varierte inntektene (KFI-U) i 2023 fra 10–11 prosent under landsgjennomsnittet i flere kommuner til å ligge flere ganger så høyt som landsgjennomsnittet.

Eiendomsskatter (fra naturressurser), konsesjonskraftinntekter, havbruksinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift bidrar alle til å øke inntektsvariasjonen mellom kommunene.

Det ses også nærmere på brukerbetalinger og forskjeller i inntektene fra dem, finansieringsgrad og priser mellom kommunene. Det vises videre kommunevise tall for enkelte tjenester når kommunene grupperes etter inntektsnivå. Andel barnehagelærere i forhold til grunnbemanning varierer eksempelvis fra 13 til 64 prosent. I kapitlet vises en produksjonsindeks for kommunale tjenester. Indeksen er ment å vise hvor godt tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne i ulike målgrupper. Analysene viser en nokså klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og inntektsnivå. Kommuner med høye KFI-U har gjennomgående høyere verdi på produksjonsindeksen enn kommuner med lave korrigerte inntekter.

7.1 Frie inntekter, utvidet begrep FI-U

I kapittel 2 og 3 drøftet utvalget utviklingen i frie og samlede inntekter for landet som helhet. I første del av dette kapitlet ser vi nærmere på variasjoner mellom kommunene i inntekter og utviklingen over tid.

Frie inntekter består av rammetilskudd, skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere, naturressursskatt fra kraftforetak samt eiendomsskatt. For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes handlingsrom, ser vi her på et utvidet inntektsbegrep (dvs. utvidede frie inntekter, forkortet FI-U). I tillegg til de frie inntektene legges det her til inntekter fra konsesjonskraft, produksjonsavgift på vindkraft, inntekter fra Havbruksfondet og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift. FI-U inkluderer inntektene og avgiftslettelsene som er uten føringer eller restriksjoner for kommunene.

For å få et mål på de frie inntektene som er mest mulig sammenliknbart, holdes skjønnstilskudd til å dekke utgifter som følge av ekstraordinære hendelser som naturskader og liknende utenom beregningen.

Figur 7.1 viser sammensetningen av inntektene i 2023 som inngår i inntektsbegrepet FI-U i sum.

Note: Tall for fordel av differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet skjematisk

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Forskjeller i skatteinntektene utjevnes i inntektssystemet

Figur 7.2 viser forskjellene i kommunens skatteinntekter fra inntekt og formue samt naturressursskatt før og etter utjevning. Det er skatt etter skatteutjevning som er inkludert i kommunenes FI-U og KFI-U (det redegjøres for KFI-U i neste avsnitt).

I figur 7.2 er kommunene sortert etter skatt per innbygger etter utjevningen i stigende rekkefølge.

Forskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene reduseres betydelig gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. For kommunene innebærer ordningen at kommuner med skatteinngang under landsgjennomsnittet i første omgang blir kompensert for 60 prosent av differansen mellom egen skatteinngang for disse skattene og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet blir tilsvarende trukket for differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Denne symmetriske delen av inntektsutjevningen øker til 62 prosent i 2025 og 64 prosent i 2026.

Kommuner med skatteinngang under 90 prosent av landsgjennomsnittet blir ytterligere kompensert for 35 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet, og dette finansieres med et likt beløp per innbygger av alle kommuner. Gjennom tilleggskompensasjonen sikres at alle kommuner løftes til skattenivå etter utjevning på i overkant av 93 prosent av landsgjennomsnittet. Stor økning eller nedgang i skatteinngangen for den enkelte kommune vil derfor gjennom inntektsutjevningen gi langt mindre utslag i kommunenes inntekter enn endring i skatteinntekter isolert skulle tilsi. Inntektsutjevningen fungerer slik som en sikring mot variasjon i egen skatteinngang. I tillegg får alle kommuner gjennom inntektsutjevningen del i skatteøkninger på landsbasis, og på samme måte må alle være med å dele en skattesvikt.

I 2023 hadde Lavangen lavest inntekter fra skatt på inntekt og formue og naturressursskatt med 42 prosent under landsgjennomsnittet, mens Frøya kommune hadde høyest med 176 prosent over landsgjennomsnittet. Inntektsutjevningen bidro til Lavangen hadde 7 prosent under landsgjennomsnittet i skatteinntekter etter utjevning, mens Frøya hadde 69 prosent over landsgjennomsnittet.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Begrepet frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov – KFI-U

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene.

Når man skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, er det derfor relevant å ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov.

Innenfor de nasjonale velferdstjenestene som kommunene har ansvar for, kan det ikke godtas altfor store forskjeller i tjenestetilbudet. For at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, utjevnes kostnadsforskjeller som kommunene selv ikke kan påvirke gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Utgiftsutjevningen skjer i praksis ved hjelp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. I kommunenes utgiftsbehov inngår driftsutgifter til barnehage, skole, pleie og omsorg, barnevern, helse- og sosialtjenester og administrasjon og landbruk.

I sammenlikningen av de utvidede frie inntektene (FI-U) mellom kommunene for 2023 er det derfor korrigert med kostnadsnøkkelen for 2023, det vil si for variasjonen i kostnadene til drift av disse tjenestene. De resterende inntektene blir deretter lagt til i beregningen. Dette utgiftsbegrepet kalles her KFI-U, dvs. korrigerte, utvidede frie inntekter.

Gjennom denne korrigeringen for utgiftsutjevningen vil kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov – som er lite kostnadskrevende å drifte – få justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov – som er kostnadskrevende å drifte – vil få justert ned sine inntekter.

Også etter korrigeringen for utgiftsutjevningen er det elementer i inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren som fører til ulikt inntektsnivå mellom kommuner. Regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskuddet (den delen som ikke skal dekke uforutsette utgifter) er ulikt fordelt mellom kommunene, og fører til forskjeller i inntektsnivå etter korrigeringen for variasjoner i utgiftsbehov.

Samtidig kommer en betydelig andel av kommunesektorens inntekter gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå utjevnes kun delvis i inntektssystemet. I tillegg har mange kommuner inntekter som ikke utjevnes, blant annet eiendomsskatt, og inntekter fra naturressurser gjennom inntekter fra konsesjonskraft og havbruk.

Utgiftsutjevningen omfatter det aller meste av kommunens utgifter. I vurderingen av forskjeller i de korrigerte frie inntektene bør en likevel også ta i betraktning at utgiftsutjevningen og korreksjonen for denne ikke dekker alle oppgavene kommunene har. Kommunale oppgaver som blant annet kommunal vei, kultur og boligsosiale forhold finansieres av frie inntekter, men er ikke omfattet av utgiftsutjevningen. Også her vil det kunne være forskjeller i utgiftsbehov, blant annet knyttet til smådriftsulemper og kostnader som følger av lengre reiseavstander.

Det er også rimelig å anta at mange distriktskommuner som følge av mangel på velfungerende markeder (markedssvikt) må ta et større ansvar for flere oppgaver. Dette kan blant annet være utvikling av lokalsamfunnet og boligmarkedet, bygging av infrastruktur og samordning av tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling, med videre. Et aktuelt eksempel er utbygging av bredbånd. Kommunal og fylkeskommunal medfinansiering har vært vanlig i områder der utbygging ikke har vært markedsmessig lønnsomt.

FI-U er klart høyest i de minste kommunene

Vi ser først på forskjeller i frie inntekter per innbygger når det ikke tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehov, se figur 7.3A1. Inntektene regnet pr. innbygger faller med stigende innbyggertall. I gjennomsnitt hadde kommunene inntekter på om lag 73 500 kroner per innbygger i 2023 etter det utvidede inntektsbegrepet (FI-U). De minste kommunene har FI-U per innbygger på 161 000 kroner i veid gjennomsnitt, det vil si mer enn det dobbelte av landsgjennomsnittet. Forskjellen mellom de høyeste og laveste inntektene er klart størst for kommunene med under 5 000 innbyggere. Som vi ser av figuren, bidrar inntekter fra «annen» eiendomsskatt enn fra bolig og fritidseiendom (blant annet knyttet til naturressurser), konsesjonskraftinntekter, inntekter fra Havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift til å løfte inntektene i denne kommunegruppen vesentlig. Også uten slike inntekter har de minste kommunene inntekter per innbygger som ligger langt over landsgjennomsnittet. Kommunegrupper med kommuner som har flere enn 5 000 innbyggere har et nivå på FI-U per innbygger som ligger ganske nær landsgjennomsnittet på 73 500 kr.

Note: Linje er vektet gjennomsnitt for gruppene i figur 7.3B.

Note: Det vises maksimalt inntekter på 300 prosent av landsgjennomsnittet. Bykle har med sine 499 prosent av landsgjennomsnittet høyere inntekter enn dette.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Forskjellene i inntekter bli mindre når inntektene korrigeres for utgiftsbehov

Vi ser av figur 7.3A2 at forskjellene i de utvidede frie inntektene blir redusert når de korrigeres for variasjoner i utgiftsbehovet (KFI-U). Fortsatt har de minste kommunene i gjennomsnitt 77 prosent høyere inntekter enn landsgjennomsnittet, inntekter som blant annet kan brukes til å tilby høyere kvalitet og mer omfattende tjenester enn andre kommuner. Høyere KFI-U i de minste kommunene må ses i sammenheng med betydelige regionalpolitiske tilskudd samt at flere mindre kommuner har høye inntekter knyttet til naturressurser som ikke utjevnes i inntektssystemet samt fordel av differensiert arbeidsgiveravgift.

Store inntektsvariasjoner mellom kommunene, også innenfor kommunegrupper

Figur 7.3B1 og 7.3B2 viser nivået på de utvidede frie inntektene korrigert for utgiftsbehov (KFI-U) for enkeltkommuner. Vi ser at de aller fleste kommunene i kommunegruppene med inntil 5 000 innbyggere har KFI-U pr. innbygger som ligger over landsgjennomsnittet. Enkeltkommuner har sågar inntekter som ligger to til fem ganger så høyt som landsgjennomsnittet. De fleste av kommunene med spesielt høye inntekter er kommuner med inntekter fra naturresurser. For kommunegrupper med antall innbyggere over 5 000 er det en langt større andel som har inntekter under landsgjennomsnittet.

Figur 7.3B2 viser tilsvarende tall for kommunene når de grupperes etter sentralitetsnivå i Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks. Nivå 1 er de mest sentrale kommunene og nivå 6 er de minst sentrale kommunene. På samme måte som grupperingen etter innbyggertall ser vi at de fleste kommunene på sentralitet 5 og 6 – de minst sentrale kommunene ifølge Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks – har KFI-U over landsgjennomsnittet.

Figur 7.4A1 sier noe om bidraget til spredning fra de ulike inntektskilder, der spredningen måles ved standardavviket i kommunenes inntektsnivå i prosent av landsgjennomsnittet, variasjonskoeffisienten. Figuren viser at spredningen mellom kommuner øker når inntektene fra hhv. konsesjonskraft, havbruksinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes i inntektsbegrepet. Eiendomsskatt fra boliger og fritidseiendom virker litt utjevnende, mens «annen eiendomsskatt» (blant annet som følge av naturressurser) øker forskjellene. I tolkningen av tallene må en også ta i betraktning at inntekter fra utnyttelse av naturressurser kan ha et element av kompensasjon for ulemper, miljømessige eller spesielle tilretteleggingskostnader. Figur 7.4A2 viser at inntektsspredningen for FI-U og KFI-U de siste årene har variert noe fra år til år. I 2023 var variasjonen spesielt stor, noe som blant annet må ses i sammenheng med at den store spredningen i inntekter fra konsesjonskraft var enda større enn tidligere.

Figur 7.4B viser de 10 enkeltkommunene med lavest inntekter og de 10 kommunene med høyest inntekter i 2023, målt ved KFI-U. Det som kjennetegner kommunene med lavest inntekter er at de har lite inntekter utover skatt på formue, inntekter og naturressurser og rammetilskudd. De har heller ikke eiendomsskatt på boliger og fritidseiendom. Kommunene med høyest inntekter er små kommuner som også har betydelige inntekter fra havbruk eller kraft samt eiendomsskatt relatert til næring inkl. naturressurser.

¹ Tilbakegående tall er aggregert til kommunestruktur 2020.

² Ikke inkludert fordel av differensiert arbeidsgiveravgift i tidsseriene

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Betydelige forskjeller i inntekter også mellom fylkeskommunene

De utvidede inntektene korrigert for utgiftsbehov (KFI-U) varierer fra 7 prosent under landsgjennomsnittet for Innlandet fylkeskommune til 23 prosent over landsgjennomsnittet for Finnmark og Troms fylkeskommune, se figur 7.4C.

Nærmere om tilleggsinntekter i kommunene

Inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og produksjonsavgift på landbasert vindkraft og inntekter fra Havbruksfondet har ikke vært gjenstand for inntektsutjevning og bidrar til forskjellene i kommunenes frie inntekter. I dette avsnittet beskrives disse forskjellene nærmere. Konsesjonsavgifter og utbytte- og eierinntekter er ikke definert som frie inntekter i dette kapitlet, se boks 7.1, men i dette avsnittet inkluderer vi også disse inntektene.

Samlet utgjorde disse tilleggsinntektene 37,6 mrd. kroner i 2023, og størrelsen på de ulike inntektsartene er vist i figur 7.5.

Note: Tall for fordel av differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet skjematisk

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

I gjennomsnitt får kommunene 6 857 kroner per innbygger samlet i inntektene som er omtalt i dette avsnittet, dvs. inntekter fra eiendomsskatt, havbruk, konsesjonskraft, produksjonsavgift på landbasert vindkraft, fordel av differensiert arbeidsgiveravgift, konsesjonsavgifter og utbytter og eieruttak. Samlet er disse inntektene i dette avsnittet betegnet som «tilleggsinntekter».

Figur 7.6 viser at for grupper av kommuner er tilleggsinntektene avtakende med antall innbyggere og stigende desto mindre sentral kommunen er. Kommunene med de høyeste inntektene per innbygger har særlig høye inntekter fra konsesjonskraft og eiendomsskatt knyttet til naturressurser, men ligger også høyt sammenliknet med øvrige kommunegrupper på alle inntektsartene med unntak av eiendomsskatt på bolig og fritidseiendom. Kommunene med færrest innbyggere og de minst sentrale kommunene (dette er ofte sammenfallende) har størst fordel av redusert arbeidsgiveravgift, og disse kommunene ligger i gjennomsnitt også høyt når det gjelder inntekter fra havbruk, konsesjonskraft, produksjonsavgift på landbasert vindkraft og eiendomsskatt knyttet til naturressurser. Utbytter og eierinntekter og eiendomsskatt på boliger, fritidseiendom og næringseiendom er jevnere fordelt mellom kommunegruppene enn de øvrige tilleggsinntektene.

Kilder: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Norges vassdrags- og energidirektorat, Fiskeridirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Figur 7.7 viser at det er store forskjeller i tilleggsinntektene mellom enkeltkommuner innenfor en kommunegruppe. Samlet varierer disse inntektene fra nær 0 kroner per innbygger til 329 000 kroner per innbygger, men alle kommuner har slike tilleggsinntekter.

Note: Kommunene Bykle (329 000) og Åseral (166 000) har over 140 000 kroner i tilleggsinntekter per innbygger.

Kilder: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Norges vassdrags- og energidirektorat, Fiskeridirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

7.2 Brukerbetalinger

Inntekter og finansieringsandeler

Det er store forskjeller mellom kommunene både med tanke på hvor store inntekter de får fra brukerbetalinger og hvor stor del av de korrigerte brutto driftskostnadene som denne inntektstypen finansierer. Figur 7.8 viser brukerbetalingenes finansieringsgrad av kommunenes korrigerte brutto driftsutgifter ut fra kommunenes størrelse og nivået på finansieringsgraden.

Figur 7.8 viser at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvor mye brukerbetalingene bidrar til å finansiere de korrigerte brutto driftsutgiftene. Spesielt store er forskjellene blant de minste kommunene.

Note: Median finansieringsandel i hver gruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 12367og 01222)

Et forhold som kan forklare at forskjellene mellom kommunene i finansieringsandel er forskjeller i antall fritidsboliger. Eiere av fritidsboliger benytter i stor grad de kommunale vann-, avløp- og renovasjonstjenestene (VAR) hvor finansieringsgraden er høy.

Et annet forhold som spiller inn i er forskjellene mellom kommunene når det gjelder inntekter fra vannkraft, vindkraft og oppdrettsanlegg. Kommuner som har store inntekter fra slik virksomhet har mulighet til å la dette komme innbyggerne til gode i form av lavere priser innen tjenester som VAR barnehage og skolefritidsordningen (SFO).

Mediankommunene innen hver størrelsesgruppe har finansieringsandel fra 14,1 til 17,1 prosent. Forskjellene i finansieringsandelene for mediankommunene er kun marginale for gruppene med størrelse under 20 000 innbyggere. Kommunene med flere innbyggere enn 20 000 har i gjennomsnitt en noe høyere finansieringsgrad enn de mindre kommunene. Dette kan skyldes at forholdene her ligger bedre til rette for å utnytte stordriftsfordeler som gir lavere nivå på korrigerte brutto driftsutgifter.

Forskjeller i prisnivået for tjenestene

Prisene for VAR, barnehage og SFO varierer både innen og mellom kommunegruppene.

Figur 7.8 A–C viser at prisen for VAR faller svakt med økt kommunestørrelse, for barnehageplass er prisen tilnærmet lik mellom gruppene, mens for plass på SFO er prisen økende med økt befolkningsstørrelse.

Prisen for VAR-tjenestene fastsettes i hovedsak ut fra produksjonsutgiftene. Prisforskjeller gjenspeiler derfor utgiftsforskjellene som igjen har sammenheng med en rekke forhold. Et viktig forhold kan være fysiske avstander og grad av tettbebyggelse i kommunene. Boliger i store kommuner ligger i gjennomsnitt tettere plassert enn boligene i små kommuner og kan forklare hvorfor prisen er fallende med størrelsen på kommunene. Grad av tettbebyggelse varierer ikke bare mellom gruppene, men også innen gruppene og kan være en viktig forklaringsvariabel for prisforskjeller innen kommunegruppene. Dette underbygges av analyser fra Oslo Economics der det er avdekket langt større forskjeller i pris for VAR-tjenester når kommunene er gruppert etter sentralitetsklasser enn når de er gruppert etter befolkningsstørrelse.1

For opphold i barnehage er det ubetydelige forskjeller i prisnivå mellom gruppene av kommuner. Dette skyldes at nesten alle kommunene har satt prisen lik eller i nærheten av statens fastsatte maksimalpris.

For SFO er prisen økende med økt befolkningsmengde. En årsak kan være at mange mindre kommuner opplever befolkningsreduksjon og at en høy andel av innbyggerne befinner seg i de eldste aldersgruppene. Lave priser for SFO kan her bli sett på som et tiltak for å gjøre det attraktivt for barnefamilier å bo i kommunen. Det er også mulig at bruk av redusert oppholdstid med tilhørende lavere pris er mer utbredt i de små kommunene enn i de store.

Noter: Pris for VAR-tjenestene er basert på tabell 12842 (årsgebyr for bolig på 120 kvm per januar 2024).

Pris for opphold i barnehage er basert på tabell 11573 (årsbetaling alt inkludert per januar 2024).

Pris for plass på SFO er basert på tabell 12254 (Finansiering av skolefritidstilbud) og tabell 11977 (elever i kommunal SFO, vektet, 2023).

Median i hver gruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.3 Tjenester

I kapittel 4 viser vi utviklingen i kvalitet og omfang av tjenester over tid. I dette avsnittet ser vi på forskjeller i noen av tjenestene mellom kommunene samt produksjonsindeksene som sier noe om nivået på produksjonen i forhold til størrelsen på målgruppen for tjenestene.

Eksempler på forskjeller i tjenesteproduksjonen mellom kommunene

I figur 7.10 er det vist noen enkelte tjenesteindikatorer for alle kommunene for 2023, gruppert etter inntektsnivå og deretter sortert etter nivå på indikatorene. De horisontale linjene viser det veide snittet innen hvert intervall for inntektsnivået. Korrigerte inntekter er skatt, rammetilskudd, eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter, samt havbruksinntekter og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift som er korrigert for kommunenes variasjoner i utgiftsbehovet (KFI-U).

Andelen barnehagelærere i prosent av grunnbemanningen er lavest i gruppen med høyest inntekter og høyst i gruppen med inntekter mellom 95 og 100 prosent. Andelen varierer fra 13 prosent i Gratangen til 64 prosent i Åseral. Om en kommune har mange ansatte i barnehage, og en stor andel av disse ikke er faglærte, vil andelen kunne fremstå som lav, selv om det er mange barnehagelærere i forhold til antall barn.

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng er lavest i gruppene med korrigerte inntekter 110–120 prosent av landsgjennomsnittet, mens gruppen med inntekter mellom 100 og 105 prosent av landsgjennomsnittet ligger høyest. Lavest gjennomsnittlig antall grunnskolepoeng er 38 poeng som vi finner i flere kommuner. Rødøy og Rendalen ligger høyest med 47.

Andel undersøkelser med behandlingstid innen 3 måneder er lavest i gruppen med inntekter mellom 110 og 120 prosent av landsgjennomsnittet og høyest i gruppen med inntekter mellom 95 og 100 prosent av landsgjennomsnittet. I barnevernet varierer det fra Bodø kommune med kun 25 prosent av undersøkelser med behandlingstid innen 3 måneder, mens det er 105 kommuner hvor alle undersøkelsene har mindre behandlingstid enn 3 måneder.

Andelen brukerrettede årsverk med helseutdanning innen omsorgstjenestene varierer fra landsgjennomsnittet fra 55 prosent i Vadsø kommune til 95 prosent i Bokn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Produksjonsindekser for kommunale tjenester 2023

I dette avsnittet presenteres beregninger av en produksjonsindeks for kommunale tjenester for 2023. Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenestetilbud basert på produksjonsindikatorer for utvalgte sektorer og sier noe om nivået på produksjonen i forhold til størrelsen på målgruppen for tjenestene. Indeksen er ment å vise hvor godt tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne i ulike målgrupper. En indeks også for det samlede tjenestetilbudet kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Eksempelvis vil produksjonsindeksen være mindre følsom for forskjeller i prioritering enn produksjonsindikatorer for de enkelte tjenester.

Produksjonsindeksen oppdateres årlig med beregning av delindekser for barnehage, grunnskole, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur, i tillegg til en samlet produksjonsindeks som omfatter alle disse tjenestene. I alt 297 kommuner har levert tilstrekkelige data til å inngå i beregningene for 2023. Manglende data for læringsutbytte og læringsmiljø i grunnskolen er den viktigste enkeltårsaken til at produksjonsindeksen ikke kan beregnes for mer enn 83 prosent av kommunene.

Vedlegg 13 presenterer tidligere års utviklingsarbeid med produksjonsindeksen. I årets produksjonsindeks er det ikke gjort endringer i inkluderte sektorer eller produksjonsindikatorer.

Det er særlig små kommuner, målt etter innbyggertall, som ikke inngår med beregnet produksjonsindeks. Ingen av kommunene med innbyggertall under 1000 får en beregnet indeksverdi, mens andelen er 50 og 92 prosent for kommunene med henholdsvis 1000–2000 og 2000–3000 innbyggere. For større kommuner er det beregnet verdi for 98 prosent av kommunene.

Tabell 7.1 viser produksjonsindeksen og delindeksene for kommunene gruppert etter korrigert inntekt per innbygger. Inntektene omfatter inntekts- og formuesskatt, rammeoverføringer, eiendomsskatt, konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter, havbruksfond og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift (KFI-U). Kostnadsnøklene i inntektssystemet er benyttet for å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Indeksene er normalisert slik at veide gjennomsnitt (innbyggertall som vekt) er lik 100 for kommunene som inngår i analysen.

For barnehage og grunnskole beregnes det relativt små forskjeller i indeksen mellom kommuner ettersom henholdsvis 66 og 92 prosent av kommunene får en beregnet verdi som er mindre enn 5 prosent fra landsgjennomsnittet. I øvrige sektorer er denne andelen klart lavere, og 46 prosent av kommunene har en samlet indeksverdi i intervallet [95,105].

I tråd med resultatene fra tidligere år viser analysene en nokså klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høy KFI-U har gjennomgående høyere verdi på produksjonsindeksen enn kommuner med lav KFI-U. Korrelasjonen med KFI-U er klart høyere for samlet produksjonsindeks enn gjennomsnittlig korrelasjon for delindeksene. Det har sammenheng med at kommunevise forskjeller i prioritering slår sterkere ut i delindeksene enn i totalindeksen. Dette kommer også til uttrykk ved at standardavviket til totalindeksen er lavere enn gjennomsnittlig standardavvik for delindeksene.

Det er delindeksene for pleie og omsorg og kultur som viser sterkest sammenheng med KFI-U. Det er innenfor disse tjenestene at kommuneøkonomien er avgjørende for tjenestetilbudet. Delindeksene for grunnskole, primærhelsetjenesten og sosialkontor er praktisk talt ukorrelert med KFI-U. Blant annet har innføring av rett til barnehageplass fra 2011 medført at barnehagedekningen i stor grad er blitt frikoblet fra kommunale inntekter. For barnevern har noe svak korrelasjon med KFI-U trolig sammenheng med at tilbudet i større grad er styrt av behov enn av økonomiske rammebetingelser.

Sammenhengen mellom produksjonsindeks og KFI-U er også illustrert i figur 7.11 hvor produksjonsindeksen er plottet mot KFI-U. Den rette linja i figuren er regresjonslinja og den positive helningen viser en klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser målt ved KFI-U. Samtidig er det betydelig variasjon rundt regresjonslinja, det vil si at produksjonsindeksen varierer mye mellom kommuner med om lag samme nivå på KFI-U.

I enkelte sammenhenger har variasjonen i produksjonsindeksen mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå blitt tolket som en indikasjon på effektivitetsforskjeller kommunene imellom. Utvalget vil påpeke at det er betydelig usikkerhet rundt dette. Det har sammenheng med at produksjonsindeksen ikke fanger opp alle aspekter ved tjenestetilbudet, samt at det ikke er fullt samsvar mellom hvilke inntekter som inngår i KFI-U og finansieringen av de tjenester som inngår i produksjonsindeksen (omfatter også tjenester som finansieres av øremerkede tilskudd og brukerbetaling). I tillegg kan tjenestetilbudet være holdt oppe av et svakt driftsresultat.

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Utviklingen i samlet produksjonsindeks over årene 2021 til 2023 er studert mer nøye. Endring i produksjonsindeksen over tid gir uttrykk for utviklingen i den enkelte kommune i forhold til gjennomsnittsutviklingen. En stabil verdi på produksjonsindeksen betyr ikke at produksjonen har vært stabil, men at produksjonsøkningen har vært den samme som i de øvrige kommunene. Økende verdi på produksjonsindeksen over tid betyr at kommunens produksjon har økt raskere enn i de øvrige kommuner. Det kan ikke tolkes som uttrykk for økt effektivitet. Økt verdi på produksjonsindeksen kan skyldes raskere inntektsvekst enn de øvrige kommuner eller sterkere prioritering av de tjenester som omfattes av produksjonsindeksen, som ikke har noe med effektivitet å gjøre.

Det er en klar tendens til at kommuner som skårer høyt på produksjonsindeksen i 2021 også skårer høyt i 2022 og 2023, og at de som skårer lavt ett år også skårer lavt de øvrige år. Dette kommer til uttrykk ved at produksjonsindeksene for de enkelte år er sterkt positivt korrelert.

Korrelasjonen mellom produksjonsindeksene for 2021 og de to siste årene er henholdsvis 0,89 og 0,84. En litt svakere sammenheng mellom indeksen over tid kan dels også skyldes små justeringer av indikatorsettene over tid.

Endringen i produksjonsindeks fra 2021 til 2023 er nærmere illustrert i tabell 7.2. Det er 285 kommuner som det er beregnet en samlet produksjonsindikator for i begge årene 2021 og 2023. Her er kommunene gruppert etter verdien på produksjonsindeksen i de to årene. Stabiliteten over tid kommer her til uttrykk ved at 155 av de 285 kommunene tilhører samme gruppe i 2023 som i 2021. Det er 21 kommuner (7 prosent) som verken tilhører samme gruppe eller «nabogruppen» i 2023. I fjorårets produksjonsindeks ble det foretatt tilsvarende sammenlikning for årene 2020 og 2022. Forskjellen fra den gang er minimale.

Tabell 7.2 viser også at en del enkeltkommuner har hatt veldig stor endring i verdien på produksjonsindeksen. Maksimal endring er 26 prosentpoeng. Det er i alt 14 kommuner (5 prosent) som hadde en endring i produksjonsindeksen på mer enn 10 prosentpoeng fra 2021 til 2023. På den andre siden er det 229 kommuner (80 prosent) som hadde en endring i produksjonsindeksen på mindre enn 5 prosentpoeng fra 2021 til 2023.

I vedlegg 13 gjøres det nærmere rede for oppbyggingen av produksjonsindeksen, og det rapporteres produksjonsindekser for enkeltkommuner og fylkesvise gjennomsnitt. Tall for enkeltkommuner vil også bli lagt ut på Kommunal- og distriktsdepartementets nettsider på www.regjeringen.no/kommunedata.