4 Tjenester og investeringer

Kommunesektoren har ansvaret for noen av de viktigste tjenestene i innbyggernes hverdag. Sektoren er blant annet ansvarlige for barnehager, skoler, helse- og omsorgstjenester, barnevern, kollektivtrafikk, veier, vannforsyning, avløp og renovasjon.

Pandemien bidro til at realveksten i kommunesektorens utgifter var lav i årene 2020 – 2022 sammenliknet med de foregående årene, men tok seg kraftig opp i 2023. Veksten i utgiftene fra 2022 til 2023 var særlig stor innenfor sosialtjenester.

I barnehagesektoren fortsatte økningen i dekningsgraden for 1–2-åringer og var 89 prosent i 2023. Dekningsgraden blant 3–5-åringene har stabilisert seg på om lag 97 prosent. Antall årsverk i barnehagene har økt til tross for at tallet på barn i barnehager har vært stabilt, noe som må ses i sammenheng med nasjonale vedtak om bemannings- og pedagognormer. Nesten alle barnehager oppfylte bemanningsnormen i 2023, mens 65 prosent oppfylte pedagognormen, noe som er en nedgang fra 2022.

Andelen elever som får spesialundervisning i grunnskolen og antall årstimer per elev til elever som får slik undervisning økte marginalt for alle trinnene i 2023 sammenlignet med 2022. For grunnskolen samlet var gjennomsnittlig gruppestørrelse i 2023 på samme nivå som i 2022.

Innenfor videregående opplæring er det en stadig høyere andel som fullfører innen fem år, og det er stadig færre som fullfører på mer enn normert tid. Samtidig er det fortsatt betydelig geografisk variasjon i fullføring og stor variasjon mellom studieretninger. Andelen elever som slutter i videregående opplæring uten å fullføre fortsatte å øke i 2023, som i perioden 2014–2022.

I helse og omsorg fortsatte årsverksinnsatsen å øke. Samtidig har det vært en reduksjon i dekningsgradene blant eldre 80 år og over. Dette har sammenheng med en økning i antall eldre, men trolig også bedre helse og funksjonsnivå. Andelen brukere under 67 år i hjemmetjenesten fortsetter å øke. Selv om lege- og sykepleierdekningen er høy i Norge, har mange kommuner betydelige utfordringer med å rekruttere fastleger og sykepleiere. I distriktene er utfordringene større enn ellers i landet.

Kapitelet ser også på utvikling i flere av de øvrige kommunale tjenestene: barnevern, sosialtjenester, boligsosialt arbeid og administrasjon.

4.1 Kommuneforvaltningens utgifter

Kilder: Statistisk sentralbyrå (tabell 10727, E Totale utgifter) og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Kommuneforvaltningens totale utgifter var om lag 783 milliarder kroner i 2023. Realveksten fra året før var 4,4 prosent, noe som er klart sterkest i perioden 2013–2023. Realveksten i 2020 – 2022 må ses i sammenheng med at disse årene var preget av nedstenging og andre restriksjoner knyttet til koronatiltak som innebar lavere aktivitet. Dette kan igjen ha bidratt til sterk utgiftsvekst i 2023.

Lønn dominerende utgiftsart, men fallende andel av totale utgifter

¹ I figur 4.2 er under halvparten av utgiftene lønn, mens lønn utgjør nærmere 60 prosent av den kommunale deflatoren. Deflatoren er basert på lønnskostnader, produktinnsats og investeringer. Flere av utgiftene som fremgår i figuren inkluderes ikke i den kommunale deflatoren (slik som blant annet renter).

De viktigste utgiftspostene i artsgruppene er som følger:

Lønn: Brutto lønn utbetalt til arbeidstakerne, arbeidsgiveravgift og pensjonskostnad. Lønnsrefusjoner (sykepenger/foreldrepenger) kommer til fratrekk.

Kjøp av varer og tjenester: Kjøp av konsulent- og byggetjenester, reparasjoner, lisenser, forbruksmateriell, husleie, energi osv.

Produktkjøp til husholdninger: Tilskudd til private barnehager, helsetjenester og transport for skoleelever/funksjonshemmede.

Subsidier: Tilskudd til bedrifter innen kollektiv transport på veg, skinner og sjø. Tilskudd knyttet til lærlingeordningen.

Stønader til husholdninger: Sosialhjelp, introduksjonsstønad, bostøtte og kvalifiseringsstønad.

Overføringer til ideelle org.: Ideelle organisasjoner innen helse- og omsorg, idrettslag og kulturorganisasjoner.

Anskaffelse av fast realkapital: Bygninger, anlegg, veier og IKT.

Annet: Overføringer til statsforvaltningen, kapitaloverføringer og tomtekjøp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 10727 med tilhørende grunnlagsdata)

De enkelte artsgruppenes prosentvise bidrag til totale utgifter endrer seg ikke mye over tid, men det er imidlertid noen tydelige utviklingstrekk for enkelte av utgiftsartene.

• Lønnskostnadene var i 2023 den dominerende utgiftsarten med 47,3 prosent av totale utgifter. Dette er imidlertid lavt i historisk sammenheng: Aller lavest i perioden 2003–2023 og 8. året på rad med synkende andel. Høyest var andelen i 2005 med 54 prosent.

• Kjøp av varer og tjenester utgjorde 22,5 prosent som er ned fra 22,7 prosent i 2022, men høyere enn alle øvrige år i perioden 2003–2023. Lavest nivå var det i 2012–2014 og i 2003 med om lag 20,5 prosent.

• Produktkjøp til husholdninger utgjorde 4,4 prosent. Andelen har vært svært stabil senere år (alle år fra og med 2010 har den vært mellom 4,4 prosent og 4,6 prosent).

• Renter utgjorde 3,4 prosent – sterk økning fra 2021 og 2022 da andelen var henholdsvis 1,5 prosent og 2,1 prosent. Økningen skyldes svært stor økning i rentenivå fra 2021, men bør også ses i lys av at nivået i 2021 var historisk lavt (eksempelvis utgjorde renter en større andel av totale utgifter i både 2007 og 2008 enn i 2023).

• Subsidier utgjorde 1,7 prosent av totale utgifter som er lik gjennomsnittet siste 20 år.

• Stønader til husholdninger utgjorde 3,5 prosent i 2023. Dette er i øverste sjikt de siste 17–18 år og er også en markant økning fra 2021 og 2022 da andelen var 2,9 prosent (i 2021 og 2022 var andelen lavest av alle år i perioden 2003–2023).

• Overføringer til ideelle organisasjoner utgjorde 3,5 prosent av totale utgifter, en andel som har vært tilnærmet identisk de siste 5–6 år.

• Investeringer utgjorde 13,0 prosent som er laveste andel siden 2015. Samtidig er det også høyere andel enn alle år før 2015. Andelen var økende fra om lag 11 prosent ved midten av 2000-tallet til over 14 prosent i 2019 og har deretter vært fallende.

Tabell 4.1 viser at 62 prosent av kommunesektorens utgifter til tjenestene gikk til helse, omsorg, barnehager og undervisning i 2023. Veksten i utgiftene fra 2022 til 2023 var klart sterkest innenfor sosialtjenester. Utgiftene til sosialhjelp kunne være påvirket av høy prisvekst på mange varer og tjenester.

Sterk kostnadsvekst bidratt til å trekke den nominelle veksten i driftsutgiftene opp i alle sektorer i 2023. Se avsnitt 4.3 for en omtale av utviklingen i investeringsutgiftene.

4.2 Utvikling i kommunale tjenester

I dette avsnittet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2013 til 2023, og da særlig utviklingen i løpet av det siste året.1

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere 80 år og over. I perioden 2013–2023 økte antall innbyggere i disse gruppene med 30 200 personer. Økningen i aldersgruppen 80 år og over var på 35 700 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med 5 500 personer. Samlet sett økte innbyggertallet i perioden 2013–2023 med 441 100 personer, tilsvarende 8,6 prosent.

Gjennom 2023 gikk antall barn ned. Det ble om lag 3 200 færre barn i aldersgruppen 1–5 år, mens antall barn i aldersgruppen 6–15 år økte med 400 og antall unge i aldersgruppen 16–18 år økte med 3 900 personer. Det ble om lag 10 100 flere eldre over 80 år. Totalt økte innbyggertallet med i overkant av 61 200 i løpet av 2023, tilsvarende 1,1 prosent.

Som en følge av krigen i Ukraina, flyktet mange av innbyggerne til andre land. I Norge var det om lag 28 800 flere bosatte innvandrere fra Ukraina ved inngangen til 2024 enn året før. Dette har bidratt til vekst i innbyggertallet, særlig blant ungdom.

Utviklingen i enkeltkommuner og de enkelte fylkeskommunene vil kunne avvike fra den nasjonale utviklingen.

Barnehage

Antall barn i barnehage har blitt redusert i perioden fra 2013 til 2023, men viste en marginal økning i 2022, jf. figur 4.3A. Økningen i 2022 må ses i sammenheng med bosettingen av flyktninger fra Ukraina. I 2023 gikk antall barnehagebarn ned med i overkant av 1 800 barn. Mesteparten av denne nedgangen kom i private barnehager. Bosettingen av flyktninger fra Ukraina i 2023 bremset nedgangen i antall barnehagebarn.

Barnehagedekningen har gått gradvis opp fra 90,0 prosent i 2013 til 93,8 prosent i 2023, jf. figur 4.3B. Om lag halvparten av plassene var i kommunale barnehager. For de eldste barna har dekningsgraden stabilisert seg på i overkant av 97 prosent, mens den fortsatte å øke for 1–2-åringene i 2023. I 2023 gikk 88,6 prosent av 1–2-åringene, og 93,8 prosent av 1–5-åringene i barnehage.

Avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass økte med 0,9 timer fra 2013 til 2023, jf. figur 4.3C. I 2023 økte den avtalte oppholdstiden marginalt fra 2022 til om lag 44,8 timer.

Ressursinnsatsen målt ved antall avtalte årsverk økte samlet sett med om lag 100 fra 2022 til 2023. I de kommunale barnehagene økte antall årsverk med i overkant av 300 årsverk i 2023, tilsvarende om lag 0,8 prosent. I de private barnehagene ble antall årsverk redusert med i overkant av 200 årsverk i 2023, tilsvarende om lag 0,6 prosent. Antall samlete årsverk økte noe i 2023, mens antall barn i barnehage i samme periode gikk ned, noe som betyr at bemanningstettheten i grunnbemanningen økte noe i 2023. I de private barnehagene ble bemanningstettheten litt høyere som følge av at årsverksreduksjonen var lavere enn reduksjonen i antall barn i de private barnehagene fra 2022 til 2023.

Kommunale barnehager har over tid hatt litt høyere bemanningstetthet enn private barnehager, men forskjellen mellom disse er blitt mindre fra 2019. Bemanningstettheten i de kommunale barnehagene i 2023 var på 5,6 barn per ansatt, mens i de private barnehagene var den på 5,7 barn per ansatt i samme periode.

Siden 2017 har andelen barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum seks barn over tre år per ansatt økt fra 55 til 99 prosent, jf. figur 4.3E. Totalt gikk det 2 166 barn i 45 barnehager som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2023. Dette var en stor reduksjon fra 2018 da tallet var 86 100 barn, og tallet ligger på omtrent samme nivå som i 20222.

65 prosent av barnehagene oppfylte i 2023 pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 4.3F, en nedgang fra 67 prosent i 2022. Det er totalt ca. 1 600 barnehager som ikke oppfyller pedagognormen, inkludert barnehager med dispensasjon fra utdanningskravet. 1 000 av disse barnehagene mangler ett årsverk for å oppfylle pedagognormen. Resten mangler to eller flere årsverk. I gjennomsnitt var det 13,5 barn per barnehagelærer i 2023, en økning fra 13,1 barn per barnehagelærer i 2022. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det i 2023 brutto rundt 2 800 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 700 årsverk om barnehager med dispensasjon holdes utenom.

Andelen av grunnbemanningen som var utdannede barnehagelærer, var i 2023 på 42,4 prosent, en nedgang fra 43,0 prosent i 2022.

¹ Bemanningsnormen trådte i kraft fra 2019. Årene 2017 og 2018 viser andel barnehager som oppfylte normen som ble innført fra 2018/2019

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen økte svakt i perioden 2013–2018, men har avtatt noe fra 2018 til 2022, jf. figur 4.4A. I 2023 økte antallet elever marginalt, med vel 100 elever. Elevtallet i de kommunale grunnskolene gikk ned med vel 800 elever, mens elevtallet i de private skolene økte med vel 900 elever.

Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning økte svak gjennom perioden 2015–2023.

Andelen elever som fikk spesialundervisning har vært stabil etter 2015 på barne- og mellomtrinnet. Andelen elever som fikk spesialundervisning på ungdomstrinnet har gått svakt nedover fra 2013 og frem til 2021, men har økt noe i 2022 og 2023, se figur 4.4.B. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i gjennomsnitt flere timer, jf. figur 4.4C. Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning og særlig unngå at barn tas ut av elevgruppen og klassefellesskapet for å få et eget tilbud. Nedgangen i andelen som får spesialundervisning kan derfor ha sammenheng med at flere skoler har jobbet med å forbedre den tilpassede opplæringen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging innenfor rammen av det ordinære opplæringstilbudet. Bedre kvalitet på det ordinære opplæringstilbudet kan gjøre behovet for særskilte ordninger for enkeltelever mindre slik at behovet for spesialundervisning reduseres. Andelen elever med spesialundervisning øker med elevtrinnene, jf. figur 4.4B. Andelen elever som fikk spesialundervisning i 2023 økte marginalt fra 2022 til 2023.

De siste årene har også lærertettheten økt, jf. figur 4.4D. «Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2» er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 på 1.– 10. trinn ble redusert fra 16,8 elever i 2013 til 15,7 elever i 2023. Gruppestørrelse 2 er den samme i 2022 og 2023 for grunnskolen samlet, og for mellomtrinnet. Gruppestørrelse 2 er redusert svakt for barnetrinnet, og har økt svakt for ungdomstrinnet.

Høsten 2018 ble det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Det innebærer at det i gjennomsnitt ikke skal være mer enn 15 elever per lærer på 1.–4. trinn og 20 elever på 5.–10. trinn og på ungdomstrinnet. Normen gjelder på hvert trinn på skolenivå og i ordinær undervisning. Spesialundervisning og særskilt norskopplæring er ikke en del av normen.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Tall fra GSI per oktober 2024 viser at 89 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.-4. trinn skoleåret 2023–2024, noe som er på samme nivå som i året før. På 5.-7. trinn oppfylte omtrent 95 prosent av skolene kravet, mens 89 prosent oppfylte kravet på 8.-10. trinn. Dette er en nedgang på hhv. 1 og 3 prosentpoeng sammenlignet med året før. I 2023 er det blitt drøyt 3 100 flere årsverk i grunnskolesektoren, mens det har vært en nedgang med vel 800 elever i de kommunale grunnskolene. Ifølge Utdanningsdirektoratet er det 490 flere årsverk til undervisning i grunnskolen sammenliknet med forrige skoleår, og det er behov for omtrent 320 årsverk for at alle skolene skal oppfylle lærernormen, forutsatt at det ikke er omdisponering av lærerressurser mellom trinn internt på skolen eller mellom skoler.

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng3 for elevene i 10. klasse har økt jevnt de siste årene, jf. figur 4.4F, både nasjonalt og i alle fylker. Imidlertid har antall grunnskolepoeng gått ned noe i både 2023 og 2024. Dette må ses i sammenheng med at karaktersnittet økte under pandemien, både på grunn av at eksamenskarakterene ikke inngikk i beregningen av grunnskolepoeng, og på grunn av at standpunktkarakterene gikk litt opp i mange av fagene. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2024 hadde i gjennomsnitt 42,2 grunnskolepoeng, noe som er høyere enn antall grunnskolepoeng før pandemien. Jentene hadde i gjennomsnitt 4,0 grunnskolepoeng mer enn guttene. Avstanden mellom jenter og gutter er den samme i 2024 som året før.

Andelen barn i alderen 6–9 år som hadde plass i skolefritidsordningen (SFO) varierte noe etter 2018 og økte markant fra 65,7 prosent i 2022 til 69,7 prosent i 2023. Økningen var sterk også fra 2021 til 2023. Den markante økningen de siste årene må blant annet ses i sammenheng med at regjeringen fra høsten 2022 innførte tilbud om 12 timer gratis skolefritidsordning i uken for alle førsteklassinger.

Videregående opplæring

Siden 2013 har elevtallet i videregående skole vært relativt stabilt. Årskullene har blitt mindre, men en større andel av 16–18-åringene var i videregående opplæring, og antallet lærlinger og lærekandidater gikk opp fram til 2020, jf. figur 4.5A og B. I 2023 økte antall 16–18-åringer noe mer enn antallet elever i samme alder. Dermed har andelen av 16–18-åringer i videregående opplæring gått ned med 0,8 prosentpoeng i 2023 sammenlignet med året før. Veksten i antallet unge i aldersgruppen 16–18 år har sammenheng med at en del av flyktningene fra Ukraina befinner seg i denne aldersgruppen. Det har vært en reduksjon i andelen 16–18-åringer i videregående opplæring de siste tre årene, fra 2021 til 2024. Etter en nedgang i andelen av elevene som sluttet i løpet av skoleåret fra 2013, gikk denne andelen opp fra 5,0 til 5,7 prosent fra 2022 til 2023. Siden 2021 har andel elever som har sluttet økt med 1,7 prosentpoeng4. Dette kan også ha påvirket at andelen som er i videregående opplæring har blitt redusert noe i 2023.

Avtalte årsverk i videregående opplæring har ligget stabilt på noe i overkant av 33 000 avtalte årsverk i perioden fra om med 2015. Lærertettheten ble redusert med 0,1 prosentpoeng fra 2022 til 2023, jf. figur 4.5C.

¹ Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring fem år tidligere. For eksempel henviser 2023 til elevene til 2017-kullet.

² Tallene er presentert med fylkesinndelingen før sammenslåinger, da 2017-kullet startet utdanningen i disse.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Etter ny opplæringslov5 har alle ungdommer som har fullført grunnskolen rett til videregående opplæring til de har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Ungdommer har fri rett til omvalg til eleven er 19 år, og de som ikke har brukt retten til omvalg før de er 19 år, har rett til ett omvalg senere, se boks 4.4. I alt 82,2 prosent av 2017-kullet fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, jf. figur 4.5D. Andelen som fullførte er den høyeste siden statistikken ble publisert for første gang for 18 år siden (kullet som startet i 1994). Andelen elever som fullførte innen fem år lå lenge rundt 70 prosent, men har økt de siste årene. For elevene som startet videregående opplæring i 2016, var økningen på 0,6 prosentpoeng fra året før, mens økningen var på 1,2 prosentpoeng for 2017-kullet fra året før. Det er blitt vanligere å fullføre videregående opplæring på normert tid, sammenlignet med tidligere år og dette gjelder særlig for innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre, ifølge SSB. Andelen som fullfører på mer enn normert tid har sunket med 2 prosentpoeng i 2023 (2017-kullet) sammenlignet med 2022 (2016-kullet).

Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene, jf. figur 4.5E og F. Innenfor studieforberedende var andelen elever som fullførte innen fem år på 91,1 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 70,9 prosent. Variasjonen er også større mellom fylkeskommunene for yrkesfaglige enn for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Den høyeste andelen som fullførte og besto var i Oslo med 84,9 prosent, mens den var lavest i Finnmark med 73,1 prosent. Andelen som har fullført videregående opplæring har imidlertid økt fra året før i nesten alle fylkeskommunene, med unntak av Sogn og Fjordane, Vestfold og Hedmark.

Variasjonen er også relativ stor mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Mens det i snitt var 83,6 prosent av elevene innen medier og kommunikasjon som fullførte innenfor seks år, var det kun 51,7 prosent av elevene i restaurant- og matfag som fullførte innenfor seks år. Oppmerksomheten om å få elevene gjennom videregående opplæring har økt, og det jobbes mer systematisk både på skoleeiernivå og skolenivå. I tillegg har samarbeidet mellom fylkeskommunene og fylkeskommunenes samarbeid med kommunene blitt bedre. Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med fylkeskommunene identifisert kritiske faser i videregående opplæring og arbeidet med tiltak knyttet til disse.

Barnevern

Det kommunale barnevernet har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet6. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i barnevernloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte vurderinger av bekymringsmeldinger, hjelpetiltak som veiledning og økonomisk støtte, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har på sin side ansvaret for andrelinjetjenesten, for institusjoner, spesialiserte fosterhjem eller spesialiserte hjelpetiltak.

Omfanget av de kommunale barnevernstjenestene økte lenge kraftig i flere år. Antall undersøkelser og antall barn som mottok hjelp fra barnevernet gikk opp fram mot 2017, men omfanget er redusert etter 2017. Antall undersøkelser i 2023 økte svakt, mens antall barn med tiltak gikk ned med om lag 3 200 sammenlignet med året før, jf. figur 4.6A.

Antallet avtalte årsverk har økt i hele perioden, jf. figur 4.6C, også når det blir sett opp mot veksten i antallet barn og unge. Mens det fram mot 2015 var en tendens til at en stadig større andel av barna mottok omsorgstiltak, kan økningen de påfølgende par årene hovedsakelig forklares ved at flere barn mottok hjelpetiltak. Andelen barn med undersøkelser er på samme nivå i 2023 som i 2022, mens barn med barnevernstiltak har gått ned med 0,2 prosentpoeng, jf. figur 4.6B.

¹ Brudd i tidsseriene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fra 1. januar 2022 ble retten til ettervern etter barnevernloven utvidet, slik at dette kan opprettholdes fram til fylte 25 år. Fram til 2022 var grensen 23 år. Formålet med lovendringen var å gi unge voksne med barnevernserfaring viktig støtte i overgangen til voksenlivet. Dette gir et brudd i statistikken over.

Et hovedskille når det gjelder tiltak, går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert utenfor hjemmet. Definisjonen av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet.

Tallene for barn plassert utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for, og barn som er plassert utenfor hjemmet, hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de vel 30 000 barna med barneverntiltak ved utgangen av 2023 hadde om lag 60 prosent hjelpetiltak i hjemmet, mens 40 prosent var plassert utenfor hjemmet.

Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2013 ble 75 prosent av undersøkelsene behandlet i løpet av tre måneder, mens i 2023 ble 93 prosent behandlet innen fristen, noe som er en økning på 1 prosentpoeng fra året før.

For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam), jf. figur 4.6D, som viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2023. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon.

Helse og omsorg

Omfanget av helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jf. figur 4.7A og B. Andelen mottakere som var under 67 år i 2013 var på 38,0 prosent. Denne andelen har økt gradvis fram mot 2023, mens andelen mottakere over 80 år har blitt redusert. I 2023 var 41,3 prosent av personene som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester under 67 år, og innenfor omsorgstjenester gis 70,0 prosent av timene til denne aldersgruppen. Andelen innbyggere i de eldre aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester har blitt gradvis redusert de siste årene, jf. figur 4.7C og D. Det kan ha sammenheng med at antallet eldre i alle aldersgruppene øker, mens behovet for institusjons- og hjemmetjenester ikke øker like mye.

¹ Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2021 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» fra og med 2021 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mottakeren.

² Brukerdata (IPLOS), endringer fra 2018 til 2021: Innføring av ny IPLOS-versjon har ført til mangelfulle registeringer i enkelte kommuner, som kan medføre utslag i tall for enkelttjenester og grupperinger av tjenester i publiseringen. Kommunereformen har for enkelte sammenslåtte kommuner gitt utfordringer med å samkjøre databaser, slik at noen tall for både nye og utgåtte kommuner kan inneholde feil. Noen kommuner har ikke rapportert 2021-tall. Her er 2018-tall kopiert til 2021-årgangen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I perioden 2013–2023 ser den institusjonsbaserte omsorgen i økende grad ut til å ha blitt forbeholdt dem med størst behov, mens tallet på mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned innen den institusjonsbaserte omsorgen, jf. figur 4.7A. Statistikken for mottakere av omsorgstjenester hadde noen svakheter fram mot 2023, jf. fotnotene til figur 4.7, så en må være litt varsom med å tolke resultatene. Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten fram til 2023. Innen hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig timetall per mottaker fra 8,4 timer i uka i 2013 til 9,8 timer i 2023.

Ressursinnsatsen til helse- og omsorgstjenestene økte betydelig i perioden 2016 til 2023, med i gjennomsnitt 1,0 prosent årlig, jf. figur 4.8A. I 2023 økte antall årsverk med i overkant av 5 100. Andel av de brukerrettede årsverkene som hadde helsefaglig utdanning falt litt fra 2022 til 2023, jf. figur 4.8B. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk fra 33,6 i 2016 til 53,4 i 2023, jf. 4.8C.

Legedekningen har også økt over tid og noe fra 2022 til 2023, mens fysioterapidekningen har vært mer stabil den siste delen av perioden, og gikk marginalt opp i 2023 fra året før jf. figur 4.8D. Innen rusomsorg og psykiatri har det blitt flere årsverk av sykepleiere og personer med videreutdanning i psykisk helsearbeid i kommunene fra starten av perioden mot slutten av perioden, jf. figur 4.8E. Også årsverk av personer med videreutdanning i rusarbeid økte i perioden, fra 2,2 årsverk per 10 000 innbyggere i 2013 til 3,2 årsverk per 10 000 innbyggere i 2023.

Til tross for at årsverksinnsatsen har økt i helse og omsorg, rapporterer flere kommuner om problemer med å rekruttere helsepersonell. Det er en bekymring knyttet til at mange innbyggere mangler fastlege, fastlegers arbeidsbelastning og at mange fastleger har lange lister. Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4) peker i sin utredning på at det har blitt merkbart vanskeligere for kommunene å rekruttere helsepersonell i de siste årene. Særlig er det vanskelig å rekruttere fastleger og sykepleie og det er, og vil bli, spesielt utfordrende i distriktskommuner.

Sosialtjenester

Antallet mottakere av sosialhjelp økte i perioden 2013–2018, men gikk deretter noe ned fram mot 2021, jf. figur 4.9A. I 2022 og 2023 økte antallet mottakere av sosialhjelp, og da først og fremst for gruppen mellom 25 og 66 år. I 2023 økte sosialhjelpsmottakere med om lag 21 600 personer sammenlignet med 2022. Andelen innbyggerne i aldersgruppen 18–24 år og 25–67 år som mottok økonomisk sosialhjelp økte noe fra 2022 til 2023, jf. figur 4.9B.

Om lag 2/3 av mottakerne var utenfor arbeidsmarkedet som registrerte arbeidsledige eller ikke-arbeidssøkende, og om lag 57 000 personer hadde sosialhjelp som viktigste inntektskilde i 2023, jf. figur 4.9C og D. I alt 9,8 mrd. kroner ble utbetalt i stønad i 2023, noe som er en økning på om lag 2,4 mrd. kroner fra 2022.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Boligsosialt arbeid

Boligsosialt arbeid omfatter alt kommunene gjør for å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet en trygg bosituasjon. Kommunene har ansvar for å gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet. Kommunene har frihet til å vurdere hvordan de skal innrette den boligsosiale innsatsen.

Kommunalt disponerte boliger er et sentralt virkemiddel i det boligsosiale arbeidet til kommunene og boliger tildeles etter kriterier kommunen bestemmer. Kommunale boliger blir brukt både som omsorgsboliger for personer med ulike oppfølgingstjenester og som boliger til vanskeligstilte med og uten oppfølgingsbehov. Antall kommunalt disponerte boliger har holdt seg relativt stabilt, jf. figur 4.10A. Kommunalt disponerte boliger økte både i 2022 og 2023, etter flere år med en nedgang i antall boliger. Antall søknader om kommunal bolig økte med 5 prosent fra 2022 til 2023, jf. figur 4.10B. Antall avslag på søknader økte med 22 prosent i samme periode.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Administrasjon

Avtalte årsverk til administrasjonen økte noe for både kommunene og fylkeskommunene i 2023, jf. figur 4.11A. Økningen for fylkeskommunene i 2020 hadde sammenheng med SAMS veiadministrasjon som er flyttet fra staten til fylkeskommunene. Fylkeskommunenes andel som går til administrasjon økte derfor markant, jf. figur 4.11B.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

4.3 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren lå på et historisk høyt nivå i 2019, men gikk noe ned under pandemien, og har siden ligget på i underkant av 100 mrd. kroner, målt i 2023-priser. Sett i forhold til sektorens samlede inntekter har investeringsnivået i 2023 knapt 14 prosent.

¹ I regnskapsstatistikken i KOSTRA lar det seg ikke gjøre å skille omsorgsboliger fra øvrige kommunalt disponerte boliger. I figuren er kommunalt disponerte boliger lagt inn i gruppen for helse og omsorg.

² Tallene er hentet fra KOSTRA, men i prisjusteringen er det brukt samme deflator som i nasjonalregnskapet (samme som i figur A) for å prisjustere 2013 til 2023.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Nasjonalregnskapet og KOSTRA)

Figur 4.12B viser hvor mye sektoren investerte innen de ulike tjenesteområdene i 2023, sammenholdt med 2013. Nærmere halvparten av investeringene i 2023 skjedde innen de tekniske tjenestene (samferdsel og vann, avløp og renovasjon). Sammen med helse og omsorg var det også innenfor disse tjenestene hvor investeringsnivået realveksten fra 2013-nivået var sterkest. Innenfor grunnskole, videregående opplæring, barnehager og kultur var det en realnedgang i investeringene fra 2013 til 2023.