11 Forslag om å gi Statens Innkrevingssentral særnamsmannskompetanse og utvidet motregningsadgang ved innfordring av ubetalt årsavgift for motorvogn
11.1 Innledning
Departementet foreslår at Statens Innkrevingssentral (SI) gis særnamsmannskompetanse til bruk i innfordring av ubetalt årsavgift for motorvogn, samt forhøyet avgift ilagt ved betaling etter forfall (tilleggsavgift). Lovhjemmel foreslås tatt inn i lov av 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter (motorkjøretøy- og båtavgiftsloven) som ny § 5a første ledd. Dette lovforslaget er for øvrig omtalt i St.prp. nr. 1 (2002-2003).
Departementet foreslår videre at SI skal kunne motregne årsavgift og tilleggsavgift i tilgodebeløp på skatt etter reglene i skattebetalingsloven, jf. forslag til ny § 5a annet ledd i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven. Forslaget innebærer at det for ubetalt årsavgift og tilleggsavgift etableres en utvidet motregningsadgang ut over det som følger av de alminnelige motregningsregler.
11.2 Bakgrunn
11.2.1 Ny kravstype legges til SI
Ubetalt årsavgift for motorvogner vil for 2002 og senere år bli gjenstand for tvangsinnfordring etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Dette er nytt i den forstand at årsavgift for tidligere år ikke er forsøkt tvangsinnfordret på denne måten. Unnlatt tvangsinnfordring er kritisert av Riksrevisjonen, og det er bl.a. med bakgrunn i denne kritikken at tvangsinnfordring av årsavgiften for 2002 og senere år iverksettes. Dette medfører en endring av innfordringspraksis for årsavgiften ved at tvangsinnfordring kommer i tillegg til de innfordringstiltak som hittil er benyttet for ubetalt årsavgift. Departementet har besluttet at deler av innkrevingen av misligholdt årsavgift legges til SI.
Misligholdt årsavgift for 2002 (forfall 15. mars 2002) utgjorde medio juni 2002 om lag 100 000 krav. Av disse kravene vil trolig halvparten bestå så lenge at de overføres til SI til tvangsinnfordring.
11.2.2 Særnamsmannskompetanse for SI
Etter gjeldende rett kan begjæring om utlegg for misligholdt årsavgift og tilleggsavgift kun fremmes for de alminnelige namsmenn, jf. tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7. Dersom SI ved innkrevingen av misligholdt årsavgift og tilleggsavgift skal være særnamsmannsmyndighet for kravene, må hjemmel for dette etableres i lov. Slik lovhjemmel har SI for de aller fleste andre krav som den innkrever for det offentlige, herunder blant annet bøter og andre pengekrav som er tilkjent i en offentlig straffesak, kringkastingsavgift med tilhørende tilleggsavgift og studiegjeld. I disse tilfeller kan SI selv foreta lønnstrekk og i mange tilfeller ta utlegg i formuesgoder. Det vil si at SI ikke behøver å gå veien om de alminnelige namsmenn. Dette reiser spørsmål om samme løsning for den nye kravstypen (årsavgift) som SI skal innfordre.
11.2.3 Motregning
I utgangspunktet gjelder de alminnelige ulovfestede motregningsregler for skatte-, avgifts- og tollkrav, med mindre noe annet er fastsatt i eller med hjemmel i lov. Etter disse reglene kan årsavgiftskravene med tilleggsavgift dekkes ved motregning i andre statlige krav, for eksempel tilgodebeløp på merverdiavgift.
Et av kravene etter de alminnelige motregningsregler er at kravene må bestå mellom de samme parter (gjensidighetsvilkåret). Stat, kommune og fylkeskommune anses som ulike rettssubjekter. For krav som angår dem i fellesskap, som tilgodebeløp på skatt etter forskuddsskatteordningen, vil motregning i rene statlige krav ikke kunne gjennomføres uten særlig lovhjemmel.
Skattebetalingsloven § 32 gjør visse unntak fra vilkåret om at kravene må bestå mellom de samme parter. Etter skattebetalingsloven § 32 nr. 2 første punktum kan krav på forskuddsskatt, restskatt, etterskuddsskatt og annen utliknet skatt, herunder renter og kostnader, motregnes i fordringer den skattepliktige har på tilbakebetaling av skatt m.m. og fordring på rentegodtgjørelse. Bestemmelsen gjør unntak fra gjensidighetsvilkåret for motregning ved at det er uvesentlig om kravet på tilgodebeløp på skatt delvis angår både staten, kommunen og fylkeskommunen, og eventuelt hvordan kravet er fordelt mellom dem. Folketrygdloven § 24-4 sjette ledd henviser til skattebetalingsloven og dette betyr at også skyldig arbeidsgiveravgift vil kunne motregnes i tilgodebeløp på skatt etter skattebetalingsloven § 32 nr. 2 første punktum. Tilsvarende gjelder for skyldig merverdiavgift og arveavgift, jf. henvisning til embedsverksloven § 5 tredje ledd hvoretter skattefogden for de krav de inndriver kan beslutte tvangsfullbyrdelse etter reglene i skattebetalingsloven.
Skal SI kunne motregne ubetalt årsavgift etter skattebetalingsloven § 32 nr. 2 første punktum, er det nødvendig at det også for denne kravstypen etableres en hjemmelsbestemmelse.
11.3 Høringsinstansenes merknader
Departementet sendte ved brev av 2. juli 2002 på høring et forslag om å gi SI særnamsmannskompetanse og utvidet motregningsadgang ved innfordring av ubetalt årsavgift for motorvogn til følgende institusjoner og organisasjoner:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Justisdepartementet
Samferdselsdepartementet
Forbund for kommunal Økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK)
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Skattebetalerforeningen
Skattefogdenes Landsforening
Statens Innkrevingssentral (SI)
Toll- og avgiftsdirektoratet
Namsmannen i Oslo, Oslo byfogdembete
Namsmannen i Trondheim, Trondheim byfogdembete
Brønnøysundregisteret
Politiet i Tromsø, Lensmannen/namsmannen
Bergen byfogdembete, Namsmannsavdelingen
Justisdepartementet, Samferdselsdepartementet, Statens Innkrevingssentral, Toll- og avgiftsdirektoratet, Skattedirektoratet, Oslo byfogdembete, Bergen byfogdembete, Trondheim byfogdembete, Troms politidistrikt og Forbund for kommunal Økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK) har hatt realitetsmerknader til Finansdepartementets høringsnotat. Finansdepartementet har i tillegg mottatt realitetsuttalelse fra Vegdirektoratet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Norges Automobil-forbund (NAF).
Vesentlige merknader til høringsnotatet blir behandlet i tilknytning til de emner som uttalelsene tar opp.
11.4 Departementets vurderinger og forslag
11.4.1 Generelt
Departementet legger til grunn at både årsavgift og forhøyet avgift ved betaling etter forfall (tilleggsavgift) er tvangsgrunnlag for utlegg. Motorvogn- og båtavgiftsloven § 5 femte ledd fastslår at «avgiften er tvangsgrunnlag for utlegg». Med «avgiften» menes de avgifter til statskassen som besluttes pålagt vedrørende motorkjøretøyer med mer, jf lovens § 1. Årsavgift for motorkjøretøy fastsettes av Stortinget i årlige plenarvedtak. For 2002 utgjør avgiften 2 310 kroner for personbiler, varebiler mv., mens for eksempel lastebiler med tillatt totalvekt fra 3 500 kg inntil 12 000 kg belastes med 1 340 kroner. Det følger av vedtakenes § 4 at årsavgift som ikke er betalt innen forfall forhøyes med 250 kroner. Den forhøyede avgiften skal bidra til at årsavgiften betales i tide og har derfor klare paralleller til regler om renter ved forsinket betaling. Systematisk sett er det likevel etter departementets mening riktig å se den forhøyede avgiften som en avgift i motorkjøretøy- og båtavgiftslovens forstand, og som omfattes av lovens § 5 femte ledd. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til dette.
Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet har fremhevet viktigheten av at publikum gis tilstrekkelig informasjon om lovendringene og de praktiske konsekvenser de vil få. Finansdepartementet er enig i dette, og vil ta initiativ til at slik informasjon blir gitt.
11.4.2 Særnamsmannskompetanse
Departementet foreslår at SI gis namsmyndighet for å innkreve misligholdt årsavgift for motorvogn.
Forslaget innebærer for det første at SI gis myndighet til å inndrive misligholdt årsavgift ved trekk i lønn og lignende ytelser. Videre foreslås det at SI kan inndrive kravene ved å stifte utleggspant dersom panteretten kan gis rettsvern ved registrering i et register eller ved underretning til en tredjeperson, jf. panteloven kapittel 5, og utleggsforretning kan holdes på SIs kontor etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-9 første ledd. Slik myndighet har SI i dag for de fleste typer krav som er lagt til virksomheten, herunder også bøter og pengekrav som nevnt i straffeprosessloven § 456.
Forslaget om å gi SI særnamsmannskompetanse også for årsavgiftskravene støttes av Justisdepartementet, SI, Toll- og avgiftsdirektoratet, Vegdirektoratet og Troms politidistrikt. Trondheim byfogdembete, Bergen byfogdembete og Oslo byfogdembete mener derimot at årsavgiften bør tvangsinndrives av de alminnelige namsmenn, og omtaler enkelte problemstillinger som departementet drøfter nedenfor.
Etter forslaget er omfanget av de innfordringstiltak SI skal kunne benytte ved innkrevingen av årsavgift snevrere enn omfanget av de innfordringstiltak de alminnelige namsmenn kan benytte. Ved bruk av de foreslåtte innfordringstiltakene vil likevel SI i de aller fleste sakene selv kunne inndrive årsavgiftskravene. Dette vil etter departementets oppfatning bidra til at innfordringen av årsavgiftskravene blir både enklere og billigere enn om SI for hvert krav må gå veien om de forskjellige alminnelige namsmenn. Helt unntaksvis kan det likevel være aktuelt for SI å fremme begjæring om typer utlegg som ikke kan forestås av SI, for de alminnelige namsmenn.
Etter tvangsfullbyrdelsesloven plikter en arbeidsgiver å opplyse en ny namsmann om skyldnerens lønn og ansettelse og om allerede pålagte trekk i lønnen. Dersom det allerede løper et trekk på grunnlag av et annet krav og det nye kravet ikke har prioritet foran det løpende trekket, må namsmannen vurdere om det er rom for ytterligere trekk i skyldnerens lønn. Det er kjent at enkelte namsmenn nedlegger trekk uten å kjenne til at andre namsmenn har gjort det samme. Dette er imidlertid et generelt problem og ikke spesielt knyttet til de krav SI er innkrever for. SI vil også for den nye kravstypens vedkommende praktisere å sende spørsmål om de aktuelle opplysninger, før det nye trekkpålegget kommer.
Der hvor det er aktuelt å nedlegge flere lønnstrekk hos samme skyldner har krav på skatt og offentlig avgift fortrinnsrett fremfor andre krav, med unntak for krav som nevnt i dekningsloven § 2-8 første ledd bokstav a-c. Denne fortrinnsretten gjelder også for krav på årsavgift. Forslaget om å gi SI særnamsmannsmyndighet for årsavgiftskravene, medfører derfor ikke noen endring i prioritetsbestemmelsene i forhold til andre kreditorer.
Etter rettsgebyrloven § 14 femte ledd skal det ikke betales gebyr for utleggstrekk besluttet av skatteoppkrever, bidragsfogd, SI eller annen særskilt namsmann. For saker som oversendes de alminnelige namsmenn blir rettsgebyr ilagt etter reglene i rettsgebyrloven, og kostnadene ved innkreving overføres derved i stor grad til den enkelte skyldner. Årsavgiftskravene utgjør små beløp, og rettsgebyrene vil til sammen kunne nærme seg eller eventuelt overstige selve avgiftsbeløpet. Rettsgebyret kan derfor bli en forholdsvis stor tilleggsbelastning for skyldneren. SI har et godt utbygd saksbehandlersystem for gjennomføring av utleggstrekk, og dette systemet vil bidra til lave kostnader ved nedleggelse av trekk i lønn mv. for årsavgiftskravene. Selv uten ileggelse av rettsgebyr antar departementet derfor at SI vil kunne gjennomføre en rimelig og effektiv innfordring av årsavgiftskravene.
Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16 kan namsmannens avgjørelser og handlemåte under tvangsfullbyrdelsen påklages til namsretten av alle som rammes, forutsatt at fullbyrdelsen ikke er avsluttet. Klagen settes fram for namsmannen. Dette gjelder også for SI der det er deres namsmannsavgjørelser og handlemåte under tvangsfullbyrdelsen som påklages. Etter bestemmelsen i § 5-16 første ledd femte punktum skal en muntlig klage kunne nedtegnes av namsmannen og undertegnes av klageren. Den fysiske avstanden mellom skyldner og SI vil som regel medføre at fremsettelse av muntlig klage ved oppmøte hos SI vil være lite praktisk. Fremsettelse av muntlige klager til SI skjer derfor som regel over telefon. Når slik muntlig klage fremsettes, følger det av SIs retningslinjer at skyldner skal få hjelp til å nedtegne klagen skriftlig. Manglende nærhet til skyldner vil dermed i liten grad redusere den reelle klageadgangen og dermed rettssikkerheten for skyldner.
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon mener det er uheldig å påføre arbeidsgiverne ytterligere plikter med å foreta utleggstrekk i ansattes lønn da dagens ordninger i seg selv anses som byrdefulle for arbeidsgiverne. Departementet er i utgangspunktet enig i dette, men viser til at det for arbeidsgiver ikke vil ha betydning hvorvidt det er SI eller de alminnelige namsmenn som begjærer trekk i arbeidstakers lønn. Av hensyn til arbeidsgiverne er det etter departementets mening av større betydning at enkelte utlegg i arbeidstakers lønn mv. vil kunne unngås dersom flere ubetalte årsavgiftskrav enn i dag vil kunne dekkes opp ved motregning som følge av forslaget om utvidet motregningsadgang, jf. nærmere omtale av dette nedenfor under punkt 11.4.3.
Etter departementets syn vil en ordning med SI som namsmann for ubetalt årsavgift og tilhørende tilleggsavgift, gi en enklere, billigere og mer effektiv løsning, enn om SI i disse tilfeller skal benytte de alminnelige namsmenn. Departementet foreslår med bakgrunn i dette at SI gis særnamsmannskompetanse for årsavgift og tilleggsavgift. Det vises til forslag til ny § 5a første ledd i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.
11.4.3 Utvidet motregningsadgang
Departementet foreslår at SI gis hjemmel til å motregne misligholdt årsavgift og tilhørende tilleggsavgift i tilgodebeløp på skatt etter reglene i skattebetalingsloven.
Forslaget om utvidet motregningsadgang for årsavgift og tilhørende tilleggsavgift støttes av SI, Toll- og avgiftsdirektoratet, Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet. Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK) uttaler at de har forståelse for at effektivitetshensyn taler for en slik utvidet motregningsrett, men at regelendringen bør følges opp med retningslinjer for oppdekning av krav. Justisdepartementet, Skattedirektoratet og NAF har innvendinger mot forslaget. Disse høringsinstansene har bl.a. uttalt at forslaget om utvidet motregningsadgang for årsavgiften kan bidra til å uthule ordningen med forskuddsskatt. Justisdepartementet har videre uttalt at unntak fra gjensidighetsvilkåret ikke er gjort for en del andre krav som inndrives av SI, at det kan stilles spørsmål om det er noe særskilt behov for en slik adgang ved årsavgiften og at motregningsadgangen ved inndrivelse av statlige krav bør undergis en mer prinsipiell vurdering og ikke innføres ad hoc for enkelte kravtyper.
Skattebetalingsloven § 32 nr. 2 første punktum er allerede gitt anvendelse på bl.a. merverdiavgift, arveavgift og arbeidsgiveravgift. Departementet er av den oppfatning at krav på årsavgift i likhet med disse statlige avgiftskrav bør kunne dekkes opp ved motregning i tilgodebeløp på skatt. Motregning bare i den del av kravet på tilgodebeløp på skatt som gjelder staten er lite praktisk og vanskelig gjennomførbart. Dersom slik motregning ikke skal kunne foretas for denne typen krav vil et alternativ være å ta utleggspant i tilgodebeløpet på skatt. Dette er imidlertid en tungvint og dyrere løsning for skyldner. Også hensynet til at flere krav kan gjøres opp ved motregning i stedet for trekk i lønn taler etter departementets syn for at også årsavgift bør kunne gjøres opp ved utvidet motregningsadgang.
Motregningsadgangen ved inndrivelse av skatte- og avgiftskrav undergis en mer prinsipiell vurdering som ledd i et større arbeid i departementet om revisjon av innkrevingsreglene på skatte- og avgiftsområdet. Dette arbeidet er omtalt i St.prp. nr. 1 (2002-2003). Finansdepartementet anser det imidlertid som viktig at det allerede nå ved oppstart av tvangsinnfordringen av misligholdte årsavgiftskrav, etableres en hjemmel for utvidet motregningsadgang.
Motregning av de mange og små årsavgiftskravene vil være et billig og effektivt tiltak. Kan motregning benyttes istedenfor trekk i lønn mv., vil dette bidra til å spare arbeidsbyrden for arbeidsgiver som ellers må forestå gjennomføringen av trekket. Bruk av motregning har videre den fordel at skyldnerens personvern ivaretas bedre enn ved trekk i lønn, som følge av at arbeidstaker slipper den belastning det er at arbeidsgiver blir kjent med vedkommendes mislighold av avgiftsbetalingen.
Departementet foreslår at det etableres en bestemmelse om at SI skal kunne motregne ubetalt årsavgift og tilhørende tilleggsavgift i tilgodebeløp på skatt etter reglene i skattebetalingsloven. Det vises til forslag til ny § 5a annet ledd i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.
11.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
Iverksettelsen av tvangsinnfordring av misligholdte årsavgiftskrav for motorvogner er for 2003 beregnet å gi en merinntekt på om lag 100 mill. kroner. En ordning hvor SI selv er namsmann for ubetalt årsavgift og tilleggsavgift antas å gi en enklere, billigere og mer effektiv løsning, enn om SI i disse tilfeller skal benytte de alminnelige namsmenn.
Det er anslått at de nye oppgavene vil medføre 9 mill. kroner i økte driftskostnader for SI.
11.6 Ikrafttredelse
Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2003.