4 Arbeidsgivers dekning av ansattes helseutgifter
4.1 Innledning og sammendrag
Departementet foreslår å innføre en fullmaktshjemmel i skatteloven § 5-15 annet ledd til å gi forskrift om skattefritak for arbeidsgivers dekning av behandlingsutgifter under sykdom og av behandlingsforsikringer for sine ansatte.
Foranledningen til forslaget er at Regjeringen i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) varslet at Finansdepartementet ville komme tilbake med forslag om at en arbeidsgiver innenfor visse rammer skal kunne tilby sine ansatte dekning av kostnader til behandling av sykdom, uten at dette kommer til beskatning på den ansattes hånd og uten at det skal svares arbeidsgiveravgift av ytelsen. Videre fattet Stortinget 21. juni 2002 på bakgrunn av Innst. S. nr. 271 (2001-2002) følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med Statsbudsjettet for 2003 legge frem forslag om å unnta private behandlingsforsikringer for arbeidsgiveravgift og personskatt med virkning fra 1. januar 2003.»
Skattefrihet for premie til privat behandlingsforsikring bør ses i sammenheng med spørsmålet om skattefri direkte dekning av helseutgifter, ettersom dette i prinsippet er to parallelle måter arbeidsgiver kan dekke ansattes helsekostnader på. Det er videre mest hensiktsmessig å utforme et felles regelverk for de to ordningene.
Reguleringen må bli så detaljert at den ikke vil passe direkte inn i en lovtekst. Problemstillingene som må vurderes er mange, og et forslag til forskrift vil sendes på høring. Forslaget her går derfor ut på å innføre en forskriftshjemmel. Departementet vil arbeide videre med detaljutformingen av reglene utover høsten, men slik at ordningen vil få virkning fra 1. januar 2003. Ordningen vil innebære at både arbeidsgivers direkte dekning av behandlingsutgifter for pådratt skade/sykdom og arbeidsgivers dekning av premie til arbeidstakers behandlingsforsikring innenfor visse rammer skal være skattefrie på arbeidstakers hånd og fritatt fra arbeidsgiveravgift.
4.2 Gjeldende rett
Etter gjeldende regler vil arbeidsgivers dekning av utgifter til behandling av syke arbeidstakere eller av behandlingsforsikring være skattepliktig for arbeidstaker og arbeidsgiveravgiftspliktig på arbeidsgivers hånd. Tilskuddet fra arbeidsgiver blir altså behandlet på lik linje med ordinær lønn til arbeidstakeren og skattlagt som inntekt av arbeid. Dette gjelder selv om behandlingen bringer arbeidstakeren raskere tilbake til arbeidet som friskmeldt. Grunnen er at behandlingsutgifter ikke regnes som tjenesteutgifter, men som en del av privatøkonomien til arbeidstakeren.
Arbeidsgiver har etter de gjeldende regler fradragsrett for dekning av ansattes helseutgifter på lik linje med andre lønnskostnader. Det legges til grunn at denne fradragsretten skal opprettholdes etter innføringen av de nye reglene.
4.3 Departementets vurderinger og forslag
4.3.1 Generelt
Ved innføringen av en regel om skattefritak for arbeidsgivers dekning av behandlingsutgifter/-forsikring er det flere sider som må vurderes. Til fordel for et skattefritak kan følgende momenter anføres:
Rimelighetsbetraktninger.
Formålet om et mer effektivt offentlig helsevesen gjennom konkurranseutsetting.
Målet om å bringe arbeidstakere raskere tilbake til arbeidet.
Departementet ser at det for mange vil kunne oppleves som urimelig at dersom arbeidsgiver påtar seg å betale for en behandling som det offentlige helsevesenet i utgangspunktet tilbyr, men ikke kan besørge umiddelbart, vil arbeidsgiver og arbeidstaker bli ilagt henholdsvis arbeidsgiveravgift og personskatt på verdien av ytelsen. Beløpet det må betales skatt av kan bli svært høyt, med den konsekvens at den ansatte rett og slett ikke ser seg i stand til å ta i mot et tilbud fra sin arbeidsgiver om sykebehandling. Videre kan det anføres at staten ikke bør «tjene» på at arbeidsgivere betaler for en helsebehandling som det offentlige en gang i fremtiden ville vært forpliktet til å finansiere.
En skattefritaksordning for arbeidsgiverdekning av helsebehandling kan også være med på å stimulere private helsebehandlingsalternativer, slik at man får en konstruktiv konkurranse mellom det offentlige og det private helsevesen som på sikt kan styrke det offentlige helsevesen. Dette forutsetter imidlertid at det foreligger et potensial for å øke det totale behandlingstilbudet, for eksempel ved en effektivisering av behandlingen i forhold til i dag.
Et tredje formål er å bringe syke og skadde arbeidstakere raskere tilbake i arbeid. Dette vil være en fordel både for den enkelte arbeidstaker og for arbeidsgiveren, og kan føre til redusert utbetaling av sykepenger og økt lønnsomhet i bedriften. En rask behandling vil også øke muligheten for et optimalt behandlingsresultat.
På den annen side kan det også reises innvendinger mot det skisserte skattefritaket.
Det vil kunne anføres at et skattefritak vil medføre vanskelige avgrensningsspørsmål og et press på å utvide skattefritaket til andre persongrupper eller behandlingsformer enn formålene bak ordningen tilsier. Det kan også forventes at et fritak generelt vil øke presset på å få innført skattefritak for andre typer naturalytelser/utgiftsgodtgjørelser av privat karakter som arbeidsgiver kan tenkes å dekke for arbeidstaker.
Ordningen vil ikke omfatte skattytere som ikke er i arbeidsforhold (arbeidsledige, pensjonister, næringsdrivende, studenter, hjemmeværende personer, barn mv.). Det må nok videre antas at arbeidsgiverne vil prioritere å dekke behandlingsutgifter for nøkkelpersoner i bedriften. Det legges opp til at ordningen kun skal omfatte behandling av oppståtte skader og sykdommer. Dermed kan det bli et press mot at også forebyggende tiltak, for eksempel i form av ordinære konsultasjoner/rutineundersøkelser som ikke konstaterer sykdom, skal være skattefrie for den ansatte.
Arbeidsgivere generelt vil formodentlig ikke være interessert i å dekke alle mulige typer sykdomsutgifter for sine ansatte. Ordningen vil derfor i noen grad kunne justere seg selv slik at den ikke blir misbrukt ut fra rene skatteformål. En risiko er imidlertid at arbeidsgiver tilbyr dekning av helseutgifter i stedet for økning i lønn. En slik løsning vil både arbeidsgiver og arbeidstaker spare skatt på. I så fall vil ikke arbeidsgiver ha et incentiv til å begrense hvilke typer helsekostnader arbeidstaker skal få dekket.
Dette er spørsmål departementet vil vurdere og søke å løse under det videre arbeidet med utforming av forskriften.
Samlet sett anser Regjeringen de positive sidene som mest tungtveiende og går derfor inn for et avgrenset skattefritak på dette området.
4.3.2 Nærmere om avgrensning av skattefritaket
Det må foretas en avgrensning i forhold til hvilke typer behandling skattefritaket skal gjelde. For eksempel bør det avgrenses mot eksperimentell behandling og behandling som ikke er medisinsk begrunnet.
Det må videre vurderes nærmere hvilke typer skader og sykdommer som skal omfattes av ordningen. Fritaket må trolig være ganske generelt utformet, men bør avgrenses til utgifter til behandling av pådratte lidelser. Det vil være en målsetning at ordningen blir enkel å administrere. Departementet er av den oppfatning at ordningen ikke skal omfatte ordinære legekonsultasjoner om hverdagsplager eller andre tiltak av forebyggende karakter overfor friske personer. Forebyggende behandling vil imidlertid etter nærmere kriterier kunne være dekket av det gjeldende skattefritaket for bedriftshelsetjeneste. Finansiering av medlemskap i private klinikker bør ikke være omfattet av skattefritaket for så vidt gjelder fast medlemsavgift. Individuelle honorarer ved behandling i private klinikker bør imidlertid aksepteres som skattefrie på lik linje med andre behandlingskostnader for pådratte lidelser.
Dessuten må det tas stilling til om utgifter i forbindelse med medisinbruk skal omfattes av den skattefrie dekningsadgangen. De praktiske sidene ved det, blant annet kontrollhensyn, må vurderes nærmere.
Det må også vurderes om det skal være noen form for kvalifisering av sykdommen. Det kan for eksempel vurderes om det skal settes krav til forventet tidsforløp for lidelsen. En annen mulighet er å sette et kvalitativt krav til lidelsens art, for eksempel at det må gjelde en lidelse som man kun kan få helbredet ved operasjon eller andre former for inngrep. Det kan også tenkes en løsning hvor man stiller krav til at behandlingskostnadene må overstige et visst beløp før behandlingen omfattes av ordningen. Uansett bør det søkes å få til en kvalifisering som medfører at småplager/småskader ikke omfattes av ordningen.
Departementet vil arbeide videre med dette med sikte på forskriftsregulering.
Når det gjelder hvilke typer utgifter skattefritaket skal gjelde, vil arbeidsgivers utbetaling av full lønn og sykepenger selvsagt falle utenfor.
Det bør videre avgrenses mot fordyret kost, klesinnkjøp, ombygging av hus, spesialbil mv. på grunn av sykdom. Slike forhold reiser vanskelige grensedragninger mot ordinært privatforbruk uansett helsetilstand.
Som behandlingsutgifter må en godta ikke bare selve honorarene og oppholdsutgiftene hos leger og behandlingsinstitusjoner, men også for eksempel reiseutgiftene til og fra behandlingsstedet. Antakelig bør skattefritaket også omfatte dekning av visse medisinutgifter og helseutgifter som pådras etter tilbakekomst i arbeidet, for eksempel til trening, terapi mv. Departementet viser også til at det på grunn av våre EØS-rettslige forpliktelser ikke vil være aktuelt å begrense skattefritaket til behandling og reiser innenlands.
4.3.3 Spesielt om behandlingsforsikringer
Når det gjelder arbeidsgivers dekning av premie til privat behandlingsforsikring for å redusere sykefravær og sykelønnsutbetalinger, vil også dette, i tråd med Stortingets vedtak, fritas for arbeidsgiveravgift og gjøres skattefritt på arbeidstakers hånd fra 1. januar 2003. Arbeidsgiver vil fortsatt få fradrag for utgiftene til premie. Forsikringsutbetalinger ved oppståtte sykdomstilfeller vil være skattefrie allerede etter gjeldende regler.
Den naturlige avgrensningen med hensyn til forsikringsdekning bør etter departementets oppfatning være at skattefriheten bare bør gjelde hvor også direkte dekning av behandlingsutgifter fra arbeidsgiveren vil være skattefri. Dermed vil blant annet kravene til hvilken type behandling som skal kvalifisere og kravet om at det skal dreie seg om en pådratt lidelse, gjelde tilsvarende for helsepoliser under den skattefrie ordningen. Dette vil likestille forhold der arbeidsgiveren velger en forsikringsordning for sine ansatte, med forhold der arbeidsgivere ser seg bedre tjent med selvassuranse, eventuelt forsikring gjennom eget konsernselskap (captive).
Et spørsmål er om skattefritaket bør begrenses til forsikringsordninger som omfatter alle ansatte i bedriften. Sosiale hensyn kan tale for en slik løsning. Men et slikt vilkår ville i så fall tvinge arbeidsgiveren til en fordyrende forsikring av alle ansatte, selv om forsikringsbehovet etter arbeidsgivers vurdering bare gjelder et utvalgt nøkkelpersonell. Ved direkte skattefri dekning av behandlingsutgifter kan det ikke stilles noe krav om at alle syke ansatte får en slik finansiell støtte fra arbeidsgiveren. Departementet er derfor av den oppfatning at det bør være skattefritak også for mer selektive forsikringsordninger i foretaket.
Det bør imidlertid vurderes nærmere om det bør stilles opp særlige vilkår for skattefritak når situasjonen er den at aksjeselskapet vil forsikre sin arbeidende eier. Her vil en ikke ha det korrektiv som ligger i arbeidsgivers interesse i kostnadsbegrensning. Denne vurderingen bør for øvrig også foretas i forhold til et selskaps direkte betalinger av helseutgifter for sine arbeidende eiere.
4.3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er stor usikkerhet om provenyvirkningene av endringene. Det skyldes både mangelfullt datagrunnlag og usikkerhet om fremtidig økning av slike ordninger som følge av skattefritaket. På usikkert grunnlag anslås det samlede påløpte provenytapet i 2003 til i størrelsesorden 100 mill. kroner. Det er da lagt til grunn at ordningene avgrenses til medisinsk behandling. På noe sikt vil trolig provenytapet, særlig knyttet til behandlingsforsikringer, kunne bli vesentlig større.
Reduksjonen i skatteinntekter vil i noen grad kunne motsvares av at staten får en viss innsparing i utgifter til sykepenger ved at ventetiden kan reduseres og sykemeldingsperioden forkortes. Dette kan også være en fordel for bedriftene og gi økt inntjening. Størrelsen på innsparingspotensialet er imidlertid usikkert, blant annet fordi kvaliteten på ventetidsdataene er relativt dårlig. Det må også tas i betraktning at det allerede finnes en ordning for kjøp av helsetjenester i trygdeetatens regi. Denne ordningen er innrettet nettopp med sikte på å få gitt raskere behandling til sykmeldte ved å utnytte ledig kapasitet i helsevesenet.
Ordningen vil medføre noe merarbeid for ligningsmyndighetene, blant annet i form av kontrollvirksomhet.
4.3.5 Departementets forslag
Departementet foreslår å endre skatteloven, slik at departementet gis fullmakt til å gi forskrift om skattefritak for arbeidsgivers dekning av ansattes behandlingsutgifter og arbeidsgivers dekning av ansattes behandlingsforsikringer. Det vises til vedlagte utkast til endring i skatteloven § 5-15 annet ledd.