3 Endring i reglene om fradrag i skatt for kostnader til forskning og utvikling (FoU)
3.1 Innledning og sammendrag
Ved lov 21. desember 2001 nr. 113 ble det vedtatt ny § 16-40 i skatteloven om fradrag i skatt for kostnader til prosjekter vedrørende forskning og utvikling (FoU). Til grunn for lovendringen lå forslag i Ot. prp. nr. 1 (2001-2002) fra regjeringen Stoltenberg, samt utvidelse av det opprinnelige forslaget i Ot. prp. nr. 21 (2001-2002) fra Regjeringen Bondevik II. For en nærmere redegjørelse om bakgrunnen for og innholdet av bestemmelsen, vises det til disse dokumentene. Lovendringen skjedde på bakgrunn av Hervik-utvalgets forslag i NOU 2000:7 om å innføre en ordning med skattefradrag for kostnader til FoU, samt Stortingets senere vedtak om oppfølging av utvalgets innstilling.
I forbindelse med notifikasjon av ordningen overfor EFTA Surveillance Authority (ESA) har overvåkningsorganet reist innvendinger mot de vedtatte reglene. Det er vist til at intensiteten i støtten overskrider det maksimalt tillatte i ESAs retningslinjer til EØS-avtalen med hensyn til såkalt «utvikling før konkurransestadiet» (precompetitive activity).
Departementet legger til grunn at innsigelsene fra ESA gjør det nødvendig med endringer i skatteloven § 16-40 for å oppnå endelig godkjennelse av ordningen. Det fremmes nå forslag om å beholde den vedtatte avgrensningen av hvilke skattytere som kan omfattes av ordningen, men der det innføres to ulike fradragssatser for å imøtekomme ESAs krav. Fradragssatsen på 20 prosent opprettholdes for de bedrifter som også oppfyller tilleggsvilkår med hensyn til bedriftsstørrelse og uavhengighet (ikke konserntilknytning) for virksomheten. Dette åpner i henhold til ESAs retningslinjer for høyere støtteintensitet uten å komme i strid med forbudet mot ulovlig statsstøtte. For foretak som ikke oppfyller disse tilleggsvilkårene, reduseres fradragssatsen til 18 prosent. Departementet antar at de fleste bedrifter som ville vært omfattet etter de vedtatte reglene fortsatt vil kvalifisere til 20 prosent fradrag.
Endelig fremmes det forslag om en presisering i lovteksten av at også fradrag for kostnader til innkjøpte forskningstjenester forutsetter en godkjennelse av prosjektet fra Norges forskningsråd.
Endringene gis virkning fra og med inntektsåret 2002.
Videre foreslår departementet en utvidelse av ordningen med virkning fra og med inntektsåret 2003. Fra 2003 foreslår departementet at ordningen skal omfatte alle foretak uten noen begrensning med hensyn til størrelse mv. For foretak som tilfredsstiller ESAs definisjon av SMB foreslås det en sats for fradraget på 20 prosent. For alle andre skattytere gis det fradrag med en sats på 18 prosent. Den utvidede ordningen vil bygge på de samme regler som den vedtatte ordningen hva angår krav til godkjennelse fra Norges forskningsråd, hvilke former for forskning som omfattes, og hvordan fradraget beregnes.
3.2 Nærmere om den vedtatte ordningen og ESAs innvendinger
Skatteloven § 16-40 gir skattytere som oppfyller nærmere fastsatte kriterier rett til fradrag i skatt for kostnader til FoU-prosjekter godkjent av Norges forskningsråd. Fradraget er begrenset til 20 prosent av faktiske kostnader innenfor gitte kostnadsrammer. Ved egenutført forskningsarbeid beregnes fradraget av en maksimal kostnadsramme på inntil 4 millioner kroner per år. Ved godkjent forskningsprosjekt som innebærer samarbeid og innkjøp av forskningstjenester fra forskningsinstitusjon godkjent av Norges forskningsråd, utvides kostnadsrammen til 8 millioner kroner per år. For rett til fradrag må skattyter oppfylle to av følgende tre kriterier med hensyn til størrelsen på virksomheten: mindre enn 80 millioner kroner i årlig salgsinntekt, mindre enn 40 millioner kroner i balansesum og færre enn 100 ansatte.
Bestemmelsene i skatteloven § 16-40 er trådt i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2002. I Ot. prp. nr. 1 (2001-2002) pkt. 5.8.4 viser departementet til at det kunne bli nødvendig med formell notifikasjon av de nye reglene overfor ESA med avklaring av om disse er forenelige med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Etter utarbeidelse av nødvendige forskrifter notifiserte departementet formelt ESA om den nye ordningen ved brev av 8. april 2002. Gjennom korrespondanse med norske myndigheter har ESA reist innvendinger mot den vedtatte ordningen. Dette har medført at ordningen ennå ikke har latt seg iverksette. Det vises her til at implementering av reglene forut for godkjennelse vil kunne medføre sanksjoner fra ESAs side. I brev av 22. juli 2002 anfører ESA at de norske reglene vil komme i strid med ESAs retningslinjer for statsstøtte med hensyn til høyeste tillatte intensitet i støtten.
I henhold til EØS-avtalen kapittel 2 gjelder det et generelt forbud mot statsstøtte som kan virke vridende på konkurransen. I vedlegg XV til avtalen er inntatt nærmere bestemmelser om dette. Videre er det fastsatt utfyllende regler i ESAs retningslinjer til fortolkning av regelverket. Det framgår av disse at det gjelder særskilte unntak fra forbudet mot statsstøtte både med hensyn til støtte til FoU og små og mellomstore bedrifter (SMB). Dette er begrunnet med at det på disse områdene gjør seg gjeldende særlige hensyn som kan forsvare statsstøtte innenfor visse grenser.
Det følger av ESAs retningslinjer at støtte til FoU ikke må overskride angitte prosentsatser avhengig av hvilken form for forskning eller forskningsstadium kostnaden knytter seg til. Jo nærmere forskningen ligger markedet, jo lavere er intensiteten i den støtten som tillates. For «industriell forskning» (industrial research) er grensen på 50 prosent, mens den er på 25 prosent for «utvikling før konkurransestadiet» (precompetitive activity). Hvor FoU-støtten gis til SMB-foretak slik disse er definert i ESAs retningslinjer, økes de nevnte takene for støtte med 10 prosentpoeng.
SMB-foretak er i ESAs retningslinjer definert som foretak med mindre enn 250 ansatte, og med en årlig omsetning og balansesum på henholdsvis 320 og 216 millioner kroner (beløpsgrensene er omregnet fra euro med en kurs på NOK 8). I motsetning til den vedtatte ordningen, må samtlige av vilkårene være oppfylt (kumulative vilkår). Videre gjelder det i henhold til ESAs retningslinjer et krav om uavhengighet (ikke konserntilknytning). Et foretak anses ikke som uavhengig dersom 25 prosent eller mer av kapitalen eller stemmerettighetene er kontrollert av et (eller flere) foretak som faller utenfor definisjonen av SMB i ESAs retningslinjer.
Som det framgår ovenfor er det fastsatt begrensninger med hensyn til hvilke skattytere som omfattes av den vedtatte ordningen. Ordningen omfatter FoU-aktivitet i form av «industriell forskning» (industrial research), og «utvikling før konkurransestadiet» (precompetitive activity). Norske myndigheter har i notifikasjonen av ordningen overfor ESA lagt til grunn at den vedtatte ordningen i utgangspunktet vil innebære statsstøtte, men at den samtidig vil omfattes av unntaket for støtte til FoU. Det har ikke blitt anført at ordningen vil komme inn under unntaket for SMB.
I sitt brev av 22. juli 2002 anfører ESA at de vedtatte reglene vil være i strid med retningslinjene som følge av en for høy støtteintensitet med hensyn til «utvikling før konkurransestadiet» (precompetitive activity). Grensene for statsstøtte beregnes i ESAs retningslinjer brutto (før skatt). Når støtten gis i form av et skattefradrag innebærer dette nettostøtte fordi skattefradraget i den vedtatte ordningen utgjør en ikke skattepliktig statsstøtte. Ved omregning til bruttostøtte har ESA beregnet at de vedtatte reglene tilsvarer en bruttostøtte på 27,8 prosent. Høyeste tillatte støtte til «utvikling før konkurransestadiet» er som nevnt 25 prosent.
3.3 Departementets vurderinger og forslag
Departementet legger til grunn at det er nødvendig med en lovendring for å kunne oppnå formell godkjennelse av ordningen fra ESA. Ved utarbeidelsen av forslag til de nødvendige endringene i loven har departementet lagt vekt på å velge en løsning som kan medvirke til å få etablert ordningen raskest mulig og med færrest mulig endringer. Det vises her til at ordningen er forutsatt å skulle få virkning fra og med inntektsåret 2002, og at ordningen fortsatt ikke er kommet i gang. Dette har skapt usikkerhet blant de aktuelle søkerne. Videre vises det til de forventninger med hensyn til nivået på støtten og avgrensningen av ordningen som de vedtatte reglene har skapt. Departementet antar videre at foretak kan ha tilpasset og/eller pådratt seg kostnader i tillit til de vedtatte reglene.
Av hensyn til mulighetene for en hurtig iverksettelse av ordningen har departementet også lagt vekt på at endringene bør begrenses av hensyn til framdriften i prosessen med å få ordningen godkjent av ESA. ESA har i sitt brev av 22. juli 2002 åpnet for en godkjennelse av ordningen før de nødvendige lovendringene er vedtatt. Dette forutsetter imidlertid at norske myndigheter avgir en forsikring om at ordningen vil bli tilpasset de krav som ESA stiller i nevnte brev med hensyn til intensiteten i støtten. Etter departementets syn tilsier dette at det ikke bør bringes inn flere nye elementer i ordningen enn strengt nødvendig. En forutsetning for et slikt «forhåndssamtykke» fra ESA vil være at det gis en nærmere beskrivelse av de endringer som vil bli foretatt.
I henhold til ESAs retningslinjer gjelder særskilte prosedyrer for behandling av saker vedrørende notifikasjoner. Blant annet må endelig vedtak fattes innenfor særskilte frister. I brev av 22. august 2002 forlenget ESA fristen til 25. september 2002 til å fatte vedtak i saken. På denne bakgrunn har departementet i brev av 9. september 2002 til ESA erklært at de vedtatte reglene vil bli endret i tråd med de vilkår ESA stiller under forutsetning om vedtak i Stortinget. Det er i brevet redegjort for de endringsforslag for 2002 som departementet fremmer i foreliggende proposisjon. Dersom dette var blitt unnlatt, ville ESAs vedtak blitt fattet på grunnlag av den informasjon som forelå innenfor den opprinnelig gjeldende fristen.
Departementet legger til grunn at denne framgangsmåten vil muliggjøre at Norges forskningsråd begynner behandling av søknader og godkjenner prosjekter under forbehold om Stortingets endelige vedtak så snart ESA godkjenner de foreslåtte endringene.
Basert på det ovenstående fremmer departementet forslag om endring av skatteloven § 16-40 som innebærer to alternative avgrensninger av de foretak som skal omfattes av ordningen. I alternativ 1 opprettholdes dagens vilkår samtidig som fradraget reduseres til 18 prosent. Også ved alternativ 2 må skattyter oppfylle dagens vilkår. I tillegg må virksomheten ligge innenfor ESAs definisjon av SMB herunder oppfylle kravet til uavhengighet. Dersom vilkårene i alternativ 2 er oppfylt gis det fradrag med 20 prosent av kostnadene til FoU.
Departementet antar at de fleste foretak vil kunne kreve fradrag med samme fradragsprosent som i den tidligere vedtatte ordningen. Det vises i denne sammenheng til at takene i ESAs definisjon av SMB ligger så vidt mye høyere enn i den vedtatte ordningen, slik at de fleste som oppfyller to vilkår også vil oppfylle det tredje. Dersom noen av de aktuelle søkerne ikke oppfyller de foreslåtte tilleggsvilkårene antas dette hovedsakelig å ha sammenheng med vilkåret om uavhengighet.
Etter den vedtatte ordningen må vilkårene med hensyn til foretakets størrelse være oppfylt ved inntektsårets utløp. Denne løsningen foreslås videreført i kravene for fradrag på 18 prosent. Fradrag med sats på 20 prosent vil forutsette at foretaket også oppfyller vilkårene i ESAs definisjon av SMB. Departementet legger til grunn at en må bygge på ESAs retningslinjer til EØS-avtalen ved fastsettelsen av det nærmere innholdet i disse kriteriene, og foreslår at dette gjøres i forskrift fastsatt av departementet. I henhold til note i ESAs retningslinjer innebærer dette blant annet at en ved vurderingen av grensebeløpene for salgsinntekt og balansesum skal legge til grunn siste godkjente årsregnskap. For ny virksomhet hvor det ennå ikke foreligger godkjent årsregnskap, skal avgjørelsen bygge på et pålitelig anslag fastsatt i løpet av regnskapsåret.
Takene for årlig omsetning og balansesum er i ESAs retningslinjer fastsatt i euro. Etter departementets vurdering vil det være uhensiktsmessig å innta de aktuelle beløpsgrensene basert på ESAs definisjon av SMB i loven. På denne bakgrunn foreslår departementet at den nærmere regulering av beløpsgrensene fastsettes i forskrift.
3.4 Presisering av kravet om godkjennelse av prosjekter
I henhold til skatteloven § 16-40 vil det kunne gis fradrag både ved prosjekter i forbindelse med egenutført FoU og ved innkjøp av forskningstjenester fra forskningsinstitusjon godkjent av Norges forskningsråd. Departementets forutsetning har hele tiden vært at det også ved fradrag for innkjøpte forskningstjenester gjelder et krav om godkjennelse fra Norges forskningsråd av prosjektet, slik det også var for den tidligere FUNN-ordningen. Dette har også vært lagt til grunn av forskningsrådet i den kontakt som dette har hatt med forskningsinstitusjoner og aktuelle søkere i den tiden som har gått siden reglene ble vedtatt. Dette fremgår imidlertid ikke uttrykkelig av den gjeldende lovteksten. Departementet foreslår derfor en presisering av at dette vilkåret også gjelder ved innkjøp av forskningstjenester.
3.5 Utvidelse av ordningen til å omfatte alle skattytere som driver virksomhet
For å forsterke næringslivets satsning på FoU fremmer departementet forslag om en utvidelse av ordningen til å omfatte alle skattytere som driver virksomhet, uten begrensninger med hensyn til virksomhetens størrelse. Utvidelsen skal gjelde fra og med inntektsåret 2003. Det vises her til at en slik utvidelse vil medføre at også større, innovative bedrifter innenfor konkurranseutsatt virksomhet blir omfattet.
For den utvidede ordningen foreslår departementet ingen endringer når det gjelder kravene til godkjenning av prosjekter og forskningsinstitusjoner, hvilke former for forskning som skal være omfattet av ordningen og hvordan fradraget skal beregnes.
Departementet foreslår at den generelle satsen for beregning av fradraget settes til 18 prosent, og at fradraget ikke anses som skattepliktig inntekt, jf. Ot. prp. nr. 1 (2001-2002) pkt. 5.7. Intensiteten av støtten vil dermed ligge innenfor det maksimalt tillatte i henhold til ESAs retningslinjer også med hensyn til «utvikling før konkurransestadiet». For foretak som faller inn under definisjonen av SMB i ESAs retningslinjer gjelder det som nevnt utvidede grenser for intensiteten i støtten. Satsen for beregning av fradraget foreslås for disse satt til 20 prosent.
Departementet legger til grunn at en må bygge på ESAs retningslinjer til EØS-avtalen ved fastsettelsen av det nærmere innholdet i kriteriene til SMB, og at dette reguleres nærmere i forskrift. Som for forslaget til endring for 2002 foreslår departementet også at det nærmere innhold av beløpsgrensene for SMB-foretak fastsettes i forskrift, jf. ovenfor under pkt. 3.3.
Provenytapet knyttet til den vedtatte ordningen ble i Ot. prp. nr. 21 (2001-2002) beregnet til 510 mill. kroner per år. Den foreslåtte utvidelsen av ordningen er anslått å ville gi en økning av provenytapet med om lag 400 mill. kroner per år.
Det vises til separat forslag for endring av skatteloven § 16-40 fra og med 2003. I tråd med ønsket om en raskest mulig godkjennelse og iverksettelse av den vedtatte ordningen vil departementet legge opp til en særlig notifikasjon overfor ESA hva angår forslaget til utvidelse av ordningen fra og med inntektsåret 2003. Av hensyn til prosedyren for notifikasjon av nye bestemmelser foreslår departementet at lovendringene vedrørende utvidelse av ordningen skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Basert på den kontakt som har vært med ESA i saken legger departementet til grunn at de foreslåtte reglene for utvidelse av ordningen ikke vil komme i konflikt med EØS-avtalens bestemmelser om forbud mot statsstøtte.