11 Taushetsplikt og utlevering av opplysninger

11.1 Gjeldende rett

Bestemmelser om politiets og påtalemyndighetens taushetsplikt er nedfelt i forskjellige lover, forskrifter og instrukser. Taushetsplikten i straffesak reguleres av straffeprosessloven §§ 61a-61e. I tillegg finnes det enkelte spesialbestemmelser, for eksempel straffeprosessloven § 216i for kommunikasjonskontroll. For politiets øvrige virksomhet gjelder politiloven § 24, forvaltningsloven §§ 13-13f og strafferegistreringsloven § 8.

Taushetspliktsbestemmelsene i straffeprosessloven, politiloven og forvaltningsloven tar utgangspunkt i hvilket formål opplysningene er innhentet til, det vil si hva de skal brukes til. Strafferegistreringsloven § 8 tar derimot utgangspunkt i om opplysningene hentes fra de ulike registrene, uavhengig av hva de opprinnelig ble samlet inn for.

Fra taushetsplikten gjøres unntak i to kategorier: Ytringsrett og opplysningsrett på den ene siden og ytringsplikt og opplysningsplikt på den andre siden. Det må derfor sondres mellom taushetsplikt, ytringsrett og ytringsplikt, både i den enkelte straffesak og i politiets arbeid for øvrig. Taushetspliktsbestemmelsene for politiet skiller dernest mellom saksopplysninger og generelle opplysninger om politiet og deres virksomhet. For nærmere omtale av gjeldende rett vises til punkt 3.4.4 og 3.5.4 i utredningen.

Departementet kommer tilbake til det nærmere innholdet i de ovennevnte taushetspliktsbestemmelsene i forbindelse med omtalen av utvalgets forslag til taushetspliktsbestemmelsene i politiregisterloven.

11.2 Taushetspliktsreglene og ­personvernreglene

Utvalget foretar i kapittel 10 i utredningen en gjennomgang av henholdsvis taushetspliktsreglene og personvernreglene med sikte på å vurdere om det er mulig å forene de to regelverkene til ett. Om dette spørsmål anfører utvalget følgende:

«Det er to parallelle regelsett som regulerer politiets bruk av opplysninger: Taushetspliktsreglene og personvernreglene (...). Ved bruk av opplysninger, både i politiet og på andre områder, er det vanlig å ta utgangspunkt i taushetsplikten, for å se om opplysningene er taushetsbelagt, og i så fall om det er unntak som kommer til anvendelse. Er taushetsplikten ikke til hinder for utlevering, tas det stilling til om personvernreglene hindrer utlevering. Denne regulering synliggjøres blant annet i helseregisterloven § 13.

Hensynene bak bestemmelsene varierer, og selv om de to regelverkene har mange likhetspunkter, er det normalt å se det slik at de ivaretar så forskjellige hensyn at begge regelverk er nødvendig. Utvalget har vurdert om det er nødvendig for politiet å ha en slik dobbel regulering, eller om det er mulig å forene de to regelsettene til ett. Som utgangspunkt for denne vurderingen har utvalget sett nærmere på de hensyn som begrunner regelverkene.

• Reglene er bygget opp på forskjellige måter. Taushetspliktsreglene, slik de fremstår i straffeprosessloven §§ 61 flg., politiloven § 24 og forvaltningsloven § 13, belegger gitte opplysninger en taushetsplikt, som det igjen gjøres unntak fra, enten fordi hensyn til taushet ikke gjør seg gjeldende eller fordi det er andre hensyn som må gå foran den enkeltes rett på taushet, se kapittel 14. Adgangen til å utlevere opplysningene er uttømmende. Personvernlovgivningen er bygget opp rundt formålsbetraktninger, se kapittel 11. Dersom det ut fra formålet er nødvendig å utlevere opplysninger til andre, er det lov. Personopplysningsloven har således ingen egne regler om utleveringsadgangen (med unntak av til 3. land, som er begrunnet i andre hensyn). Bruk av opplysningene ut over det formålet de er samlet inn til, begrenses av at opplysningen kun kan brukes til sekundærformål som er forenlige med det opprinnelige formålet. For bruk ut over forenlige formål, må det enten foreligge samtykke fra den registrerte eller det må være lovhjemmel for sekundærbruk.

• For begge regelverk vil det være et moment i utleveringsadgangen hvem som er mottaker av opplysningene. Mottaker vil bli underlagt personopplysningslovens regler for behandlingen av opplysningene han mottar, med mindre det er særregulering på området, jf. personopplysningsloven § 5. Derimot vil han ikke bli underlagt avgiverorganets taushetsplikt, med mindre dette pålegges særskilt. Mottaker kan selv være underlagt en annen taushetsplikt enn politiets, som han må forholde seg til.

• Taushetsplikten omfatter flere opplysninger enn personopplysninger, som er personopplysningslovens anvendelsesområde, og ivaretar således bedrifts- og organisasjonsinteresser, i tillegg til den enkeltes personlige interesse i taushet og diskresjon. Dette er hensyn som det fremgår eksplisitt av forarbeidene til personopplysningsloven at loven ikke ivaretar.

• Taushetsplikten omfatter også opplysninger som ikke er nedskrevet, mens personopplysningsloven kun omfatter skriftlige opplysninger.

• Taushetspliktsreglene skal ivareta politiets interesser, og politiet kan pålegge taushetsplikt av hensyn til etterforskingen eller det forebyggende arbeidet. Personvernlovgivningen ivaretar den registrertes interesse.

• Taushetsplikten har en rekke rettsvirkninger i andre regelverk, som personvernreguleringen ikke har. For eksempel er taushetsbelagt materiale unntatt offentlighet, jf. offentlighetsloven § 5a. Taushetsplikt kan også ha betydning for vitneplikt.

• Brudd på taushetsplikten er i de fleste tilfeller straffebelagt, mens det kun er brudd på enkelte bestemmelser i personopplysningsloven som kan være straffbare for den behandlingsansvarlige.

• Taushetsplikten er et mer innarbeidet institutt enn personvernlovgivningen, og ivaretar ofte flere interesser enn personvernbestemmelsene.

  På bakgrunn av denne gjennomgangen har utvalget gjort et forsøk på å forene de to regleverkene til ett. Fordi taushetspliktsreglene tar opp i seg flere hensyn og har flere rettsvirkninger, er hensynene bak den alminnelige personvernreguleringen søkt ivaretatt gjennom visse endringer i taushetspliktsreglene. Dette får praktisk betydning ved utlevering av opplysninger, der utvalget har tilstrebet at politiet ikke må foreta en ytterligere vurdering av adgangen til å utlevere opplysningene etter at det er konstatert at taushetsplikten ikke er til hinder for utlevering.

  Utvalget har derfor valgt å gjøre et skille mellom politiets interne bruk av opplysninger, som behandles i kapittel 11, og politiets utlevering av opplysninger, som behandles i kapittel 14. Om opplysningene skal gjøres kjent for andre enn politiet, har vært et sentralt skille for utvalget. En ting er at politiet selv benytter opplysningene, men på grunn av opplysningenes karakter, bør adgang til å gå ut med opplysningene være begrenset. En begrenset utleveringsadgang gjør det også enklere å gi politiet adgang til en vid innsamling av opplysninger og forholdsvis fri bruk av opplysningene internt. Et annet sentralt skille for utvalget har vært om opplysningen utleveres som ledd i politiets politimessige virksomhet, for eksempel som ledd i etterforskingen av en straffesak, eller om formålet med utleveringen er at opplysningene skal brukes av mottakerorganet til dets arbeidsoppgaver. Også her er det lettere ut fra et personvernsynspunkt å forsvare politiets egen bruk enn at opplysningene skal brukes av andre, noe som har flere betenkeligheter.»

Departementet slutter seg i utgangspunktet til utvalgets vurderinger når det gjelder disse spørsmålene, og det var heller ingen av høringsinstansene som hadde innvendinger mot en slik innfallsvinkel. Selv om det normalt ikke er noen automatikk i å likestille unntak fra taushetspliktsreglene med adgangen til å kunne utlevere opplysninger, vil det for politiets og påtalemyndighetens vedkommende kunne representere en hovedregel som er enkel å praktisere. Samtidig vil det i noen tilfeller også kunne være aktuelt å begrense utleveringsadgangen, selv om vilkårene for unntak fra taushetsplikten i og for seg er oppfylt. Når dette kan skje og hvilken betydning utvalgets innfallsvinkel ellers vil få for utformingen av bestemmelsene om taushetsplikt kommer departementet tilbake til i forbindelse med omtalen av de enkelte forslagene.

11.3 Taushetspliktsreglenes systematikk og plassering

11.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget behandler emnet i punkt 14.2 i utredningen.

Utvalget viser til at politiet i dag hovedsakelig har tre sett med taushetspliktsregler å forholde seg til. Disse er straffeprosessloven § 61a flg., politiloven § 24 jf. forvaltningsloven § 13a flg. og strafferegistreringsloven § 8. Utvalget viser til at reglene i forvaltningsloven og straffeprosessloven er tilnærmet like, da reglene i straffeprosessloven hadde forvaltningsloven som modell, og at tilpasningene i politiloven § 24 gjør de to regelsettene enda likere.

Utvalget har vurdert om det er grunnlag for å slå de to regelsettene sammen til ett. At regelsettene er tilnærmet like, taler for en sammenslåing. Utvalget tror at bestemmelsene blir enklere å forholde seg til for politiet og påtalemyndigheten, dersom det er ett regelsett. Politiet trenger da ikke ta stilling til om opplysningene kommer fra straffesaksbehandlingen eller ikke.

I dag er reglene slik at det er ett regelsett for straffesaker og et annet regelsett for annet politiarbeid. Med andre ord tas det utgangspunkt i hvilket formål opplysningene er innhentet for, og sekundærbruken er regulert deretter. Utvalgets lovforslag er bygget opp på en annen måte. Her vil det være styrende hva opplysningene utleveres til, uavhengig av hvor de kommer fra, så lenge de kommer fra annet politimessig arbeid. Reelt blir forskjellen ikke så stor, men oppbyggingen er annerledes. Dette må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å forene taushetsplikt og personvernregler, jf. omtalen i punkt 11.2. Utvalget har i utredningen punkt 11.4 og 11.5 kommet til at politiet skal kunne bruke opplysninger som er samlet inn til ett politimessig formål til et annet politimessig formål. På denne bakgrunn mener utvalget at det er mer naturlig at taushetspliktsreglene tar utgangspunkt i hva opplysningene skal brukes til, med andre ord, hva som er formålet med utleveringen. Dette er det samme som gjelder for intern bruk i politiet, hvor formålet med bruken er styrende, og slik blir regelverkene for henholdsvis intern bruk og utlevering parallelle. Ved å ta utgangspunkt i formålet med utleveringen, har utvalget også forsøkt å ta opp i taushetspliktsreglene de personvernhensyn som gjør seg gjeldende ved utleveringen.

Som et resultat av dette forslår utvalget at straffeprosessloven §§ 61a-61e og det alt vesentlige av politiloven § 24 oppheves. Bestemmelsenes innhold foreslås imidlertid langt på vei videreført i utvalgets forslag til kapittelet om taushetspliktsbestemmelsene.

I dag reguleres politiets registre av strafferegistreringsloven § 8. Utvalget har vurdert om det skal være egne regler for politiets registre, men har kommet til at det ikke er hensiktsmessig. Utvalget anbefaler at strafferegistreringsloven § 8 oppheves, og at registre følger det alminnelige regelverket. Utvalget foreslår for øvrig også å erstatte de andre reglene i strafferegistreringsloven, slik at hele loven oppheves ved en ikrafttredelse av politiregisterloven.

Utvalget har vurdert i hvilken lov taushetspliktsbestemmelsene skal stå, og uttaler om dette i punkt 14.2.2 i utredningen følgende:

«I norsk rett er taushetspliktregler på flere områder, blant annet for politiet, plassert sammen med saksbehandlingsregler. Strengt tatt er taushetspliktsbestemmelser ikke saksbehandlingsregler. Blant annet kan et brudd på reglene alene neppe medføre ugyldighet. Derimot er det en sanksjonert plikt som pålegges en person som har fått tilgang til opplysningene. Slik sett er det ikke mer naturlig at taushetspliktbestemmelsene står i straffeprosessloven, enn i politiregisterloven eller politiloven.

At taushetspliktsbestemmelsene gjelder generelt for politiet, også etter at de har fratrådt sin stilling, og at reglene omfatter opplysninger som ikke er skrevet ned, taler for at de bør fremgå av politiloven. På den andre siden er taushetspliktreglene sentrale behandlingsregler for politiets opplysninger, noe som taler for at bestemmelsene bør stå i politiregisterloven. Det samme gjør det faktum at reglene om taushetsplikt omfatter både den høyere påtalemyndighet og politiet.

Utvalgets hensikt er at politiregisterloven skal være en helhetlig lov for politiets behandling av opplysninger. En sentral del vil være taushetspliktsbestemmelsene, og for den opplysninger gjelder, er taushetsplikten en av de aller viktigste mekanismene for å beskytte den personlige integritet. Politiregisterloven vil kunne bli et naturlig sted for allmennheten å se etter taushetspliktbestemmelser, fordi dette vil være loven som primært regulerer hvordan opplysningene skal behandles. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at det lages ett sett med taushetspliktsbestemmelser, og at disse finnes i politiregisterloven.»

Utvalget foreslår etter dette et eget kapittel i politiregisterloven, som skal lyde «Taushetsplikt, politiets og påtalemyndighetens tilgang til opplysninger og utlevering».

11.3.2 Høringsinstansenes syn

De høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet er udelt positive til at taushetspliktsbestemmelsene for politiet og påtalemyndigheten samles på ett sted.

Datatilsynet har heller ingen innvendinger mot at taushetspliktsbestemmelsene samles på ett sted, men finner tilnærmingen til forholdene rundt utlevering av personopplysninger problematisk. Det anføres at loven kan bli svært vanskelig å anvende idet den mangler en generell utleveringsbestemmelse. Tilsynet anfører videre at oppbygningen av utvalgets forslag til lovens kapittel 4 medfører at det er vanskelig å få tak på bestemmelsenes innhold og kapittelets helhetlige budskap. Datatilsynet er av den oppfatning at det i det minste bør lages en hovedbestemmelse som regulerer utlevering, og at man i tillegg, eventuelt i et eget kapittel, regulerer unntak fra taushetsplikten.

11.3.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i at taushetspliktsbestemmelsene for politiet og påtalemyndigheten bør samles på ett sted. En slik løsning gir bedre oversikt både for etaten selv og brukerne. I tillegg unngår man uklarheter som kan oppstå når taushetspliktsbestemmelser for politiet er nedfelt i ulike lover, men som helt eller delvis har samme virkeområde. På den annen side er departementet også enig med Datatilsynet i at spørsmålet om utlevering bør komme klarere frem i lovteksten. For den vanlige brukeren av loven kan det være vanskelig å forstå at det er unntaket fra taushetsplikten som danner grunnlag for muligheten til å utlevere opplysninger. I tillegg gjelder det for enkelte typer opplysninger særlige utleveringsbegrensninger, som for eksempel opplysninger som ikke er kvalitetssikret jf. forslaget til § 8, uten at disse særlige begrensningene gjenspeiler seg i utvalgets forslag til kapittel 4. Som det fremgår av punkt 11.4 opereres det også i de regelverkene som danner den internasjonale ramme for lovgivningen med bestemmelser som gir klare regler om utlevering av opplysninger. For bedre å synliggjøre systematikken i utvalgets tilnærming, foreslår departementet at det gis et eget kapittel om utlevering og tilgang og et eget kapittel om taushetsplikt, uten at man dermed endrer realiteten i utvalgets forslag. I kapittelet om utlevering og tilgang foreslås det en bestemmelse, jf. lovforslaget til § 19, der det vises til at utlevering av opplysninger kan skje dersom vilkårene for unntak fra taushetspliktsbestemmelsene er oppfylt. I tillegg vises det til de reglene i politiregisterloven som gir anvisning på særlige begrensninger hva gjelder utlevering. På denne måten forklarer man lovens system samtidig som brukeren gjøres oppmerksom på at det i tillegg til taushetspliktsbestemmelsene finnes andre bestemmelser som kan være av betydning for adgangen til utlevering. Som en konsekvens av dette flyttes også utvalgets utkast til § 28 om særlige regler for utlevering av ikke-verifiserte opplysninger til kapittelet om utlevering og tilgang.

I tillegg til dette foreslår departementet at utvalgets utkast til § 15 om tilgang til opplysninger innad i politiet og utkast til § 27 om utlevering av opplysninger til utlandet flyttes til kapittelet om utlevering og tilgang. For nærmere begrunnelse vises til punkt 11.6.4 og 11.13.5.

11.4 Nasjonale og internasjonale ­rammer for lovgivningen

11.4.1 Generelt om utlevering av opplys­ninger

I personopplysningsloven er utgangspunktet at opplysninger kan utleveres, dersom dette må gjøres som ledd i det formålet opplysningene er innsamlet til. Den registrerte gjøres kjent med en eventuell utlevering gjennom informasjonsplikten i henhold til §§ 19 eller 20 og meldingen til Datatilsynet, jf. § 32. Dersom andre bestemmelser, som for eksempel taushetsplikt, hindrer utlevering, går de foran personopplysningsloven. Personopplysningsloven gjelder imidlertid for all privat og offentlig virksomhet. Særlig i den private forretningsvirksomhet vil det i liten grad eksistere taushetspliktsregler som verner personlige forhold. I slike tilfeller blir utleveringsreglene i personopplysningsloven det sentrale vern mot videre spredning. For offentlig myndighetsutøvelse vil derimot taushetspliktsreglene være vel så sentrale i denne sammenheng.

Personverndirektivet er bygget opp på samme måte som personopplysningsloven.

Politirekommandasjonen oppstiller generelle prinsipper for kommunikasjon av opplysninger:

«5.5.i Requests for communication

Subject to specific provision contained in national legislation or in international agreements, requests for communication of data should provide indications as to the body or person requesting them as well as the reason for the request and its objective.

«5.5.ii Conditions for communication

As far as possible, the quality of data should be verified at the latest at the time of their communication. As far as possible, in all communications of data, judicial decisions, as well as decisions not to prosecute, should be indicated and data based on opinions or personal assessments checked at source before being communicated and their degree of accurate or reliability indicated.

If it is discovered that the data are no longer accurate and up to date, they should not be communicated. If data which are no longer accurate or up to date have been communicated, the communicating body should inform as far as possible all the recipients of the data of their non-conformity.

5.5.iii Safeguards for communication

The data communicated to other public bodies, private parties and foreign authorities should not be used for purposes other than those specified in the request for communication.

Use of data for other purposes should, without prejudice to paragraphs 5.2 to 5.4 of this principle, be made subject to the agreement of the communicating body.»

I kommentarene står det at utleveringsreglene bør være strengere enn reglene for intern flyt, da opplysningene også kan bli brukt til andre formål enn politiformål.

Videre vil EMK artikkel 8 stille krav om en tilgjengelig og forutberegnelig norm som setter klare grenser for utleveringen. Selve utleveringen må være nødvendig i et demokratisk samfunn, og tjene ett av de legitime formålene. Utvalget vil komme tilbake til dette fortløpende.

I rammebeslutning om personvern i tredje søyle er utlevering av opplysninger regulert i henholdsvis artikkel 11, 13 og 14. Bestemmelsene gjelder etter sin ordlyd bare opplysninger som ble formidlet fra et annet medlemsland, men også her er hensikten at prinsippene skal legges til grunn for utlevering av landenes nasjonale opplysninger så langt det passer. Artikkel 11 omtaler til hvilke formål mottatte opplysninger kan brukes til, og gir dermed indirekte anvisning på utlevering av opplysninger. Artikkel 13 omhandler utlevering av mottatte opplysninger til tredjeland eller internasjonale organisasjoner, mens artikkel 14 omhandler utlevering av mottatte opplysninger til private, jf. nærmere omtale i punkt 11.4.3. Artikkel 13 er av mindre interesse for utformingen av politiregisterloven, idet bestemmelsen ved siden av å angi formålene for utlevering først og fremst tar sikte på å sikre at mottatte opplysninger ikke utleveres til tredjeland som ikke har en fornøden personvernlovgivning.

Artikkel 11 har følgende ordlyd:

«Personopplysninger som mottas fra eller stilles til rådighet av en annen medlemsstats kompetente myndighet, kan i henhold til kravene i artikkel 3 nr. 2, kun viderebehandles for følgende formål, utover dem de ble overført eller stilt til rådighet for:

1. for å forebygge, etterforske, avdekke eller rettsforfølge andre straffbare handlinger eller fullbyrde andre strafferettslige sanksjoner enn dem som opplysningene ble overført eller stilt til rådighet for,

2. for andre rettslige og administrative prosedyrer som er direkte knyttet til forebygging, etterforskning, avdekking eller rettsforfølgning av straffbare handlinger eller fullbyrdelse av strafferettslige sanksjoner,

3. for å avverge en overhengende og alvorlig trussel mot offentlig sikkerhet, eller

4. for ethvert annet formål utelukkende med forutgående samtykke fra medlemsstaten som overfører opplysningene eller med den registrertes samtykke gitt i samsvar med nasjonal rett.

   De kompetente myndigheter kan dessuten viderebehandle overførte personopplysninger for historiske, statistiske eller vitenskapelige formål, forutsatt at medlemsstatene gir de nødvendige garantier, som f.eks. ved at opplysningene gjøres anonyme.»

Bokstav a åpner for at mottatte opplysninger, som blir formidlet i en bestemt sak, også kan brukes i forbindelse med andre saker så lenge formålet er å forebygge, etterforske, iretteføre eller å bruke opplysningene i forbindelse med fullbyrdelse av strafferettslige sanksjoner. Likeledes kan opplysningene i henhold til bokstav c brukes for å avverge en umiddelbar og alvorlig trussel mot statens sikkerhet. I henhold til bokstav b kan mottatte opplysninger også brukes til andre rettslige og administrative prosedyrer så lenge disse har direkte sammenheng med de formålene som nevnt i bokstav a. Hva som er bakgrunnen for denne bestemmelsen og hvilken betydning bestemmelsen har for adgangen til å utlevere opplysninger til andre offentlige organer kommer departementet tilbake til i punkt 11.4.2. I følge bokstav d kan mottatte opplysninger behandles til ethvert annet formål dersom enten avgivende medlemsland eller den registrerte selv samtykker i samsvar med nasjonal rett i avgivende medlemsland. Endelig fremgår det av artikkel 11 annet ledd at mottatte opplysninger også kan brukes til historiske, statistiske og vitenskapelige formål forutsatt at mottakerlandet gir garantier for at opplysningene behandles anonyme.

11.4.2 Særlig om utlevering av opplysninger til offentlige organer

Når det gjelder overføring av opplysinger til andre offentlige organer, heter det i politirekommandasjon:

«5.2.i. Communication of data to other public bodies should only be permissible if, in a particular case:

1. there exists a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority, or if

2. these data are indispensable to the recipient to enable him to fulfil his own lawful task and provided that the aim of the collection or processing to be carried out by the recipient is not incompatible with the original processing, and the legal obligations of the communicating body are not contrary to this.

5.2.ii. Furthermore, communication to other public bodies is exceptionally permissible if, in a particular case:

1. the communication is undoubtedly in the interest of the data subject and either the data subject has consented or the circumstances are such as to allow a clear presumption of such consent, or if

2. the communication is necessary so as to prevent a serious and imminent danger.»

Som eksempel på slike offentlige organer nevnes i kommentarene til rekommandasjonen sosial- og trygdemyndigheter, skatte- og avgiftsmyndigheter, utlendingsdirektoratet, tollmyndigheter med videre. Skal det gis samtykke etter artikkel 5.2.i.a må det overordnede organet være et uavhengig kontrollorgan, som for eksempel Datatilsynet. «Clear legal authorisation» kan også bli gitt av en domstol.

I artikkel 5.2.i.b åpnes det for utveksling av opplysninger med offentlige organer som på samme måte som politiet undersøker om det er begått lovbrudd, som for eksempel de som er nevnt over. Det forutsetter at opprinnelig formål og nytt formål ikke er uforenlige, og at noe annet ikke følger av lovgivning som regulerer politiet.

Artikkel 5.2.ii er forbeholdt de ekstraordinære situasjonene. Som eksempel nevnes der en asylsøker må få verifisert sin rettslige status i landet for å få sosialstønad, og dette kun kan gjøres ved opplysninger fra politiets registre. I de tilfellene kan opplysningene utleveres. Utlevering etter 5.2.ii.b forutsetter både alvorlig og umiddelbare fare, og hvor faren ikke er umiddelbar, må man falle tilbake på 5.2.i.a.

I rammebeslutning om personvern i tredje søyle er det som nevnt i punkt 11.4.1 først og frem artikkel 11 nr. 1 bokstav b som er av interesse hva gjelder utlevering av opplysninger fra politiet til andre offentlige organer. Bakgrunnen for bestemmelsen er at medlemslandene fant det nødvendig at politiet måtte kunne utlevere opplysninger til offentlige organer som har kontroll- og tilsynsoppgaver, slik at disse kan oppdage og hindre brudd på det regelverk de er satt til å forvalte. Andre typetilfeller er at opplysninger må kunne utleveres til offentlige organer i forbindelse med behandling av for eksempel søknader om våpenkort, statsborgerskap eller andre forhold der søkerens vandel og pålitelighet er av vesentlig betydning for spørsmålet om søknaden kan innvilges.

11.4.3 Særlig om utlevering av opplysninger til private

I henhold til politirekommandasjon kan følgende opplysninger utleveres til private:

«5.3.i.

The communication of data to private parties should only be permissible if, in a particular case, there exist a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority.

5.3.ii.

Communication to private parties is exceptionally permissible if, in a particular case:

1. the communication is undoubtedly in the interest of the data subject and either the data subject has consented or circumstances are such as to allow a clear presumption of such consent, or if

2. the communication is necessary so as to prevent a serious and imminent danger.»

I kommentarene til rekommandasjonen erkjennes det at politiet i visse tilfeller har et behov for å gi informasjon videre til private personer, selv om dette ikke vil være i samme skala som til offentlige organer. For eksempel kan det være aktuelt for politiet å gjøre opplysninger kjent for banker, dersom sjekker har blitt stjålet, eller butikker, dersom politiet vet at svindlere er på vei. Ellers er vilkårene bygget opp på samme måte som for overføring av opplysninger til andre offentlige organer. Det understrekes at denne bestemmelsen åpner for å offentliggjøre bilder eller profiltegninger av en mistenkt person.

I rammebeslutning om personvern i tredje søyle er utlevering av opplysninger til private regulert i artikkel 14. I følge bestemmelsen kan utlevering til private skje dersom avgivende land samtykker. Dersom slikt samtykke ikke foreligger kan utlevering bare skje dersom vilkårene i nr. 1 bokstav c er oppfylt. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

• «1. Medlemsstatene skal fastsette bestemmelser om at personopplysninger som mottas fra eller stilles til rådighet av en annen medlemsstats kompetente myndighet, kun kan overføres til private dersom:

  1. den kompetente myndighet i den medlemsstat der opplysningene er innhentet, har gitt sitt samtykke til overføring i samsvar med sin nasjonale lovgivning,

  2. den registrertes spesifikke legitime interesser ikke er til hinder for overføring, og

  3. overføring av opplysninger i særlige tilfeller er avgjørende for at den kompetente myndighet som overfører opplysningene til en privatperson, skal kunne:

     1. utføre en oppgave den er pålagt ved lov,

     2. forebygge, etterforske, avdekke eller rettsforfølge straffbare handlinger eller fullbyrde strafferettslige sanksjoner,

     3. avverge en overhengende og alvorlig trussel mot offentlig sikkerhet eller

     4. forhindre alvorlig krenkelse av enkeltpersoners rettigheter.

• 2. Den kompetente myndighet som overfører opplysninger til en privatperson, skal informere vedkommende om hvilke formål opplysningene utelukkende kan anvendes for.»

11.5 Opplysninger som omfattes av taushetsplikten

11.5.1 Gjeldende rett

Taushetsplikten i både straffeprosessloven § 61a og politiloven § 24 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 omfatter opplysninger om «noens personlige forhold» og «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningene angår».

I forvaltningsloven § 13 andre ledd presiseres at opplysninger om «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses personlig» ikke regnes som «noens personlige forhold». Det fremgår av forarbeidene til straffeprosessloven, jf. Ot.prp.nr.49 (1986-1987), at begrepet «noens personlige forhold» favner videre i straffeprosessloven enn i forvaltningsloven. Begrepet omfatter blant annet fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Også opplysninger om et klientforhold er å regne som personlige forhold.

I tillegg pålegger både straffeprosessloven § 61a andre ledd og politiloven § 24 annet ledd taushetsplikt for opplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid. Hensynet bak bestemmelsene er å beskytte politiets interesser og deres arbeid mot at informasjon om kriminalitetsbekjempelse, enkeltvis eller generelt, blir kjent for de miljøer eller personer som skal bekjempes.

11.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår ingen vesentlige endringer i forhold til gjeldende rett, men går likevel inn for at begrepet «noens personlige forhold» erstattes med «personopplysninger». Som begrunnelse for dette uttaler utvalget i punkt 14.4.1 i utredningen følgende:

«På de fleste forvaltningsområder er det klart at personopplysningsbegrepet omfatter flere opplysninger enn de som er underlagt taushetsplikt, men på bakgrunn av ovennevnte uttalelser i forarbeidene til påtaleinstruksen er det usikkert om dette gjelder innenfor strafferettspleien. Utvalget antar at begrepene er tilnærmet like innenfor de politimessige oppgavene, altså både i og utenfor den enkelte straffesak, men det kan være noen små forskjeller. Etter dagens regelverk vil en opplysning om at en bil er observert på et bestemt sted til en bestemt tid neppe anses som «noens personlige forhold». Imidlertid vil dette være en personopplysning om eieren, da politiet kan koble bilen til eieren via Autosys. Utvalget kan likevel ikke se at taushetsplikten blir for omfattende ved å benytte personopplysningsbegrepet.

Det vil være lettere for brukere av loven dersom det kun opereres med ett begrep, nemlig personopplysninger. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at taushetspliktsbestemmelsene skal omfatte «personopplysninger».

I den grad begrepet «noens personlige forhold» har vært tolket forskjellig i forvaltningsloven § 13b nr. 1 jf. politiloven § 24 og straffeprosessloven § 61a, bortfaller nå forskjellen ved et felles regelverk med felles begrep for politimessig virksomhet. Utvalget kan ikke se noen grunn til at færre opplysninger skal være underlagt taushetsplikt i forebyggende virksomhet enn i straffesak, snarere tvert i mot. Skillet vil for fremtiden gå mellom politiets og påtalemyndighetens politimessige virksomhet og ordinær forvaltningsvirksomhet, hvor den ordinære forvaltningsvirksomheten følger forvaltningslovens bestemmelser.»

Utover dette foreslår utvalget å videreføre bestemmelsene som nevnt i punkt 11.5.1 med det innhold de har i dag, men mener at bestemmelsene bør slås sammen, slik at de både verner om politiets interesser i den enkelte sak, og mer generelt opplysninger om politiets metoder, organisering med videre.

11.5.3 Høringsinstansenes syn

Det er flere høringsinstanser som er skeptiske til utvalgets forslag om å knytte taushetsplikten til «personopplysninger». I tillegg foreslår noen høringsinstanser realitetsendringer med henblikk på hvilke opplysninger som skal omfattes av taushetsplikten.

Finansdepartementet påpeker at hovedregelen om taushetsplikt i politiet i dag er knyttet til «noens personlige forhold». Finansdepartementet ser at det er argumenter som taler for å benytte begrepet «personopplysninger» i politiregister­loven, men anfører likevel at det vil være en ulempe når det av utvalget legges opp til at politiets taushetspliktsregler vil få en nær tilknytning til opplysningsplikter nedfelt i andre forvaltningsorganers særlover, hvor begrepet «noens personlige forhold» er benyttet.

Finansdepartementet viser også til Skattedirektoratet, som er enig med utvalget i at det er enklere for brukerne av loven når det bare opereres med ett begrep; «personopplysninger». Men det anføres at det bør gjøres klart hvilke hensyn som skal vektlegges ved den nærmere avgrensningen av begrepet.

Finansdepartementet påpeker videre at det i forhold til forvaltningsloven § 13 er antatt at begrepet «personlige opplysninger» omfatter opplysninger om en lønnstakers økonomiske forhold, men ikke opplysninger knyttet til privat næringsvirksomhet, uansett om næringsvirksomheten drives av en personlig næringsdrivende eller av et aksjeselskap. Finansdepartementet påpeker at det er viktig at politiets taushetsplikt, ved en eventuell omlegging av taushetspliktreglene, i utgangspunktet omfatter opplysninger om en næringsvirksomhets økonomiske forhold. Finansdepartementet mener det kunne vært en fordel om lovteksten brukte uttrykket «noens personlige eller økonomiske forhold».

Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener at et begrepsbytte i taushetspliktregelen, med avvik fra den generelle regel som de fleste av våre taushetsregler bygger på, vil føre til ytterligere forvirring i et allerede komplisert regelverk om taushetsplikt.

Riksarkivaren stiller seg også skeptisk til begrepsbyttet. Opplysninger om personlige forhold som ikke regnes som taushetsbelagte etter hovedregelen i forvaltningsloven § 13, kan likevel være taushetsbelagte dersom de røper et «klientforhold». Riksarkivaren går ut fra at dette også dekker for eksempel det forhold at en person er eller har vært under etterforskning av politiet, og på denne bakgrunn skulle ikke en utvidelse av taushetsplikten være nødvendig.

NHO understreker at lovverket må ta tilstrekkelig høyde for sikring av bedriftshemmeligheter. Bedriftshemmeligheter er omfattet av taushetsplikten, men NHO er bekymret for at unntaksbestemmelsene i sin utforming er veid mot det alminnelige personvernhensynet, uten å ta tilstrekkelig hensyn til at det er andre forhold og hensyn som gjør seg gjeldende for bedriftshemmeligheter. Bedriftshemmeligheter skiller seg fra personopplysninger ved at utlevering av bedriftshemmeligheter i ytterste fall vil kunne innebære underminering av en økonomisk virksomhet, og ved at det er vanskeligere for en utenforstående å vurdere bedriftshemmelighetens relative betydning.

11.5.4 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser hadde merknader eller endringsforslag hva gjelder det materiellrettslige innhold i bestemmelsen om omfanget av taushetsplikten. Til dette vil man bemerke at utvalget verken har vurdert eller foreslått slike endringer, og departementet finner det på denne bakgrunn vanskelig å ta slike spørsmål opp i denne proposisjonen. Som det fremgår i punkt 11.5.1 er ordlyden i bestemmelsene om omfanget av taushetsplikten så å si sammenfallende i henholdsvis straffeprosessloven, politiloven og forvaltningsloven. Det synes derfor ikke å være tilrådelig å endre innholdet i denne bestemmelsen i politiregisterloven uten å se dette i sammenheng med utformingen av den tilsvarende bestemmelsen i forvaltningsloven, og uten at endringene har vært gjenstand for utredning og høring.

Når det gjelder utvalgets forslag om at taushetsplikten i politiregisterloven skal omfatte personopplysninger i stedet for «noens personlige forhold» er departementet enig med utvalget i at det er ønskelig å ha de samme reglene i og utenfor straffesaksbehandling. Dette vil man imidlertid også kunne oppnå uten å foreta den endringen som foreslått av utvalget. Det er riktig som utvalget peker på at forståelsen av begrepet «noens personlige forhold» etter straffeprosessloven forvaltningsloven er noe videre enn etter forvaltningssloven, jf. også redegjørelsen i punkt 11.5.1. Forskjellen er at begrepet i strafferettspleien også omfatter blant annet fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, selv om dette ikke uttrykkelig fremgår av straffeprosessloven § 61a. Derimot anses slike opplysninger ikke som personlige forhold i henhold til forvaltningsloven § 13 annet ledd, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. På den annen side vil det som regel foreligge et slikt klientforhold når politiet eller påtalemyndigheten behandler opplysninger om en person, og forskjellen mellom begrepenes betydning i de nevnte lovene er derfor i realiteten liten. Under enhver omstendighet vil man kunne oppnå ensartethet innenfor politiets og påtalemyndighetens politimessige virksomhet ved at man for denne virksomheten legger den forståelsen av begrepet «noens personlige forhold» til grunn som i dag praktiseres innenfor strafferettspleien. Departementet ser derfor ikke behovet for å benytte begrepet «personopplysninger» utelukkende for å skape ensartethet. Departementet kan også ellers ikke se noen grunn til å følge utvalgets forslag på dette punkt. Personopplysningsbegrepet er svært vidt, og som blant annet riksarkivaren anfører, kan dette føre til at taushetsplikten dermed får et omfang som går en god del lenger uten at dette synes å være nødvendig. Dernest er «noens personlige forhold» et godt innarbeidet begrep, som også korresponderer med taushetspliktsbestemmelsene i en rekke særlover. Departementet foreslår derfor å videreføre begrepet i politiregisterloven. Det legges videre til grunn at den nærmere forståelsen av begrepet fastsettes i forskriften.

11.6 Tilgang til opplysninger innad i politiet og påtalemyndigheten

11.6.1 Gjeldende rett

Den interne informasjonsflyten i politiet og påtalemyndigheten er regulert i henholdsvis politiloven § 24 fjerde ledd og straffeprosessloven § 61c nr.3, og begge gjenspeiler prinsippet om at det ikke finnes begrensninger i adgangen til å utveksle opplysninger innad i politiet. Selv om ordlyden i bestemmelsene ikke er identiske, slår begge bestemmelsene fast at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger blir gjort kjent for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten dersom tjenestemessig behov tilsier det. Bestemmelsene skiller heller ikke mellom politiets ulike oppgaver, noe som innebærer at opplysninger som er innhentet i forbindelse med politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet kan gjøres tilgjengelig for politiets forvaltningsvirksomhet.

11.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foretar i kapittel 11 i utredningen en bred gjennomgang av bruken av opplysninger innad i politiet og påtalemyndigheten, der utvalget konkluderer med at politiet og påtalemyndigheten kan behandle opplysninger til det formålet de er innhentet for og til andre politimessige formål, jf. også forslag til § 4 om formålsbestemthet. Som en konsekvens av dette foreslår utvalget i utkast til § 15 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gjøres tilgjengelig for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten dersom det foreligger tjenestemessig behov. I så måte er utvalgets forslag en videreføring av gjeldende rett. Utvalget foreslår imidlertid også en vesentlig innskrenkning i forhold til gjeldende rett ved at det i tillegg foreslås at opplysningene bare kan gjøres tilgjengelig dersom de brukes til formål som omfattes av politiregisterloven (politimessige formål). Dette innebærer at adgangen til tilgang eller fri utlevering av opplysninger ikke gjelder for politiets forvaltningsvirksomhet eller sivile gjøremål. Formidling av opplysninger til politiets forvaltningsgjøremål mv er foreslått regulert i en egen bestemmelse i utvalgets utkast til § 21. Utlevering etter denne bestemmelsen kan skje dersom det enten følger av lov eller med hjemmel i lov eller er strengt nødvendig for utførelsen av virksomheten.

I tillegg foreslår utvalget inntatt i lovutkastet at særlig sensitive eller ikke-verifiserte opplysninger bør underlegges særskilt tilgangsbegrensning.

11.6.3 Høringsinstansenes syn

Både Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og Østfold politidistrikt er skeptiske til utvalgets forslag om å skille mellom politimessige oppgaver og politiets forvaltningsvirksomhet hva gjelder intern flyt av opplysninger. Disse høringsinstansene stiller spørsmål ved hvor hensiktsmessig det er å forlate dagens ordning med en vid kommunikasjonsadgang innad i politiet med hjemmel i politiloven § 24 fjerde ledd nr.1. Politidirektoratet slutter seg til Østfold politidistrikt, som anfører:

«Man vil først og fremst påpeke at politiets forvaltningsmessige gjøremål utgjør et bredt spekter av oppgaver, hvor mange er tett knyttet opp mot politiets primæroppgaver så som kriminalitetsforebyggende virksomhet. Det vises til at årvåkenhet og «aktiv» bruk av reglene vedrørende for eksempel tilbakekall av tillatelser som våpenkort, tilbakekall av førerett m.v overfor personer som er uegnet til fortsatt å inneha disse, sett i et videre perspektiv, også vil kunne virke kriminalitetsforebyggende. En videre­føring av politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 vil gi en klar og felles hjemmel for å sikre informasjonsflyten innad i politiet. Det påpekes også at utad, overfor publikum, oppfattes politiet som en enhet, og det antas at overfor publikum er det akseptert at etaten har en informasjonsflyt innad når tjenestemessige behov ligger til grunn for det.»

Den tidligere Kriminalpolitisentralen (Kripos) uttaler at det er nødvendig med en omformulering som tydeligere åpner for at personell som ivaretar kvalitetssikring av registerinformasjon også må kunne få tilgang til såkalt skjermet informasjon. Det foreslås derfor en tilføyelse i lovteksten, hvor det inntas « og kvalitetssikringsbehov ». Kripos anfører at problemet kan illustreres med at man i dagens situasjon ikke får kvalitetssikret informasjon som skal inn i SSP, da informasjonen er skjermet i STRASAK og den lokale BL-databasen. Dette kan i sin ytterste konsekvens føre til at opplysninger uriktig registreres på person, og for å ivareta personvernet må dette endres.

11.6.4 Departementets vurdering

Departementet har forståelse for at enkelte høringsinstanser er skeptiske til at den vidtgående kommunikasjonsadgangen, som i dag er nedfelt i politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1, ikke foreslås videreført. På den annen side ville det ikke være i samsvar med lovens oppbygning for øvrig dersom man i bestemmelser om utlevering av eller tilgang til opplysninger ikke ville skille mellom formålene for bruken av opplysningene. Departementet er derfor enig med utvalget i at bestemmelsen om informasjonsflyten innad i politiet og påtalemyndigheten må begrenses til politimessige formål. Dette er imidlertid ikke ensbetydende med at man begrenser den informasjonsflyten som foregår i dag. I hvilken grad denne informasjonsutvekslingen kan bibeholdes er et spørsmål om hvordan man utformer bestemmelsen om utlevering av opplysninger til politiets forvaltningsvirksomhet, noe departementet vil komme tilbake til i punkt 11.9.

Når det gjelder Kripos’ forslag om å tilføye «kvalitetssikringsbehov», kan departementet ikke se at dette skulle være nødvendig. Kvalitetssikring er ikke et eget formål, og det følger blant annet av lovforslaget til § 6 at opplysningene skal være korrekte og oppdaterte. På denne bakgrunn kreves det ikke en særskilt lovhjemmel for tilgang til opplysninger når formålet er å sikre at opplysningene er korrekte. Departementet antar videre at det vil være mest naturlig å regulere slike spørsmål i forskriften.

Som det fremgår i punkt 11.3.3 er bestemmelsen om tilgang til opplysninger innad i politiet og påtalemyndigheten en av de bestemmelsene som departementet foreslår flyttet fra kapittelet om taushetsplikt til et eget kapittel om tilgang og utlevering. Ved siden av de pedagogiske hensyn som tilsier et klarere skille mellom regler om taushetsplikt på den ene siden og regler om utlevering og tilgang på den andre siden, er det også et selvstendig poeng at direkte tilgang til opplysningene ikke bare ses i sammenheng med taushetspliktsreglene. Med innføringen av moderne teknologi har begrepet «tilgang» fått en noe annen betydning enn hva man tenkte på da man i eldre lovgivning likestilte utlevering av opplysninger med tilgang til opplysninger. Gjennom innføring av elektroniske saksbehandlings- og datasystemer er det lagt opp til at alle ansatte i utgangspunktet har tilgang til de opplysninger som behandles i den aktuelle virksomhet, og med «tilgang» menes da adgang til direkte søk. Det er derfor heller ikke den enkelte tjenestemann som kan skjerme opplysninger eller på annen måte sørge for at opplysningene ikke gjøres tilgjengelig for en kollega. Når saksbehandlingen er innrettet på denne måten er det med andre ord ikke lenger regler som pålegger den enkelte tjenestemann taushetsplikt som kan sikre at opplysninger ikke spres unødvendig. Sistnevnte oppnår man i dag i større grad ved å begrense tilgangen til visse opplysninger til ansatte som har fått særskilt bemyndigelse. Når begrepet tilgang til opplysninger således har fått et noe annet innhold enn tidligere, bør dette etter departementets oppfatning gjenspeiles i en ny lov som regulerer behandling av opplysninger. Det kan i denne sammenheng også vises til lov om Schengen informasjonssystem (SIS-loven), der man i henholdsvis §§ 12 og 13 skiller mellom tilgang til opplysninger i SIS (adgang til direkte søk) og utlevering av opplysninger fra SIS, mens det i § 14 er gitt en generell regel om taushetsplikt. Departementet foreslår derfor at adgang til direkte søk fremgår av lovteksten og at denne tilgangen ikke knyttes til unntak fra taushetspliktsreglene, jf. lovforslaget til § 21. At taushetsplikten også gjelder innad i politiet og påtalemyndigheten fremgår av forslaget til § 23.

11.7 Utlevering av opplysninger der ingen hensyn taler mot

11.7.1 Gjeldende rett

Både straffeprosessloven § 61b og forvaltningsloven § 13a gjør unntak fra taushetsplikten der ingen hensyn taler for hemmelighold.

I henhold til straffeprosessloven § 61b nr. 1 er taushetsplikten ikke til hinder for at «opplysningene gjøres kjent for andre i den utstrekning de som har krav på taushet samtykker». Samme formulering finnes i forvaltningsloven § 13a nr. 1.

I henhold til straffeprosessloven § 61b nr. 2 og forvaltningsloven § 13a nr. 2 er taushetsplikten ikke til hinder for «at opplysningene brukes når behovet for beskyttelse må anses varetatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte».

I henhold til straffeprosessloven § 61b nr. 3 og forvaltningsloven § 13a nr. 3 er taushetsplikten ikke til hinder for «at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Bestemmelsen er særlig praktisk i to sammenhenger. For det første når den mistenkte selv går ut i pressen. I så fall må politiet ha en mulighet til å svare. Dernest kan bestemmelsen komme til anvendelse når det har vært åpne rettsmøter i en sak. Bestemmelsen åpner imidlertid ikke for at politiet kan gå ut med informasjon ut over det som i all hovedsak allerede er kjent.

11.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 14.5 i utredningen.

Utvalget fant ingen grunn til å foreslå endringer i det materielle innholdet i straffeprosessloven § 61b, og foreslår derfor at bestemmelsen opprettholdes, jf. nærmere om dette i punkt 14.5.2, 14.5.3 og 14.5.4 i utredningen.

11.7.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til utvalgets utkast til § 16, og departementet slutter seg til utvalgets forslag.

11.8 Utlevering av opplysninger i poli­tiets og påtalemyndighetens egen interesse

11.8.1 Innledning

Som nevnt i punkt 11.3.1 tar utvalget utgangspunkt i hvilket formål opplysninger skal utleveres til. Som følge av dette skiller utvalget mellom politimessige formål (politiets og påtalemyndighetenes egen interesse) og andre formål. Den største gruppen som faller inn under andre formål er utlevering av opplysninger, der utlevering skjer i mottakerens interesse, jf. nærmere om dette i punkt 11.10.

I dette punkt omhandles de tilfellene der utlevering skjer til politimessige formål. For å oppnå dette formål kan det være aktuelt at opplysninger utleveres til både offentlige organer, private selskaper eller personer eller til utenlandsk myndighet. Når utlevering til offentlige organer og private blir omtalt i dette punkt må det med andre ord ikke forveksles med utlevering til de samme mottakerne i deres egen interesse. For å illustrere forskjellen med et eksempel, kan man tenke seg at politiet etterforsker en person for tyveri av antikviteter. Siden den mistenkte leier en hybelleilighet, tar politiet kontakt med utleieren for å spørre om han har observert noe mistenkelig, som for eksempel om den mistenkte i den senere tid har båret antikke gjenstander inn i leiligheten. I denne situasjonen kan det tenkes at politiet må utlevere taushetsbelagte opplysninger til utleieren for dermed å kunne få opplysninger som er verdifulle med henblikk på etterforskningen av saken. Formålet med denne utleveringen er da av politimessig art og derfor vil politiet ha anledning til å gi disse opplysningene. Tenker man seg samme situasjon, men da slik at utleieren tar kontakt med politiet for å forsikre seg om at han har en pålitelig leieboer, vil politiet ikke kunne gi opplysninger med mindre det finnes en særskilt hjemmel. I sistnevnte situasjon dreier det seg om utlevering av opplysninger i utleierens interesse. Dette viser at selv om det dreier seg om de samme opplysningene som utveksles mellom de samme partene, må spørsmålet om disse opplysningene kan utleveres vurderes etter ulike hjemler, noe som kan føre til at utfallet blir forskjellig avhengig av hva som er formålet med utleveringen.

11.8.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett sondres det mellom utlevering av opplysninger i og utenfor den enkelte straffesak.

Politiets adgang til å utlevere opplysninger som ledd i straffesak er regulert i straffeprosessloven § 61c nr. 2, hvor det fremgår «at opplysningene [kan] brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, bl.a. kan de brukes i forbindelse med etterforsking, saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll.»

Adgangen til å utlevere opplysninger utenfor den enkelte straffesak følger i dag av tre regelsett. For opplysninger fra straffesak åpner straffeprosessloven § 61c nr. 5 for «at opplysninger gjøres kjent for andre offentlige organer når formålet er å forebygge lovovertredelser eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte» og straffeprosessloven § 61c nr. 6 for «at opplysningene gjøres kjent for andre enn offentlige organer når det er nødvendig for å forebygge lovovertredelser eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte».

Politiets adgang til å utlevere opplysninger innsamlet utenfor den enkelte straffesak er regulert i politiloven. I henhold til politiloven § 24 fjerde ledd nr. 2 kan opplysningene bli gjort kjent for «andre offentlige myndigheter og utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger». For utlevering til andre enn offentlige organer gjelder unntaket i § 24 fjerde ledd nr. 3, hvor taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningen gjøres kjent for «vitner og kilder når det er nødvendig for at politiet skal få opplysninger eller bistand til å forebygge eller avverge straffbare handlinger».

I strafferegistreringsloven § 7, som er den eldste bestemmelsen, har politiet fått en vid fullmakt til å gi opplysninger til andre offentlige organer og private parter i gitte situasjoner: «Bestemmelsene i §§ 5 og 6 kommer ikke til anvendelse når politiet gir opplysninger for å forebygge eller oppklare lovovertredelser, eller for å forhindre at en virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte». Bestemmelsen tar sikte på tilfeller hvor det ikke er aktuelt å gi en politiattest, men bare å meddele opplysninger muntlig eller skriftlig i den form som forholdene tilsier. I Innstilling fra Straffelovrådet s. 33 står det at rådet med § 7 andre ledd tenker på tilfeller «hvor politiet på grunn av en persons opptreden eller virksomhet gir opplysninger om at han tidligere har begått forbrytelser som det er fare for at han vil gjenta, eller hvor en polititjenestemann som vitne gir opplysninger som bevis i en sak eller for øvrig for å oppklare saken».

Utlevering av opplysninger for å ivareta andre politimessige oppgaver enn kriminalitetsbekjempelse er regulert i straffeprosessloven § 61c nr. 7, hvoretter taushetsplikten i straffesak ikke er til hinder for at «det til andre offentlige organer blir gitt (...) opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme politiets oppgaver». Bestemmelsen må forstås slik at den gjelder både politiet og påtalemyndigheten. Bestemmelsen har sannsynligvis størst praktisk betydning for hjelpe- og bistandsoppgaven beskrevet i politiloven § 2 nr. 4, idet utlevering av opplysninger til offentlige organer som ledd i den enkelte straffesak følger av § 61c nr. 2 og i forebyggende virksomhet av § 61c nr. 5. Med begrepet «nødvendig» gis det uttrykk for at det skal mer til enn at formidlingen har «naturlig sammenheng med» politiets hjelpe- og bistandsoppgaver.

11.8.3 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 14.6 i utredningen.

Utvalget sondrer i lovforslaget mellom de ulike politimessige formål, og foreslår egne bestemmelser for taushetsplikt ved henholdsvis saksbehandlingen i den enkelte straffesak, forebyggende virksomhet og politiets andre oppgaver, jf. utvalgets utkast til §§ 18 til 20. I tillegg foreslår utvalget en videreføring av straffeprosessloven § 61c nr. 1 om taushetsplikt i forhold til parter eller den opplysningen gjelder, jf. utvalgets utkast til § 17.

Ved utlevering av opplysninger ved straffesaker foreslår utvalget å videreføre straffeprosessloven § 61c nr. 2. Utvalget uttaler at det generelt bør være en vid adgang til å utlevere opplysninger som ledd i straffesak. Utvalget viser til at politiet generelt er tildelt en rekke fullmakter for å oppklare straffbare forhold, og at politiet derfor også må ha utstrakt mulighet til å kunne gå ut med opplysninger når dette er nødvendig.

Når det gjelder utlevering av opplysninger ved forebyggende virksomhet anser utvalget det nødvendig at politiet må kunne utlevere opplysninger til dette formål, og uttaler i punkt 14.6.4.3 følgende:

«For i det hele tatt å drive forebyggende virksomhet på en hensiktsmessig og effektiv måte må politiet til en viss grad kunne utlevere opplysningene, både til offentlige organer eller private parter. Dersom kommunikasjonssperrer innebærer at politiet ikke blir så effektivt som det ellers kunne ha vært, kan det sette både allmennhetens tillit og tjenestemennenes arbeidsmoral på prøve. Utvalgets synspunkt er imidlertid at utleveringsadgangen ikke kan være den samme som i den enkelte straffesak. Dette skyldes flere årsaker, hvorav noen er nevnt ovenfor. Opplysninger er knyttet til hendelser som antas å ville bli begått i fremtiden, og det er en reell mulighet for at politiet tar feil. En slik feil kan i mange sammenhenger virke inngripende og stigmatiserende for den som rammes. Utvalget legger også vekt på at en begrenset utleveringsadgang legitimerer at politiet kan samle inn opplysninger i et bredere omfang og bruke disse internt, enn det det burde vært adgang til dersom utleveringsadgangen var vid. Dette har vært et sentralt hensyn i utvalgets anbefalinger.»

Utvalget foreslår videre at man i forbindelse med forebyggende virksomhet skiller mellom unntak fra taushetsplikten for å avverge straffbare handlinger og unntak fra taushetsplikten for forebyggende virksomhet utover den avvergende.

Om adgangen til å utlevere opplysninger for å avverge straffbare handlinger, uttaler utvalget i punkt 14.6.4.4 i utredningen blant annet følgende:

«Utvalget anbefaler at det skal være adgang til å utlevere opplysningene dersom det er nødvendig for å avverge en straffbar handling. For at det skal være nødvendig å avverge en straffbar handling, må hendelsesforløpet ha kommet forholdsvis nært gjennomføringen, i motsetning til den generelle forebygging av straffbare handlinger, (se punkt 14.6.4.5). Det må således være forholdsvis pålitelig kunnskap om at en straffbar handling er under oppseiling. Dersom politiet får kjennskap til at noen har planlagt et ran i en bestemt bankfilial på et bestemt tidspunkt, må det være mulig for politiet å gå ut med disse opplysningene til banken (...).

Avvergingen kan for eksempel bestå i å advare den eller de forbrytelsene er rettet mot, informere gjerningspersonen om at hans planer er kjent eller selv ved fysisk makt stanse gjerningspersonen. At politiet skal ha en tilsvarende rett ved alle typer straffbare handlinger, er naturlig. Dersom politiet ikke skulle ha adgang til å gå ut med opplysningene i disse tilfellene, ville dette kunne virke sterkt støtende på befolkningen, og det ville være svært frustrerende for politiet å vite at straffbare handlinger vil bli begått uten å ha adgang til å varsle dem som kan forhindre det.

Ofte vil en avvergingssituasjon være preget av at det er kort tid til handlingen antas å bli begått. Utvalget har på denne bakgrunn foreslått en egen hjemmel for disse situasjonene, som gir en videre adgang til å utlevere enn det som gjelder for annen forebyggende virksomhet.»

Utvalget anbefaler også at det åpnes for utlevering av opplysninger i forebyggende virksomhet ut over den avvergende, og uttaler om dette i punkt 14.6.4.5 i utredningen:

«Utvalget har vurdert om det skal være en adgang til å utlevere opplysninger ut over de rent avvergende situasjonene. Det kan lett tenkes situasjoner hvor det ikke er en avvergelsessituasjon, men hvor sterke hensyn taler for at politiet skal ha lov til å gå ut med opplysningene. Blir en notorisk vinningskriminell med et narkotikaproblem ansatt som hjemmehjelp i kommunen, vil det høyst sannsynlig være kriminalitetsforebyggende for politiet å varsle kommunen om dette.

Når det ikke er en avvergelsessituasjon, må vilkårene for å gå ut med opplysningene være strengere. Årsaken er at usikkerheten ved om det i det hele tatt blir begått et straffbart forhold er større enn i avvergelsessituasjonene, se punkt 14.6.4.3. Utvalget har for sin vurdering tatt utgangspunkt i det alminnelige prinsippet i politiloven § 6 (...). Overført til den aktuelle problemstilling innebærer dette at politiet må vurdere om utlevering er nødvendig for å forebygge den straffbare handlingen, eller om det er mulig med såkalt «svakere midler».

I forlengelsen av dette anfører utvalget at opplysningens art og hvem som er mottaker vil være sentrale momenter i vurderingen av om politiet kan utlevere opplysningene, eller om andre virkemidler bør vurderes. Herunder mener utvalget at adgangen til å utlevere opplysninger bør være snevrere dersom mottaker av opplysningene ikke er vant til å forholde seg til sensitive eller taushetsbelagte opplysninger. På denne bakgrunn har utvalget valgt å foreslå særskilte regler for utlevering til henholdsvis offentlige organer og private, jf. utvalgets utkast til § 19 annet ledd nr. 1 og 2, der det stilles strengere krav for utlevering til private. For å sikre kontroll og notoritet for utlevering i disse tilfellene, foreslår utvalget at utlevering etter annet ledd skal besluttes av den behandlingsansvarlige, og at det skal nedtegnes hvilke opplysninger som ble utlevert, til hvem og hva som var grunnen, jf. utvalgets utkast til § 19 femte ledd. I tillegg foreslår utvalget å lovfeste en generell forholdsmessighetsklausul i utkast til § 19 tredje ledd.

I punkt 14.6.4.7 drøfter utvalget om det også ved forebyggende virksomhet bør være adgang til å utlevere ikke-verifiserte opplysninger dersom det er nødvendig for å verifisere opplysningene, og svarer bekreftende på det, jf. utvalgets utkast til § 19 fjerde ledd.

I punkt 14.6.5 vurderer utvalget om det er behov for utlevering av opplysninger for å ivareta andre politimessige oppgaver enn kriminalitetsbekjempelse. Her siktes det til serviceoppgaver, hjelpeoppgaver, bistand og deler av ordenstjeneste. Utvalget mener at det er behov for unntak fra taushetsplikten for opplysninger som er nødvendige for å løse disse oppgavene, og foreslår derfor å videreføre straffeprosessloven § 61c nr. 7, jf. utvalgets utkast til § 20.

Endelig foreslår utvalget å videreføre straffeprosessloven § 61c nr. 1 og den tilsvarende regelen i forvaltningsloven § 13b nr. 1 om taushetsplikt i forhold til parter eller den opplysningen direkte gjelder. Utvalget understreker imidlertid at man utenfor den enkelte straffesak må legge forvaltningslovens partsbegrep til grunn, og uttaler i punkt 14.6.2 i utredningen følgende:

«Utvalget antar imidlertid at utlevering utenfor den enkelte straffesak til dem opplysningene direkte gjelder vil være svært begrenset. Innsynsretten er knyttet til partsbegrepet, og ofte vil det ved forbyggende virksomhet eller ved service- eller bistandsfunksjonen ofte ikke være noen «sak» i forvaltningslovens forstand der noen har partsrettigheter etter forvaltningsloven.

Det nevnes for ordens skyld at utlevering som ledd i partsinnsyn ikke alltid er i politiets interesse, men ofte kan bli å anse som en utlevering i mottakerorganets interesse. Temaet er likevel valgt behandlet her.»

11.8.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene hadde ingen merknader til utvalgets forslag om taushetsplikt i forhold til parter, ved saksbehandlingen i den enkelte straffesak og ved politiets andre oppgaver, jf. utvalgets utkast til §§ 17, 18 og 20. Derimot hadde flere høringsinstanser merknader til forslaget om taushetsplikt ved forebyggende virksomhet, jf. utvalgets utkast til § 19.

Datatilsynet har innvendinger mot bestemmelsens overskrift fordi den er lite konkret og gir liten pekepinn på bestemmelsens omfang. Videre påpekes det at mottaker av opplysningene ikke er definert i første ledd, noe som kan gi bestemmelsen et utilsiktet vidt virkeområde. Datatilsynet savner også en spesifisering av hvem som har myndighet til å utelevere opplysninger etter første ledd, og foreslår at kompetansen legges til politimesteren (behandlingsansvarlig). Det anføres at «forebyggende virksomhet» er en svært generell betegnelse, og at en generell hjemmel til å utlevere opplysninger for å drive forebygging i sin alminnelighet vanskelig kan oppfylle kravene om nødvendighet og relevans. Første og andre ledd bør derfor i følge Datatilsynet være knyttet til det å avverge en straffbar handling.

I annet ledd anbefaler Datatilsynet at det etableres objektive kriterier for utleveringen, som kan knyttes til utøvelsen av en straffbar handling. Videre har Datatilsynet flere innvendinger mot forslagets annet ledd nr. 2. Det anføres at det er uklart hvilke situasjoner unntaket er beregnet på, og at bestemmelsen har liten praktisk betydning ved siden av vandelskontrollinstituttet, som nettopp har et forebyggende formål. Det påpekes at den registrerte som hovedregel skal varsles om utleveringen, og at begrepet «skal» bør erstatte begrepet «bør» i tredje ledd. Til slutt anføres det at nedtegningsplikten i femte ledd også bør gjelde utlevering etter første ledd, og ikke bare etter andre ledd slik forslaget lyder i dag.

På bakgrunn av dette kan Datatilsynet ikke anbefale at forslagets § 19 vedtas i sin nåværende form.

Politidirektoratet og Østfold politidistrikt ser at kravet til skriftlighet i forslagets femte ledd kan bidra til å øke den enkeltes rettssikkerhet, men påpeker at kravet i visse situasjoner kan fremstå som lite hensiktsmessig, selv om bestemmelsen gir rom for unntak. Dette gjelder spesielt ved utlevering til mindre, private aktører.

Oslo Politidistrikt er bekymret for at utvalgets forslag vil begrense politiets mulighet til å bidra med nødvendig informasjon i deres samarbeid med private organisasjoner og institusjoner i kriminalitetsforebyggende øyemed. Nødvendighetskravet i andre ledd nr 2 vil eksempelvis gjøre det vanskelig for politiet å delta i samordnede lokale tiltak (SLT) med private organisasjoner og institusjoner. Oslo politidistrikt ytrer også bekymring for at en utlevering gir den registrerte rett til varsling og innsyn.

Den tidligere Kriminalpolitisentralen (Kripos) påpeker at det er viktig med en klar forståelse av hvem som er behandlingsansvarlig i slike saker.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) mener det er uakseptabelt at private personer eller bedrifter skal ha tilgang på taushetsbelagte personopplysninger.

11.8.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets anbefaling hva gjelder taushetsplikt i forhold til parter, ved saksbehandlingen i den enkelte straffesak og ved politiets andre oppgaver, som er en videreføring av gjeldende rett, jf. lovforslagene til §§ 25, 26 og 28 i lovutkastet.

Når det gjelder utvalgets forslag om taushetsplikt ved forebyggende virksomhet har noen høringsinstanser gitt uttrykk for betenkeligheter hva gjelder kravet om skriftlighet ved utlevering. Oslo politidistrikt er bekymret for at forslaget vil kunne begrense politiets mulighet til å bidra med informasjon i ulike kriminalitetsforebyggende samarbeidsfora, mens Datatilsynet har en rekke innsigelser mot forslaget og finner ikke å kunne anbefale bestemmelsen slik den er foreslått av utvalget.

Til Politidirektoratets og Østfold politidistrikts merknader vedrørende skriftlighet ved utlevering av opplysninger, vil departementet bemerke at utvalgets forslag går ut på at opplysningene «fortrinnsvis» skal utleveres skriftlig. Som disse høringsinstansene påpeker vil det ikke alltid være hensiktsmessig å utlevere opplysninger skriftlig, noe ordlyden i lovforslaget etter departementets oppfatning tar høyde for. Utover dette antar man at det vil være naturlig å gi nærmere bestemmelser i forskriften om når skriftlighet kan unnlates. Når det gjelder Oslo politidistrikts bekymring for at forslaget, og da særlig nødvendighetskravet, vil kunne begrense politiets mulighet til å bidra med informasjon i kriminalitetsbekjempende samarbeidsfora, ønsker departementet å understreke at forslaget ikke er ment å være en innskjerping i forhold til gjeldende rett og man kan heller ikke se at den foreslåtte bestemmelsen kan tolkes på den måten. Det vises her til at også straffeprosessloven § 61c nr. 6, som gjelder utlevering til andre enn offentlige organer i forebyggende øyemed, opererer med et nødvendighetskrav og man kan derfor ikke se at forslaget skulle skape problemer med henblikk på den virksomheten Oslo politidistrikt skisserer.

Som det fremgår i punkt 11.8.4 har Datatilsynet en rekke innvendinger mot forslaget. Etter hva man forstår mener Datatilsynet at utlevering av opplysninger i forebyggende øyemed bare bør kunne finne sted dersom dette er nødvendig for å avverge en konkret straffbar handling. Som nevnt tidligere er utvalgets utkast til § 19 første og annet ledd en videreføring av gjeldende rett, og departementet ser på lik linje med utvalget ingen grunn til å endre det materiellrettslige innhold i taushetspliktsbestemmelsene slik de i dag er nedfelt i politiloven § 24 fjerde ledd og straffeprosessloven § 61c nr. 5 og 6. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å sondre mellom utlevering for å avverge en straffbar handling og utlevering for å forebygge straffbare handlinger, noe som blant annet er begrunnet med at det for utlevering for å forebygge stilles andre krav hva gjelder beslutningskompetanse og utleveringsmåte enn hva som gjelder ved utlevering for å avverge en straffbar handling. I situasjoner der det er aktuelt å avverge en straffbar handling, vil politiet som regel sitte på forholdsvis konkret og troverdig informasjon om at en straffbar handling vil bli begått, og at utførelsen må antas å skje forholdsvis nært i tid. I slike situasjoner vil det ofte være lite hensiktsmessig å legge beslutningskompetansen på et bestemt nivå eller kreve skriftlighet, slik det er foreslått for utlevering for å forebygge kriminalitet. Departementet foreslår imidlertid en mindre endring i forhold til utvalgets forslag, ved at utlevering til forebygging knyttes til «straffbare handlinger» og ikke bare til «en straffbar handling», mens man for avverging opprettholder forslaget om å knytte utlevering til en straffbar handling. På denne måten understreker man ytterligere at avverging gjelder mer konkrete situasjoner enn forebygging. Det kan også skape tolkingsproblemer når både avverging og forebygging knyttes til «en straffbar handling», idet det da lett kan bli uklart hva som er forskjellen mellom de to situasjonene. Det vises her også til at det i straffeprosessloven §§ 61c nr. 5 og 6 benyttes uttrykket «forebygge lovovertredelser», mens taushetspliktsbestemmelsen for opplysninger innhentet gjennom kommunikasjonskontroll tillater utlevering av slike opplysninger for å «avverge en straffbar handling», jf. straffeprosessloven § 216i første ledd bokstav d.

Departementet kan heller ikke slutte seg til Datatilsynets anførsel om at vandelskontrollinstituttet vil være et egnet og tilstrekkelig virkemiddel hva gjelder forebygging. For det første må vandelskontroll, herunder utstedelse av politiattest, være særskilt hjemlet og slik kontroll finner normalt bare sted før en person tiltrer en stilling der det stilles slike krav. Det må her også minnes om at vandelskontroll ikke bare er begrunnet i å forebygge kriminalitet, og i tillegg utstedes politiattester som regel etter anmodning fra arbeidsgiver og i deres interesse. Utlevering av opplysninger i andres interesse styres av forslag til §§ 30 og 31, mens det her dreier seg om utlevering av opplysninger i politiets egen interesse. Alene av den grunn kan vandelskontroll ikke være en erstatning for politiets adgang til å kunne utlevere opplysninger i kriminalitetsforebyggende øyemed.

Avslutningsvis finner departementet også grunn til å peke på at den foreslåtte bestemmelsen sett under ett gir bedre personvern enn dagens regler. For det første kommer det nå klart frem hva som er vurderingskriteriene for utlevering til henholdsvis offentlige organer og private, og i forbindelse med forholdsmessighetsvurderingen. I tillegg gis det anvisning på at den registrerte bør varsles dersom det er mulig og hensiktsmessig, og endelig foreslås det i bestemmelsens siste ledd regler som skaper notoritet om utlevering av opplysninger. Samlet sett gir bestemmelsen derfor bedre forutsigbarhet og sikrer at utlevering av opplysninger vil kunne undergis bedre kontroll enn hva som er tilfelle i dag. Departementet er imidlertid enig i Datatilsynets forslag om at nedtegningsplikten også bør gjelde for utlevering av opplysninger for å avverge en straffbar handling, og foreslår bestemmelsens siste ledd endret i samsvar med dette.

11.9 Utlevering av opplysninger til ­politiets forvaltningsvirksomhet

11.9.1 Gjeldende rett

Den interne informasjonsflyten i politiet er i dag regulert i henholdsvis straffeprosessloven § 61c nr. 3 og politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1. Ifølge straffeprosessloven § 61c nr. 3 er taushetsplikten ikke til hinder for «at opplysningene er tilgjengelige for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning opplysningene vil være av betydning for deres arbeid.«Ifølge politiloven § 24 første ledd annet punktum gjelder for politiets virksomhet, utenom behandling av straffesaker, taushetspliktsreglene i strafferegistreringsloven § 8 og forvaltningsloven §§ 13 – 13f med de tillegg og begrenseninger som følger av politiloven § 24. Ifølge politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 er taushetsplikten ikke til hinder for «at opplysninger blir gjort kjent for andre tjenestemenn i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning tjenestemessig behov tilsier det.»

Begge bestemmelsene skiller med andre ord ikke mellom politimessige oppgaver og politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål.

Ved vedtakelsen av politiloven § 24 var hovedhensikten å klargjøre forholdet til forvaltningslovens taushetspliktsregler (se Ot.prp nr. 22 (1994-1995) s. 50). Politiloven § 24 skulle ivareta de hensyn som er spesielt knyttet til politiets virksomhet og som ikke er ivaretatt gjennom reglene i forvaltningsloven. I denne sammenheng var særlig politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 en viktig bestemmelse, da den skulle åpne for bedre informasjonsflyt internt i politiet mellom forvaltningstjenesten og annet arbeid. I Ot.prp nr. 22 s. 51 heter det således:

«Slik forvaltningslovens bestemmelse er formulert, indikerer den at selv innenfor forvaltningsorganet skal adgangen til innsyn være begrenset til personer som arbeider med det avgrensede saksområde opplysningene direkte gjelder. Fortolkningen av hvor langt unntaket rekker, er usikker. Politiets virkeområde er stort, og apparatet er organisert i distrikter og særorganer og med en rekke spesialenheter innenfor disse igjen. Det bør ikke være noen tvil om adgangen til at politiet internt kan benytte den informasjon som et ledd i organisasjonen sitter inne med i enhver sammenheng hvor den kan være tjenstlig relevant. Formelle skranker her kan medføre en alvorlig svekkelse av muligheten for å forhindre eller bekjempe ikke minst de mest velorganiserte og farlige former for kriminalitet. Nr. 1 er satt inn for å ivareta hensynet til intern informasjonsflyt».

Ved vedtakelsen av politiloven har lovgiveren med andre ord truffet et bevisst valg om å åpne for ubegrenset adgang til å utveksle opplysninger innad i politiet og påtalemyndigheten, uavhengig av hva som er formålet med bruken av opplysningene.

11.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 14.9 i utredningen.

Utvalget drøfter spørsmålet i hvilken grad politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 skal videreføres. I denne forbindelse tar utvalget stilling til to spørsmål. Det første er hvordan utlevering av opplysninger fra politiets forvaltningsvirksomhet til politimessig virksomhet skal reguleres, og det andre spørsmålet er hvordan utlevering av opplysninger fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningsvirksomhet skal reguleres.

Om det prinsipielle utgangspunkt uttaler utvalget innledningsvis i punkt 14.9.1:

«Politiets forvaltningsvirksomhet og sivile oppgaver er foreslått å falle utenfor politiregisterlovens anvendelsesområde, se punkt 8.6. Dette innebærer at de taushetspliktsreglene som utvalget anbefaler ikke gjelder for politiets forvaltningsoppgaver, sivile gjøremål og administrative oppgaver, men at disse i prinsippet fullt ut skal reguleres av forvaltningslovens taushetspliktsregler. Utvalget er klar over at dette er en annen løsning enn den som ble forutsatt ved utarbeidelsen av politiloven, og har således sett nærmere på om forvaltningslovens unntak fra taushetsplikten kan være tilfredsstillende for politiet, eller om reglene må justeres. Utvalgets hensikt er ikke å begrense flyten av opplysninger eller gjøre politiets arbeid vanskelig, men derimot å skape større klarhet i lovveket. Et sentralt moment er at politiets forvaltningsvirksomhet er underlagt personverndirektivet, noe som ikke er tilfellet for politiets kriminalitetsbekjempelse.

Det er i praksis forvaltningsoppgaver som er mest aktuelt, og utvalget har lagt særlig vekt på disse, men situasjonen vil langt på vei bli den samme for sivile gjøremål og administrativ virksomhet.»

Utvalget vurderer deretter i punkt 14.9.3 i utredningen om taushetspliktsreglene i forvaltningsloven gir tilstrekkelig god mulighet til samarbeid og utveksling av opplysninger mellom politiets forvaltningsoppgaver og politimessig arbeid. Utvalget konkluderer med at det er usikkert om unntaket fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13b nr. 3 setter politiet i stand til å utføre kriminalitetsbekjempelse på en effektiv måte, og uttaler deretter i punkt 14.9.3 i utredningen:

«Politiet bør således ha en videre intern kommunikasjonsrett enn det som gjelder for andre offentlige organer. Dersom forvaltningstjenesten mottar opplysninger som er tjenestemessig relevante for politimessige oppgaver, må opplysningene kunne utveksles.

Sett fra et personvernperspektiv kan en slik utlevering av opplysninger fra forvaltningstjenesten til politimessige oppgaver bli ansett som sekundærbruk, særlig fordi opplysningene kan bli brukt til kontrollformål. Utvalgets oppfatning er at befolkningen som sådan har den oppfatningen at politiet vet det de vet. Med andre ord påregnes det at opplysninger som politiet mottar i en situasjon, også kan benyttes i andre sammenhenger.

Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette en egen bestemmelse i politiloven, som fastsetter et videre unntak fra taushetsplikten enn det forvaltningsloven § 13b nr. 3 gjør. Bestemmelsen foreslås tatt inn i politiloven, fordi den ikke regulerer opplysninger behandlet til politimessige formål, og faller således utenfor politiregisterloven.»

Deretter drøfter utvalget i punkt 14.9.4 i utredningen om utlevering av opplysninger fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningsvirksomhet skal følge det samme prinsipp som utvalgets forslag om utlevering til andre offentlige organer, noe som ville innebære at opplysninger kun kan utleveres fra politimessig virksomhet til forvaltningsvirksomhet når det følger av lov eller med hjemmel i lov.

Utvalget foretar deretter i punkt 14.9.4.2 i utredningen en gjennomgang av politiets mest sentrale forvaltningsoppgaver, som utstedelse av pass, utstedelse av ervervstillatelse for våpen og utlendingsforvaltningen, og anbefaler følgende:

«Utvalgets oppfatning er at hjemmel for utlevering av opplysninger til politiets forvaltningsvirksomhet bør stå i særlov, og særlig slik at det angis hvilke opplysninger det er relevant for politiets forvaltningstjeneste å legge vekt på i den konkrete situasjonen (...). Dette skaper størst forutberegnlighet for den som skal søke et gode hvor politiet fatter vedtak. Spørsmålet er imidlertid om det til politiets forvaltningstjeneste skal være en bredere tilgang til opplysninger enn det annen forvaltningsvirksomhet har, ved at det gis en egen bestemmelse om utlevering av opplysninger fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningsoppgaver. De samme hensynene som nevnt i punkt 14.9.3 gjør seg gjeldende her. Allmennheten har ofte en oppfatning om at de opplysningene politiet har samlet inn til ett formål, vil de bruke til andre. Utvalget anbefaler at det i tillegg til hjemmel i særlov lages et eget unntak fra taushetsplikten for utlevering av opplysninger til politiets forvaltningsvirksomhet. Utvalget anbefaler således en dobbeltregulering av utleveringsretten, men understreker at bestemmelsen i politiregisterloven § 22 i seg selv vil være tilstrekkelig. Det er utvalgets oppfatning at det blir mest forutberegnlig for den registrerte dersom utleveringsadgangen både følger av særlov, og av politiregisterloven, da slik utlevering skjer i betydelig utstrekning.

Det foreslås at politiregisterlovens bestemmelse åpner for utlevering av opplysninger kun der det er «strengt nødvendig» ut fra formålet. Med andre ord er det en snevrere adgang enn til andre formål. Dersom det er nødvendig med utlevering ut over dette, må det følge av særlov. Dette vil nok være nødvendig på noen områder, som for eksempel utlendingsforvaltningen kan det være adgang til utveksling av informasjon selv om det ikke er «strengt nødvendig».

Utvalget ser at det vil være et behov for at rettsgrunnlagene for politiets forvaltningsoppgave gjennomgås med tanke på å skape klare nok hjemler for at opplysninger kan utleveres fra politimessig virksomhet til politiets forvaltningsoppgave.»

11.9.3 Høringsinstansenes syn

Både Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og Østfold politidistrikt er skeptiske til utvalgets forslag om å skille mellom politimessige oppgaver og politiets forvaltningsvirksomhet hva gjelder intern flyt av opplysninger. Disse høringsinstansene stiller spørsmål ved hvor hensiktsmessig det er å forlate dagens ordning med en vid kommunikasjonsadgang innad i politiet med hjemmel i politiloven § 24 fjerde ledd nr.1. Politidirektoratet slutter seg til Østfold politidistrikt, som anfører:

«Man vil først og fremst påpeke at politiets forvaltningsmessige gjøremål utgjør et bredt spekter av oppgaver, hvor mange er tett knyttet opp mot politiets primæroppgaver så som kriminalitetsforebyggende virksomhet. Det vises til at årvåkenhet og «aktiv» bruk av reglene vedrørende for eksempel tilbakekall av tillatelser som våpenkort, tilbakekall av førerett m.v overfor personer som er uegnet til fortsatt å inneha disse, sett i et videre perspektiv, også vil kunne virke kriminalitetsforebyggende. En videreføring av politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 vil gi en klar og felles hjemmel for å sikre informasjonsflyten innad i politiet. Det påpekes også at utad, overfor publikum, oppfattes politiet som en enhet, og det antas at overfor publikum er det akseptert at etaten har en informasjonsflyt innad når tjenestemessige behov ligger til grunn for det.»

Datatilsynet stiller spørsmål ved om ikke slik bruk bør begrenses til det som klart følger av lov eller har hjemmel i lov. Dersom en tilgang anses strengt nødvendig, er Datatilsynet av den oppfatning at retten til tilgang burde lovhjemles. Den registrerte får på denne måten økt sin grad av forutberegnelighet, og de behandlingsansvarlige vet når de kan og ikke kan utlevere informasjon med hjemmel i denne bestemmelsen.

11.9.4 Departementets vurdering

Som nevnt i punkt 11.6.4 er departementet enig med utvalget i at det ved utforming av de bestemmelsene som regulerer informasjonsflyten innad i politiet må skilles mellom bruk av opplysninger til politimessige formål på den ene siden og til politiets forvaltningsoppgaver på den andre siden. Som følge av dette er lovforslaget til § 21 om tilgang til opplysninger innad i politiet og påtalemyndigheten begrenset til politimessige formål. Som departementet påpeker på samme sted er begrensningen i lovforslaget til § 21 imidlertid ikke ensbetydende med at man begrenser den informasjonsflyten som foregår i dag, idet dette er et spørsmål om hvordan man utformer bestemmelsen om utlevering av opplysninger til politiets forvaltningsoppgaver.

Som det fremgår i punkt 11.9.1 ble prinsippet om ubegrenset adgang til å utveksle opplysninger innad i politiet og påtalemyndigheten vedtatt i 1995, og de hensyn som lå til grunn for innholdet i politiloven § 24 fjerde ledd nr.1 gjør seg fortsatt gjeldende. Det må derfor etter departementets oppfatning sterke grunner til for å fravike dette utgangspunkt. Etter hva departementet kan se, ønsker heller ikke utvalget å begrense flyten av opplysninger. Utvalgets forslag synes derimot primært å være motivert av et ønske om å skape større klarhet i lovverket og dermed bedre forutberegnelighet for den registrerte. Dette kan etter utvalgets oppfatning oppnås ved en «dobbeltregulering» av utleveringsretten. Så vidt man forstår går denne dobbeltreguleringen ut på at utlevering av opplysninger til politiets forvaltningsvirksomhet som hovedregel skal hjemles i de aktuelle særlovene, samtidig som det også i politiregisterloven åpnes for utlevering dersom dette er «strengt nødvendig». Departementet kan ikke se at en slik fremgangsmåte er egnet til å skape et klarere lovverk eller bedre forutsigbarhet. Departementet mener snarere tvert i mot at den foreslåtte regulering kan skape mer forvirring enn avklaring. Når det først legges opp til at utlevering skal reguleres i særlovgivningen, bør disse hjemlene være uttømmende. I praksis vil det bli svært vanskelig, om ikke umulig, å trekke klare grenser mellom opplysninger som er «strengt nødvendig» og opplysninger som bare er nødvendige. Det er derfor vanskelig å se hvordan et slikt system kan skape bedre forutsigbarhet for den registrerte, og som Datatilsynet påpeker vil den foreslåtte dobbeltreguleringen også skape problemer for den behandlingsansvarlige med henblikk på hva som kan utleveres og hva som ikke kan utleveres. Det er heller ikke til å komme forbi at tjenestemennene, særlig i mindre politidistrikter, har tilgang til alle opplysninger som er lagret i politiets ulike datasystemer. Det virker også på denne bakgrunn noe anstrengt å legge opp til en lovgivning som gir inntrykk av at det dreier seg om utlevering av opplysninger fra et organ til et annet. Departementet foreslår etter dette å videreføre innholdet i politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1, men slik at det nå tydeliggjøres at opplysningene kan gjøres tilgjengelig til andre formål enn de politimessige. I tillegg foreslås det en forskriftshjemmel, hvoretter det skal gis forskrifter om gjennomføringen av forslaget til § 29. I forskriften vil det blant annet kunne gis anvisning på til hvilke nærmere bestemte formål opplysningene kan brukes til. På denne måten skaper man også forutsigbarhet for den registrerte, noe utvalget la stor vekt på i sitt forslag. Ved at bruken av opplysningene da vil være samlet på ett sted, mener departementet også at oversiktligheten og forutberegneligheten blir bedre enn om hjemlene for utlevering hadde vært spredt utover i særlovgivningen.

Departementet er imidlertid enig i utvalgets forslag til politiloven § 24 som regulerer utlevering av opplysninger fra politiets forvaltningsvirksomhet til politimessige formål.

11.10 Utlevering av opplysninger i ­mottakerens interesse

11.10.1 Innledning

I punkt 14.8 i utredningen ser utvalget nærmere på hvilken adgang politiet og påtalemyndigheten skal ha til å utlevere opplysningene til andre, ikke for å gjennomføre politiets oppgaver, men for at mottakerorganet skal kunne gjennomføre sine oppgaver eller ivareta egne interesser. Dette er en del av den generelle problemstilling om hvilken rett et annet offentlig organ skal ha til å bruke opplysninger som er samlet inn av et annet offentlig organ og til et annet formål. For politiet og påtalemyndighetens opplysninger gjør likevel enkelte spesielle hensyn seg gjeldende når opplysninger er innhentet av politiet og påtalemyndigheten i henhold til de særlige hjemler, herunder tvangshjemler, som er gitt disse etater.

Sett fra et personvernrettslig synspunkt er reguleringen av politiets og påtalemyndighetens adgang til å gi informasjon til andre offentlige organer eller private i deres interesse, en regulering av situasjoner der opplysningene blir utlevert til et annet formål enn det de opprinnelig var samlet inn til.

En annen problemstilling i denne sammenheng er at det i visse tilfeller kan være tvil om opplysningene utleveres i et generelt kriminalitetsforbyggende øyemed, eller om de utleveres i mottakerorganets interesse. Dette gjør seg særlig gjeldende ved utlevering til organer med kontrolloppgaver og særlig de med egne reaksjonshjemler.

Som for politiets forebyggende oppgaver er det også ved utlevering av opplysninger i mottakerens interesse relevant å skille mellom offentlige organer og private parter.

11.10.2 Gjeldende rett

I dagens regelverk er det unntak fra taushetsplikten som åpner for utlevering av opplysninger i mottakerorganets interesse. Det kan gjøres et hovedskille mellom der politiet har opplysningsplikt og der de har opplysningsrett. I de situasjoner hvor politiet har en opplysningsrett, kan det skilles mellom om mottakeren er de involverte, offentlige organer eller private. Innenfor hver av disse tre kategoriene varierer reglene avhengig av om det er en verserende eller avsluttet straffesak. Fremstillingen nedenfor tar utgangspunkt i hvem som er mottaker av opplysningene, og ser på både politiets informasjonsplikt og informasjonsrett.

Overfor de involverte i saken har politiet en rekke informasjonsplikter, slik de fremkommer av straffeprosessloven. Dette er imidlertid som ledd i saksbehandlingen, og er behandlet i punkt 11.8. Etter at en straffesak er avsluttet, kan fornærmede uten nærmere behov eller begrunnelse kreve utskrift av rettsbøker og andre dokumenter i straffesak, jf. straffeprosessloven § 28. Den siktede, tiltalte eller dømte har ikke en tilsvarende generell rett, jf. nedenfor.

Det finnes en rekke tilfeller der politiet og påtalemyndigheten i spesiallovgivningen er pålagt ytringsplikt for opplysninger som omfattes av taushetsplikt. Denne «konfliktsituasjon» er nærmere regulert i straffeprosessloven § 61c nr. 8 og forvaltningsloven § 13f andre ledd jf. politiloven § 24 første ledd. De to bestemmelsene har ikke samme innhold. Mens det for unntak fra taushetsplikt i henhold til forvaltningsloven kun kan gjøres unntak i lov, åpner straffeprosessloven for at unntak også kan gjøres i «generell instruks fastsatt av Kongen eller av riksadvokaten». Det er således en forskjell i politiets adgang til å utlevere opplysninger, avhengig av om utleveringen skjer i eller utenfor straffesak. I den enkelte straffesak er adgangen videre enn utenfor.

Utenfor den enkelte straffesak får dette betydning der det oppstår motstrid mellom informasjonsplikt og taushetsplikt, slik at bestemmelsen av høyest rang går foran. For taushetsplikt etter forvaltningsloven er det antatt, slik det står i forvaltningsloven § 13f andre ledd, at unntak må fremgå av lov. For den enkelte straffesak stiller dette seg annerledes. I straffeprosessloven § 61c nr. 8 åpnes det for at det gjennom instruks fastsatt av Kongen eller riksadvokaten kan gjøres unntak fra en taushetsplikt som er foreskrevet i lov.

Et eksempel på unntak i lov, finnes i barnevernloven § 6-4 andre ledd, hvor det fremgår: «Offentlige myndigheter skal av eget tiltak, uten hinder av taushetsplikt, gi opplysninger til kommunens barneverntjeneste når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, (...) eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker.»

Politiet er også pålagt informasjonsplikt i generell instruks fastsatt av Kongen, det vil si blant annet påtaleinstruksen og politiinstruksen. Politiet har for eksempel en alminnelig rapporteringsplikt til kontrollmyndigheter etter politiinstruksen § 13-3 andre ledd andre punktum: «Ellers har politiet en alminnelig plikt til å gi den særlige kontrollmyndighet melding om mangler og lovstridige forhold man i tjenesten kommer til kunnskap om ».

En annen generell meldingsplikt finnes i påtaleinstruksen § 5-5, hvor det står: «Blir en person som driver virksomhet med offentlig tillatelse siktet for en straffbar handling som kan få betydning for tillatelsen, skal politiet straks underrette vedkommende myndighet om dette. (...) I alvorlige tilfeller skal melding som nevnt gis allerede når etterforsking iverksettes». Tilsvarende gjelder for personer som arbeider i kriminalomsorgen, jf. § 5-3, og offentlige tjenestemenn, jf. § 5-4. Flere rapporteringsplikter er fastsatt i forskrift, og særlig i påtaleinstruksen kapittel 5.

Mange bestemmelser gir bare politiet og påtalemyndighet en ytringsrett. Under behandlingen av straffesaken får fornærmede, men også andre som fremmer rettslig krav i saken, innsyn etter påtaleinstruksen § 16-4. Ut over dette kan dokumentene i en verserende straffesak kun lånes ut når «særlige grunner foreligger og det anses ubetenkelig av hensyn til sakens videre behandling», og skal de brukes som bevis i sivil sak må dokumentene begjæres utlånt av vedkommende domstol, jf. § 16-5.

I avsluttet straffesak følger det av påtaleinstruksen § 4-1 at fornærmede og «enhver annen som det har rettslig interesse for» kan kreve utskrift av dokumentene i avsluttet straffesak. Videre bør «[b]egjæring fra andre offentlige myndigheter om utlån av dokumentene (...) som regel etterkommes når lån av dokumentene anses nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag», jf. § 4-2 andre ledd. Begjæring fra andre, som for eksempel private, «kan bare etterkommes dersom vedkommende har saklig grunn for lån eller gjennomsyn av dokumentene», jf. § 4-2 tredje ledd. Adgangen til å utlevere opplysninger til forsikringsselskapene er for eksempel nærmere regulert i rundskriv G-31/88. Det følger av rundskrivene at aktuelle sakstyper hvor utlån er aktuelt er spesielle trafikksaker (motorvogn med personskade), alvorlige ran/«overfall»/vold, brannskader, skadeverk av betydelig karakter og innbrudds-/tyverisaker med kjent gjerningsmann. Videre fremgår det at «de ovenfor gitte retningslinjer skal også legges til grunn når advokater, f.eks. i en interesseorganisasjon som Norges Automobilforbund, ber om opplysninger fra/utlån av politidokumenter». Det presiseres at andre enn advokater og forsikringsselskaper normalt bare gis adgang til kontrollert gjennomsyn av dokumentene.

Utover dette finnes det i dag i straffeprosessloven § 61c nr. 7 og forvaltningsloven § 13 b nr. 5 en generell hjemmel for å gi opplysninger om personers forbindelse med politiet og avgjørelser politiet har truffet. Alternativene gir politiet en absolutt utleveringsrettighet og utleveringen kan skje i mottakerorganets interesse.

Bestemmelsen var opprinnelig ikke foreslått i utkastet til påtaleinstruksen, men kom inn under høringen. Ved utarbeidelsen av taushetspliktsbestemmelsene så daværende utvalg intet behov for normen, da de mente at utlevering til primærformålet (etterforsking), kriminalitetsforebygging og i henhold til særskilt instruks måtte være tilstrekkelig.

Bestemmelsen sier ikke noe om når opplysningene kan videreformidles, men det er antatt at formidlingen må være saklig begrunnet i mottakerorganets behov for den type opplysning som bestemmelsen omfatter. Opplysninger som kommer fra Strafferegisteret eller andre registre med hjemmel i strafferegistreringsloven faller utenfor bestemmelsen. Bestemmelsen omfatter således utlevering av opplysninger under saksbehandlingen. I praksis kan det være en vanskelig og uklar grense, fordi adgangen til å bruke straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 7 neppe kan utelukkes alene fordi opplysningene finnes registrert. Det avgjørende må være at den hentes derfra, det vil si at informasjonen søkes frem fra politiets registre, i motsetning til at den hentes ut fra eller huskes fra konkrete straffesaker.

Når det spesielt gjelder utlevering av opplysninger til private i deres interesse finnes det for opplysninger som politiet behandler utenfor straffesaker verken i politiloven § 24 eller forvaltningsloven §§ 13-13b bestemmelser som gir adgang til å utlevere eller formidle opplysninger til private i deres interesse.

For opplysninger som er knyttet til straffesaker er reguleringen annerledes. Etter straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 8 viker taushetsplikten både for regler i lov, forskrift og generell instruks. Reglene i gjeldende lovgivning er forskjellige i verserende og i avsluttede saker.

For verserende saker finnes de viktigste regler i dag i påtaleinstruksens § 16-4 og § 16-5, som er gitt med hjemmel i straffeprosessloven § 28 siste ledd og § 242 siste ledd. Etter § 16-4 kan fornærmede og andre som har fremmet borgerlige rettskrav gis kopi av straffesaksdokumentene når dette er nødvendig for at de kan ivareta sine interesser i saken.

For andre enn fornærmede eller personer som fremmer borgerlige rettskrav, er innsynsadgangen regulert i påtaleinstruksen § 16-5 annet ledd. For slike private parter kan innsyn i verserende saker bare gis når særlige grunner foreligger og det er ubetenkelig av hensyn til sakens videre behandling. Det følger av forarbeidene at det med «hensynet til sakens videre behandling» mer tar sikte på sikkerheten for at man får originaldokumentene tilbake i tide, enn mulige skadevirkninger for sakens videre opplysning. Bestemmelsen brukes blant annet til å gi forsikringsselskaper innsyn i straffesaksdokumenter i verserende saker når det straffbare forhold også har utløst en forsikringssak.

For avsluttede straffesaker er adgangen til å utlevere opplysninger til private i deres interesse, vesentlig større. Gjennom endringer i 1999 og 2001 i straffeprosessloven § 28 annet ledd og påtaleinstruksen § 4-1 tredje ledd er dommer og visse kjennelser gjort tilgjengelig for enhver i en periode på 5 år. Etter straffeprosessloven § 28 første ledd og påtaleinstruksen § 4-1 første ledd har fornærmede en generell rett til å gjøre seg kjent med opplysninger i avsluttede straffesaker. Den samme rett har alle andre i den grad de har rettslig interesse av informasjonen. For personopplysninger er det imidlertid gjort unntak for personaliarapport og andre dokumenter (psykiatriske rapporter og lignende) som etter påtaleinstruksen § 2-2 skal arkiveres særskilt.

Med mindre unntaket om fare for misbruk kan anvendes, innebærer straffeprosessloven § 28 første ledd og påtaleinstruksen § 4-1 første ledd et krav på utlevering. Kravet på kopi av dokumentene når det foreligger rettslig interesse innebærer et betydelig skår i den fortrolige behandling av personopplysninger. En slik rettslig interesse vil tredjemann for eksempel ha i alle tilfeller hvor informasjonen skal brukes i tilknytning til saksanlegg for domstolene, klage til klageorganer eller til tilsynsorganer som Datatilsynet og Sivilombudsmannen for forvaltningen.

I tillegg til de tilfeller hvor det foreligger rettslig interesse kan private gis innsyn, eventuelt også kopi av dokumentene, i en straffesak når den private part anses å ha saklig grunn, jf. påtaleinstruksen § 4-2 tredje ledd. Slikt innsyn kan ikke gis i opplysninger som er omhandlet i påtaleinstruksen § 4-1 fjerde ledd (ved en forglemmelse ble § 4-2 tredje ledd ikke endret da § 4-1 fikk et nytt tredje ledd, men ut fra sammenhengen er det ikke tvilsomt at henvisningen til § 4-1 tredje ledd skal være fjerde ledd). Innsynsadgangen gjelder heller ikke for opplysninger som er omhandlet i påtaleinstruksen § 2-2. Utover dette finnes det imidlertid bare få begrensninger. Utleveringsadgangen er for eksempel ikke gjort avhengig av om saken er prøvet for retten eller ikke, og den gjelder uavhengig av hvilket utfall saken har fått. Selv om saken er henlagt fordi intet straffbart forhold var bevist, kan politiet likevel ha adgang til å utlevere opplysningene. Et mulig eksempel er at politiet utleverer opplysninger fra en straffesak om smugling av dopingmidler til Norges Idrettsforbund. Et annet eksempel kan være at politiet utleverer saker til NHO eller LO om for eksempel arbeidskriminalitet som er av saklig interesse for dem.

Bestemmelsen brukes også i en viss grad til å gi massemedia innsyn i avsluttede saker. Særlig aktuelt er dette for saker som for en tid tilbake tiltrakk seg en viss oppmerksomhet, og hvor et presseorgan nå ønsker å skrive om saken på ny. Et annet eksempel er der hvor media ønsker å belyse mer generelle problemstillinger og i den sammenheng vil bruke et utvalg av avsluttede saker som illustrasjon.

Det er få rettssikkerhetsgarantier knyttet til utleveringen. Den skjer uten at den registrerte kjenner til det, og opplysningene kan utleveres uten at det har vært noen som helst form for prøvelse av saken. Innsyn til andre private parter enn media, forsikringsselskaper og interesseorganisasjoner gis imidlertid forholdsvis sjelden, men i en viss utstrekning brukes bestemmelsen til å gi pårørende eller familiemedlemmer innsyn i straffesaksdokumenter hvor nærstående er omkommet.

11.10.3 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personopplysningsloven og personverndirektivet har som nevnt ingen egne utleveringsregler. Skal opplysninger kunne utleveres, må det skje som ledd i primærformålet. Utlevering av opplysninger slik at mottakerorganet kan benytte disse i sin virksomhet, vil som hovedregel ikke anses å være ledd i primærformålet, men må anses som sekundærbruk, som i utgangspunktet krever nytt rettslig grunnlag etter personopplysningsloven § 8 og personverndirektivet artikkel 7. Er det nye rettslige grunnlaget ikke forankret i lov, kreves det ofte samtykke fra den registrerte.

Både EMK artikkel 8, politirekommandasjonen og rammebeslutning om personvern i tredje søyle stiller krav til de nasjonale regler for utlevering av personopplysninger til nye formål.

EMK artikkel 8 er sentral i vurderingen av hvilke unntak som kan gjøres fra taushetsplikten. En utlevering av opplysninger fra politiet må antas å være et inngrep i den enkeltes privatliv i henhold til EMK artikkel 8, se punkt 4.3.1. For å utlevere opplysninger i mottakerorganets interesse, er utgangspunktet at unntaket fra taushetsplikten må oppfylle kravene i EMK artikkel 8 nr. 2.

Det stilles krav til lovgrunnlaget, og at det er tilstrekkelig presist og forutberegnlig, noe som også følger av politirekommandasjonen. Viktig i denne sammenheng er at unntak fra taushetsplikten forankret i noe annet hjemmelsgrunnlag enn lov eller forskrift sjelden vil anses å oppfylle tilgjengelighetskravet i artikkel 8 nr. 2, og derfor ikke vil være konvensjonsforenlig.

Videre må unntaket fra taushetsplikten bidra til å fremme et av de uttømmende legitime formålene i artikkel 8, og være nødvendig i et demokratisk samfunn. De legitime formålene vil være en begrensning for lovgiver, og det avgjørende blir hva opplysningene skal brukes til videre.

Begrepet «nødvendig i et demokratisk samfunn» skal forstås slik at et inngrep ikke må være uunnværlig, men det må være et tvingende samfunnsmessig behov for inngrepet og det må være proporsjonalt i forhold til det formålet inngrepet skal ivareta. Dette er en vurdering som skal gjøres før hver enkelt utlevering.

Det må videre være forholdsmessighet mellom utleveringen og det formålet utleveringen skal ivareta. Tatt i betraktning måten opplysningene er samlet inn på, må det være forholdsvis sterke hensyn som taler for utlevering. Det er således ikke enhver situasjon som kan medføre utlevering, selv om mottakerorganet har en interesse i dette.

Politirekommandasjonen og rammebeslutningen har detaljerte regler om utlevering av opplysninger, jf. fremstillingen i punkt 11.4.

For utlevering til offentlige organer fremgår det:

«5.2.i. Communication of data to other public bodies should only be permissible if, in a particular case:

1. there exists a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority, or if

2. these data are indispensable to the recipient to enable him to fulfil his own lawful task and provided that the aim of the collection or processing to be carried out by the recipient is not incompatible with the original processing, and the legal obligations of the communicating body are not contrary to this.»

Adgangen til å utlevere opplysninger til private parter er snevrere:

«5.3.i.

The communication of data to private parties should only be permissible if, in a particular case, there exist a clear legal obligation or authorisation, or with the authorisation of the supervisory authority.»

Rekommandasjonen fastsetter således en videre adgang til å utlevere opplysninger til offentlige organer, nettopp fordi det er andre samfunnshensyn som mottakerorganet skal ivareta som kan utføres på en bedre måte dersom organet har tilgang til opplysninger fra politiet. Slik sett går samfunnshensynene til en viss grad foran den enkeltes integritet og interesse i hemmelighold.

I rammebeslutning om personvern i tredje søyle skilles det også mellom utlevering til offentlige organer og private i henholdsvis artikkel 11 og 14. På samme måte som i politirekommandasjonen er adgangen til å utlevere opplysninger til private noe snevrere enn til offentlige organer. På den annen side omhandler bestemmelsene om utlevering i rammebeslutningen kun utlevering av opplysninger som er mottatt av et annet medlemsland. Dette innebærer at det for utlevering av nasjonale opplysninger kan gis bestemmelser som går lenger enn rammebeslutningen.

11.10.4 Utvalgets forslag

Utvalget foretar en bred gjennomgang av de spørsmålene som reiser seg i tilknytning til utlevering av opplysninger i mottakerens interesse, med hensyn til de rammene EMK og politirekommandasjonen setter.

Det første spørsmålet utvalget tar opp er grensedragningen mellom utlevering i mottakerens interesse og utlevering i politiets forebyggende virksomhet. Om dette anfører utvalget i punkt 14.8.1.2 i utredningen følgende:

«Det finnes flere offentlige organer - og i en viss grad også private - som driver en virksomhet som i vid forstand må sies å være kriminalitetsbekjempende, og gjerne slik at de er tillagt kontroll- og tilsynsoppgaver som foregår parallelt med eller iverksettes etter at politiets behandling av straffesaken er avsluttet, innenfor de grenser som følger av EMK Tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (1). Får barnevernet beskjed om at en 14-åring har begått straffbare handlinger, kan det lede til inngrep som på lengre sikt kan hindre straffbare handlinger. Det samme gjelder der Kredittilsynet griper inn overfor en revisor som er siktet for straffbare handlinger, og starter en tilsynssak mot ham, eller der Helsetilsynet åpner sak mot en lege som har forgrepet seg på en pasient. Også private organisasjoner kan drive en form for forebyggende virksomhet, som for eksempel forsikringsselskaper som ønsker å motta straffesaksdokumenter for å avdekke og forebygge forsikringssvindel. Et annet eksempel er hvis politiet utleverer opplysninger fra dopingsaker til Norges Idrettsforbund. Slik utlevering kan tjene politiets interesser. Dersom Norges Idrettsforbunds innsyn gjør at de kan bidra i kampen mot kriminell doping, vil dette også tjene politiet. Men det er ikke av hensyn til å forebygge en enkelt hendelse som det er konkrete holdepunkter for at vil bli begått, men en mer generell understøtting av Norges Idrettsforbunds generelle anti-doping arbeid.

Det som skiller disse situasjonene fra de hvor politiet utleverer opplysninger i rent forebyggende virksomhet i henhold til lovforslaget § 19, er at i de foreliggende tilfeller er det ofte allerede begått en straffbar handling, og den forebyggende virksomhet blir derfor av vesentlig mer generell og avledet karakter. I den grad det er en slik virkning, er den ikke knyttet til at det er holdepunkter for at det vil bli begått en konkret straffbar handling, men mer en generell antagelse om at det senere kan bli begått flere straffbare handlinger. Den forebyggende virking i disse tilfeller er således i det alt vesentlige av samme art som den forebyggende virkning som følger av straffens allmennpreventive og individualpreventive virkning.

Eksemplene ovenfor viser at utleveringssituasjonene spenner over en rekke formål. Utvalget antar at i de fleste tilfeller er det riktig å si at utleveringene skjer for å oppfylle mottakerorganets egne arbeidsoppgaver, pålagt gjennom lov, forskrift eller instruks og ikke i forebyggende øyemed. At mottakerorganets virksomhet generelt har en kontrollerende eller forebyggende virkning, kan ikke være tilstrekkelig.»

Deretter redegjør utvalget i punkt 14.8.4 for de hensyn som gjør seg gjeldende ved utlevering i mottakerens interesse.

I følge utvalget er det flere vektige hensyn som gjør seg gjeldende, både generelt og konkret, når det gjøres unntak fra taushetsplikten og åpnes for utlevering i mottakerorganets interesse. De hensyn som utvalget særlig drøfter er politiets virksomhet og metoder, opplysningens art, hvem som er mottaker og hva mottakerorganet skal bruke opplysningene til.

Utvalget anfører således at det for det første er noen sider ved politiets virksomhet som må tas med i vurderingen av om opplysninger skal utleveres i mottakerorganets interesse. Særlig under straffesak, men også utenfor, har politiet fått forholdsvis vide fullmakter til å kreve opplysninger, og om nødvendig innhente dem med tvang dersom dette er nødvendig. I en del tilfeller skjer dette endog uten at den opplysningene gjelder blir underrettet. Utvalget mener at det ikke er gitt at privatpersoner og andre offentlige organer skal kunne motta opplysninger fra politiet innhentet for eksempel ved bruk av tvangsmidler, som ransaking og beslag, dersom dette er opplysninger organet ikke kunne fremskaffet gjennom egen virksomhet.

Videre anføres at plikten til ensidig å gi informasjon til politiet er videre enn for mange andre organer. Hos andre offentlige organer vil den som gir opplysninger regelmessig selv avgjøre om han vil involvere seg med organet for å få en motytelse eller et gode, som for eksempel trygd eller annen støtte. Dette gjelder ikke for politiet, hvor for eksempel vitner kan bli pliktig til å forklare seg om sine egne bevegelser og hva de har foretatt seg alene av den grunn at naboen har gjort noe galt.

Hvilket stadium saken er på og hvilken vurdering eller beviskrav som gjelder hos mottakeren, er ifølge utvalget et annet moment som må tas med i vurderingen. Politiets behandling av personopplysninger vil ofte munne ut i at saken enten henlegges eller at den blir prøvet for en domstol. Både ved en påtalemessig vurdering og ved domstolsprøvingen skjer det en nærmere vurdering av holdbarheten til de opplysninger som finnes i saken. Ganske særlig gjelder dette når det fattes en positiv påtaleavgjørelse som resulterer i domstolsprøving. I disse tilfeller skal det være bevist ut over enhver rimelig og fornuftig tvil før en person kan straffes for en handling. Å utlevere opplysninger til bruk uten at det skal skje en prøvelse av holdbarheten, er således ikke uproblematisk. Dette er særlig betenkelig fordi det er en tendens til at opplysningene som politiet formidler til andre blir behandlet som «sannheter» hos mottakeren, også i tilfeller hvor opplysningene verken er prøvet eller verifisert. Dette kan etter utvalgets oppfatning tale for at opplysninger ikke bør utleveres før saken har vært gjenstand for en endelig påtalemessig vurdering. Det vises her særlig til at det er stor forskjell mellom å utlevere opplysninger om at en person er anmeldt og at en person er tiltalt, fordi erfaring viser at et ikke ubetydelig antall anmeldelser er falske eller bare forteller deler av sannheten. Det ligger derfor en viktig rettssikkerhetsgaranti i at opplysninger ikke leveres ut før politiet har kontrollert at det finnes en viss sannhetsgehalt i opplysningene.

Utvalget anfører at det på den annen side kan ha en preventiv effekt at man kjenner til at dersom man blir siktet eller tiltalt for en bestemt straffbar handling, vil politiet kunne rapportere dette til et offentlig organ, slik at det får betydning ut over den enkelte straffesak. Et typisk eksempel er skjenkebevilling, der straffbare handlinger kan få betydning for bevillingen. Forutsetningen for at utleveringsadgangen skal ha denne effekten, er selvfølgelig at den registrerte vet at en slik utlevering kan skje.

Utvalget viser også til at en vid utleveringsadgang heller ikke er ubetinget positivt for politiets og påtalemyndighetens arbeid. Det kan skade politiets tillit i befolkningen, særlig dersom politiet utleverer opplysninger fra utenrettslige forklaringer som vitner dels er tvunget til å avgi eller har funnet det riktig å avgi til bruk i en straffesak. Det anføres at politiet er helt avhengig av å ha en slik tillit for at befolkningen skal bidra med opplysninger frivillig, selv om påtalemyndigheten ved rettens mellomkomst kan fremtvinge forklaringene. Det er derfor et viktig hensyn at politiet ikke setter denne tillit i fare alene fordi det i det enkelte tilfelle kan være hensiktsmessig at en annen offentlig myndighet får tilgang til opplysninger til bruk i sine arbeidsoppgaver.

Deretter omtaler utvalget hvilken betydning opplysningens art bør ha ved vurderingen av om opplysninger kan utleveres, og anfører om dette:

«I vurderingen må det også legges vekt på hvilke opplysninger som skal utleveres. Adgangen til å utlevere ikke-verifisert informasjon bør, som allerede antydet ovenfor, også være snevrere ved utlevering i mottakerorganets interesse. Ved formidling av uriktige opplysninger vil krenkelsen og konsekvensene kunne bli større enn ved korrekt informasjon. Opplysningenes sensitivitet må også tillegges vekt. Og i denne forbindelse er det grunn til å være oppmerksom på at opplysninger fra politiet ofte vil anses for å være sensitive i personopplysningslovens forstand, fordi de ikke sjelden vil tilkjennegi at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling.»

Endelig mener utvalget at det bør være et sentralt moment hvem som er mottaker og hva mottakerorganet skal bruke opplysningene til. Om dette uttaler utvalget følgende:

«Som det fremgår av rekommandasjonen, se punkt 14.3, bør adgangen til å utlevere til private personer være snevrere enn til offentlige organer. Det åpnes for at opplysninger kan utleveres for at andre offentlige myndigheter skal kunne utføres sine oppgaver. Det kan således være at den enkeltes interesse i hemmelighold må vike for samfunnsinteressen som mottakerorganet skal ivareta. Dette begrenses imidlertid av at arbeidsoppgavene må falle innenfor de legitime hensynene som fremgår i EMK artikkel 8 nr. 2. Adgangen til å utlevere opplysninger til organer som har parallell saksbehandling med politiet, og driver en form for kontrollvirksomhet, bør derfor være videre enn til andre formål. For private personer er deres bruk hovedsakelig tenkt å være regulert i og med politiattestreglene.

Det må også her være forskjell på om opplysningene utleveres til et offentlig organ eller en privat. Når personopplysninger tillates utlevert til offentlige organer er gjerne det fordi opplysningene er nødvendige for at mottakerorganet skal kunne gjennomføre sine samfunnsoppgaver pålagt i lov, forskrift eller instruks. For private parter vil det sjelden være slik at de har en oppgave som de av samfunnshensyn er pålagt av lovgiver. Det er selvfølgelig private organisasjoner som ivaretar viktige oppgaver, som for eksempel arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner og forsikringsselskaper, men forskjellen er at oppgavene ikke er lovpålagt. Dette taler for at utlevering til private parter må være mer restriktivt enn til offentlige.

Et annet tungtveiende moment er at private organer sjelden er underlagt taushetsplikt, og har således ikke den samme plikt og erfaring til å behandle informasjonen konfidensielt.»

På bakgrunn av momentene ovenfor anbefaler utvalget på generelt grunnlag at utleveringsadgangen må fremgå i lov eller med hjemmel i lov. Når det gjelder utformingen av hjemmelsgrunnlaget for utlevering i mottakerens interesse skiller utvalget igjen mellom utlevering til offentlige organer og private. For utlevering til offentlige organer anfører utvalget om dette følgende i punkt 14.8.5.1 i utredningen:

«Utvalget anbefaler at det gjøres unntak fra taushetsplikten slik at politiet har adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige organer i deres interesse, og på en slik måte at det lar seg forene med kravene i EMK artikkel 8, både med hensyn til regelverkets utforming og hvilke formål opplysningene utleveres til. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget en bestemmelse hvor unntak fra taushetsplikten kun kan gjøres i lov eller i medhold av lov. På denne måten får en gjennom lovgivningsprosessen en demokratisk avveining av de motstridende hensynene mellom hemmelighold og personvern på den ene side og mottakerorganets interesse på den andre. Krav om hjemmel i lov eller i offentlig tilgjengelig forskrift med materiell hjemmel i lov, vil også innebære at kravene i EMK artikkel 8 nr. 2 er oppfylt.

Men også ved bruk av lovs form er det visse skranker for lovgiver, slik som vist i punkt 14.8.3. For det første må lovteksten være tilstrekkelig presis slik at det fremgår at det gjøres unntak fra taushetsplikten og til hvilket formål opplysningene skal utleveres. For det andre må formålet være proporsjonalt i forhold til den personvernkrenkelsen utleveringen representerer. Med andre ord er det ikke for ethvert formål politiet kan gis adgang til å utlevere opplysningene. Tankegangen er forholdsvis parallell til den som gjelder for politiattester, som jo i realiteten er en særskilt regulert rett til å utlevere opplysninger i mottakers interesse, se punkt 15.7.

For at unntak skal gjøres i forskrifts form, kreves det en hjemmelsbestemmelse med tilstrekkelig presisjon. Utvalget kan ikke se at politiets og påtalemyndighetens adgang til å utlevere opplysninger med hjemmel i annen lovgivning bør være videre enn det andre offentlige organer har i henhold til forvaltningsloven § 13 f. Hensynene bak formuleringen i forvaltningsloven var at lovgiver skulle ta uttrykkelig standpunkt til om taushetsplikten kunne uthules gjennom opplysnings- og utleveringsplikt eller adgang i annen lovgivning. Dette gir en demokratisk kontroll av grunnlaget. At grunnlaget finnes i lov, gjør det også mer forutsigbart for den enkelte når utlevering kan skje, og utvalget legger også til grunn at lovgivningsprosessen i stor grad leder til at forholdsmessigheten av utleveringsspørsmålet vurderes.»

Om utformingen av hjemmelsgrunnlaget for utlevering til private i deres interesse uttaler utvalget i punkt 14.8.6.3 i utredningen:

«Utvalget har drøftet om det for slik utlevering alltid skal kreves at utleveringsadgangen er fastsatt direkte i lov. For verserende straffesaker eller fra andre deler av politiets virksomhet enn straffesaksbehandlingen – for eksempel den kriminalitetsforebyggende virksomhet – er det utvalgets oppfatning at adgangen til å utlevere til private skal ha hjemmel direkte i lov. Utleveringen vil i stor grad dreie seg om opplysninger som i personopplysningsloven er klassifisert som sensitive, og som i en verserende straffesak eller i politiets forebyggende virksomhet også i betydelig utstrekning vil være usikre eller ikke-verifiserte opplysinger. I tillegg vil utlevering til private parter i deres interesse, i vid utstrekning også innebære at opplysningene havner hos parter som ikke er bundet av egne taushetspliktsregler. Kontrollen med hvordan informasjonen vil bli brukt er derfor tilsvarende svak. Utvalget er av den oppfatning at slike utleveringssituasjoner bør være hjemlet direkte i lov. Det sikrer en demokratisk og representativ avveining av personvernhensynene og de hensyn som taler for utlevering, og det skaper forutberegnlighet for den som opplysningene omhandler.»

Utvalget tar ikke konkret stilling til hvilke offentlige organer eller private det bør være adgang å utlevere opplysninger til, men nøyer seg med å gi en opplisting av noen av de gjeldende bestemmelsene som må endres dersom utvalgets forslag blir vedtatt, jf. opplistingen i punkt 14.8.5.3 og 14.8.6.3 i utredningen.

Som det fremgår av utvalgets utkast til §§ 22 og 23 foreslår utvalget i tillegg til at utlevering må være hjemlet i lov eller i medhold av lov at den behandlingsansvarlige har informasjonsplikt og den registrerte innsynsrett. Dette innebærer at den behandlingsansvarlige som hovedregel plikter å informere den registrerte om hvilke opplysninger som ble utlevert og til hvem, med mindre unntaksbestemmelsene i utvalgets forslag til § 43 (informasjonsplikt) kommer til anvendelse. Likeledes vil den registrerte kunne kreve innsyn i de opplysningene som ble utlevert, med mindre unntaksbestemmelsene i utvalgets forslag til § 44 (innsynsrett) kommer til anvendelse.

Avslutningsvis må det imidlertid også nevnes at utvalget i punkt 14.8 i utredningen flere ganger fant grunn til å understreke at hensikten med den innstramming som følger av de foreslåtte regler ikke er å hindre samarbeid mellom offentlige organer, men å bidra til at reglene for samarbeidet blir klarere og mer forutberegnlige. Blant annet slik at det fremgår hvilke organer politiet kan utlevere opplysninger til og hvilke opplysninger som kan utleveres. Som utvalget påpeker er det utvalgets oppfatning at de internasjonale konvensjonene Norge er bundet av i stor grad gjør det nødvendig med en slik mer detaljert regulering av utleveringsadgangen.

11.10.5 Høringsinstansenes syn

Det var flere høringsinstanser som hadde merknader til utvalgets forslag, hvorav de fleste knyttet seg til forslag til § 22 om utlevering til offentlige organer.

Finansdepartementet har en rekke kommentarer til utvalgets forslag. Finansdepartementet viser innledningsvis til utvalgets anførsler om at forslaget ikke er begrunnet i et ønske om å begrense adgangen til å utveksle informasjon, men å etterkomme internasjonale krav i EMK artikkel 8 og i Politirekommandasjonen. Finansdepartementet antar at også dagens regler om utlevering av taushetsbelagte opplysninger til skatte- og avgiftsmyndigheten i deres interesse, fyller de krav EMK artikkel 8 og Politirekommandasjonen setter. Finansdepartementet ser imidlertid at det er rom for forbedringer med hensyn til å gjøre lovhjemlene klarere og mer oversiktlige.

I tillegg anfører Finansdepartementet følgende:

«Finansdepartementet er opptatt av at de muligheter som i dag foreligger for politiet til å gi opplysninger til andre offentlige myndigheter i deres interesse, ikke blir svekket i et eventuelt nytt regelverk. I tillegg kan det være behov for en klargjøring av adgangen til å utveksle informasjon bl.a. mellom politiet og skatte- og avgiftsmyndighetene. Forslaget fra politiregisterutvalget til § 22 i ny politiregisterlov, vil i utgangspunktet føre til en slik svekkelse av mulighetene for politiet til å gi opplysninger til andre offentlige myndigheter i deres interesse. Dette vil imidlertid bli avhjulpet ved at det legges opp til at det generelt eller på de enkelte forvaltningsområder lovfestes en opplysningsplikt for politiet i nærmere angitte tilfeller. Finansdepartementet har ikke prinsipielle innvendinger til et slikt system som utvalget her foreslår, og vi er av den oppfatning at en slik systematikk kan være med på å klargjøre politiets rett og plikt til å gi ut denne type informasjon til ulike offentlige myndigheter. En forutsetning for vår tilslutning til de foreslåtte endringene, er at det i den videre prosess legges til rette for at det ikke oppstår en overgangsperiode hvor det ikke vil være hjemmel for politiet til å gi opplysninger bl.a. til skatte- og avgiftsmyndighetene i deres interesse. En viktig konsekvens av forslaget vil nemlig være at lovgivningen om en rekke forvaltningsorganer utstyres med hjemler om rett til å kreve opplysninger fra politiet. Det kan bli en relativt møysommelig lovgivningsprosess.»

Finansdepartementet anfører videre at utlevering av opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene, enten det er i deres egen eller politiets interesse, bør omfattes av unntaket fra informasjonsplikten i utvalgets forslag til § 22 tredje ledd. En plikt for politiet til å varsle den registrerte i disse tilfellene vil i følge Finansdepartementet virke i mot selve hensikten med utleveringen av opplysningene, og på denne bakgrunn bør den praktiske hovedregel være at varsling ikke skal skje. På den måten kan man unngå at den registrerte gjemmer unna eller ødelegger dokumentasjon dersom vedkommende varsles om utleveringen. Finansdepartementet stiller også spørsmål ved sammenhengen mellom henvisningen i utvalgets forslag til § 19 tredje ledd siste punktum i § 22 annet ledd og henvisningen til § 43 annet ledd i § 22 tredje ledd, ettersom begge bestemmelser regulerer varsling av den registrerte. Den samme henvisningen finnes i utvalgets forslag til § 23.

Sosialdepartementet påpeker at informasjon fra politiet er avgjørende for å oppdage trygdemisbruk. Det anføres at ordlyden i utvalgets forslag til § 22 kan tyde på at politiets mulighet til å informere trygdeetaten om mulig trygdemisbruk på eget initiativ vil bli begrenset, og dette er uheldig.

Skattedirektoratet viser til at det for straffeforfølgning av overtredelser av likningsloven gjelder et tosporet system, ved at forholdet kan medføre tilleggsskatt etter behandling i skatteetaten, eller straff etter straffeprosessuell behandling. EMK forbyr videre forfølgning langs det ene sporet når saken er avgjort i det andre sporet. På denne bakgrunn er det viktig med en mest mulig fri informasjonsflyt mellom politiet og skatteetaten. Etter Skattedirektoratets oppfatning er utvalgets forslag til § 22 til hinder for en slik nødvendig informasjonsflyt, og dette kan igjen hindre en effektiv og adekvat etterforskning av saken.

Den tidligere Kriminalpolitisentralen (Kripos) uttaler at skriftlig utlevering av opplysninger etter utvalgets forslag til § 22 (utlevering til offentlige organer) kan virke tungvint, forsinkende og kompliserende, og det tenkes her særskilt på tollvesenets arbeid. Kripos etterlyser videre en generell utleveringshjemmel i loven for utlevering til blant annet fengselsvesenet og tollvesenet.

Kripos gir i tillegg uttrykk for en viss usikkerhet i forhold til hvordan informasjonsplikten i utvalgets forslag til § 23 (utlevering til private) skal praktiseres. Det forutsettes at dette vil reguleres forholdsvis detaljert i forskrift, for å unngå «prøving og feiling» på et område som kan være av stor betydning for å forebygge straffbare handlinger, samtidig som det vil være svært integritetskrenkende for den taushetsplikten er ment å beskytte.

Juss-Buss påpeker at fengselsmyndigheten ofte mottar opplysninger om uavklarte forhold fra politiet. Med uavklarte forhold menes forhold som er registrert hos politiet, men som ikke er ferdig etterforsket eller avsluttet på annen måte. Slike opplysninger har i enkelte tilfeller i følge Juss-Buss blitt brukt som begrunnelse for avslag, uten at det presiseres hvilke avslag det dreier seg om. Det anføres videre at opplysninger om uavklarte forhold kan føre til forhåndsdømming av den innsatte, og Juss-Buss mener derfor at denne typen opplysninger ikke bør tas med når fengselet fatter avgjørelser om straffegjennomføringen. Det anbefales derfor at utvalgets forslag til § 22 bør gjøre unntak for fengselsmyndigheten, eventuelt innskrenke fengselets adgang til opplysninger etter bestemmelsen, slik at fengselet utelukkende kan motta opplysninger etter utvalgets forslag til § 19.

11.10.6 Departementets vurdering

Departementet har vurdert utvalgets anførsler og begrunnelse for forslagene til regulering av utlevering av opplysninger til offentlige organer og private i deres interesse, men finner etter grundige overveielser ikke å kunne tiltre utvalgets anbefaling på dette punkt. Departementet foreslår i stedet at adgangen til å kunne utlevere opplysninger til offentlige organer og private i deres interesse forankres i politiregisterloven. I tillegg foreslås det en forskriftshjemmel, hvoretter Kongen skal gi nærmere bestemmelser om hvem det kan eller skal utleveres opplysninger til, hvilke kategorier opplysninger som kan utleveres, hva som er kriteriene for at utlevering er nødvendig og i hvilken grad den registrerte skal innformes eller får innsyn i opplysningene.

Departementet finner det viktig å understreke at man i det alt vesentlige er enig i utvalgets vurderinger slik de fremgår i punkt 11.10.4. Hovedforskjellen mellom utvalgets forslag og departementets forslag er således først og fremst plasseringen av hjemmelsgrunnlaget, eller bedre sagt hvor man regulerer utlevering av opplysninger til offentlige og private i deres interesse. Utvalget mener at hjemmelsgrunnlaget bør plasseres i særlovgivningen, mens departementet er av den oppfatning at de beste grunner taler for å forankre hjemlene i politiregisterloven og tilhørende forskrift. Hvilke vurderinger som ligger til grunn for departementets holdning vil det bli gjort rede for nedenfor.

Som det fremgår av fremstillingen i de forutgående punktene reiser utlevering av opplysninger i mottakerens interesse mange og vanskelige spørsmål. Det må skilles mellom opplysningsrett og opplysningsplikt og det må skilles mellom om mottaker er et offentlig organ, private eller de involverte. I tillegg må det skilles mellom opplysninger som behandles i og utenfor straffesaker, og opplysninger som finnes i politiets registre, som i dag er regulert i henholdsvis straffeprosessloven, politiloven og strafferegistreringsloven. Utover dette må det skilles mellom verifiserte opplysninger og ikke-verifiserte opplysninger, og endelig mellom opplysninger som er innhentet ved hjelp av tvangsmidler og de som ikke er det. Alene denne oversikten over de ulike problemstillingene illustrerer hvor vanskelig det kan bli å ta høyde for alle disse forskjellene og nyansene i ulike særlover.

Før departementet kommer nærmere inn på de forhold som begrunner departementets forslag, finner man det hensiktsmessig først å omtale noen av de utgangspunktene som er sentrale for utformingen av det fremtidige regelverk om utlevering av opplysninger i mottakerens interesse. Som redegjort for i punkt 11.10.2 om gjeldende rett finnes det i dag et relativt stort antall hjemler som gir adgang til eller endog pålegger utlevering i mottakerens interesse. I denne sammenheng er det også viktig å minne om at utvalget i utredningen gir klart uttrykk for at det ikke er utvalgets hensikt å hindre samarbeid mellom offentlige organer. Hovedbegrunnelsen for utvalgets forslag synes å være at de internasjonale konvensjonene Norge er bundet av, herunder særlig EMK artikkel 8, gjør det nødvendig med en mer detaljert regulering av utleveringsadgangen. Utvalget mener at forslaget vil bidra til at reglene blir klarere og mer forutsigbare ved at det blant annet vil fremgå hvilke organer politiet kan utlevere opplysninger til og hvilke opplysninger som kan utleveres.

Til dette vil departementet bemerke at det må være et klart utgangspunkt at utlevering av opplysninger skal være hjemlet i lov eller forskrift med hjemmel i lov. Man er således enig med utvalget i at utlevering eller dispensasjon fra taushetsplikten ikke lenger bør kunne gis i form av instruks eller rundskriv av for eksempel riksadvokaten. På den annen side må det være på det rene at lovkravet i EMK artikkel 8 også vil være oppfylt dersom hjemmelen for utlevering forankres i politiregisterloven og tilhørende forskrift, jf. således også Finansdepartementets merknader om at dagens regler om utlevering av opplysninger til for eksempel skattemyndigheter må antas å fylle de krav EMK setter. Departementet er videre enig med utvalget i at reglene om utlevering i mottakerens interesse med fordel kunne vært mer presise enn det som er tilfelle i dag, men også denne presiseringen vil man kunne oppnå i politiregisterloven med tilhørende forskrift.

Departementet er imidlertid ikke udelt enig i utvalgets anførsler om at man vil oppnå bedre oversikt og forutsigbarhet gjennom forankring av utleveringshjemlene i særlovgivningen. Likeledes kan man ikke uten videre slutte seg til utvalgets anførsel om at «utvalget kan ikke se at politiets og påtalemyndighetens adgang til å utlevere opplysninger med hjemmel i annen lovgivning bør være videre enn det andre offentlige organer har i henhold til forvaltningsloven § 13f.» Når det gjelder det siste har denne utvidede adgangen allerede materialisert seg gjennom vedtakelsen av taushetspliktsbestemmelsene i straffeprosessloven, herunder dens § 61c nr. 7, jf. redegjørelsen om innholdet i bestemmelsen i punkt 11.10.2. Bakgrunnen for at utleveringsbestemmelsene i både straffeprosessloven og strafferegistreringsloven er utformet videre enn tilsvarende bestemmelser for andre forvaltningsorganer må antas å være begrunnet i det faktum at politiet i sin virksomhet har en atskillig større kontaktflate enn de fleste andre offentlige organer. Politiets opplysninger kan være av interesse for et stort antall offentlige organer og også private institusjoner for at disse kan drive sin virksomhet på en forsvarlig måte. Sett i det perspektivet vil det heller ikke være mulig å gi en uttømmende opplisting over de offentlige organer eller private aktører som kan få utlevert opplysninger i deres interesse. I forlengelsen av dette må det kunne legges til grunn at det ville bli like vanskelig å finne frem til alle særlover, der en slik adgang til utlevering i følge utvalgets forslag skulle forankres. Som Finansdepartementet helt riktig anfører ville dette bli en «relativt møysommelig lovgivningsprosess». Som nevnt innledningsvis i dette avsnitt er departementet heller ikke overbevist om at den reguleringsformen utvalget foreslår alt i alt vil gi bedre oversikt og forutsigbarhet. Tvert i mot er departementet av den oppfatning at det vil gi både bedre oversikt, forutsigbarhet og ikke minst ensartethet dersom utleveringsadgangen forankres på ett sted.

Departementet finner i denne sammenheng også grunn til å bemerke at utvalget ikke har drøftet hvilke eventuelle ulemper utvalgets forslag kan medføre. Den tankegangen som ligger til grunn for utvalgets forslag er, som utvalget også selv påpeker i punkt 14.8.5.1, er parallell til den som gjelder for politiattester som i realiteten er en særskilt regulert rett til å utlevere opplysninger i mottakerens interesse. Tidligere var utstedelse av politiattest utelukkende hjemlet i strafferegistreringsforskriften. Denne praksis ble endret for ca. ti år siden, idet man da gikk over til å forankre hjemlene for utstedelse av politiattest i særlovgivningen. Begrunnelsen var i sin tid nøyaktig den samme som utvalget nå anfører med henblikk på utlevering i mottakerens interesse. Utviklingen har imidlertid gått i en noe annen retning enn hva man hadde tenkt seg. For det første har det totale antall hjemler for utstedelse av politiattest økt betydelig i denne perioden, og man har dermed forlatt den heller restriktive linjen som ble fulgt da Justisdepartementet hadde kontroll med hjemmelsgrunnlagene for politiattester. I forbindelse med høringen av de ulike forslagene viste det seg også at de enkelte fagdepartementene gjerne foreslår at politiattesten skal være mer omfattende enn hva som er lagt opp til i de såkalte «ordinære» politiattester. For eksempel foreslås det ofte at det skal utstedes uttømmende og utvidet politiattest, og det forekommer heller ikke sjelden at det forelås «nyskapninger» ved at det foreslås at også anmeldelser skal vises på attesten eller at det skal kunne utstedes fornyet attest med jevne mellomrom. Justisdepartementet har som ansvarlig fagdepartement brukt ikke ubetydelige ressurser, både i form av høringsuttalelser og ikke minst gjennom fortløpende kontakt med fagdepartementene under utarbeidelsen av de respektive proposisjonene, for å sørge for en noenlunde ensartet praksis på dette felt. At den lovmessige forankringen i særlovgivningen fører til uensartethet illustrerer for så vidt også forslaget til barneomsorgsattester. Som det fremgår i punkt 12.5 om barneomsorgsattester, er begrunnelsen for forslaget blant annet å oppnå en enhetlig praksis når det gjelder utstedelse av politiattester til personer med omsorg for barn. På bakgrunn av den erfaring man har samlet i forbindelse med den lovmessige forankringen av politiattester er det ikke noe som tilsier at utviklingen vil bli annerledes med henblikk på utlevering av opplysninger i mottakerens interesse, snarere tvert i mot. Etter departementets oppfatning hadde en slik utvikling vært svært uheldig. Det som i denne sammenheng gir mest grunn til bekymring er at utformingen av hjemlene i henhold til utvalgets forslag til §§ 22 og 23 vil bli atskillig mer krevende enn utformingen av lovgivning som hjemler politiattest. Som skissert innledningsvis i dette punkt må det skilles mellom en rekke ulike typer opplysninger. Det skillet i utleveringsadgangen som i dag er hjemlet i henholdsvis strafferegistreringsloven, politiloven og straffeprosessloven vil etter vedtagelsen av politiregisterloven falle bort. Etter dette tidspunkt vil en opplysning være en opplysning, enten den kommer fra straffesaker, politiets kriminaletterretningsvirksomhet eller fra politiets reaksjonsregistre. Selv om forskjellen mellom disse opplysningene i det ytre vil være utvisket, vil det fortsatt være store realitetsforskjeller. Det er for eksempel noe helt annet å utlevere en opplysning om en ilagt bot enn en opplysning som er ikke-verifisert kriminaletterretningsinformasjon. Det er med andre ord nødvendig at disse forskjellene, og de øvrige forskjellene som det ble gjort rede for ovenfor, kommer frem i de hjemlene som åpner for utlevering. Departementet tviler på at dette vil kunne gjøres på en god måte når ansvaret for utformingen av slike bestemmelser pulveriseres til et relativt stort antall fagdepartementer som ikke er fortrolige med de særegne og kompliserte spørsmål utlevering av politiets og påtalemyndighetens opplysninger reiser. Konsekvensen av dette kan bli at man får en rekke hjemler som i beste fall skaper tvil om hvor langt utleveringsadgangen rekker.

Et annet, og for så vidt beslektet, problem med utvalgets forslag er at det da ikke lenger vil finnes noen instans som har oversikt over helheten eller som vil føle et ansvar for at den totale utleveringen ikke blir for omfattende. Selv om Justisdepartementet fortsatt vil være ansvarlig fagdepartement for den lovgivningen som styrer politiets og påtalemyndighetens virksomhet, vil man miste herredømme over ansvaret for en særdeles viktig del av etatens virksomhet. Heller ikke den lovgivende myndighet vil ha mulighet til å se disse spørsmålene samlet, idet de ulike forslagene vil bli fremmet hver for seg og over en lang tidsperiode.

Det er på denne bakgrunn departementet har kommet til å foreslå en annen løsning enn den utvalget går inn for. Som nevnt innledningsvis anser man det som en klar fordel at utleveringsadgangen reguleres på ett sted, der man også vil ta høyde for alle de problemstillingene utvalget har skissert, herunder om informasjonsplikt og innsynsrett. For å skape et oversiktlig og forutsigbart regelverk vil det bli nødvendig med relativt omfattende og detaljerte forskrifter, som vil bli gjenstand for en bred høring. Det må imidlertid understrekes at man i denne sammenheng ikke tar sikte på å foreta betydelige materiellrettslige endringer i forhold til gjeldende rett. Departementet mener at denne reguleringsformen både vil tjene personvernet til de registrerte samtidig som det gir politiet et verktøy som vil være enklere å håndtere enn et stort antall utleveringshjemler som er spredt utover i særlovgivningen. I forbindelse med utarbeidelsen av forskriften vil det også være nødvendig å foreta en gjennomgang av de hjemlene for utlevering som allerede finnes i særlovgivningen eller tilhørende forskrift for å sikre at hjemmelsgrunnlagene er tilstrekkelig klare med henblikk på hvilke typer opplysninger som kan eller skal utleveres.

11.11 Utlevering av opplysninger til ­allmennheten i straffesaker

11.11.1 Gjeldende rett

I henhold til straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 9 er taushetsplikten ikke til hinder for «at statsadvokaten, politimesteren eller den disse gir fullmakt, gir allmennheten informasjon om straffesaker i samsvar med regler gitt av riksadvokaten». Riksadvokatens rundskriv er av 12. februar 1981 (Del II – nr. 1/1981) med senere presiseringer gitt i tilknytning til aktuelle saker. Ved innføringen av bestemmelsen ble offentlighet i straffesaksbehandlingen ansett som en nødvendig forutsetning for at et av primærformålene, allmennprevensjon, skulle oppnås. Offentlighet i straffesaker skal også bidra til å beholde roen i samfunnet, og gi grunnlag for kontroll med myndighetsutøvelsen. Bestemmelsen er unik i den forstand at den gjør unntak fra taushetsplikten til fordel for allmennheten.

En annen generell bestemmelse finnes i politiinstruksen § 5-5, tredje ledd, hvor det står: «Med de begrensninger som følger av lov, og så langt det ellers finnes mulig og tjenestemessig forsvarlig, skal politiet på forespørsel gi allmennheten og massemedia opplysninger om etaten og dens arbeid».

For kommunikasjon til allmennheten anbefaler politirekommandasjonen at det finnes et klart rettslig grunnlag, jf. politirekommandasjonen punkt 5.3.i, hvor det står «exist a clear legal obligation or authorisation». Et annet aktuelt alternativ i forhold til utlevering til allmennheten kan være der utlevering skjer i den registrertes interesse, jf. politirekommandasjonen punkt 5.3.ii a, for eksempel for å unngå en forveksling. Klart rettslig grunnlag er i samsvar med de krav som følger av EMK artikkel 8. Uskyldspresumpsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 setter grenser for at politiet i sin informasjon under etterforskning fremkommer med argumentasjon som trekker i retning av siktedes skyld.

Rammebeslutning om personvern i tredje søyle har ingen særskilt bestemmelse om utlevering av opplysninger til allmennheten.

11.11.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler emnet i punkt 14.7 i utredningen.

Utvalget omtaler innledningsvis i punkt 14.7.3 i utredningen de hensyn som kan tale for og mot utlevering av opplysninger til allmennheten i straffesaker. Om de hensyn som taler for utlevering uttaler utvalget:

«Å informere allmennheten vil ha en viss allmennpreventiv effekt, som kan påvirke andre til å avstå fra straffbare handlinger. Samtidig skal informasjon om straffesaker gi allmennheten grunnlag for kontroll av politiets virksomhet. Kontroll er viktig så lenge politiet har rett til å bruke svært inngripende virkemidler i sitt arbeid. Viktig er også den beroligende effekt det har på allmennheten at enhver ser at politiet bekjemper kriminalitet. I et åpnet og demokratisk samfunn forventer dessuten allmennheten å bli informert om kriminelle handlinger, og å bli beskyttet av politiet mot at slike handlinger rammer dem. Det er således ønskelig å gi allmennheten et innsyn som viser hvordan politiet prioriterer sin innsats på en måte som underbygger denne forventningen om beskyttelse.

På den annen side kan det ikke brukes som argument at offentliggjøring skal påføre den som er mistenkt, siktet eller dømt en ytterligere belastning, slik som gapestokken i sin tid gjorde. Stigmatiseringen er en uønsket bieffekt, og ikke et mål.»

Om de hensyn som taler mot at politiet skal ha adgang til å utlevere opplysninger til allmennheten uttaler utvalget:

«På et tidlig stadium i etterforskingen vil informasjonen kunne være beheftet med stor usikkerhet. Det har videre skjedd en endring i media de siste årene, som har ført til at dekningen av saker i alle fall oppleves som mer belastende enn tidligere. Vi har fått flere informasjonskanaler, og muligheten for raskt å formidle informasjon er betydelig forbedret. Samtidig har befolkningens interesse i å høre om kriminelle handlinger som er begått i alle fall ikke avtatt. Resultatet er at alle informasjonskanaler presenterer stadig mer stoff av denne karakter. Press mot politiet for å få tilgang til slik informasjon har økt. Interessen må også ses i sammenheng med at presentasjonen stadig skjer nærmere den kriminelle handling i tid. Både TV og nettaviser presenterer stoff like etter handlinger er begått. Dette fører til at den som rammes ofte opplever pressedekningen som en like stor eller større belastning enn selve straffen. Et argument for utlevering av opplysninger fra politiet i disse situasjonene, er likevel at pressen uansett vil dekke begivenheten, og at det kan være en mindre belastning for den som rammes, dersom dekningen er basert på korrekt faktum fra politiet, og ikke pressens spekulasjoner.»

Utvalget nevner også at pressens dekning av straffesaker har ført til at et utvalg bestående av representanter fra Advokatforeningen og Riksadvokatembetet har utarbeidet retningslinjer og diverse anbefalinger vedrørende taushetsplikten i denne sammenheng, se Rapport av 25. oktober 2001 fra fellesutvalg nedsatt av Advokatforeningen og riksadvokaten om «Politiet og forsvarernes forhold til mediene under etterforsking av straffesaker».

Utvalget foretar i punkt 14.7.4.2 i utredningen en vurdering av hvilke formål som kan begrunne utlevering av opplysninger til allmennheten. Utvalget anbefaler at utlevering til allmennheten kan skje dersom det er nødvendig for å ivareta straffeforfølgningens allmennpreventive virkning, offentlig kontroll med myndighetsutøvelsen eller for å gi saklig og nøktern informasjon om hendelser av allmenn interesse. I tillegg foreslår utvalget at det kan gis opplysninger når dette kan bidra til å oppklare straffbare handlinger.

Utvalget foreslår videre at opplysninger som hovedregel skal gis uten bruk av navn eller andre identifiserende opplysninger. Unntak kan gjøres dersom dette er nødvendig ut fra formålet eller for å hindre forveksling, eller dersom opplysningen allerede er alminnelig kjent. Utover dette foreslås det at opplysninger som ikke er kontrollert av politiet normalt ikke skal utleveres. Utvalget forutsetter endelig at det skal gis nærmere forskrifter.

Utvalget tar i tillegg til dette i punkt 14.7.4.3 i utredningen stilling til om pressen bør stå i en særstilling hva gjelder utlevering av opplysninger, og uttaler om dette:

«Tatt i betraktning de nylige vedtatte lovendringer i straffeprosessloven § 28, og med tilsvarende forskriftsendring i påtaleinstruksen § 4-1, hvor offentlighet er gjort til en generell rett, og ikke en særrett for massemedia, finner utvalget ikke grunn til å foreslå noen avvikende regulering i politiregisterloven. Utvalget finner også grunn til å understreke at erfaring har vist at det også kan være behov for politi og påtalemyndighet til å gi informasjon til allmennheten uten mellomkomst av massemedia. Dels kan det være aktuelt ved allmøter i lokalsamfunn hvor det har skjedd opprørende og skremmende kriminelle handlinger, og dels er det slik at stadig mer informasjon – også om aktuelle straffbare handlinger – gis allmennheten gjennom informasjon på politidistriktenes hjemmesider som er tilgjengelig for enhver via Internett.»

11.11.3 Høringsinstansenes syn

Norsk Presseforbund (NP) og Norsk Redaktørforening (NR) viser til utvalgets drøftelse av dette spørsmålet i punkt 14.7 og anfører at avveiningene mellom allmennhetens, myndighetenes og personvernets interesser hadde fortjent en bredere og langt mer grunnleggende drøfting enn den utvalget har levert. NP og NR mener videre at den endelige utformingen av bestemmelsen bør bli mer detaljert enn utvalgets forslag. Det savnes blant annet klarere retningslinjer for utlevering av opplysninger i forbindelse med henleggelser, påtaleunnlatelse og forelegg. Videre savnes en mer detaljert regulering av i hvilke situasjoner utlevering av navn og andre identifiserende opplysninger kan skje, for dermed å motvirke tidkrevende diskusjoner mellom politiet/påtalemyndigheten og medier i fremtiden. NP og NR understreker at det i alle tilfelle er medienes ansvar, basert på medienes etiske retningslinjer, at navn publiseres offentlig.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) anfører at allmennheten ikke har behov for annet enn faktaopplysninger om selve lovbruddet og etterfølgende straffeutmåling for å ivareta straffeforfølgingens allmennpreventive virkning. Ikke under noen omstendighet er det nødvendig med bruk av personopplysninger og bilder. Det påpekes at allmennheten i dag får for mye opplysninger gjennom mediene. KROM ønsker en skjerping på dette området, for å kunne ivareta folks muligheter til en rettferdig prøving av skyldspørsmålet i retten og for å forhindre forhåndsdømming.

Den Norske Advokatforening finner det svært positivt at forholdet til utlevering av opplysninger til allmennheten nå finner en avklaring, og anfører at dette er et skritt i riktig retning. Foreningen er også enig i at reglene må utdypes i et mer detaljert forskriftsverk.

11.11.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og anbefalinger. Som det fremgår av forslaget må det gis mer detaljerte regler i forskriften, og det vil i forbindelse med utformingen av disse være naturlig å gå nærmere inn på enkelte av de spørsmål som har vært reist av høringsinstansene.

11.12 Utlevering av opplysninger til ­statistikk og forskning

11.12.1 Gjeldende rett

Utlevering av opplysninger til statistikk mv. er i dag regulert i straffeprosessloven § 61c nr. 4 hvoretter opplysninger kan «brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll». Dette er i samsvar med bestemmelsen i forvaltningsloven § 13b nr. 4.

Når det gjelder utlevering av opplysninger til forskning er det i dag likelydende unntak fra taushetsplikten for forskning i henholdsvis straffeprosessloven § 61e og forvaltningsloven § 13d første ledd: Når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser, kan riksadvokaten eller Politidirektoratet bestemme at henholdsvis underordnet påtalemyndighet eller politiet kan eller skal gi opplysninger til bruk for forskning. Nærmere bestemmelser om gjennomføringen er gitt i påtaleinstruksen § 3-5.

Dersom det er spørsmål om å få tilgang til opplysninger i et register, gjelder de alminnelige reglene i forvaltningsloven, jf. strafferegistreringsloven § 8 annet ledd. Det følger av strafferegistreringsforskriften § 6 fjerde ledd at «opplysninger fra Strafferegistret kan etter prøving av det enkelte tilfelle også gis til bruk for forskning. Ved meddelelser av slikt samtykke fastsetter Politidirektoratet nærmere vilkår som skjønnes nødvendig». Det samme gjelder for bøteregisteret, jf. strafferegistreringsforskriften § 9 fjerde ledd. Bestemmelsene gjelder både dokumenter og opplysninger forskerne kan få muntlig.

11.12.2 Utvalgets forslag

Utvalget anbefaler at bestemmelsen i straffeprosessloven § 61c nr. 4 om utlevering til statistikk mv opprettholdes i sin nåværende form.

Når det gjelder utlevering av opplysninger til forskning foreslår utvalget at bestemmelsene som nevnt i punkt 11.12.1 opprettholdes med sitt nåværende innhold, men utvalget anbefaler noen endringer i lovteksten av hensyn til at de to bestemmelsene sammenføyes.

Utvalget har også vurdert hvorvidt det skal være et forbud mot å forske på opplysninger av den karakter som registreres i henhold til lovforslaget § 5 nr. 3. Utvalget har kommet til at det ikke skal være noen begrensninger, da det må antas at kontrollerende organer, som Rådet for forskning og taushetsplikt og Datatilsynet, vil være svært tilbakeholdne med å tillate dette, slik at slike opplysninger kun blir benyttet dersom det er et aktverdig formål og absolutt nødvendig å bruke disse opplysningene. Et aktuelt eksempel kan være dersom det skal forskes på kriminaletterretning som metode, og se hvor mange av de personer som registreres i forebyggende øyemed som faktisk begår nye straffbare handlinger. I så fall vil det ifølge utvalget være nødvendig å oppgi navn.

Utvalget anbefaler videre at brudd på taushetsplikten fra forskernes side blir straffbart i henhold til straffeloven § 121. Dette var opprinnelig ikke mulig, da taushetspliktsreglene kun var forankret i påtaleinstruksen, og ikke i lovs form. Dette hensynet gjør seg ikke lenger gjeldende ved vedtagelsen av politiregisterloven.

11.12.3 Høringsinstansenes syn

Vedrørende forslag til utlevering til statistikk mv uttaler Datatilsynet at man savner en presisering vedrørende hvem slikt materiale skal kunne utleveres til og hvilken form opplysningene skal ha. Det anføres at dersom opplysningene utleveres som personopplysninger, vil mottaker måtte ha et behandlingsgrunnlag etter personopplysningslovens bestemmelser, og det er ikke lagt opp til at behandlingsansvarlig skal utføre kontroller i forhold til dette. Datatilsynet savner videre en prinsipiell presisering av hvem som kan gi dispensasjon fra taushetsplikten, slik man finner i utvalgets utkast til § 25 annet ledd om utlevering til forskning.

Datatilsynet anfører videre, sammen med Norsk forening for kriminalreform (KROM), at denne typen opplysninger som hovedregel bør utleveres i anonymisert form.

Når det gjelder utvalgets forslag om utlevering av opplysninger til forskning anfører Datatilsynet at bestemmelsen har fått en for vid utforming. Datatilsynet savner en presisering av i hvilken form opplysningene skal utleveres, og påpeker at utlevering i anonymisert form bør være hovedregelen. Videre påpekes at hovedregelen bør være et krav om samtykke fra dem det forskes på. Dette følger av Datatilsynets praksis og etiske retningslinjer, herunder Helsinkideklarasjonen. Kun dersom det er umulig å innhente samtykke skal dispensasjon fra taushetsplikten innvilges. Datatilsynet savner også føringer på hvilke krav som skal stilles til mottaker og dennes forskningsprosjekt for at utlevering av opplysninger skal være aktuelt.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser til utvalgets forslag til § 25 annet ledd hvor kompetansen til å beslutte at taushetsplikten skal vike til fordel for forskning er lagt til Politidirektoratet utenfor straffesaker. PST antar at beslutningskompetansen i PSTs saker vil følge forvaltningsloven § 13d og da slik at kompetansen også i fremtiden vil bli lagt til departementet og ikke til Politidirektoratet.

11.12.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at utvalgets forslag er en videreføring av gjeldende rett, og at det således ikke inneholder noe nytt. Datatilsynet har med hensyn til forslaget om utlevering til statistikk mv. etterlyst en presisering av hvem slikt materiale kan utleveres til og at utlevering bør skje i anonymisert form. I tillegg etterlyser tilsynet en prinsipiell presisering av hvem som i slike tilfeller kan gi dispensasjon fra taushetsplikten, og foreslår etter hva man forstår at denne kompetansen bør legges til de samme organer som kan beslutte utlevering til forskning. Departementet kan ikke se at det er mulig eller hensiktsmessig at det i loven gis anvisning på hvem slikt materiale skal kunne utleveres til. Utover dette må det legges til grunn at hovedregelen også etter gjeldende rett er at opplysninger til de formål som nevnt i lovforslaget til § 32 utleveres i anonymisert form, selv om dette ikke uttrykkelig er nevnt verken i straffeprosessloven eller forvaltningsloven. Når det gjelder hvem som skal ha kompetanse til å dispensere fra taushetsplikten er det etter departementets oppfatning ikke gitt at denne myndigheten må legges til et overordnet organ, slik bestemmelsen om utlevering til forskning gir anvisning på. Man kan ikke se at det i utgangspunktet er noe i veien for at beslutning om utlevering av anonymiserte opplysninger til statistisk bearbeiding mv. treffes av den behandlingsansvarlige. Departementet er på den annen side enig med Datatilsynet i at spørsmålene knyttet til anonymisering og beslutningskompetanse bør være regulert, men man antar at dette fortrinnsvis bør skje i forskriften.

Når det gjelder Datatilsynets merknader til forslaget til bestemmelsen om utlevering til forskning, finner departementet ikke å kunne slutte seg til tilsynets betenkeligheter. For det første er ordlyden i samsvar med bestemmelsene i den lovgivningen som regulerer disse spørsmålene i dag, og man kan derfor ikke se at bestemmelsen har fått en spesielt «vid utforming», og den er i alle fall ikke videre enn hva som er vanlig i beslektet lovgivning. Utover dette må det understrekes at søknader om tilgang til opplysninger i forskningsøyemed undergis strenge kontrollrutiner. Som utvalget påpeker vil de kontrollerende organer som Rådet for forskning og taushetsplikt og Datatilsynet ikke tillate behandling av sensitive opplysninger i forskningsøyemed uten at det finnes et aktverdig formål og behandlingen er absolutt nødvendig for å oppnå formålet. Departementet er ellers også her enig med Datatilsynet i at utlevering i anonymisert form bør være det førende hovedprinsipp, samt at det som hovedregel bør innhentes samtykke fra de registrerte dersom slik anonymisering ikke finner sted. På den annen side er det på det rene at det finnes forskningsprosjekter, der anonymisering ville umuliggjøre formålet med prosjektet og der det heller ikke er praktisk mulig å innhente samtykke fra de registrerte. I tillegg til det eksemplet som utvalget har nevnt, se i punkt 11.12.2, kan det for eksempel nevnes forskning på sammenhengen mellom rusbruk og trafikkulykker eller forskning på diskriminering fra politiets side. Departementet finner på denne bakgrunn ikke grunn til å endre utvalgets forslag til angjeldende bestemmelse, men vil vurdere om enkelte av Datatilsynets innspill kan innarbeides i forskriften.

Når det til slutt gjelder PSTs anførsler er tjenestens forutsetning riktig; det vil fortsatt være Justisdepartementet som treffer beslutning om utlevering dersom det søkes om å bruke PSTs opplysninger til forskning, jf. også departementets lovforslag til § 33.

11.13 Utlevering av opplysninger til utlandet

11.13.1 Gjeldende rett

Utlevering av opplysninger i straffesak er regulert flere steder. Bistand i den enkelte straffesaken er nærmere regulert i påtaleinstruksen kapittel 6, samt i enkelte bestemmelser i straffeprosessloven. Et sentralt poeng er at anmodning om bistand hovedsakelig skjer fra Kripos, se påtaleinstruksen § 6-2. Økokrim er ansvarlig for internasjonalt samarbeid innenfor sitt område, jf. påtaleinstruksen § 35-10. I påtaleinstruksen § 6-4 tredje ledd står det: «Politiet kan etterkomme anmodning fra politimyndighet i annet land om å innhente opplysninger i anledning en straffbar handling når dette finnes ubetenkelig. Politimesteren avgjør om utenlandsk polititjenestemann skal få være til stede ved avhør og andre etterforskingsskritt i saken. Når særlige grunner foreligger, kan det tillates at utenlandsk polititjenestemann stiller spørsmål til den som avhøres». Videre finnes generelle regler i domstolloven kapittel 2.

Utlevering av opplysninger utenfor straffesak er regulert i politiloven § 24, hvor det fremgår at «[p]olitiets taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger blir gjort kjent for (...) andre offentlige myndigheter og utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger». Bestemmelsen må forstås slik at det gjelder straffbare handlinger både i Norge og i mottakerlandet. For politiets arbeidsregistre fremgår det av rundskriv G-96/95 punkt 7 at: «Overlevering av informasjon til utenlandsk politimyndighet som gjelder ubekreftet informasjon om personer som kan knyttes til straffbare forhold, kan bare skje etter beslutning av politimesteren eller den han bemyndiger. Slik informasjon kan kun overleveres utenlandsk myndighet til bruk for etterforsking, avdekking og forebygging av kriminalitet. Før overlevering skal dette gjøres uttrykkelig klart».

Ut over dette er det en særregel i strafferegistreringsforskriften § 11 andre ledd for registre, hvor det står: «Utenlandske myndigheter kan meddeles opplysninger fra registeret hvor dette fremgår av overenskomst eller annen avtale eller som følger av medlemskap i en internasjonal organisasjon. Opplysninger må ut over dette ikke meddeles uten samtykke fra Politidirektoratet».

11.13.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personopplysningsloven § 29 har en egen bestemmelse om utlevering av opplysninger til såkalte tredjeland, det vil si stater som ikke sikrer en forsvarlig behandling av opplysningene. Den samme bestemmelsen finnes i personverndirektivet. Bestemmelsen skal beskytte mot at opplysninger blir overført til et annet land der beskyttelsen er langt dårligere enn i Norge og andre medlemsland i EU. I tillegg til dette kommer de alminnelige kravene, jf. personopplysningsloven § 8 jf. § 11 første ledd bokstav c, hvor opplysninger kun kan utleveres som ledd i den primære virksomhet, med mindre det er et rettslig grunnlag for utlevering.

I politirekommandasjonen er utlevering til utlandet regulert slik:

«5.4

Communication of data to foreign authorities should be restricted to police bodies. It should only be permissible:

1. if there exist a clear legal provision under national or international law,

2. in the absence of such provision, if the communication is necessary for the prevention of a serious and imminent danger or is necessary for the suppression of a serious criminal offence under ordinary law, and provided that domestic regulations for the protection of the person are not prejudiced.»

I henhold til kommentarene til rekommandasjonen åpner bestemmelsen for alle former for samarbeid, herunder gjensidige avtaler, Interpol og andre avtaler. Ordet «police bodies» skal forstås slik at det gjelder alle organer som har en funksjon i forhold til å bekjempe og forebygge kriminalitet og opprettholde ro og orden.

Rammebeslutning om personvern i tredje søyle har som sitt virkeområde å regulere utveksling av opplysninger innenfor EU-landene. På samme måte som personverndirektivet har også rammebeslutningen en særskilt bestemmelse om utlevering av opplysninger til tredje land i artikkel 13.

Bestemmelsen har følgende ordlyd:

• «1. Medlemsstatene skal fastsette bestemmelser om at personopplysninger som mottas fra eller stilles til rådighet av den kompetente myndighet i en annen medlemsstat, kun kan overføres til tredjestater eller internasjonale organer dersom:

  1. det er nødvendig for å forebygge, etterforske, avdekke eller rettsforfølge straffbare handlinger eller fullbyrde strafferettslige sanksjoner,

  2. den myndighet i tredjestaten eller det internasjonale organ som mottar opplysningene, har ansvaret for å forebygge, etterforske, avdekke eller rettsforfølge straffbare handlinger eller fullbyrde strafferettslige sanksjoner,

  3. den medlemsstat der opplysningene er innhentet har gitt sitt samtykke til overføringen i samsvar med sin nasjonale lovgivning, og

  4. den berørte tredjestat eller internasjonale organ sørger for en tilstrekkelig grad av beskyttelse for den aktuelle behandling av opplysningene.

• 2. Overføring uten forutgående samtykke i samsvar med nr. 1 bokstav c) skal kun tillates dersom overføringen av opplysningene er avgjørende for å kunne avverge en overhengende og alvorlig trussel mot en medlemsstats eller en tredjestats offentlige sikkerhet eller mot en medlemsstats vesentlige interesser og et forutgående samtykke ikke kan innhentes i tide. Den myndighet som har ansvaret for å gi slikt samtykke, skal underrettes omgående.

• 3. Som unntak fra nr. 1 bokstav d) kan personopplysninger overføres dersom:

  1. den nasjonale lovgivning i den medlemsstat som overfører opplysningene, foreskriver dette av hensyn til:

     1. den registrertes spesifikke legitime interesser eller

     2. tungtveiende legitime interesser, særlig viktige offentlige interesser, eller

  2. tredjestaten eller det internasjonale organ som mottar opplysningene, gir sikkerhetsgarantier som den aktuelle medlemsstat anser som tilstrekkelige i henhold til sin nasjonale lovgivning.

• 4. Vurderingen av hvorvidt graden av beskyttelse i nr. 1 bokstav d) er tilstrekkelig, skal skje på grunnlag av alle forhold knyttet til én eller flere overføringer av opplysninger. Det skal spesielt tas hensyn til opplysningenes art, den eller de påtenkte behandlingenes formål og varighet, opprinnelsesstaten og den stat eller det internasjonale organ som er sluttmottaker for opplysningene, gjeldende rettsregler, både generelle regler og sektorregler, i vedkommende tredjestat eller internasjonale organ og de yrkesregler og sikkerhetstiltak som får anvendelse.»

Kommisjonens opprinnelige forslag til denne bestemmelsen la opp til en nokså begrenset adgang til å utlevere personopplysninger til tredjeland som ikke hadde en tilfredsstillende personvernlovgivning. At artikkel 13 fikk et annet innhold enn det opprinnelige forslaget er begrunnet i flere forhold. For det første mente man at man måtte kunne utveksle opplysninger med tredjeland selv om disse landene ikke kan sikre et forsvarlig sikkerhetsnivå for behandling av opplysninger, noe som gjør seg særlig gjeldende i forbindelse med bekjempelsen av terrorisme. For det annet var det viktig å sikre at rammebeslutningen på dette punkt ikke kunne få noen virkning på allerede eksisterende avtaler med tredjeland om utveksling av opplysninger.

11.13.3 Utvalgets forslag

Utvalget drøfter emnet i punkt 14.12 i utredningen.

Når det gjelder regelverkets systematikk har utvalget vurdert om adgangen til å utlevere opplysningene skal nedfelles i de enkelte taushetspliktsbestemmelsene, eller om det skal gis en egen bestemmelse om adgangen til å utlevere opplysninger til utlandet. Utvalget anbefaler at det gis en egen bestemmelse, da dette fremstår som mer oversiktlig. Utvalgets utkast til § 27 tar således sikte på uttømmende å regulere adgangen til å utlevere opplysninger til utlandet.

Deretter skiller utvalget mellom utlevering av opplysninger som ledd i og utenfor den enkelte straffesak. Om utlevering av opplysninger som ledd i den enkelte straffesak anfører utvalget i punkt 14.12.5 i utredningen:

«Utvalget har vurdert hvilken adgang politiet skal ha til å utlevere opplysninger som ledd i den enkelte straffesak. Utvalget ser det som viktig at politiets arbeid ikke skal hindres av landegrensene. Dette vil kun medføre at de kriminelle utnytter situasjonen, noe som ikke er ukjent i dag. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at adgangen til å utlevere opplysninger som ledd i etterforskingen skal være den samme i og utenfor Norge. Dette vil si at opplysninger fritt kan utleveres til utlandet som ledd i den enkelte straffesak.»

Videre følger særskilt utleveringsadgang av straffeprosessloven og andre bestemmelser som beskrevet i punkt 14.12.3. Utvalget foreslår ingen endringer i disse.»

Om utlevering av opplysninger ut over den enkelte straffesak uttaler utvalget i punkt 14.12.6 i utredningen:

«Utenfor den enkelte straffesak, bør det også være adgang til å samarbeide av samme hensyn som i straffesak. Ved vedtakelsen av politiloven § 24, ble adgangen til å samarbeide i forebyggende øyemed spesifisert i fjerde ledd nr. 2. Utvalget anbefaler at det gjøres samme unntak fra taushetsplikten for utenlandske samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter som det som gjelder for norske offentlige organer. Dette er i samsvar med hva som gjelder i dag. Det er tilføyd at det gjøres unntak fra taushetsplikten for samarbeid med etterretningstjenesten, i tillegg til politimyndigheter og sikkerhetstjenester, da PST i henhold til politiloven § 17c nr. 2 skal samarbeide med slike organer.

Dette innebærer at det må foretas en alminnelig vurdering av om utlevering er forholdsmessig i det enkelte tilfellet.»

Utvalget behandler også særlig utlevering av opplysninger til utlandet i henhold til konvensjoner eller avtaler som er ratifisert eller tiltrådt av Norge, og uttaler om dette i punkt 14.12.7 i utredningen:

«Norge inngår stadig flere avtaler med andre land om samarbeid, og det gjelder innenfor alle deler av politiarbeidet. Utvalget anbefaler således at det gis et eget unntak fra taushetsplikten der utlevering til utlandet følger av lov, konvensjon eller avtale som er ratifisert eller tiltrådt av Norge. Dette må anses å være i tråd med alminnelige regler for avtaler Norge er bundet av. Utvalget bemerker imidlertid at noe samarbeid innenfor politisektoren vil være så omfattende og inngripende at det vil være nødvendig med egen lov. Et eksempel er Schengen-samarbeidet. Dette vil imidlertid bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.»

11.13.4 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste og Kripos hadde til dels omfattende merknader til utvalgets forslag.

Politidirektoratet har en rekke innvendinger mot utvalgets forslag. Det anføres at utlevering av opplysninger er uproblematisk så lenge det dreier seg om kriminalitet begått i Norge, men at bestemmelsen er for restriktiv når det dreier seg om å gi opplysninger til utenlandsk politimyndighet til bruk i deres etterforskning av straffbare handlinger begått i utlandet. Utveksling av politiinformasjon over landegrensene er basert på gjensidighet, og forslaget er derfor uheldig. Politidirektoratet påpeker også at utformingen av utvalgtes forslag til § 27 ikke synes å ha tatt høyde for opprettelse av felles etterforskningsteam mellom to eller flere nordiske land.

Politidirektoratet understreker videre at for politiets viktigste politisamarbeid – det nordiske politisamarbeidet – vil utvalgets forslag føre til at utlevering av informasjon til de nordiske kolleger verken vil være hjemlet i lov (det er i dag hjemlet i strafferegistreringsloven med forskrifter som vil bli opphevet ved ikrafttredelse av den nye loven), konvensjon eller avtale. Den nordiske politisamarbeidsavtalen av 2002 krever nasjonal hjemmel for utlevering og dette finnes ikke. Avtalen kan uansett ikke være hjemmel i seg selv, da den er inngått mellom de nordiske politimyndigheter, og ikke av Norge, slik ordlyden i § 27 tilsynelatende krever.

Den samme problemstilling gjør seg i følge Politidirektoratet gjeldende i forhold til Norges deltakelse i Schengensamarbeidet. Deler av Norges Schengensamarbeid er regulert i egen lov, SIS-loven, men samarbeidet omfatter atskillig mer enn dette. Det vises blant annet til Schengenkonvensjonen art. 39 og 45, som forutsetter en nasjonal hjemmel for utlevering. Slik utvalgets forslag til § 27 er utformet vil Norge i følge Politidirektoratet ikke kunne oppfylle de internasjonale forpliktelsene etter Schengenkonvensjonen. Etter Politidirektoratets syn vil det samme problem også oppstå i forhold til Interpolsamarbeidet.

På denne bakgrunn foreslår Politidirektoratet at forslagets § 27 annet ledd endres slik at kravene for utlevering av opplysninger til Schengenland og de nordiske land lettes. Videre foreslås det at man i et nytt tredje ledd i § 27 gir adgang til å utlevere opplysninger på grunnlag av avtale inngått mellom Politidirektoratet og ett eller flere andre nordiske lands politimyndigheter. Til sist foreslår Politidirektoratet et nytt fjerde ledd som gir politidirektøren kompetanse til å beslutte at informasjon kan utleveres til utenlandsk politimyndighet selv om vilkårene i annet og tredje ledd ikke er tilstede, når dette er nødvendig for å etterforske eller forhindre særdeles alvorlige straffbare handlinger, eller for vitnebeskyttelse.

Den tidligere Kriminalpolitisentralen (Kripos) påpeker viktigheten av at bestemmelsen ikke legger begrensninger på samarbeidet med utenlandske tollmyndigheter, som er svært viktig. I denne sammenheng etterlyser Kripos også en nærmere regulering av informasjonsutveksling til utenlandske fengselsmyndigheter. Kripos påpeker endelig at Norges avtale med Interpol vanskelig kan bindes opp i lov, traktat eller konvensjon, og at Interpol derfor eksplisitt bør nevnes i § 27 siste ledd.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter utvalgets forslag til § 27 og viser til at bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett på området, tuftet på de prinsipper som er lagt til grunn i Europarådets politirekommandasjon pkt 5.4. PST foreslår videre at «eierskapsprinsippet» lovfestes enten i politiloven eller i politiregisterloven. Eierskapsprinsippet er et universalt prinsipp for informasjonsutveksling innen sikkerhets- og etterretningstjenester og innebærer at det følger som en klausul til de opplysninger som utleveres til utlandet at opplysningene ikke uten samtykke fra PST skal kunne benyttes til andre formål enn forutsatt av PST.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) ser ikke noe behov for at opplysninger skal utleveres til utenlandske myndigheter eller politimyndigheter.

11.13.5 Departementets vurdering

Før departementet kommenterer høringsinstansenes merknader, ønsker man først å knytte noen merknader til regelverkets systematikk. Departementet er enig med utvalget i at det gis en egen bestemmelse som uttømmende regulerer politiets og påtalemyndighetens adgang til å utlevere opplysninger til utenlandske myndigheter. Som allerede nevnt i punkt 11.3.3 foreslår departementet å plassere bestemmelsen om utlevering av opplysninger til utlandet i forslaget til lovens kapittel 5 om utlevering og tilgang og ikke i kapittel 6 om taushetsplikt. Begrunnelsen for dette er todelt. For det første er de bestemmelsene som foreslås plassert i kapittel 6 inndelt etter ulike formål for utlevering. Utlevering til utlandet er ikke et eget formål, og slik bestemmelsen foreslås utformet vil den ta opp i seg flere av de formål som er angitt i kapittel 6. I tillegg gir bestemmelsen anvisning på at utlevering kan skje i samsvar med inngåtte avtaler mv, som igjen vil kunne inneholde andre formål enn de som uttrykkelig er nevnt i bestemmelsen. Siden ulike konvensjoner og avtaler utgjør grunnlaget for en betydelig del av den samlede informasjonsutvekslingen med utlandet, kan det i tillegg fortone seg som noe kunstig å betegne adgangen til å kunne utlevere opplysninger i disse tilfellene som et unntak fra taushetsplikten. Når Norge forplikter seg til informasjonsutveksling gjennom slike avtaler, er det nettopp innholdet i avtalen som danner grunnlaget for utlevering og ikke taushetspliktsreglene eller bedre sagt unntak fra disse. Utover dette gjør også her noen av de betraktninger seg gjeldende som ble omtalt i punkt 11.6.4 i forbindelse med utformingen av § 21 om tilgang til opplysninger innad i politiet.

Utveksling av opplysninger med utlandet kan også skje på den måten at Norge utleverer opplysninger, som så lagres i et internasjonalt register, som igjen er søkbart for alle land som er tilsluttet systemet. SIS og Europol er eksempler på dette. Her åpner man med andre ord for at andre lands myndigheter gis tilgang til våre opplysninger uten at dette kan kontrolleres av oss. Sett i dette perspektiv minner denne utvekslingen om intern flyt innad i politiet, noe som tilsier at bestemmelsen plasseres på samme sted. Likeledes bør det også i bestemmelsen om utlevering til utlandet fås frem at utenlandsk myndighet kan gis direkte tilgang til opplysninger i norske registre. Utviklingen av grenseoverskridende politisamarbeid innenfor EU tyder på at det i større og større grad kan bli aktuelt at politimyndighetene innenfor nærmere angitte rammer kan søke direkte i andre lands registre. Prüm-avtalen, som Norge har søkt om tilslutning til, er et eksempel på dette. En bestemmelse som foreslått av utvalget, det vil si at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger utleveres til utlandet, vil i så måte kunne etterlate tvil om adgang til direkte søk i tilstrekkelig grad er hjemlet. For å møte mulige fremtidige avtaler om direkte tilgang, bør den nye loven være utformet på en slik måte at den fanger opp slike situasjoner. Disse forhold gjør det etter departementets oppfatning mest naturlig å plassere lovforslaget til § 22 i lovens kapittel 5.

Når det gjelder de betenkeligheter noen av høringsinstansene har gitt uttrykk for vil departementet bemerke at det ikke var utvalgets hensikt å begrense verken eksisterende nordisk politisamarbeid eller samarbeid i henhold til Schengen-konvensjonen eller andre avtaler Norge har inngått. Departementet har derfor foretatt noen endringer i ordlyden til lovforslaget til § 22, slik at det ikke kan oppstå noen tvil om at informasjonsutveksling kan finne sted i samsvar med samtlige avtaler som er inngått innenfor dette felt.

11.14 Særlig om utlevering av ikke-­verifiserte opplysninger mv.

11.14.1 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 14.11 i utredningen.

Utvalget vurderer om det bør fastsettes særskilte utleveringsregler for ikke-verifiserte opplysninger, og skiller i denne sammenheng mellom utlevering av slike opplysninger i og utenfor den enkelte straffesak.

Hva gjelder utlevering til bruk i den enkelte straffesak uttaler utvalget i punkt 14.11.2 i utredningen følgende:

«Straffesaker har et eget sett med saksbehandlingsregler i straffeprosessloven, som skal ivareta den enkeltes rettigheter under sakens gang. Utvalget kan ikke se at det er behov for særskilte regler om utlevering av ikke-verifiserte opplysninger som ledd i den enkelte straffesak.

Derimot vil dokumenter opprinnelig innhentet til straffesak som utleveres til andre formål, som for eksempel forebyggende virksomhet jf. lovutkastet § 19, være omfattet av reglene som gjelder for den enkelte utlevering.»

Deretter behandler utvalget i punkt 14.11.3 i utredningen det samme spørsmål for så vidt gjelder utlevering av ikke-verifiserte opplysninger utenfor den enkelte straffesak. Utvalget mener at situasjonen utenfor straffesak er en helt annen enn i straffesak. Behandlingen munner ikke ut i en form for rettslig prøving, slik tilfellet ofte er i straffesaker, og den registrerte har sjelden kunnskap om at han er registrert. Utvalget anbefaler derfor at det i disse tilfellene gis særlige regler for utlevering av ikke-verifiserte opplysninger, hvor det blant annet må vektlegges hvem opplysningene utleveres til og ikke minst opplysningens art. Det vises til at gruppen ikke-verifiserte opplysninger spenner over en rekke forskjellige opplysninger, fra de mest sensitive kriminaletterretningsopplysningene til mindre inngripende opplysninger.

Utover dette uttaler utvalget:

«I vurderingen av om ikke-verifiserte opplysninger skal utleveres, må det legges vekt på kravet i politirekommandasjonens punkt 5.5.ii, hvor det oppstilles krav om at opplysninger bør verifiseres senest ved utlevering. Er det ikke mulig å verifisere opplysningene, bør utleveringsadgangen være forbeholdt de situasjoner der det er tungtveiende hensyn som taler for utlevering.

Foreligger det en avvergesituasjon, slik som beskrevet i punkt 14.6.4.4 vil situasjonen alene være et slikt tungtveiende hensyn at politiet må ha rett til å gå ut med ikke-verifiserte opplysninger.

For annen forebyggende virksomhet, følger det allerede av lovforslaget § 19 tredje ledd at det skal tas med i vurderingen «om opplysningen etter sin art eller kilde er beheftet med usikkerhet», og hvilke andre vilkår som er relevante i den sammenheng.

Så lenge opplysningene skal utleveres til andre offentlige organer eller private, som igjen skal bruke opplysningene til sine oppgaver, bør opplysningene som utleveres normalt være korrekte. Ofte vil mottakeren oppfatte dem som korrekte, og de bør derfor også være det. Det kan likevel tenkes situasjoner der det er sterke hensyn som gjør seg gjeldende, slik at også ikke-verifiserte opplysninger bør kunne utleveres. Mest praktisk er nok dette der mottakerorganet selv har en kontrollfunksjon, slik at de også er vant til å behandle ikke-verifiserte opplysninger.»

Utvalget mener videre at det kun bør fastsettes saksbehandlingsregler for utlevering av ikke-verifiserte opplysninger i en særskilt bestemmelse, idet eventuelle materielle krav til utlevering mest hensiktsmessig bør fastsettes som egne regler i det enkelte unntak fra taushetsplikten, og som dermed er tilpasset den konkrete utleveringssituasjon.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at opplysninger som utleveres utenfor straffesak skal forsøkes verifisert før de utleveres, og at mottakeren skal gjøres oppmerksom på at de er ikke-verifiserte dersom slike opplysninger utleveres likevel. Dette vil sikre at mottaker kan forholde seg til opplysningene på en adekvat måte. Hvis opplysningen utleveres skriftlig, anbefaler utvalget at politiet pålegges en plikt til å opplyse om at opplysningene er ikke-verifiserte. Opplysninger som er nedtegnet på papir fremstår oftere som korrekte, med mindre noe annet fremgår eksplisitt.

Videre anbefaler utvalget at opplysningene utleveres skriftlig. Dette er basert på at mottaker uansett gjerne ønsker å nedtegne opplysningene, og at det er bedre at politiet gjør nøyaktige nedtegninger.

11.14.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet anfører at hovedregelen bør være at det ikke skal kunne utleveres opplysninger uten at de er verifiserte, ettersom bruk av ikke-verifiserte opplysninger kan få store, varige følger for den registrerte. Datatilsynet påpeker at det kan oppstilles unntak i konkrete tilfeller eller på nærmere vilkår.

Politidirektoratet, Østfold Politidistrikt og Kripos påpeker at utvalgets forslag til § 28 fremstår som meget arbeids- og ressurskrevende for politiet. Bestemmelsen innebærer blant annet at politiet til enhver tid må ha klart for seg hvem opplysningene ble utlevert til, slik at vedkommende kan varsles dersom opplysningen senere viser seg å være uriktig. En slik oppfølgingsoppgave vil være tung å håndtere i praksis. Et slikt krav om etterfølgende varsling følger heller ikke klart av lovteksten (jf utvalgets merknad i pkt 14.6.4.8). Det anføres også at kravet om skriftlighet i mange tilfeller vil være svært vanskelig å oppfylle, og at hovedregelen i praksis vil kunne bli en unntaksregel.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Forsvarsdepartementet ønsker å understreke viktigheten av at klareringsmyndighetene også gis tilgang til opplysninger som ikke er verifiserte. Ikke-verifiserte opplysninger kan, sammen med andre opplysninger NSM og klareringsmyndighetene selv sitter inne med, være av stor betydning i klareringsmessig sammenheng. NSM og Forsvarsdepartementet forutsetter derfor at utvalgets forslag til § 28 ikke er ment å innskrenke NSM sin tilgang til relevante opplysninger i henhold til sikkerhetsloven § 21 litra a til k, og at rettstilstanden med hensyn til personkontroll forblir uendret.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) anfører at ikke-verifiserte opplysninger ikke under noen omstendighet bør utleveres til noen instanser.

11.14.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det bør gis en særskilt bestemmelse som regulerer saksbehandlingen i forbindelse med utlevering av ikke-verifiserte opplysninger. Man finner imidlertid å måtte foreta enkelte endringer i utvalgets forslag. Før dette begrunnes nærmere, vil departementet først kommentere høringsinstansenes uttalelser. Hva gjelder Datatilsynets merknader ønsker man først å presisere at utvalgets forslag til § 28, jf. departementets forslag til § 20, ikke regulerer om det skal kunne utleveres ikke-verifiserte opplysninger, men hvordan slike opplysninger skal behandles når de utleveres. Bortsett fra dette er departementet på generelt grunnlag enig i at det i utgangspunktet ikke er ønskelig at ikke-verifiserte opplysninger utleveres. På den annen side er det på det rene at det i enkelte situasjoner finnes et reelt behov for utlevering av slike opplysninger, noe som også understrekes i høringsuttalelsen fra Forsvarsdepartementet og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Denne erkjennelsen kommer også til uttrykk i de internasjonale rammene for politiregisterlovgivningen, idet både politirekommandasjonen punkt 5.5.ii og rammebeslutning om personvern artikkel 8 nr. 1 åpner for at ikke-verifiserte opplysninger kan utleveres. Man må i denne sammenheng heller ikke miste ut av syne at det finnes store variasjoner innenfor den gruppen opplysninger som defineres som ikke-verifiserte. Således kan det ikke være særlige betenkeligheter knyttet til at norsk politi for eksempel underretter svensk politi om at de sitter på ikke-verifiserte opplysninger som tilsier at en etterlyst person oppholder seg på et bestemt sted i Sverige. På den annen side er det atskillig mer betenkelig å utlevere ikke-verifiserte opplysninger som knytter en person til en straffbar handling. På denne bakgrunn må det være et alminnelig prinsipp at jo større skadevirkningene for den berørte kan bli jo mer tungtveiende må de hensyn være som begrunner utlevering av slike opplysninger.

Politidirektoratet, Kripos og Østfold politidistrikt er skeptiske til hovedregelen om skriftlighet og viser til at en slik fremgangsmåte kan bli både svært ressurskrevende for politiet og delvis vanskelig å oppfylle. Til dette vil departementet bemerke at forslaget til bestemmelsen ikke oppstiller et krav om skriftlighet, men gir kun uttrykk for at utlevering bør skje i skriftlig form. Bestemmelsen åpner dermed i betydelig grad for skjønn, og det må forutsettes at valget av formidlingsmåte må vurderes fra sak til sak. Ved vurderingen vil det også her være av stor betydning hvem opplysningene utleveres til og hvor inngripende de er. Det antas for øvrig at det vil bli gitt utfyllende bestemmelser om dette i forskriften.

Som nevnt innledningsvis i dette punkt foreslår departementet av eget tiltak enkelte endringer i utvalgets forslag. Den viktigste endringen er at ikke hele bestemmelsen avgrenses mot utlevering til bruk i den enkelte straffesak. Utvalgets begrunnelse er gjengitt i punkt 11.14.1 og departementet kan være enig i at det ikke fremstår som hensiktsmessig å kreve at opplysninger blir verifisert før de utleveres til bruk i den enkelte straffesak, idet det nettopp er hovedformålet med etterforskning å avklare hva som stemmer med de faktiske forhold. På den annen side kan man heller ikke se noen grunn til at den delen av bestemmelsen, som gir anvisning på at mottakeren av opplysningen skal orienteres om at opplysningen er ikke-verifisert, ikke skulle gjelde for utlevering til bruk i den enkelte straffesak. Som eksempel kan man tenke seg at Kripos sitter på ikke-verifisert kriminaletterretningsinformasjon som viser seg å kunne være av betydning for en pågående etterforskning i Oslo politidistrikt. I en slik situasjon vil det som nevnt være meningsløst å kreve at Kripos prøver å verifisere opplysningene før de utleveres, men samtidig er det også i denne situasjonen viktig at det i forbindelse med utleveringen gjøres oppmerksom på at opplysningen ikke er verifisert. Departementet foreslår derfor at anvisningen om å opplyse at opplysningen ikke er verifisert også gjelder for utlevering til bruk i den enkelte straffesak, jf. forslaget til § 20 annet ledd. I tillegg foreslås et nytt tredje ledd der det vises til at § 53 om politiets handleplikt kommer til anvendelse. I sin høringsuttalelse bemerker Østfold politidistrikt at de ikke kan se at bestemmelsen oppstiller et krav om etterfølgende varsling til mottaker av ikke-verifisert informasjon som senere viser seg å være uriktig, slik utvalget anfører i punkt 14.6.4.8 i utredningen. Uttalelsen viser at det kan være nyttig å synliggjøre i forslag til § 20 at disse situasjonene reguleres av § 53 der nettopp denne plikten er nedfelt.

11.15 Pålegg om taushetsplikt

11.15.1 Gjeldende rett

Straffeprosessloven § 61c annet og tredje ledd og forvaltningsloven § 13b annet ledd åpner i dag for at taushetsplikt kan pålegges den som gjøres kjent med taushetsbelagte opplysninger. Dette er både opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til den enkelte og av hensyn til politiets arbeid.

Den 1. april 2003 ble det tatt inn et nytt annet ledd i straffeprosessloven § 61c, som utvider adgangen til å pålegge taushetsplikt for opplysninger taushetsbelagt av hensyn til politiets arbeid: «Politiet og påtalemyndigheten kan pålegge enhver som utfører tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ, taushetsplikt når organet får opplysninger med hjemmel i første ledd, som må holdes hemmelig av hensyn til etterforskingen i saken». Tilsvarende bestemmelse er tatt inn i politiloven § 24 femte ledd for opplysninger mottatt utenfor den enkelte straffesak. Politiet kan således pålegge taushetsplikt for opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til politiets arbeid, og ikke den opplysningene gjelder. Det fremgår av forarbeidene at departementet ikke ønsket å gi politiet adgang til å pålegge private mottakere taushetsplikt, jf. Ot.prp nr. 106 (2001-2002) s. 34-35.

Straffeprosessloven § 61 c tredje ledd retter seg mot dem som ikke er underlagt taushetsplikt i kraft av forvaltningsloven, noe enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan er i henhold til forvaltningsloven § 13. Ifølge denne bestemmelsen kan taushetsplikt pålegges når noen får opplysninger undergitt taushetsplikt i forbindelse med at de uttaler seg til eller på annen måte bistår politiet eller påtalemyndigheten. Mest praktisk er det sannsynligvis å pålegge vitner taushetsplikt, men det kan også være aktuelt å pålegge arbeidsgivere, arbeidskollegaer, husverter mv. en slik plikt. Personer som har innsynsrett, som parter og eventuelt fornærmede, kan ikke pålegges taushetsplikt.

Det følger av straffeprosessloven § 61d og forvaltningsloven § 13c første og annet ledd at vedkommende myndighet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for dem den gjelder, og kan kreve skriftlig erklæring om at de kjenner og vil respektere reglene. Videre fremgår det at dokumenter og annet materiale som inneholder opplysninger undergitt taushetsplikt, skal oppbevares på betryggende måte.

11.15.2 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 14.15 i utredningen.

Utvalget foreslår at bestemmelsene i straffeprosessloven § 61c annet og tredje ledd opprettholdes slik de lyder i dag. Utvalget mener at dersom opplysninger skal kunne utveksles, er det nødvendig for politiet å kunne pålegge mottaker taushetsplikt, og viser til at et slikt pålegg må anses som «gyldig instruks» etter straffeloven § 121, og således være straffbart, jf. Ot.prp nr. 106 (2001-2002) s. 53 første spalte.

Utvalget foreslår videre at også bestemmelsen i straffeprosessloven § 61d og forvaltningsloven § 13c første og annet ledd opprettholdes.

I punkt 14.15.4 vurderer utvalget om det bør åpnes for pålegg av taushetsplikt overfor private for opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til politiets arbeid, og uttaler om dette følgende:

«På bakgrunn av uttalelsene i Ot.prp. nr. 106 (2001-2002) har utvalget vurdert om politiet og påtalemyndigheten skal ha adgang til å pålegge private mottakere av informasjon taushetsplikt. Utvalget har kommet til at det ikke bør være en slik adgang. For det første vil det være vanskelig å håndheve en slik regel, der det vil være umulig å ha oppsikt med alle som har fått tilgang til opplysninger. For det andre kan det være belastende for den enkelte å bli pålagt en straffebelagt taushetsplikt for opplysninger han selv ikke har bedt om å motta. Det kan også skape et dårlig klima dersom politiet pålegger taushetsplikt overfor en de ønsker å få mer informasjon av. Utvalget mener det kan ha en positiv virkning at det ikke er mulig å pålegge private taushetsplikt, i den forstand at dette kan begrense politiets utlevering av denne type opplysninger. Politiet vil i det lengste forsøke å finne andre løsninger, da de vet det er stor sannsynlighet for at opplysningene vil bli brakt videre til andre. Utvalget tillegger at selv om det ikke er adgang til å pålegge taushetsplikt, kan politiet oppfordre til at den enkelte holder opplysningene for seg selv.»

11.15.3 Høringsinstansenes syn

Finansdepartementet påpeker at alle forvaltningsorganer er underlagt egne taushetspliktbestemmelser, og anfører på denne bakgrunn at regler om overført taushetsplikt synes å være relativt overflødig, med unntak av overføring til privatpersoner.

Datatilsynet etterlyser krav om informasjonssikkerhet hos mottaker, og anfører at det ikke er tilfredsstillende kun å pålegge mottaker taushetsplikt. Det vises til at dårlig informasjonssikkerhet kan forårsake utilsiktet spredning av personopplysninger og annen informasjon.

11.15.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og foreslår at bestemmelsen om pålegg om taushetsplikt utformes i samsvar med utvalgets anbefaling. Til Finansdepartementets anførsel vil man bemerke at det i de fleste tilfeller kan fremstå som overflødig å pålegge taushetsplikt når mottakeren av opplysningen uansett er underlagt taushetspliktsbestemmelser. I de tilfellene der taushetspliktsbestemmelsene etter politiregisterloven avviker fra de taushetspliktsreglene mottakeren er underlagt, kan det likevel representere en merverdi å kunne pålegge taushetsplikt. Når det gjelder Datatilsynets anførsler, finner departementet det ikke naturlig at forholdet til mottakerens informasjonssikkerhet reguleres innenfor bestemmelsen som gir politiet adgang til å pålegge mottakere av opplysninger taushetsplikt. Det er riktig, som Datatilsynet anfører, at dårlig informasjonssikkerhet også kan forårsake utilsiktet spredning av personopplysninger, men dette er i så fall et forhold som må tas i betraktning før man utleverer opplysninger. I tillegg må politiet, som alle andre offentlige organer som utleverer opplysninger, kunne forutsette at mottakerne av opplysninger følger de regler om informasjonssikkerhet som er nedfelt i personopplysningsloven. Spørsmål knyttet til dårlig informasjonssikkerhet hos mottakeren vil derimot kunne være av større aktualitet når det utleveres opplysninger til utlandet. Denne problemstillingen er det for øvrig også tatt høyde for i rammebeslutning om personvern i tredje søyle, som i artikkel 13 nr. 1 bokstav d gir anvisning på at man ved videreformidling av opplysninger til tredjeland eller internasjonale organisasjoner skal påse at angjeldende land har et tilstrekkelig beskyttelsesnivå for behandling av opplysninger.