13 Informasjonsplikt og innsyn

13.1 Informasjonsplikt

13.1.1 Innledning

Informasjonsplikt er et grunnleggende prinsipp innenfor den alminnelige personvernlovgivningen, og skal sikre at den registrerte får kunnskap om behandlingen av opplysninger. Informasjonsplikten kan knytte seg til behandlingen som sådan, eller til behandling av opplysninger knyttet til en konkret person. I det første tilfellet innebærer informasjonsplikten at det skal informeres om sentrale forhold ved behandlingen, som for eksempel hvem som er behandlingsansvarlig, hva som er formålet med behandlingen eller om opplysningene vil bli utlevert. Slik informasjon rettes som regel mot offentligheten, som for eksempel at et offentlig organ på sine nettsider gir opplysninger om de foran nevnte forhold. I de tilfellene der informasjonsplikten knyttes til den enkelte, innebærer plikten at den enkelte må informeres om at det behandles opplysninger om vedkommende, herunder hvem disse opplysningene eventuelt ble utlevert til.

Gjenstand for behandlingen i dette kapittel er om politiet og påtalemyndigheten skal ha en informasjonsplikt og hva den i så fall skal gå ut på.

13.1.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Det følger av personopplysningsloven §§ 19 og 20 at den behandlingsansvarlige har informasjonsplikt overfor den registrerte, uavhengig av om opplysningene samles inn fra den registrerte eller fra andre. Det finnes unntak, og flere av disse er bygget på en presumpsjon om at den registrerte kjenner til behandlingen av opplysningene og de viktigste behandlingsvilkårene, se § 19 annet ledd. Dersom opplysningene er samlet inn av andre enn den registrerte, er det unntak for situasjoner hvor «innsamlingen eller formidlingen av opplysningene er uttrykkelig fastsatt i lov», jf. personopplysningsloven § 20 andre ledd bokstav a. Tanken er at den registrerte antas å kjenne til at en slik behandling kan skje. Omfanget av unntaket er noe usikkert, men lovhjemmel som forutsetter innsamling av opplysninger uten at selve innsamlingen er regulert, antas ikke å bli omfattet.

Det finnes også unntak basert på at andre hensyn må gå foran den enkeltes rett til informasjon. Unntakene finnes i personopplysningsloven § 23, og i første ledd bokstav b fremgår det at det kan gjøres unntak dersom «det er påkrevd å hemmeligholde av hensyn til forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger». Opplysninger som er taushetsbelagt er også unntatt informasjonsplikt, jf. personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav d i kombinasjon med taushetsplikten i straffeprosessloven § 61a annet ledd og politiloven § 24 annet ledd. Videre korresponderer unntaket i § 23 første ledd bokstav e for interne dokumenter med unntaket i innsynsreglene i forvaltningsloven § 18 annet ledd.

Dersom det er informasjonsplikt, skal det informeres om sentrale forhold ved behandlingen, som hvem som er behandlingsansvarlig, formålet med behandlingen, om opplysningene vil bli utlevert og annet som gjør den registrerte i stand til å bruke sine rettigheter.

Personverndirektivet artikkel 10 og 11 oppregner hva det må varsles om, og i artikkel 11 nr. 2 fremgår det at informasjonsplikten ikke gjelder dersom registreringen eller videreformidlingen er uttrykkelig fastsatt i lov. I så fall skal «medlemsstatene fastsette tilstrekkelige garantier».

I henhold til politirekommandasjon punkt 6.1 skal: «The supervisory authority (...) take measures so as to satisfy itself that the public is informed of the existence of files which are the subject of notification as well as of its rights in regard to these files. Implementation for this principle should take account of the specific nature of ad hoc files, in particular the need to avoid serious prejudice to the performance of a legal task of the police bodies.» Det understrekes i kommentarene at kjennskap til hvilke registre politiet har er av fundamental betydning. Det vil finnes andre måter å offentliggjøre dette på enn den som er angitt i rekommandasjonen. Hvilken informasjon som skal gis må vurderes konkret, og i mange tilfeller vil det være naturlig med en mer overordnet beskrivelse. For innsamling som skjer uten at den registrerte kjenner til det, anbefales særskilte bestemmelser. I politirekommandasjonen punkt 2.2 står det: «Where data concerning an individual have been collected and stored without his knowledge, and unless the data are deleted, he should be informed, where practicable, that information is held about him as soon as the object of the police activities is no longer likely to be prejudiced». I kommentarene til rekommandasjonen uttales det at en slik varsling vil være vanskelig ved en del overvåkingsmetoder som omfatter en stor mengde personer, som for eksempel videoovervåking. Informasjon skal kun gis når det er praktisk mulig, noe som avgjøres av politiet selv. I Norge er for eksempel videoovervåking varslet ved skilting, jf. personopplysningsloven § 40.

I praksis fra EMD er det fastslått at det må gjøres unntak for informasjonsplikt, dersom varsling kan skade politiets arbeid. Prinsippet ble fastslått i Klass-dommen fra EMD (Klass – UK, 6. september 1978). I evalueringen av politirekommandasjonen uttales at dette unntaket sannsynligvis vil komme til anvendelse på all «criminal intelligence», det vil si kriminaletterretning.

I rammebeslutning om personvern i tredje søyle er informasjonsplikt regulert i artikkel 16. Kommisjonens forslag til bestemmelsen om informasjonsplikt var den mest omstridte under forhandlingene i Brüssel. Kommisjonens opprinnelige forslag gikk ut på en generell informasjonsplikt, men åpnet for unntak dersom informasjon kunne skade politiets arbeid, representere en fare for tredjemann eller dersom ressursbruken ville være uforholdsmessig i forhold til den registrertes interesse. Diskusjonene om utformingen av artikkel 16 foregikk under hele forhandlingsperioden og var den siste man oppnådde enighet om rett før rådsmøte i desember 2007, der man konstaterte politisk enighet om hele rammebeslutningen. Det var nesten ingen av medlemslandene som sluttet seg til kommisjonens opprinnelige forslag, og uenigheten i de etterfølgende drøftelsene var således først og fremst knyttet til om rammebeslutningen i det hele tatt skulle inneholde regler som pålegger medlemslandene en informasjonsplikt. Resultatet av disse drøftelsene ble at regulering av informasjonsplikten er overlatt til nasjonal lovgivning, det vil si at hvert medlemsland selv kan bestemme hvordan reglene om informasjonsplikten skal utformes. I tillegg ble det i artikkel 16 gitt noen særskilte regler om informasjon om opplysninger som man har mottatt av et annet land. Artikkel 16 har etter dette følgende ordlyd:

• «1. Medlemsstatene skal påse at den registrerte blir underrettet om deres kompetente myndighetenes innsamling og behandling av personopplysninger, i samsvar med nasjonal lovgivning.

• 2. Når personopplysninger er blitt overført eller stilt til rådighet mellom medlemsstater, kan hver medlemsstat i samsvar med bestemmelsene i sin nasjonale lovgivning omhandlet i nr. 1, anmode den andre medlemsstaten om ikke å underrette den registrerte. I slike tilfeller skal den sistnevnte medlemsstaten ikke underrette den registrerte uten at den andre medlemsstaten på forhånd har gitt sitt samtykke.»

13.1.3 Gjeldende rett

I dag er det ingen informasjonsplikt utenfor den enkelte straffesak.

I straffesaker er informasjonsplikten begrenset. Informasjonsplikten i straffesaker oppstår på grunn av den registrertes partsstilling, og hensynet bak er særlig kontradiksjon.

En anmeldelse vil som sådan ikke varsles til den som er mistenkt. Ofte vil vedkommende få kjennskap til saken fordi han blir innkalt for å avgi forklaring. Fornærmede vil få en bekreftelse på at saken er anmeldt, dersom den fornærmede har anmeldt forholdet. Varslingen til fornærmede er ofte begrunnet ut fra fornærmedes behov for å fremme et krav overfor forsikringsselskapet. Hvis politiet oppretter en sak på eget initiativ er det ingen varsling, og det er således adgang til å drive etterforsking uten at den mistenkte kjenner til det. Under etterforskingen kan politiet ha en varslingsplikt, for eksempel ved bruk av tvangsmidler, hvor det kan avholdes rettsmøter. Når en sak henlegges, følger en plikt av påtaleinstruksen § 17-2 til å varsle de forskjellige aktørene, herunder den forfølgningen har vært rettet mot og fornærmede som har inngitt en anmeldelse.

I tillegg finnes det regler om plikt til å gi informasjon i forbindelse med bruk av særskilte etterforskningsmetoder. I henhold til straffeprosessloven § 216j skal det under nærmere bestemte vilkår gis underretning om noen har vært undergitt kommunikasjonskontroll, men underretningsplikten oppstår bare dersom noen begjærer det. Det samme gjelder for romavlytting, jf. henvisningen i straffeprosessloven § 216m siste ledd. I så måte minner bestemmelsene mer om en innsynsregel.

13.1.4 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 16.2 i utredningen.

Utvalget skiller i denne forbindelse mellom informasjonsplikt i og utenfor straffesaker og informasjonsplikt ved utlevering i mottakerorganets interesse.

Utvalget foreslår ingen endringer i informasjonsplikten i den enkelte straffesak. Utvalget reiser imidlertid spørsmålet om den som har vært gjenstand for etterforsking alltid skal ha informasjon om det, og uttaler om dette i punkt 16.2.2.1 i utredningen:

«Utgangspunktet er at en som er registrert med en straffesak bør informeres om dette. Det er imidlertid noen situasjoner hvor dette kan virke hemmende for politiets arbeid. Et eksempel er der det skal arbeides videre med saken i forebyggende øyemed, selv om det ikke ble noe av straffesaken. Informasjon til mistenkte vil i disse tilfellene kunne medføre at kriminalitetsbekjempelsen hindres. Utvalget mener det er grunnlag for å se nærmere på regler for varsling ved henleggelse av saker, og er kjent med at det har vært en gjennomgang av disse innenfor påtalemyndigheten. Det foreslås ingen endringer, da dette faller utenfor utvalgets mandat.»

Utvalget anfører på den annen side at det ikke skal være mulig å omgå informasjonsplikt og innsynsrett i straffeprosessloven via politiregisterloven. Denne situasjonen vil kunne bli aktuell i de tilfellene der reglene i politiregisterloven stenger for innsyn i de registrene hvor straffesaksdokumentene behandles. Utvalget understreker i denne sammenheng at den registrertes individuelle rettigheter reguleres fullt ut av straffeprosessloven.

Når det gjelder informasjonsplikt utenfor den enkelte straffesak anbefaler utvalget at hovedregelen bør være at den registrerte ikke skal informeres om behandlingen, og begrunner dette i punkt 16.2.2.2 i utredningen på følgende måte:

«Begrunnelsen for dette er delt. I noen situasjoner vil den registrerte selv kjenne til at det blir behandlet opplysninger om ham, for eksempel fordi han selv gir fra seg opplysningene. I de situasjonene vil politiregisterloven med forskrifter, i kombinasjon med meldeplikt, gi informasjon slik som er angitt i personopplysningsloven § 19. Utvalget antar at det derfor ikke er behov for informasjon i disse tilfellene, da lovhjemmelen sikrer en tilstrekkelig forutsigbarhet for den registrerte.

I andre situasjoner må den enkeltes informasjonsrett vike for samfunnets behov for å bekjempe kriminalitet på en effektiv måte. Politiet må kunne drive forebyggende arbeid og annen kriminalitetsbekjempelse, uten at den enkelte skal informeres slik at arbeidet vanskeliggjøres eller ødelegges. Utvalget har også lagt vekt på at en alminnelig informasjonsplikt for politiet vil bli svært krevende, og tilnærmet umulig å gjennomføre i praksis.

Politirekommandasjonen anbefaler særskilte bestemmelser dersom innsamlingen av opplysninger skjer i det skjulte. Skjult innsamling av opplysninger er etter norsk rett regulert dels gjennom straffeprosesslovens bestemmelser om særskilte etterforskingsmetoder, da lovgiver har tatt det standpunkt at det må være en utsatt eller unnlatt underretning til den eller de registrerte. Ellers, både i og utenfor den enkelte straffesak, vil politiet i kraft av handlingsfriheten ha rett til å foreta en del undersøkelser og innsamling av opplysninger uten at disse gjøres kjent for de registrerte. Utvalget anbefaler ingen ytterligere regler for de innsamlinger som skjer i det skjulte.»

Utvalget vurderer deretter i punkt 16.2.3 i utredningen om politiet bør pålegges en informasjonsplikt i de tilfellene der politiet utleverer opplysninger i mottakerens interesse, og konkluderer med at det er en nødvendig rettssikkerhets- og personverngaranti for den opplysningene gjelder å bli varslet når opplysningene utleveres i disse tilfellene.

Med dette som utgangspunkt vurderer utvalget hvordan den registrerte skal informeres og uttaler om dette i punkt 16.2.3.1 i utredningen:

«Utvalget har vurdert hvordan den registrerte kan bli varslet på en måte som er hensiktsmessig, både for den registrerte og politiet, og uten at det er for ressurskrevende. Utvalget har lagt vekt på at formålet er at den registrerte skal vite om informasjonsstrømmen. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at politiet pålegges å informere den registrerte der det er en utleveringsrett som tilligger politiet. Er politiet pålagt en utleveringsplikt, for eksempel slik som i lov om barneverntjenester § 6-4, må informasjonshensynet anses å være ivaretatt i og med lovbestemmelsen (...).

Informasjonsplikten vil også komme til anvendelse der politiet utleverer opplysninger fra straffesaken, både under sakens løp og etter saken er avsluttet, så lenge det er for at mottakerorganet skal bruke det til sine arbeidsoppgaver. Dette gjelder for eksempel når Økokrim utleverer opplysninger til Kredittilsynet for at de skal kunne opprette sak, eller dersom politiet utleverer opplysninger til Helsetilsynet for at de skal åpne tilsynssak mot helsepersonell. Derimot vil det ikke være en plikt til å informere dersom rettighetstap varsles til den myndighet rettighetstapet vedrører, da dette er en plikt for politiet, jf. påtaleinstruksen § 5-6.»

I tilknytning til dette vurderer utvalget i hvilke tilfeller det er nødvendig å gjøre unntak fra informasjonsplikten utover de tilfellene der opplysningsplikten følger av lov eller i medhold av lov. Utvalget anbefaler at det også gjøres unntak fra informasjonsplikten der det er nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen eller dersom vernet av andre personer eller mottakerorganets lovpålagte kontrolloppgaver tilsier det. Med sistnevnte tar utvalget sikte på de tilfellene der varslingsplikten kan vanskeliggjøre kontrollorganets saksbehandling i betydelig grad, og uttaler om dette i punkt 16.2.3.1 i utredningen:

«I enkelte tilfeller har kontrollorganet parallell saksbehandling med politiet, og politiet velger i noen sammenhenger å overlate selve saken til kontrollorganet. Hensikten med å overlate saken til kontrollorganet, er at dette ut fra sin spisskompetanse skal vurdere alvorligheten av forholdet, og blant annet ta stilling til om saken bør returneres politiet med en anmodning om etterforsking, eller om den kan behandles innenfor kontrollorganets egne undersøkelses- og reaksjonshjemler. Et eksempel er Konkurransetilsynet, som blant annet har rett til å kreve adgang til «fast eiendom, inventar og annet løsøre for selv å søke etter bevis», jf. konkurranseloven § 6-2 første ledd.

Kontrollorganets oppgaver er derfor ofte av kriminalitetsbekjempende art på samme måten som politi og påtalemyndighet, og fordeling av «sakene» går derfor ikke primært etter virksomhetens art, men etter overtredelsenes grovhet og karakter. Det følger av foranstående at det ville være ødeleggende for denne samfunnsnyttige virksomhet om oversendelse fra politiet til kontrollorganet alltid skulle utløse underretning til den eller dem undersøkelsene gjelder.»

Utvalget foreslår videre å begrense den kretsen av personer som har krav på å bli informert, og anfører om spørsmålet om hvem som skal informeres i punkt 16.2.3.2 i utredningen:

«Utvalget har drøftet om informasjonsplikten skal gjelde alle registrerte, eller kun de sentrale aktørene i saken, som fornærmede og siktede/tiltalte. Det er mulig å hevde at den som har størst behov for beskyttelse, kan være den som har en perifer rolle i saken, kanskje så perifer at han ikke selv vet om det. For eksempel kan en person være omtalt på en lite flatterende måte i et vitneavhør, uten at han selv er kjent med det. Hvis opplysningene så utleveres til en privat organisasjon, eksempelvis Norges Idrettsforbund, hvor hans nabo tilfeldigvis arbeider og får kjennskap til omtalen, vil han sannsynligvis mene at hans personvern er krenket. På den annen side vil en informasjonsplikt til absolutt alle som er registrert bli svært omfattende, antakeligvis så omfattende at utlevering i praksis ikke er mulig. Utvalget har derfor valgt å begrense informasjonsplikten til de sentrale aktørene i saken. Hva angår opplysninger fra den enkelte straffesak, vil dette alltid omfatte siktede/tiltalte og eventuelt fornærmet. Utenfor en straffesak vil det være den som er i politiets søkelys som skal varsles. Ut over dette må politiet foreta en konkret vurdering av om det er andre som har en så sentral rolle at det vil være naturlig å informere om utleveringen. Det er selvfølgelig ikke noe i veien for at politiet kan varsle alle aktørene, men plikten begrenses til de sentrale aktørene. At utleveringer avslører sensitive opplysninger om personer som det ikke er praktisk mulig å varsle, kan imidlertid være et moment som taler for at politiet ikke bør bruke den utleveringsadgangen de har.»

Utvalget anbefaler endelig at det informeres om selve utleveringen, på samme måte som det gjøres etter personopplysningsloven, og viser til at informasjonsplikten ikke utløser en innsynsrett. Varslingen bør i følge utvalget skje skriftlig, men kan også skje muntlig direkte til den registrerte. Det skal også være tilstrekkelig at politiet sender varsel til folkeregistrert adresse eller sist kjente adresse.

13.1.5 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet anfører at overskriften ikke gjenspeiler innholdet i bestemmelsen da denne ikke hjemler en plikt til å informere, men et unntak fra denne plikten. Det fremstår etter Datatilsynets syn som merkelig å gi et unntak en egen bestemmelse, særlig når overskriften tyder på at det er hovedregelen som ønskes regulert. I samsvar med den avgjørende betydning informasjon har for den registrerte og dennes personvern, mener Datatilsynet at bestemmelsen bør omformes slik at plikten til å informere løftes frem, selv om unntakene her har større omfang enn det som er gjeldende for annen behandling av personopplysninger. Alternativt må bestemmelsens overskrift endres.

Østfold politidistrikt anfører at utvalgets forslag om informasjonsplikten etter § 43 annet ledd vil medføre en arbeidskrevende saksbehandling for politiet. På bakgrunn av dette kan det spørres om man skal ha en informasjonsplikt når alle utleveringer til offentlige organer og private er strengt regulert i utvalgets forslag til §§ 22 og 23, som krever klar lovhjemmel. Informasjonshensynet kan i følge Østfold politidistrikt anses å være ivaretatt når utlevering kun kan skje når det følger av lov eller med hjemmel i lov. Det anføres videre at utvalgets lovforslag innfører et klart skille mellom utleveringsrett og utleveringsplikt. Det er derfor viktig at det i den enkelte lovbestemmelse eller forskrift klart fremgår om det foreligger en rett eller plikt, for derved å unngå vanskelige og tidkrevende vurderinger og grensedragninger med hensyn til om utleveringen omfattes av informasjonsplikten i utvalgets forslag til § 43 annet ledd eller ikke.

Politidirektoratet slutter seg til Østfold politidistrikts høringsuttalelse.

Den tidligere Kriminalpolitisentralen (Kripos) anfører:

«Her oppstår ingen informasjonsplikt hvor politiet har en opplysningsplikt. Man sitter da igjen med spørsmålet om informasjonsplikten inntrer hvor politiet utleverer opplysninger til dem som har rett til å motta opplysninger. Skal man eksempelvis varsle dersom opplysninger utleveres med hjemmel i dagens politilov § 24, eksempelvis til tollvesen. Man kan vanskelig se at dette verken er ønskelig eller gjennomførbart.»

Finansdepartementet har i og for seg ingen innvendinger mot utvalgets forslag til § 43, men knytter en del merknader til utvalgets uttalelser om praktiseringen av unntaksbestemmelsen som er begrunnet i en forsvarlig utøvelse av kontrollorganers lovpålagte oppgaver. Finansdepartementet viser til utvalgets anførsler i punkt 16.2.3.1 i utredningen, der det heter: «Utvalget har vurdert om unntaket skal knytte seg til enkelte kontrollorganer, eller om det for hvert enkelt tilfelle må gjøres en vurdering av om unntaksvilkårene er oppfylt. Utvalget antar at i de fleste saker vil det være uproblematisk å informere den registrerte. Det må således være unntaksvis at den registrerte ikke blir varslet» og uttaler følgende:

«Finansdepartementet kan ikke se at uttalelsen er treffende for overlevering av opplysninger fra politiet til skatte- og avgiftsmyndighetene. En eventuell plikt for politiet til å informere en skattyter om at bestemte opplysninger om ham/henne nå er overlevert til skatte- og avgiftsmyndighetene, vil så langt Finansdepartementet kan se virke imot selve hensikten med overleveringen av opplysningene. Bakgrunnen for at politiet overleverer opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene, vil i de fleste tilfeller være mistanke om normbrudd i forhold til skatte- og avgiftslovgivningen. Dersom den skattyter opplysningene gjelder, får melding fra politiet om at disse opplysningene nå er oversendt til skatte- og avgiftsmyndighetene, vil dette gi store muligheter for den aktuelle skattyter til å gjemme unna og/eller ødelegge regnskapsmateriale eller annen vesentlig dokumentasjon, eller på annen måte prøve å komme seg unna kontroll. Den praktiske hovedregelen bør på denne bakgrunn være at varsling om overlevering av opplysninger er gitt til skatte- og avgiftsmyndighetene, ikke gis til den opplysningene gjelder. Da er det også mest realistisk at lovgivningsteknikken baseres på dette.»

13.1.6 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i utgangspunktet til utvalgets anbefaling om at politiet og påtalemyndigheten som hovedregel ikke har noen informasjonsplikt, noe som er en videreføring av gjeldende rett. På den annen side finner man det ikke nødvendig at denne hovedregelen uttrykkelig fremgår av loven, slik utvalget legger opp til i utvalgets utkast til § 43 første ledd. I tillegg til de innvendinger Datatilsynet anfører på dette punkt, vil en slik bestemmelse til en viss grad også kunne være misvisende. Som det fremgår i punkt 13.1.1 har begrepet informasjonsplikt to sider. Den ene er den mer generelle informasjonen om behandlingen som sådan og den andre er informasjonen om behandling av opplysninger knyttet til en konkret person. Som det er gjort rede for i punkt 13.1.2 følger det av personopplysningsloven § 20 annet ledd bokstav a at den registrerte ikke har krav på å bli varslet når behandlingen av opplysningene er uttrykkelig fastsatt i lov. Det samme prinsipp kommer frem i punkt 27 i fortalen til rammebeslutning om personvern i tredje søyle, der det uttales at varselet kan ta en generell form, eksempelvis gjennom lovgivning. Det vil gå klart frem av politiregisterloven og tilhørende forskrifter når opplysninger kan behandles og utleveres, og informasjonshensynet må derfor anses å være ivaretatt i og med lovbestemmelsene. På denne bakgrunn finner departementet det ikke nødvendig å nevne uttrykkelig i loven at den behandlingsansvarlige ikke har plikt til å informere om at opplysninger behandles. En slik bestemmelse vil også kunne føre til unødvendige misforståelser i forbindelse med EUs senere evaluering av medlemslandenes gjennomføring av bestemmelsene i rammebeslutningen. I tillegg vil en slik bestemmelse til en viss grad komme i strid med allerede eksisterende regler om informasjonsplikt, som for eksempel reglene i påtaleinstruksen § 17-2 om plikten til å varsle berørte parter om henleggelse av en sak.

Departementet foreslår derfor at bestemmelsen om informasjonsplikt utformes slik at den positivt gir anvisning på i hvilke tilfeller den behandlingsansvarlige har en informasjonsplikt. En naturlig fortolking vil da også tilsi at den behandlingsansvarlige ikke har informasjonsplikt i andre tilfeller enn de som er nevnt eller der det ellers fremgår av lov eller i medhold av lov. Som det fremgår i punkt 13.1.4 foreslår utvalget at informasjonsplikten begrenses til de tilfellene der politiet utleverer informasjon til andre offentlige organer eller private i deres interesse. I tillegg foreslår utvalget begrensninger med henblikk på den personkretsen som skal ha krav på varsel ved at det bare skal være «sentrale personer som er registrert» som har krav på slik informasjon. Denne personkretsen eksemplifiseres i utvalgets forslag utelukkende med personer som har tilknytning til en straffesak. Selv om det ikke uttrykkelig er sagt kan denne opplistingen gi inntrykk av at informasjonsplikten bare gjør seg gjeldende dersom det utleveres opplysninger fra straffesaker uten at dette er tilsiktet. Departementet er enig i at informasjonsplikten i loven bør begrenses til de tilfellene der opplysninger utleveres til offentlige organer eller private i deres interesse. Det er imidlertid viktig å understreke at dette ikke medfører noen endringer i allerede eksisterende regler om informasjonsplikt utenom de nevnte utleveringssituasjonene. Som eksempel vil de nevnte reglene om informasjonsplikt i påtaleinstruksen bli videreført i forskriften til politiregisterloven, og det er heller ikke noe i veien for at det i forskriften til politiregisterloven vil bli gitt regler om informasjonsplikt som går lenger enn hva loven gir anvisning på. Forslaget til § 48 må således oppfattes som et minstekrav. Departementet finner det imidlertid mindre hensiktsmessig å knytte informasjonsplikten til bestemte personer. Som utvalget selv påpeker i punkt 16.2.3.2 i utredningen vil også andre personer enn de «mest sentrale» i en straffesak ha et berettiget behov for å bli varslet om utlevering av opplysninger. Som begrunnelse for å innsnevre kretsen av personer som har rett til å bli varslet oppgir utvalget først og fremst hensynet til politiets ressursbruk. Det vises her til utvalgets anførsel om at «på den annen side vil en informasjonsplikt til absolutt alle som er registrert bli svært omfattende, antakelig så omfattende at utlevering i praksis ikke er mulig» i punkt 16.2.3.2 i utredningen. Departementet er i og for seg enig i dette, men mener at konsekvensen av dette utgangspunktet må være at informasjonsplikten begrenses til de tilfellene der utlevering av opplysningene må antas å være av vesentlig betydning for den registrerte. Når retten til å bli varslet om utlevering av informasjon om en selv i følge utvalget er begrunnet i rettssikkerhets- og personverngarantier gir det etter departementets oppfatning ikke mye mening at denne retten skal være avhengig av hvilken status den registrerte har i den konkrete saken. Derimot bør det avgjørende være om de opplysninger som utleveres kan være skadelige eller krenkende for den registrerte, slik at vedkommende gjennom varslingen vil være i stand til å ivareta sine rettigheter eller interesser. Departementet foreslår derfor at informasjonsplikten bare gjelder i de tilfellene der opplysninger utleveres til offentlige organer eller private i deres interesse, og at det i tillegg må antas at utlevering er av vesentlig betydning for den registrerte. I hvilke tilfeller dette kan være aktuelt, vil det bli gitt nærmere regler om i forskriften. Man vil til slutt understreke at begrensningen gjelder politiets plikt til å informere av eget tiltak, og må ikke forveksles med de situasjoner der den registrerte informeres om utlevering etter begjæring. Den registrerte kan således på forespørsel få opplysning om utleveringen uavhengig av om utleveringen er av vesentlig betydning eller ikke, men denne situasjonen omfattes av reglene om innsynsrett, jf. nærmere om dette i punkt 13.2.

Departementet er utover dette enig i utvalgets forslag hva gjelder unntakene fra informasjonsplikten. Unntakene kan deles inn i fire typetilfeller. Det første gjelder de tilfellene der politiet i henhold til lov eller i medhold av lov har en opplysningsplikt, som for eksempel reglene om meldeplikt i kapittel 5 i påtaleinstruksen. I disse tilfellene fremgår det direkte av lov eller forskrift at politiet skal gi bestemte opplysninger til nærmere angitte mottakere, og det er derfor unødvendig å informere den registrerte særskilt om utleveringen. Unntaket omfatter ikke de tilfellene der angjeldende bestemmelse er utformet slik at politiet selv kan bestemme om de vil utlevere opplysningene eller ikke. Som enkelte høringsinstanser påpeker fremgår det ikke alltid klart av slike hjemler om det dreier seg om en opplysningsplikt eller bare en opplysningsrett. I disse situasjonene må man falle tilbake på hovedregelen om informasjonsplikt, idet det da heller ikke for den registrerte vil være klart at opplysningene utleveres, noe som er begrunnelsen for dette unntaket. Det andre unntaket gjelder de tilfellene der varsling kunne hindre kriminalitetsbekjempelsen, og er i samsvar med unntaksbestemmelsen i personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav b. Det tredje unntaket gjelder de tilfellene der vernet av andre personer tilsier at varsling ikke gis. Som utvalget påpeker vil denne unntaksbestemmelsen trolig være mindre praktisk for de utleveringssituasjonene informasjonsplikten gjelder for. Bestemmelsen foreslås likevel videreført for å sikre at informasjonsplikten ikke kan medføre fare for tredjemann, og for å skape harmoni mellom unntaksreglene for henholdsvis informasjonsplikt og innsynsrett, jf. nærmere om dette i punkt 13.2. Det siste unntaket omhandler de tilfellene der varsling vil kunne motvirke mottakerens lovpålagte kontrolloppgaver. Departementet anser det ikke tvilsomt at det er behov for en slik unntaksregel, og det vises her til den begrunnelsen som er gitt av utvalget, se punkt 13.1.4. Det er heller ingen av høringsinstansene som hadde innvendinger mot denne unntaksbestemmelsen. Finansdepartementet er imidlertid kritisk til utvalgets forutsetning om at vilkårene for unntak må vurderes i hver enkelt sak fremfor å knytte unntaket til enkelte kontrollorganer, idet utvalget legger til grunn at det i de fleste saker vil være uproblematisk å varsle den registrerte. Departementet er på lik linje med Finansdepartementet noe skeptisk til utvalgets forutsetning om at varsling normalt vil være kurant ved utlevering av opplysninger til kontrollorganer. På den annen side deler departementet utvalgets oppfatning om at plikten til å informere må vurderes i hver sak. Dersom man ville knytte unntaksreglene til ulike kontrollorganer, ville det i realiteten ikke være mye igjen av informasjonsplikten, som allerede er innsnevret i betydelig grad. Hvordan informasjonsplikten vil bli gjennomført i praksis vil uansett bli nærmere regulert i forskriften, og i denne forbindelse vil det også være naturlig å se nærmere på de problemstillingene Finansdepartementet reiser.

13.2 Innsyn

13.2.1 Innledning

I dette punkt omtales spørsmålet om innsynsrett i egne personopplysninger. Det avgrenses således mot regler om partsinnsyn og innsyn etter offentlighetsloven.

Begrunnelsen for reglene om partsinnsyn i for eksempel forvaltningsloven og straffeprosessloven og innsynsrett etter personvernlovgivningen er delvis forskjellig. Partsinnsynet er en følge av at en person har en tilknytning til en sak, mens personopplysningsloven gir en ubetinget innsynsrett i egne personopplysninger. Partsinnsynet er et dokumentinnsyn, men personopplysningsloven gir innsyn i personopplysninger. Det er også forskjellige prosedyrer for innsyn og divergerende krav til retting og sletting.

Det foreslås ingen endringer i partsinnsynet, verken i eller utenfor den enkelte straffesak. I det følgende diskuteres derfor bare innsynsrett i kraft av selve registreringen.

13.2.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Personopplysningsloven § 18 regulerer to typer innsyn: Det generelle og det spesielle. Enhver har rett til å kreve innsyn i hvilke behandlinger den behandlingsansvarlige foretar, og kreve ytterligere opplysninger om den enkelte behandling (generelt innsyn). Den registrerte har i tillegg rett til å kreve innsyn i de opplysninger som behandles om ham, og sikkerhetstiltakene ved behandlingen (spesielt innsyn). Personopplysningsloven har ingen unntak basert på at den registrerte må antas å kjenne til opplysningene, slik den har ved informasjonsplikten. Derimot kommer unntakene basert på at andre hensyn, som kriminalitetsbekjempelsen, må gå foran den enkeltes informasjonsrett, til anvendelse, jf. personopplysningsloven § 23.

I henhold til personverndirektivet artikkel 12 bokstav a har den registrerte innsyn i selve behandlingen, egne personopplysninger og logikken i behandlingen. Direktivet gjør også unntak «når det er nødvendig for forebygging, etterforsking, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger».

I politirekommandasjonen punkt 6.2 stadfestes den enkeltes innsynsrett: «The data subject should be able to obtain access to a police file at reasonable intervals and without excessive delay in accordance with the arrangements provided for by domestic law». I henhold til kommentarene bør lister over hvem som begjærer innsyn holdes atskilt fra politiets registre. Det åpnes imidlertid for unntak fra innsynsretten som følger:

«6.4 Exercise of the rights of access, rectification and erasure should only be restricted insofar as a restriction is indispensable for the performance of a legal task of the police or is necessary for the protection of the data subject or the rights and freedom of others.

In the interests of the data subject, a written statement can be excluded by law for specific cases.

6.5 A refusal or a restriction of those rights should be reasoned in writing. It should only be possible to refuse to communicate the reasons insofar as this is indispensable for the performance of a legal task of the police or is necessary for the protection of the data subject or the rights and freedom of others.

6.6 Where access is refused, the data subject should be able to appeal to the supervisory or to another independent body which shall satisfy itself that the refusal is well founded.»

Med politiets «legal task» siktes til politiets primære gjøremål. Det åpnes også for at innsyn kan nektes av hensyn til andre personer, typisk vitner eller informanter. I punkt 6.5 og 6.6 er det prosessuelle garantier når innsyn nektes. For det første skal innsyn nektes skriftlig, noe som blant annet viser at forespørselen har blitt behandlet av politiet. Politiet kan unnlate å informere om hvorfor innsyn er nektet, dersom dette er nødvendig av samme grunn som innsyn i utgangspunktet ble nektet. Det bør opplyses at beslutningen kan påklages. I kommentarene åpnes det for at et uavhengig organ kan kontrollere opplysningene, slik at opplysningene ikke må utleveres til den registrerte.

I rammebeslutning om personvern i tredje søyle er innsynsretten regulert i artikkel 17, som har følgende ordlyd:

• «1. Hver registrerte person har, på anmodning fremsatt med rimelige mellomrom, rett til å motta, uten hinder og uten større ventetid eller utgifter, minst følgende informasjon:

  1. en bekreftelse fra den behandlingsansvarlige eller den nasjonale tilsynsmyndighet på om opplysninger om ham/henne er blitt overført eller stilt til rådighet, samt informasjon om hvilke mottakere eller kategorier mottakere opplysningene er formidlet til og informasjon om hvilke opplysninger som er gjenstand for behandling, eller

  2. en bekreftelse fra den nasjonale tilsynsmyndighet på at alle nødvendige kontroller er blitt utført.

• 2. Medlemsstatene kan vedta lovbestemmelser som begrenser retten til innsyn i henhold til nr. 1 bokstav a), dersom en slik begrensning, under tilbørlig hensyn til vedkommendes legitime interesser, er et nødvendig og rimelig tiltak for å:

  1. unngå at det legges hindringer i veien for offisielle eller rettslige undersøkelser, etterforskning eller prosedyrer,

  2. unngå at forebygging, avdekking, etterforskning og rettsforfølgning av straffbare handlinger skades, eller av hensyn til fullbyrdelsen av strafferettslige sanksjoner,

  3. beskytte offentlig sikkerhet,

  4. beskytte nasjonal sikkerhet,

  5. beskytte den registrerte eller andres rettigheter og friheter.

• 3. Dersom innsyn avslås eller begrenses, skal den registrerte underrettes skriftlig om dette. De faktiske eller rettslige grunnene som beslutningen bygger på, skal samtidig meddeles vedkommende. Sistnevnte meddelelse kan unnlates dersom dette kan begrunnes i henhold til nr. 2 bokstav a) til e). I alle disse tilfellene skal den registrerte gjøres oppmerksom på at han/hun kan inngi klage til den kompetente nasjonale tilsynsmyndighet, en rettslig myndighet eller en domstol.»

Også denne bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd først og fremst opplysninger som utleveres til andre medlemsland, men på lik linje med de øvrige bestemmelsene i rammebeslutningen skal prinsippene i bestemmelsen også søkes nedfelt for den nasjonale behandlingen av opplysningene. I følge bestemmelsens nr. 1 bokstav a har den registrerte krav på etter forespørsel å motta bekreftelse fra den behandlingsansvarlige om hvorvidt opplysninger om vedkommende har blitt utlevert eller gjort tilgjengelige og informasjon om mottaker og hvilke opplysninger som blir behandlet (såkalt «direkte innsyn»). Bokstav b åpner som alternativ for at den registrerte har krav på etter forespørsel en bekreftelse fra nasjonal tilsynsmyndighet om at de nødvendige kontroller har funnet sted (såkalt «indirekte innsyn»). Bokstav b kan også være aktuelt i de tilfellene der innsyn kan nektes i henhold til artikkel 17 nr. 2, ved at den registrerte i slike tilfeller i det minste har krav på å få bekreftet at den nasjonale tilsynsmyndighet har kontrollert behandlingen. Tilsynsmyndighetens bekreftelse vil i slike tilfeller normalt gå ut på at det ikke finner sted noen behandling som er ulovlig, for dermed å unngå at den registrerte får kunnskap om at det i det hele tatt foregår en behandling, noe som i seg selv vil kunne forpurre formålet med behandlingen. Dette vil departementet komme tilbake til i forbindelse med omtalen av forslaget om unntakene fra innsynsretten.

I bestemmelsens nr. 2 gis medlemslandene adgang til å lovfeste regler om unntak fra innsynsretten, som skal være nødvendige og forholdsmessige tiltak sammenholdt med den registrertes legitime interesser. I nr. 2 bokstav a til e listes det opp hvilke hensyn som kan begrunne unntak fra innsynsretten. Bokstavene a og b tillater unntak dersom det er nødvendig for å unngå å hindre offentlige eller rettslige undersøkelser, etterforskning eller andre kriminalitetsbekjempende tiltak, rettslig forfølgelse av straffbare handlinger eller fullbyrdelsen av strafferettslige reaksjoner. I tillegg kan det gjøres unntak fra innsynsretten dersom den offentlige eller nasjonale sikkerhet tilsier det, eller vernet av andre personer gjør det nødvendig, jf. nr. 2 bokstav c til e.

Bestemmelsens nr. 3 omhandler saksbehandlingsregler i forbindelse med innsynsbegjæringer. Hovedregelen er at avslag på innsyn skal meddeles den registrerte skriftlig, med henvisning til faktiske eller rettslige grunnlag for avslaget. En slik begrunnelse kan imidlertid unnlates dersom vilkårene i nr. 2 bokstav a til e tilsier det. Dette er igjen et utslag av at det finnes situasjoner der den registrerte ikke skal få vite om han er registrert eller ikke. I disse tilfellene skal den registrerte likevel gjøres oppmerksom på at han kan påklage avgjørelsen. Når det i nr. 3 er oppgitt både den nasjonale tilsynsmyndighet, rettslig myndighet eller domstolen har dette sammenheng med at medlemslandene har ulike klageordninger, slik at opplistingen fanger opp de ulike systemene. Meningen er med andre ord at den registrerte skal kunne klage til en av de nevnte instansene, avhengig av klageordningen etter nasjonal rett. Disse spørsmålene vil departementet komme nærmere tilbake til i punkt 15.1.

13.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 16.3 i utredningen.

Utvalget omtaler innledningsvis hvilke hensyn som taler for og mot innsyn, jf. punkt 16.3.3 i utredningen. Utvalget påpeker at innsyn normalt anses som en meget sentral rettighet, og at innsyn i behandlingen av egne personopplysninger er en forutsetning for å kunne utøve andre rettigheter, som for eksempel å kreve retting av uriktige opplysninger eller sletting av ulovlig oppbevarte opplysninger. Som et argument for innsyn nevner utvalget også at innsyn i politiets registre øker tilliten til politiet som organ, og kan dermed hindre spekulasjoner om ulovlig behandling av opplysninger.

Om de hensyn som taler mot innsynsrett uttaler utvalget:

«Hensynet til kriminalitetsbekjempelsen taler derimot i svært mange tilfeller mot innsyn. Innsyn kan gi den registrerte et innblikk som hindrer en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Å nekte innsyn kan også være nødvendig for å beskytte politiets kilder. Ved å åpne for innsyn, kan kildene oppleve ubehag eller represalier, som igjen kan lede til at ingen ønsker å gi informasjon til politiet. Det kan også være tredjemenn, for eksempel personer som er omtalt av en kilde og som ikke lar seg anonymisere, eller foreldre/omsorgspersoner som kan lide skade dersom opplysningene utleveres. I slike tilfeller er det derfor ikke sikkert at den registrertes interesser skal være styrende for regelverket.

Den registrertes interesse kan imidlertid ivaretas også på andre måter enn ved at denne selv får innsyn. En mulig løsning er å la uavhengige kontrollorganer ha innsyn på vegne av den registrerte, en løsning som er valgt både for PST gjennom EOS-utvalget og SIS-registeret gjennom Datatilsynets fullmakt til å kontrollere opplysningene.»

Utvalget har deretter vurdert om det skal være en generell innsynsrett for enhver etter modell av personopplysningsloven § 18 første ledd, og svarer benektende på det. Utvalget viser til at hensikten bak bestemmelsen er at alle skal kunne gjøre seg kjent med hvilke behandlinger den behandlingsansvarlige foretar, slik at han kan identifisere dem og eventuelt kreve ytterligere opplysninger. Utvalget mener dette er tilstrekkelig ivaretatt gjennom politiregisterlovens alminnelige bestemmelser. Den behandlingsansvarlige er ansvarlig for at den enkelte behandling hjemles i forskrift, og videre at det sendes melding om den behandlingen som foregår, slik at et søk i meldingene gir oversikt over behandlingene og registrene. Kravet om ytterligere opplysninger er i følge utvalget ivaretatt med det detaljnivået som kreves for forskriften.

Utvalget drøfter deretter hvordan innsynsreglene bør utformes og skiller i denne sammenheng mellom innsyn i egne personopplysninger i og utenfor den enkelte straffesak, jf. punkt 16.3.5 og 16.3.6 i utredningen.

Når det gjelder innsynsretten i den enkelte straffesak konstaterer utvalget innledningsvis at det ikke er grunnlag for å gjøre endringer i straffeprosesslovens bestemmelser om partsinnsyn, med unntak av å rette opp en skjevhet i straffeprosessloven § 28. Om sistnevnte og om forholdet mellom opplysninger som både behandles i den enkelte straffesak og i politiets registre uttaler utvalget:

«Hvis straffesaksdokumentene oppbevares i et register sammen med opplysninger som ikke er en del av straffsaksbehandlingen, vil det være forskjellige regler for opplysninger i registeret, avhengig av hva som er formålet med behandlingen av opplysningene. Hvis opplysninger tas ut av den enkelte straffesak, og for eksempel legges over i Krimsys, vil de opplysningene som registreres i Krimsys, være underlagt reglene for Krimsys, selv om de opprinnelig var hentet fra en straffesak. Samme opplysning, som fortsatt er en del av straffesaksdokumentene, vil imidlertid følge straffeprosesslovens regler. Tas opplysninger fra Krimsys også inn i den enkelte straffesak, skjer dette ved en rapport som legges inn i straffesaken. Rapporten følger reglene for den enkelte straffesak og opplysningene i Krimsys følger reglene for Krimsys. Dette må politiet ta i betraktning når de vurderer å bruke opplysningene til andre formål enn det de opprinnelig var samlet inn til. Utvalget understreker at politiregisterloven ikke er ment å gi innsyn i opplysninger fra Krimsys via den enkelte straffesak, ut over det som følger av straffeprosessloven i dag.

Registeret hvor straffesaksdokumentene oppbevares, reguleres av politiregisterloven. Innsynsrett i kraft av politiregisterloven vil ikke gi den registrerte noe bedre innsyn i den enkelte straffesak. Dette er individuelle rettigheter, som reguleres etter straffeprosessloven, se punkt 8.7.

Utvalget konstaterer at etter at en straffesak er avsluttet, har fornærmede krav på innsyn i dokumentene, mens tiltalte/domfelte kun har innsyn dersom de har rettslig interesse. Utvalget mener at dette er en skjevhet i lovverket som bør rettes opp, men som det ikke finner faller inn under utvalgets mandat å foreslå konkrete regler for.»

Når det gjelder innsyn i egne personopplysninger utenfor den enkelte straffesak anbefaler utvalget at hovedregelen er innsynsrett. Det vises til at dette er i samsvar med annen lovgivning på andre sektorer. Utvalget er innforstått med at unntakene kan bli mange og omfattende, men mener likevel at hovedregelen bør være innsyn. Utvalgets syn er at det er avslag på innsynsrett som bør begrunnes, og ikke innsynsretten.

Utvalget har deretter sett nærmere på hvilke hensyn som kan begrunne unntak fra innsynsretten. Utvalget foreslår at innsyn nektes hvor innsyn kan være skadelig for kriminalitetsbekjempelse, idet det ellers ikke vil være mulig for politiet å utføre sine arbeidsoppgaver på en hensiktsmessig måte. Det understrekes imidlertid at det må være nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen å unnta innsyn. Om dette uttaler utvalget:

«For eksempel vil det være meningsløst om kriminelle gjennom innsyn får kjennskap til politiets disposisjoner i arbeidet for å avdekke og forebygge en narkotikahandel. Særlig i forhold til bekjempelse av kriminalitet som i en eller annen form er organisert vil innsyn være ødeleggende for politiets arbeid. Å unnta innsyn i disse tilfellene er også forenlig med EMDs praksis. Utvalget anbefaler derfor at det gjøres unntak når det er nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen. En restriktiv innsynspraksis er nødvendig. Selv en snever innsynsadgang kan av et kriminelt miljø utnyttes til å få ut stadig nye opplysninger fra politiet, for eksempel ved å sette sammen opplysninger fra forskjellige innsynsbegjæringer.»

Utvalget anbefaler også at det kan gjøres unntak dersom vernet av andre personer tilsier det, idet for eksempel politiets informanter, vitner, fornærmede og andre må beskyttes, blant annet mot represalier fra kriminelle. Likeledes mener utvalget at også andre kilder, så som utenlandske samarbeidende tjenester, må ha krav på vern mot innsyn.

Utvalget foreslår videre at det for enkelte registreringer må være adgang til å unnta fra innsyn en bloc i forskriften, og uttaler følgende om dette:

«Utgangspunktet er at politiet for hver enkelt begjæring må vurdere om innsyn kan være skadelig for kriminalitetsbekjempelsen eller vernet av andre, og av denne grunn nekte innsyn. Det kan imidlertid bli en svært ressurskrevende prosess dersom politiet i hver enkel sak må vurdere om det kan være skadelig for kriminalitetsbekjempelsen, og på noen stadier i saken kan det være vanskelig å avgjøre spørsmålet. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at det i særlige tilfeller kan gjøres unntak i forskrift. I de systemer hvor innsyn i tilnærmet alle tilfeller kan skade politiets arbeid, antesipere en skade, og i forskrift avskjære innsyn på generelt grunnlag. Av de systemer politiet har i dag, med unntak av PSTs behandlinger, er det etter utvalgets syn kun Krimsys og andre etterretningsregistre, samt opplysninger registrert i henhold til 4-månedersregelen, som kvalifiserer for et slikt totalt unntak for innsynsrett. Lovbestemmelsen er derfor begrenset til disse tilfellene.

En avskjæring av innsynsrett må imidlertid ses i sammenheng med andre kontrollmekanismer, som Datatilsynets innsyn etter tilsvarende modell som i SIS-loven § 21 andre ledd, se nærmere punkt 21.5.»

Utvalget foreslår derimot at det som hovedregel bør være innsyn i vaktjournaler. Dette er en endring i forhold til dagens praksis, men utvalget mener løsningen er en helt nødvendig rettssikkerhets- og personverngaranti, dersom dagens registreringspraksis skal opprettholdes. Innsyn legitimerer at det kan registreres opplysninger om personer uten at vilkårene i utvalgets lovforslag til § 5 nr. 3 er oppfylt. Utvalget anbefaler videre at det åpnes for at de alminnelige unntak kommer til anvendelse, også for innsyn i vaktjournalen, slik at innsyn kan nektes dersom det er nødvendig for kriminalitetsbekjempelsen eller vernet av andre. Utvalget mener at vaktjournalen ikke bør falle innenfor de registre hvor det kan gjøres unntak for innsyn i forskrift, da dette ville uthule prinsippet i utvalgets lovforslag til § 5 nr. 3. Utover dette uttaler utvalget i punkt 16.3.6.3 i utredningen følgende:

«For de aller fleste opplysninger som registreres i vaktjournalen vil det være helt uproblematisk at den enkelte får innsyn. En stor del av opplysningene er rene beskrivelser av episoder som har skjedd, med sted, tid og hvem som var til stede. Det utvalget har hatt særlig fokus på er opplysninger som setter den registrerte i et dårlig lys og opplysninger som politiet ved registrering ikke kjenner sannhetsgehalten av. Slik utvalget vurderer det, er det ikke plikt for politiet å registrere tips i vaktjournalen. For å unngå innsyn med hensyn til tips, bør politiet registrere disse i poolen i henhold til lovforslaget § 9, eller i et etterretningsregister dersom vilkårene er oppfylt. Da vil innsyn avskjæres.

Når opplysninger utleveres fra vaktjournalen på begjæring om innsyn, må det kun være opplysninger om den som begjærer innsyn som fremkommer. Andre opplysninger må sladdes.»

I punkt 16.3.7 vurderer utvalget om innsynsretten i noen tilfeller bør være ufravikelig. Spørsmålet drøftes i forhold til innsyn i reaksjonsregisteret, i opplysninger om biologiske identifikasjonsegenskaper og i opplysninger som utleveres i mottakerorganets interesse. Utvalget foreslår at det lovfestes en ufravikelig innsynsrett for samtlige av disse registreringer, men begrunnelsen er noe forskjellig for de ulike typetilfellene.

Når det gjelder innsyn i reaksjonsregisteret viser utvalget til at den registrerte også etter gjeldende rett har innsyn i reaksjonsdelen av SSP og bøteregisteret, som inneholder verifiserte opplysninger om reaksjoner som er ilagt på bakgrunn av straffbare handlinger. Det er ingen hensyn som taler for at den registrerte skal fratas et slikt innsyn, og utvalget anbefaler at bestemmelsen opprettholdes. Utvalget anbefaler at opplysningene gis muntlig, da en skriftlig utlevering kan føre til en omgåelse av politiattestbestemmelsene.

Med henblikk på innsyn i biologiske identifikasjonsegenskaper anfører utvalget at det finnes klare regler for når det er adgang til å lagre slike opplysninger til senere bruk, og at den registrerte således er fullt klar over at han er registrert. Utvalget anbefaler ubetinget innsyn i de biologiske identifikasjonsegenskaper. Det anføres at det er av verdi for den som blir registrert å ha innsyn i et slikt register, da det blir mulig å kontrollere at opplysningene er knyttet til rett person, og at de er korrekte. En person som er blitt frikjent i en straffesak vil for eksempel kunne kontrollere at opplysningene er slettet.

Når det til slutt gjelder ubetinget innsynsrett i opplysninger som utleveres i mottakerens interesse anfører utvalget følgende:

«Opplysninger som utleveres til andre offentlige organer eller private parter i deres interesse, står som nevnt i en noe spesiell stilling. Dette er nærmere beskrevet i punkt 14.8. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at politiet er pålagt en informasjonsplikt før slik utlevering skjer, se punkt 16.2.3. Av samme grunn anbefaler utvalget at det gis absolutt innsynsrett i opplysninger der hvor disse utleveres til private parter. For utlevering til offentlige myndigheter kommer de alminnelige reglene om innsynsrett til anvendelse, da det kan være nødvendig å unnta innsyn av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen. Dette er nærmere beskrevet i punkt 16.2.3, da det er de samme hensynene som gjør seg gjeldende for informasjonsplikten. Av samme grunn anbefales det også at det skal være mulig å gjøre unntak fra innsynsretten der det er nødvendig for et kontrollorgans lovpålagte oppgaver.

Innsynet ved utlevering til private organer i deres interesse gjelder også under straffesaksbehandlingen. Dette innebærer at den registrertes innsynsrett blir utvidet dersom politiet velger å utlevere opplysninger i privates interesse før saken er avsluttet. Dette innebærer dernest at politiet i vurderingen av om opplysningene skal utleveres også må ta i betraktning at det gir den registrerte innsynsrett. Retten til innsyn tilkommer de samme personene som de som har rett på informasjon om utleveringen, se punkt 16.2.3.2.»

I punkt 16.3.8 behandler utvalget hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde når begjæringer om innsyn skal behandles. Siden det kan gjøres unntak fra innsynsretten av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen eller av hensyn til vernet av andre, kan et slikt unntak etter utvalgets oppfatning bare fungere effektivt dersom politiet kan behandle og besvare begjæringer på en slik måte at det ikke røper om den som begjærer innsyn er registrert hos politiet eller på annen måte i politiets søkelys. Utvalget har derfor sett nærmere på de spørsmål som reiser seg i den forbindelse. Siden spørsmålene også oppstår i forbindelse med begjæringer om retting, sperring og sletting, har utvalget valgt å behandle dem samlet i punkt 16.3.8 i utredningen.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal behandle begjæringer om innsyn mv. anfører utvalget i punkt 16.3.8.2 i utredningen:

«Utvalget anbefaler at begjæring om innsyn sendes til den behandlingsansvarlige. Det er hos behandlingsansvarlig kunnskapen om registrering vil være best, og det er naturlig at den behandlingsansvarlige mottar og besvarer en begjæring om innsyn. På det enkelte tjenestested vil det være naturlig at personvernombudet har en sentral rolle i behandlingen av innsynsbegjæringer. Utvalget minner om at ved innsyn i straffesaker foreslås at dagens ordning opprettholdes, og at begjæringen i utgangspunktet besvares av den påtaleansvarlige eller den polititjenestemann som er ansvarlig på saken.

For systemer hvor det er to behandlingsansvarlige, det vil si sentrale systemer (se punkt 9.5.3.5), kan det reguleres nærmere i meldingen hvem som skal besvare innsynsbegjæringer. Utvalget ser det naturlig at begjæringer behandles og besvares av det sentrale organet. Dersom begjæringen sendes feil bør likevel den som har mottatt begjæringen besvare den. Hvem som internt besvarer meldingen, er ikke like viktig, så lenge svaret ikke røper om søkeren er registrert eller ikke, når dette ikke bør avsløres. Det samme gjelder dersom den som krever innsyn, retting eller sletting ikke kjenner til hvor opplysningene er registrert. I så fall må han sende begjæringen til det tjenestested han antar har registrert opplysningen.

Dersom begjæringen feilsendes, oppstår særskilte problemer. Videresendes en begjæring om innsyn som skal nektes av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen, vil det å bli informert om at begjæringen er sendt videre kunne røpe en registrering, noe som i seg selv kan være nok. Utvalget behandler dette nærmere i punkt 16.3.8.5.»

Utvalget anbefaler videre at den som begjærer innsyn må angi hvilke systemer han ønsker innsyn i, og uttaler om dette i punkt 16.3.8.3 i utredningen:

«Den alminnelige bestemmelsen i personopplysningsloven er at begjæringen kun gjelder den behandlingen som nevnes. Det vil være svært ressurskrevende for politiet om en person skal kunne sette frem en begjæring om innsyn som gjelder «alle politiets systemer». Den registrerte vil gjennom forskrifter og offentlige meldinger kunne gjøre seg kjent med hvilke systemer politiet har. Utvalget minner om at politiet har veiledningsplikt i henhold til alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at det må angis hvilke behandlinger det kreves innsyn i. Angis alle behandlinger i politiet spesifikt, må politiet imidlertid forholde seg til begjæringene som om de var fremsatt enkeltvis. Unntak kan gjøres der begjæringen fremstår som ren sjikane eller som et forsøk på å lamme systemet.»

På hvilken måte det gis innsyn, det vil si om opplysningene skal gis muntlig eller skriftlig, bør etter utvalgets oppfatning fastsettes nærmere i forskrift for den enkelte behandling eller de enkelte registre.

I punkt 16.3.8.5 i utredningen tar utvalget stilling til de særlige spørsmål som reiser seg i forbindelse med utformingen av avslag påbegjæringer om innsyn, retting og sletting, og uttaler:

«Dersom innsyn nektes, skal det etter personopplysningsloven gis beskjed om dette skriftlig, med presis henvisning til bestemmelsen som hjemler avslaget.

For politiet gjør hensynet til kriminalitetsbekjempelsen det nødvendig med særregler når innsyn nektes. For noen kriminelle vil det være av stor betydning å vite seg registrert. Å få slik kunnskap, kan være nok til å røpe at politiet er kjent med en narkotikaforsendelse som kommer eller at personen er innblandet i menneskesmugling. Et avslag må derfor formuleres slik at det ikke røper om en person er registrert eller om han faktisk er nektet innsyn. Tilsvarende løsning er valgt i SIS-loven. Når det gis avslag på innsyn, sendes en standardmelding med for eksempel følgende alternative tekst: «Du er ikke registrert/unntaksbestemmelsen kommer til anvendelse».

Den samme problemstillingen vil oppstå dersom begjæring bevisst sendes til feil behandlingsansvarlig, for å se om den blir videresendt, noe som vil røpe en registrering. For eksempel kan en menneskesmugler ha en mistanke om at han er i politiets søkelys, og at Østfold politidistrikt, som er distriktet hvor han smugler folk inn, har registrert ham. Hvis han sender en begjæring til Østfinnmark politidistrikt vil han få sine mistanker bekreftet dersom begjæringen videresendes. I disse tilfellene må samme standardmelding benyttes.»

13.2.4 Høringsinstansenes syn

Det innkom bare noen få merknader til utvalgets forslag om innsynsretten.

Politidirektoratet og Oslo Politidistrikt slutter seg til utvalgets forslag om at hovedregelen for kriminaletterretningsregistre fortsatt vil være den motsatte av utvalgets lovutkast til § 44 første ledd, det vil si at innsyn ikke gis. Videre påpekes det at registre som STRASAK og BL vil følge hovedregelen etter første ledd sammenholdt med unntaket i annet ledd, og det forutsettes at reguleringen av disse forhold vil bli ytterligere regulert og avklart i forskrift. Oslo politidistrikt anfører at det likevel synes åpenbart at BL, slik det er i dag, «ikke er brukbart opp mot den foreslåtte loven».

Norsk forening for kriminalreform (KROM) uttaler til § 44 at den involverte bør ha fullt innsyn i alle dokumenter som behandles om denne, også når personopplysninger utleveres til offentlige eller private instanser.

13.2.5 Departementets vurdering

Som utvalget påpeker gjelder reglene om innsyn i politiregisterloven innsyn i egne personopplysninger i kraft av selve registreringen, og må derfor ikke forveksles med partsinnsyn der personer som har tilknytning til saken kan gjøre seg kjent med sakens dokumenter. For så vidt gjelder reglene om innsynsrett i straffesaker generelt, bør det etter departementets oppfatning ikke gjøres noen endringer i politiregisterloven. Reglene om dokumentinnsyn i straffesaker er kompliserte og sammensatte og basert på en nøye avveining av de motstridende hensyn. Det er ingen fornuftig løsning å rokke ved disse reglene, og det foreslås derfor at innsynsretten i straffesaker fremdeles reguleres av straffeprosessloven.

Som nevnt tidligere er gjenstanden for innsyn ikke den samme etter politiregisterloven og straffeprosessloven. Politiregisterloven gir innsyn i personopplysninger i forbindelse med en behandling, mens straffeprosessloven gir innsyn i sakens dokumenter. Forskjellen må imidlertid ikke overdrives. Straffesaksdokumentene vil stort sett oppbevares i et register, slik at partsinnsynsretten gir krav på de samme opplysningene som etter politiregisterloven. Videre, hvis registeret også inneholder opplysninger som ikke er en del av straffesaksbehandlingen, vil den registrerte kunne kreve innsyn i disse opplysningene i medhold av politiregisterloven. En nærmere avgrensning av hvilke opplysninger som reguleres av straffeprosessloven eller politiregisterloven må bli foretatt i forskriften.

Siden rammebeslutningen bevirker at politiregisterlovens anvendelsesområde utvides til også å gjelde behandling av opplysninger i straffesaker, vil det på den annen side på lik linje med flere andre bestemmelser i lovforslaget være nødvendig å regulere uttrykkelig hvordan innsyn i egne opplysninger i den enkelte straffesak skal håndteres. Dette foreslås også her gjennomført gjennom en henvisning til straffeprosesslovens regler.

Før departementet kommer nærmere inn på utvalgets forslag til innholdet i innsynsretten, vil man først vurdere om artikkel 17 i rammebeslutningen om den registrertes rett til innsyn nødvendiggjør flere endringer i utvalgets forslag.

Som redegjort for i punkt 13.2.2 krever bestemmelsen ikke at den registrerte skal få innsyn i alle personopplysninger som er registrert om vedkommende. Innsynsretten gjelder bare den omstendighet at opplysninger er utlevert og til hvem. Av artikkel 17 nr. 1 fremgår det at rettssubjektet har krav på enten, etter forespørsel, å motta bekreftelse fra den behandlingsansvarlige om hvorvidt opplysninger om vedkommende har blitt utlevert eller gjort tilgjengelige og informasjon om mottaker og hvilke opplysninger som blir behandlet (såkalt «direkte innsyn») eller bekreftelse fra nasjonal tilsynsmyndighet om at de nødvendige kontroller har funnet sted (såkalt «indirekte innsyn»). Bestemmelsens punkt 2 åpner for mulighet til å gjøre unntak fra retten til direkte innsyn, når dette er et nødvendig og proporsjonalt tiltak for å ivareta visse hensyn, herunder hensynet til etterforskningen, nasjonal sikkerhet og rettighetene til tredjemann.

Utvalget foreslår i utkast til § 44 at den registrerte skal ha rett til å få opplyst hvilke opplysninger som er registrert om ham. Det foreslås imidlertid ikke at han skal ha rett til å få opplyst hvorvidt opplysningene er blitt utlevert, og eventuelt til hvem. For så vidt gjelder behandling av opplysninger i den enkelte straffesak foreslår utvalget som nevnt ingen endringer i gjeldende rett. Innsynsretten på de ulike trinn av straffesaken reguleres i dag av straffeprosessloven §§ 242, 242 a, 264 og 267 og 28. Bestemmelsene hjemler innsyn i sakens dokumenter. Innsynsretten gjelder i første rekke mistenkte/siktede, hans forsvarer og fornærmede, men det gjelder også en begrenset innsynsrett for offentligheten.

Når man skal vurdere hva som er «sakens dokumenter», må man se hvilke dokumenter som er oppført på dokumentlisten som føres i straffe­saker, jf. for eksempel Rt. 2004 s. 1642. Dette er likevel bare et utgangspunkt. Politiet og påtalemyndigheten kan ikke holde et dokument utenfor innsynsretten ved å unnlate å føre det i dokumentlisten. Tradisjonelt har innsyn i sakens dokumenter vært knyttet til opplysninger og bevis om selve saksforholdet i vid forstand, jf. Rt. 1993 s. 1077. Det er likevel ikke slik at alle dokumenter som er knyttet til et forhold, regnes som saksdokumenter. Høyesterett har lagt til grunn at politiet og påtalemyndigheten har en viss adgang til å vurdere om arbeidsnotater skal være saksdokumenter, og derfor falle inn under innsynsretten, jf. Rt. 1993 s. 1121. Grensen for adgangen til å ta unna opplysninger fra innsyn, er likevel ikke helt klar.

Hovedformålet med innsynsretten etter straffeprosesslovens regler er hensynet til mistenktes forsvar og straffesakens opplysning. Dette kan tilsi at dokumenter som inneholder opplysninger om hvorvidt og til hvem personopplysninger er utlevert ikke utgjør «sakens dokumenter», og dermed ikke omfattes av innsynsretten.

Som følge av dette er situasjonen at verken innsynsretten etter straffeprosessloven eller utvalgets forslag til innsynsretten i politiregisterloven gjelder dokumenter eller opplysninger om at personopplysninger er utlevert og til hvem. For å tilfredsstille kravene i rammebeslutningen, må det derfor innføres en regel om dette og denne regelen må gjelde også i straffesaker. Departementet foreslår derfor en tilføyelse i forslag til § 49 om at innsynsretten også omfatter utlevering av opplysninger om den registrerte. Hensett til at unntakshjemlene i forslag til §49 fjerde ledd må sies å være nokså vide, anser departementet en slik løsning som ubetenkelig.

Utover de forhold som er nevnt ovenfor krever rammebeslutningen ingen endringer hva gjelder utvalgets forslag om omfanget av innsynsretten. Departementet er enig med utvalget i at innsyn i egne opplysninger bør være hovedregelen, selv om unntakene kan være mange. Innsynsretten er en av de mest sentrale rettighetene innenfor personvernlovgivningen, og en grunnleggende forutsetning for å kunne gjøre andre rettigheter gjeldende. Uten innsynsrett vil den registrerte for eksempel ikke være i stand til å kontrollere om behandlingen av opplysningene er i samsvar med loven eller om de registrerte opplysningene er riktige. Helt bortsett fra dette har det, som utvalget påpeker, en egenverdi å vite hvilke opplysninger politiet behandler om en selv. Innsynsretten vil også totalt sett skape mer åpenhet om politiets behandling av opplysninger og dermed kunne bidra til å øke tilliten til politiets arbeid. Endelig vil innsynsretten i tillegg til kontroll- og tilsynsordninger kunne øke kvaliteten av politiets behandling av opplysninger for dermed å unngå senere klagesaker. I forhold til gjeldende rett vil forslaget innebære en viss utvidelse hva gjelder retten til å få innsyn i egne personopplysninger, noe som særlig gjelder utenfor straffesaksbehandling. Strafferegistreringsloven inneholder ingen bestemmelser om innsyn, slik at hovedregelen etter gjeldende rett er at den registrerte ikke har rett til innsyn. På den annen side finnes det flere bestemmelser om innsyn i forskrifts form, som for eksempel rett til innsyn i strafferegisteret og DNA-registeret som er nedfelt i henholdsvis strafferegistreringsforskriften og påtaleinstruksen. Utover dette har man i den senere tid registrert flere saker der personer har bedt om innsyn med grunnlag i personopplysningsloven eller offentlighetsloven. En slik rettstilstand er lite tilfredsstillende og illustrerer ytterligere behovet for en generell innsynsregel for politiets behandling av opplysninger. Som det fremgår har man allerede i dag innsynsrett i politiets registre som inneholder opplysninger om ilagte reaksjoner eller biometriske kjennetegn, og i så måte vil lovforslaget ikke medføre noen endringer. Derimot har man i dag normalt ingen innsynsrett i politiets kriminaletterretningsregistre, vaktjournaler eller annen behandling som skjer i kriminalitetsbekjempende øyemed utenfor den enkelte straffesak. Når det gjelder kriminaletterretningsregistrene vil disse bli omtalt nedenfor i forbindelse med utvalgets forslag om at disse i sin helhet skal unntas fra innsyn gjennom forskrift. Som redegjort for i punkt 13.2.3 foreslår utvalget at det som hovedregel skal gis innsyn i vaktjournaler, noe som representerer en endring i forhold til dagens praksis. Formålet med vaktjournaler er at disse skal gi en fortløpende og døgnkontinuerlig oversikt over alle vesentlige forhold og opplysninger vedrørende ordning og utførelse av polititjenesten på vedkommende sted. Grunnet formålet med behandlingen finnes det så å si ingen begrensninger med henblikk på hva som kan registreres i disse. Siden det er lagt opp til at alle innkomne meldinger skal registreres, gjelder ikke de vilkår eller begrensninger som er foreslått i § 5, noe som i seg selv vil kunne være et ikke ubetydelig inngrep i den registrertes integritet. Som eksempel kan nevnes at noen ringer til politiet og gir opplysninger om en navngitt nabo som ville kunne oppfattes som svært krenkende, og uten å ville anmelde et straffbart forhold. I utgangspunktet er det svært betenkelig at slike opplysninger skal kunne behandles, men hensett til formålet med vaktjournaler vil det være vanskelig å unngå at selv åpenbart uriktige opplysninger eller opplysninger som er gitt i sjikanehensikt skal kunne behandles. Departementet er således enig med utvalget i at innsyn er med på å legitimere at det kan registreres opplysninger uten at vilkårene i forslaget til § 5 nr. 2 er oppfylt, idet den registrerte da ikke bare vil få kjennskap til at slike opplysninger behandles, men gjennom innsynsretten også vil kunne ta til motmæle. Man kan også ellers ikke se at det skulle være knyttet vesentlige betenkeligheter til en innsynsrett i vaktjournaler. For det første gjelder innsynsretten bare opplysninger om en selv, slik at opplysninger om andre personer eller forhold vil bli sladdet før innsyn gis. I tillegg vil unntaksreglene, jf. nærmere om disse nedenfor, også komme til anvendelse for vaktjournaler, slik at innsyn i vaktjournalen ikke vil kunne medføre at politiets arbeid blir hindret eller at man utsetter tredjemann for fare. Som det fremgår av forslaget til § 14 skal det gis forskrifter til hvert av politiets registre og systemer, herunder om innsyn, og den praktiske gjennomføringen av innsynsretten i vaktjournaler vil derfor bli regulert i forskriften.

Når det til slutt gjelder innsyn i behandling av opplysninger, som verken foregår i den enkelte straffesak eller innenfor politiets tradisjonelle registre, er det vanskelig å si noe generelt om. Slik behandling må antas å høre til unntakene, og som eksempel kan nevnes behandling av opplysninger i forbindelse med voldsalarmordningen. I slike situasjoner behandler politiet opplysninger om både den personen som føler seg truet (fornærmede) og den personen som angis som trusselutøveren. Etter hva departementet kjenner til har politiet tidligere avslått innsynsbegjæringer fra trusselutøveren under henvisning til at behandlingen er av administrativ art eller at det ikke gis innsyn i politiets interne arbeidsnotater. Bakgrunnen for at trusselutøverne har bedt om innsyn var at de ble informert om at fornærmede ble utstyrt med voldsalarm, og således har forstått at politiet behandler opplysninger om dem. Departementet finner det ikke tvilsomt at behandling av opplysninger i disse sakene faller inn under politiregisterlovens anvendelsesområde, noe som blant annet innebærer at lovens innsynsregler kommer til anvendelse på vanlig måte. Det er derfor ikke anledning til å avslå innsynsbegjæringer med en annen begrunnelse enn hva de lovbestemte unntakene tillater. I denne sammenheng kan det også bemerkes at behandling av opplysninger som skulle falle utenfor politiregisterlovens anvendelsesområde, regelmessig vil reguleres av personopplysningsloven, slik at et avslag på en begjæring om innsyn etter iverksettelsen av politiregisterloven uansett må være begrunnet i en lovfestet unntaksregel. Grunnen til at det i dag hersker en viss usikkerhet omkring disse spørsmålene er som nevnt tidligere at det etter gjeldende rett ikke finnes noen generelle regler om innsyn i behandling av opplysninger utenfor den enkelte straffesak.

I utvalgets forslag til § 44 første ledd kan ordlyden tyde på at innsynsretten er begrenset til opplysninger i politiets registre, jf. «opplysninger som er registrert om ham selv i den enkelte behandling», idet utvalget ellers bruker begrepet «en behandling» som synonym for registre. Selv om den alt vesentlige delen av politiets behandling av opplysninger foregår i registre, kan innsynsretten ikke begrenses til behandlingen i disse. Dette følger allerede av det grunnleggende prinsipp om at loven regulerer behandling av opplysninger, og man kan heller ikke se at det finnes uttalelser i utredningen som tilsier at det var utvalgets intensjon å begrense innsynsretten på denne måten.

Som departementet har vært inne på flere ganger tidligere må innsynsretten ses i sammenheng med de foreslåtte unntaksbestemmelsene. I forhold til utvalgets forslag til § 44 annet ledd er det særlig to spørsmål som krever en nærmere avklaring med henblikk på om utvalgets forslag kan eller bør videreføres sett i lys av unntaksbestemmelsene artikkel 17 nr. 2 i rammebeslutning om personvern i tredje søyle. Det første spørsmål gjelder utvalgets forslag om å unnta kriminaletterretningsregistre fra all innsyn i forskrifts form, jf. utvalgets forslag til § 44 annet ledd tredje punktum. Forslaget innebærer at det i forskrift kan gis anvisning på at det generelt ikke gis innsyn i disse registre, noe som igjen innebærer at det i slike saker ikke vil bli foretatt en konkret vurdering og at det heller ikke treffes vedtak om avslag som er gjenstand for klagebehandling. Utvalget begrunner forslaget med at innsynsbegjæringer i disse registrene i tilnærmet alle tilfeller vil kunne avslås under henvisning til de alminnelige unntaksbestemmelsene om at hensynet til kriminalitetsbekjempelsen eller vernet av tredjemann kan begrunne avslag på innsynsbegjæringer. Utvalget mener at det er unødvendig ressursbruk at politiet i disse tilfellene skal måtte foreta en individuell vurdering når resultatet så å si er gitt.

Selv om departementet isolert sett kan si seg enig i utvalgets vurderinger på dette punkt, vil det på grunn av rammebeslutningen ikke være mulig å forankre en slik bestemmelse i politiregisterloven. Konsekvensen av dette er at begjæringer om innsyn i kriminaletterretningsregistre må behandles på vanlig måte, og at avslag på innsyn kan påklages til overordnet organ. Selv om en slik ordning umiddelbart kan oppfattes som unødvendig ressursbruk, vil departementet påpeke at den også kan ha positive sider. Det er ofte nettopp gjennom klageordninger at overordnet organ både får innsikt i og kan føre kontroll med underordnede organers praksis. Videre er det ikke uvanlig at overordnede organer gjennom klagebehandlingen endrer eller korrigerer praksis. En slik effekt anser departementet som udelt positivt, særlig hensett til at behandlingen av opplysninger i kriminaletterretningsregistrene ikke er gjenstand for omfattende kontroller. Riktig nok har både Politidirektoratet og Datatilsynet tilsynsansvar for disse registre, men denne kontrollen vil som regel i mindre grad omfatte registreringer i enkeltsaker. På lik linje med de øvrige politiregistrene vil det også for kriminaletterretningsregistre bli gitt nærmere forskrifter om behandling av opplysninger, herunder om innsyn. For disse registre vil det videre være nødvendig å gi særskilte regler om hvordan et avslag skal begrunnes, idet begrunnelsen ikke skal avsløre om vedkommende er registrert eller ikke, noe som i seg selv kan forpurre formålet med registreringen. En slik fremgangsmåte har man også valgt i SIS-forskriften. Av samme grunn finner departementet heller ikke å kunne videreføre utvalgets forslag om at det skal nektes innsyn i opplysninger som kan behandles i henhold til 4-månedersregelen i lovforslaget til § 8.

Det andre spørsmål som må vurderes er om utvalgets forslag til de alminnelige vilkårene for unntak bør suppleres i samsvar med rammebeslutningens vilkår for unntak. Utvalget foreslår at det kan gjøres unntak fra innsynsretten dersom det er nødvendig av hensyn til kriminalitetsbekjempelsen, vernet av andre personer eller dersom organers lovpålagte kontrolloppgaver tilsier det. Unntaksbestemmelsen i artikkel 17 nr. 2 i rammebeslutningen nevner noen flere unntaksgrunner, herunder hensynet til den offentlige og nasjonale sikkerhet og hensynet til gjennomføring av strafferettslige reaksjoner. Likeledes åpnes det i nr. 2 bokstav a for at det kan gjøres unntak fra innsynsretten dersom offentlige eller rettslige undersøkelser tilsier det, noe som kan synes å gå lenger enn utvalgets forslag om at innsyn kan nektes dersom organers lovpålagte kontrolloppgaver gjør det nødvendig. Selv om det ikke nødvendigvis er reelle forskjeller mellom utvalgets forslag og unntaksbestemmelsene i rammebeslutningen, finner departementet det likevel hensiktsmessig å utvide unntaksbestemmelsen ved å tilføye at også hensynet til den nasjonale og offentlige sikkerhet samt hensynet til gjennomføring av strafferettslige reaksjoner kan begrunne unntak fra innsynsretten. Som regel vil disse kriteriene også bli omfattet av «hensyn til kriminalitetsbekjempelsen», men man kan på den annen side ikke uten videre ta for gitt at hensynet til sikkerhet og hensynet til gjennomføring av strafferettslige reaksjoner alltid kan likestilles med kriminalitetsbekjempelse. Likeledes anser departementet det som en fordel at hensynet til gjennomføring av strafferettslige reaksjoner nevnes særskilt, idet dette hensyn er av stor praktisk betydning. Det foregår en relativt omfattende informasjonsutveksling mellom politiet og kriminalomsorgen for blant annet å opprettholde sikkerheten i fengslene, samt å hindre rømning eller andre straffbare handlinger. Det skaper derfor både bedre forutsigbarhet og en klarere hjemmelssituasjon når dette hensyn er uttrykkelig nevnt som et unntak fra innsynsretten.

De endringsforslagene som er omtalt ovenfor er begrunnet i å bringe bestemmelsen om innsynsrett i samsvar med rammebeslutningen. Departementet foreslår i tillegg til dette noen endringer i forhold til utvalgets forslag og som ikke har noen sammenheng med rammebeslutningen. Utvalget foreslår i utkast til § 44 tredje ledd en bestemmelse som uttrykkelig nevner at det ikke kan gjøres unntak fra innsynsretten i tre tilfeller. Disse er opplysninger fra reaksjonsregisteret, opplysninger om biologiske identifikasjonsegenskaper og opplysninger som utleveres til private i deres interesse. Endelig foreslår utvalget i utkast til § 44 siste ledd å lovfeste at innsyn i reaksjonsregisteret bare kan gis muntlig. Departementet kan ikke se at det er nødvendig, og det er heller ikke vanlig lovgivningsteknikk, at man i en bestemmelse om innsynsrett lister opp tilfeller der unntaksregelen ikke kan gjøres gjeldende. En slik regulering synes nærmest å indikere at den myndighet som fastsetter forskriften eller de som anvender loven ikke vil gjennomføre innsynretten i samsvar med det som er fastsatt om hovedregelen og unntakene. Således vil de foreslåtte unntaksbestemmelsene regelmessig ikke kunne begrunne å nekte innsyn i reaksjonsregisteret eller i registre som inneholder biologiske identifikasjonsegenskaper, jf. også at det i dag er forskriftsfestet at det gis innsyn i disse registrene, og det synes derfor overflødig å nevne dette særskilt. Likeledes finner man det noe betenkelig kategorisk å slå fast at det ikke kan gjøres unntak fra innsynsretten i de tilfellene der det utleveres opplysninger til private i deres interesse. Selv om innsyn i disse tilfellene vil være den klare hovedregelen, kan man ikke se bort fra at det kan oppstå situasjoner der for eksempel vernet av andre personer, herunder særlig den personen som mottar opplysningen, tilsier det.

Når det gjelder utvalgets forslag om å lovfeste at opplysninger fra reaksjonsregisteret skal gis muntlig, er departementet enig i innholdet, men man kan heller ikke her se at det skulle være nødvendig å forankre denne bestemmelsen i loven. Forslaget er en videreføring av gjeldende praksis. Bakgrunnen for at det ikke gis skriftlige utdrag fra reaksjonsregisteret er å hindre at man på denne måten kan unngå de strenge krav om utstedelse av politiattester. Departementet er enig i at denne praksis videreføres, men man antar at slike spørsmål bør være gjenstand for regulering i forskriften.

Det samme gjelder for øvrig med hensyn til utvalgets forslag til § 48 om saksbehandlingsregler for innsyn, retting, sperring og sletting, men bortsett fra dette slutter departementet seg til utvalgets forslag om hvordan slike begjæringer skal håndteres og viser til den begrunnelse som er gitt i punkt 13.2.3.

Det er av stor viktighet at den registrerte gjennom slike begjæringer ikke får vite om han er registrert eller ikke. Denne problemstillingen er løst på samme måte i SIS-lovgivningen og rammebeslutningen om personvern i tredje søyle legger også opp til at den registrerte i forbindelse med begjæringer om innsyn eller i forbindelse med klagesaker ikke får underretning om at han faktisk er registrert. Det vises her til artikkel 18 nr.1 i rammebeslutningen, der det fremgår at både den behandlingsansvarlige, klageinstansen og det uavhengige tilsynsorganet kan gi et svar som går ut på at det ikke har funnet sted en lovstridig behandling. I siste punktum åpnes det videre for at medlemsstatene kan fastsette at den registrerte utelukkende kan orienteres om at den nasjonale tilsynsmyndighet har foretatt en kontroll. Begrunnelsen for denne fremgangsmåten er at en underretning om at vedkommende er registrert i seg selv kan forspille formålet med registreringen, idet den registrerte da vil kunne forstå at han er i politiets søkelys og vil som regel da også forstå hva registreringen gjelder. Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag om saksbehandlingsregler for innsyn med videre i samsvar med utvalgets anbefalinger. Den samme fremgangsmåten vil også gjelde i forbindelse med klageinstansenes vedtak, jf. lovforslaget til § 55 siste ledd, og i forbindelse med begjæringer om kontroll til Datatilsynet, jf. lovforslaget til § 59 siste ledd. Nærmere regler om dette vil bli gitt i forskriften.