18 Forskrifter

18.1 Utvalgets forslag

Utvalget behandler forskriftsregulering i kapittel 24 i utredningen.

18.1.1 Oppbygningen av forskriftshjemlene i lovforslaget

Utvalget omtaler i punkt 24.1 i utredningen hvordan forskriftshjemlene er foreslått forankret i politiregisterloven. Det vises til at politiregisterlovens system er at det før hver enkelt behandling iverksettes skal gis en forskrift, som nærmere fastsetter reglene for behandlingen. Dette er nedfelt i utvalgets utkast til § 6 tredje ledd, jf. nærmere om dette nedenfor.

Ut over disse forskriftene, har utvalget vurdert hvorledes de andre forskrifthjemlene skal fremkomme i lovforslaget. Enten kan det lages en felles forskriftsbestemmelse i loven, hvor alle forskriftshjemler fremgår, eller så kan hjemlene plasseres i den bestemmelsen som omhandler samme tema. En felles bestemmelse gir raskt oversikt over alle forskriftshjemler, mens det ved fortløpende angivelse av forskriftshjemlene vil være enklere å se om det kan være forskrifter knyttet til den enkelte bestemmelse.

Utvalget uttaler at det kan skilles mellom materielle forskrifter, forskrifter om saksbehandlingen og organisatoriske forskrifter. Utvalgets anbefaling er at materielle forskriftshjemler og bestemmelser som pålegger Kongen plikt til å gi forskrifter hovedsakelig skal angis fortløpende, mens forskriftshjemler for saksbehandlingsregler eller organisatoriske bestemmelser angis i en felles forskriftsbestemmelse.

Da forskriftene vil ha vesentlig betydning for et stort antall brukere, anbefaler utvalget at forskriftskompetansen legges til Kongen.

18.1.2 Forskrifter om saksbehandling og organisatoriske forhold

Utvalget anbefaler at Kongen, det vil si for alle praktiske forhold, departementet, skal gis kompetanse til å gi ytterligere regler om saksbehandlingen og organisatoriske forhold på lovens område. Omfanget av den kompetansen som her gis er nærmere angitt i utvalgets utkast til § 63. Her gis det blant annet hjemmel til å gi nærmere regler for hvordan retten til innsyn skal gjennomføres og videre adgang til å gi nærmere regler om hvordan retting og sletting etter loven skal foregå. De ulike reglene som er angitt i bestemmelsen er i utredningen omtalt der de tematisk hører hjemme.

Utvalget legger i sitt utkast til loven til grunn at departementet står fritt til å vurdere om det er behov for å gi slike regler og til å utarbeide regler innenfor de hjemler som foreslås.

I den grad det ikke gis bestemmelser eller de bestemmelser som gis ikke er uttømmende, vil departementet og øvrige organer i følge utvalget kunne gi regler om saksbehandling og organisatoriske forhold i kraft av sin alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet, så langt den rekker.

18.1.3 Plikt til å gi forskrift før den enkelte behandling iverksettes

Dette spørsmål omtales av utvalget i punkt 24.4 i utredningen.

Utvalget har vurdert om det skal pålegges en plikt til å gi forskrift om den enkelte behandling før den iverksettes, som fastsetter nærmere regler for behandlingen enn det som finnes i politiregisterloven. Det vises til at formålet med en behandling må angis med tilstrekkelig presisjon, og at det er naturlig at dette gjøres i forskrifts form. Det vises videre til at forskriftsregulering av den enkelte behandling må ses i sammenheng med meldeplikten. Mens forskriftene oppstiller normen, skal meldingen vise hvorledes den behandlingsansvarlige har valgt å overholde plikten i forskriften.

Utvalget redegjør i punkt 24.4.2 i utredningen for blant annet praksis fra EMD med henblikk på å vurdere om det er internasjonale krav til forskriftsregulering, og konkluderer med at praksis fra EMD oppstiller krav til regelverkets detaljgrad, basert på at behandlingen av opplysninger skal være forutberegnlig for borgerne.

Utvalgets vurdering av praksis fra EMD er at det må fastsettes klare rammer for den enkelte behandling, enten i lovs form eller i forskrift. Det vises til at flere av våre naboland har valgt å gi detaljerte regler for det enkelte register i lovtekst, herunder hvilke opplysninger som kan registreres og hva opplysningene kan brukes til. Utvalget finner det lite hensiktsmessig å gi detaljerte regler i lovs form, da dette vil kunne gjøre loven omfangsrik og lite tilgjengelig. I tillegg vil dette kunne bidra til forsinkelser, dersom politiet finner det nødvendig eller hensiktsmessig å foreta endringer i sine systemer. Videre kan det bidra til at bestemmelsene utformes slik at de fanger flere situasjoner og presisjonsnivået faller, fordi det er tungvint å endre reglene. Utvalget anbefaler således at mer detaljert regulering skjer i forskrifts form.

Utvalget påpeker at det likevel er flere områder hvor loven må anses å være tilstrekkelig presis. For eksempel må dette i følge utvalget gjelde for nødvendighetskravet i utvalgets utkast til §§ 5 og 58, men utvalget understreker samtidig at det ikke er noe i veien for at det angis enda mer presise regler i forskrift, for eksempel hvem som kan anses å ha en «særlig tilknytning», jf. utvalgets utkast til § 5 nr. 3 bokstav b. På andre felt synes det imidlertid etter utvalgets oppfatning nødvendig med presisering. Det gjelder for eksempel nærmere regler om hvilke opplysninger som kan registreres og hvem som får tilgang til opplysningene.

Utvalget har deretter sett nærmere på hvor detaljert reguleringen skal være. I EMDs avgjørelser er det noen behandlingsregler som nevnes særskilt, blant annet grunnlaget for å registrere opplysninger, hvilke opplysninger som kan registreres og adgangen til å utlevere opplysningene. Dommene er imidlertid knyttet til sakens faktum, og forskriftene kan derfor ikke begrenses til forhold nevnt i avgjørelsene. Etter utvalgets oppfatning bør en forskrift normalt regulere følgende:

«For det første er det viktig for den registrerte å vite om han i det hele tatt kan bli registrert (registreringshjemmel). Med andre ord må grunnlaget for å registrere personopplysninger fremgå. For eksempel bør det fremgå at man for å bli registrert med DNA-profil må være dømt for forsøk på eller overtredelse av noen særskilte, straffbare handlinger, se straffeprosessloven § 160a første ledd. For personer som ikke har en rimelig forventning om å bli registrert, vil slike regler være av særlig betydning, noe som blant annet gjelder for personer som blir registrert uten å være mistenkt for et konkret straffbart forhold, slik som regulert i lovforslaget § 5 nr.3.

For det andre må formålet med behandlingen fremgå klart. Det overordnede formålet er allerede skissert i loven, men behandlingens konkrete formål må fremkomme i forskriften. Formålet danner utgangspunktet for forskriftsreguleringen, ved at formålet vil være av betydning for de andre regler, se punkt 7.10.

For det tredje må det fremgå hvilke opplysninger eller kategorier opplysninger politiet kan, og eventuelt ikke kan, registrere. Et eksempel er «identifikasjonsopplysninger», som vil bestå av navn, adresse, telefonnummer, fødselsnummer og lignende.

Et sentralt poeng for den registrerte vil være hvilken adgang politiet har til å utlevere opplysningene. Dette gjelder både i hvilke tilfeller politiet har en slik adgang og til hvem eller hvilket formål opplysningene kan utleveres. Om opplysningene kan utleveres til private eller til utlandet, må fremgå særskilt. Utvalget understreker imidlertid at utleveringsspørsmålene i sin alminnelighet vil være regulert i lovs form gjennom taushetspliktsreglene.

Den registrerte har også rettigheter knyttet til behandlingen. Konkrete bestemmelser om innsynsrett, angivelse av hvor mange år opplysningene kan oppbevares (sletteregler) og adgangen til å rette opplysninger med videre vil være sentralt. For å kunne utøve rettighetene må det også fremgå hvem som har det daglige ansvaret for behandlingen. Utvalget ser imidlertid at det kan bli vanskelig å angi hvem som har det daglige behandlingsansvaret i forskrifts form, siden forskriften kan hjemle både sentrale og lokale behandlinger, og ansvaret vil variere. I så fall må dette fremkomme av meldingen.

Det bør videre angis i forskriftene hvilke sikkerhetskrav som stilles til behandlingen. Herunder må det angis hvem som har tilgang til opplysningene.»

Utvalget understreker at dette ikke er en uttømmende oppregning, men et forsøk på å vise hvilke minimumskrav som må antas å følge av det internasjonale rammeverk.

Det vises til at helseregisterloven er bygget opp på samme måte som politiregisterloven, i den forstand at det kreves forskrifter for hvert register. Det er derfor i følge utvalget naturlig å se hen til disse forskriftene ved utarbeidelsen av forskriftene til politiregisterloven.

18.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene gir uttrykk for innvendinger om at det legges opp til en detaljert forskriftsregulering.

Den Norske Advokatforeningen uttaler at lovforslaget er gitt som en rammelov som vil kreve utfyllende forskrifter. Det vises til at utvalgets vurderinger og konklusjoner underveis i utredningen gir bud om at innføringen av loven vil kreve et relativt detaljert forskriftsverk, blant annet for å tilfredsstille internasjonale krav (EMD), samt for å ivareta forutberegnelighet og klarhet i regelverket.

Politidirektoratet uttaler at loven bærer på en rekke områder preg av å være en fullmaktslov og gir i hovedsak anvisning på overordnede prinsipper og garantier. Det vises til at direktoratet derfor i sin uttalelse ikke fant grunn til å komme inn på detaljer og avgrensninger, idet man antar å kunne komme tilbake til dette i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Oslo politidistrikt uttaler at innholdet i forskriften i stor grad vil avgjøre om de ulike politiregistrene vil bli et brukbart og hensiktsmessig verktøy for politiet.

Både Oslo politidistrikt og riksadvokaten understreker viktigheten av at forskriften utarbeides i samarbeid med dem som til daglig skal håndtere regelverket.

18.3 Departementets vurdering

18.3.1 Innledning

Utformingen av politiregisterloven er basert på at loven skal gi anvisning på overordnede prinsipper og at den i størst mulig grad skal være teknologinøytral. Dette synspunkt gjør seg særlig gjeldende i de kapitlene som regulerer forhold knyttet til behandling av opplysninger. Teknologien er i stadig utvikling, både hva angår tilgangen på opplysninger i samfunnet og i forhold til politiets datatekniske verktøy for å systematisere og bearbeide den mengden informasjon etaten til enhver tid besitter. Dette taler for at den nærmere reguleringen av de enkeltstående behandlingene og registre gis i form av forskrifter.

I forhold til borgerne er det et viktig hensyn at reglene er klare, forutberegnlige og tilgjengelige. Dette hensynet blir etter departementets oppfatning ivaretatt ved at det i lovforslaget settes klare rammer for den behandlingen som kan finne sted, mens det i forskriften gis mer detaljerte eller konkretiserende regler.

I det følgende vil departementet gjøre rede for hvordan forskriftshjemlene er bygget opp i lovforslaget, og hvilke forhold som krever en forskriftsregulering. I hvilken grad det er behov for forskriftsregulering eller hva som blir det nærmere innholdet i forskriften ble tidligere omtalt i de ulike kapitlene, slik at det her bare gis en oversikt over saksområdene for forskriftsreguleringen.

18.3.2 Oppbygning av forskriftshjemlene

Som utvalget påpeker kan det skilles mellom forskrifter som regulerer materielle spørsmål og forskrifter som regulerer saksbehandlingen eller organisatoriske forhold. Departementet slutter seg til utvalgets anbefaling om at bestemmelser som pålegger plikt til å gi forskrifter nedfelles fortløpende i de enkelte bestemmelsene eller lovkapitlene, mens forskriftshjemler for saksbehandlingsregler og organisatoriske forhold samles i en felles forskriftsbestemmelse, jf. lovforslaget til § 69. Forskriftshjemler som gir adgang til å regulere materiellrettslige forhold er i all hovedsak utformet som pliktregler, men er delvis også nedfelt i lovforslaget til § 69.

18.3.3 Nærmere om obligatoriske forskrifter

Det er i utgangspunktet ikke vanlig at det i loven gis pålegg om å gi forskrifter om nærmere bestemte forhold. Når man likevel velger denne fremgangsmåten må det ses på bakgrunn av det konseptet politiregisterloven er tuftet på. På den ene siden ønsker man å regulere all behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten i en lov, og på den annen side ønsker man at reglene skal være klare og forutsigbare. Begge disse hensyn kan bare ivaretas dersom man splitter opp den totale reguleringen i henholdsvis lov og forskrift. Politiets behandling av opplysninger er av ulik karakter, og krever således ulik detaljregulering. Dette kommer særlig til uttrykk i lovforslaget til § 14, hvoretter det skal gis egne forskrifter for de ulike registre og behandlinger. For eksempel er behandlingen av opplysninger i henholdsvis reaksjonsregisteret, kriminaletterretningsregistre og DNA-registeret svært forskjellig, blant annet med hensyn til hvilke kategorier opplysninger som kan behandles og hvilke sletteregler som skal gjelde. Det er derfor nødvendig at det gis nærmere bestemmelser om formålet med behandlingen, hvem som skal ha tilgang til opplysningene, hvem som er behandlingsansvarlig, hvilke opplysningskategorier som kan registreres, når opplysningene skal rettes, sperres eller slettes mv. Når utformingen av slike regler er gitt i form av påbud, sikrer man at et klart og forutsigbart regelverk er på plass før behandlingen i de ulike registre iverksettes.

Et annet viktig eksempel for obligatorisk forskriftsregulering er lovforslaget til §§ 30 og 31, som gjelder utlevering av opplysninger i mottakerens interesse. Selv om loven angir de ytre rammer for utlevering, må det gis nærmere forskrifter om blant annet hvilke kategorier opplysninger som kan utleveres og i hvilke tilfeller politiet har plikt til å utlevere opplysninger. På denne måten ivaretar man også de hensyn som lå til grunn for at utvalget foreslo at utlevering av opplysninger i mottakerens interesse skulle forankres i særlovgivningen, samtidig som man sikrer ensartethet og kontroll med det totale omfanget av utleveringen, jf. departementets begrunnelse for lovforslaget i punkt 11.10.6.

Utover dette kan det også nevnes at man har valgt å foreslå enkelte obligatoriske forskriftshjemler i kapittel 12 om vandelskontroll. Av særlig interesse her er lovforslaget til § 41 nr. 1 bokstav c, hvoretter det skal gis nærmere regler om når ilagte reaksjoner ikke skal vises på en uttømmende politiattest i situasjoner hvor gjerningspersonen var under 18 år da den straffbare handlingen ble begått, jf. nærmere om dette i punkt 12.7.5.4.

18.3.4 Nærmere om fakultative forskrifter

Utvalget har som nevnt tidligere foreslått en generell forskriftshjemmel, jf. utvalgets utkast til § 63, hvoretter Kongen kan gi nærmere regler til gjennomføringen av politiregisterloven og der man lister opp de forhold som kan være gjenstand for forskriftsregulering uten at opplistingen er ment å være uttømmende.

Departementet slutter seg til denne fremgangsmåten, og foreslår således i lovforslaget til § 69 en generell forskriftshjemmel som i det alt vesentlige viderefører utvalgets forslag. Departementet finner her ikke grunn å gå nærmere inn på de ulike forslagene, idet behovet for forslagsregulering og innholdet i denne er kommentert i tilknytning til forslagene i de ulike kapitlene i proposisjonen.

Det kan likevel nevnes at departementets lovforslaget til § 69 på flere punkter skiller seg fra utvalgets utkast til § 63. Begrunnelsen for dette er først og fremst at man har endret flere av utvalgets lovforslag, noe som også smitter over på forskriftsreguleringen. I tillegg har man søkt å sikre at opplistingen i lovforslaget til § 69 i størst mulig grad gir oversikt over på hvilke områder det kan gis forskrift, selv om opplistingen fortsatt ikke er ment å være uttømmende.

De endringene som særskilt kan nevnes er forslaget om at loven kan gis anvendelse for andre enn politiet og påtalemyndigheten, lovforslaget til § 69 nr. 1, at det kan gis generelle regler for oppbevaring av politiattester, jf. lovforslaget til § 69 nr. 12 d og at det gis særskilte regler for hvordan lovens bestemmelser anvendes for behandling av opplysninger i straffesaker, jf. lovforslaget til § 69 nr. 2. Sistnevnte vil bli nærmere omtalt i punkt 18.3.5.

Endelig kan det nevnes at enkelte hjemler for forskrifter som er av materiellrettslig art er forankret i andre bestemmelser i lovforslaget, selv om de ikke er obligatoriske. Det fremste eksemplet på dette er lovforslaget til § 38, hvoretter Kongen kan hjemle utstedelse av politiattester i forskriften til politiregisterloven dersom det ikke finnes noen særlov som regulerer angjeldende område, som for eksempel utstedelse av politiattest til bruk for frivillige organisasjoner.

18.3.5 Særlig om forskriftsregulering av lovens anvendelse i straffesaker

Den mest sentrale forskjellen mellom utvalgets lovforslag og departementets lovforslag er at loven nå også fullt ut skal gjelde for behandling av opplysninger i straffesaker. Begrunnelsen for dette er dels at rammebeslutningen om personvern i tredje søyle omfatter behandling av opplysninger i straffesaker og dels en erkjennelse av at man ikke kan unnta store deler av behandlingen av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten fra generell personvernlovgivning. Det må også påpekes at heller ikke utvalgets utkast gikk ut på å avgrense lovens virkeområde mot all behandling av opplysninger i straffesaker. Utvalget gjorde det således klart at behandling av opplysninger i straffesakssystemer i sin helhet skulle omfattes av politiregisterloven. Videre fremgår det av utvalgets utkast til § 3 nr. 1 at store deler av loven også skulle gjelde for behandling av opplysninger i straffesaker utenfor straffesakssystemene. Den reelle forskjellen mellom utvalgets lovforslag og departementets forslag er således at de bestemmelsene som ikke er nevnt i utvalgets utkast til § 3 nr. 1 bokstav a og b nå også gjelder for behandling som nevnt.

Utvalgets begrunnelse for den foreslåtte avgrensningen var at den behandlingen som ikke reguleres av politiregisterloven, fortsatt skulle reguleres av straffeprosessloven, slik at straffeprosessloven er å anse som lex specialis i forhold til politiregisterloven. Problemet med denne tilnærmingen er som nevnt tidligere i proposisjonen blant annet at straffeprosessloven ikke dekker samtlige av de bestemmelsene utvalget foreslo å avgrense mot.

Selv om departementet foreslår å la politiregisterloven i utgangspunktet gjelde fullt ut for behandling av opplysninger i straffesaker, er man likevel enig i utvalgets grunnleggende forutsetning om at man ikke innfører vesentlige endringer i forhold til denne behandlingen. For å sikre dette har man valgt ulike fremgangsmåter. Delvis har man foreslått særskilte regler for straffesaksbehandling, som for eksempel i lovforslaget til § 8 om tidsbegrenset unntak fra kvalitetskravene, og delvis har man foreslått en henvisning til straffeprosesslovens regler, som for eksempel i lovforslaget til § 49 om innsyn. På enkelte områder er imidlertid en slik fremgangsmåte verken mulig eller hensiktsmessig, fordi det enten ikke finnes tilsvarende bestemmelser i straffeprosessloven eller fordi en særskilt regulering ville avvike fra prinsippet om å unngå detaljregulering i loven. I disse tilfeller har departementet valgt å gi angjeldende bestemmelse anvendelse med et særskilt unntak for opplysninger som er nedfelt straffesaksdokumenter, som for eksempel bestemmelsen i lovforslaget til §§ 50 og 51 om retting, sperring og sletting. Som også nevnt underveis i proposisjonen, er det likevel nødvendig å tilpasse slike bestemmelser til behandling av opplysninger i straffesaker utenom straffesaksdokumentene, idet denne behandlingen på mange måter skiller seg fra for eksempel behandlingen av opplysninger i politiets tradisjonelle registre.

Departementet tar derfor sikte på at det i forskriften gis et eget kapittel om behandling av opplysninger i straffesaker, der man dels tilpasser lovens bestemmelser for straffesaksbehandling og dels presiserer hvordan for eksempel bestemmelser med henvisning til straffeprosessloven skal anvendes. Det er på denne bakgrunn departementet foreslår at det gis en egen bestemmelse i lovforslaget til § 69 nr. 2 om at det kan gis forskrifter om lovens anvendelse på behandling av opplysninger i straffesaker.