12 Politiattest og annen vandelskontroll

12.1 Lovens system

12.1.1 Gjeldende rett

I dette punkt omtales bare politiattester, da disse er den klart mest praktiske formen for vandelskontroll. Skikkethetsvurdering og andre former for vandelskontroll omtales i punkt 12.11 nedenfor.

Reglene om utstedelse av politiattester finnes i dag i strafferegistreringsloven og i spesiallovgivningen, samt i forskrifter og rundskriv.

Strafferegistreringsloven § 5 jf. § 10 nr. 3 jf. strafferegistreringsforskriften § 12 inneholder en uttømmende regulering av hvilke formål det kan utstedes politiattest til. Lovens § 5 er hjemmelen for at slike attester kan utstedes, mens § 6 gir nærmere regler om hvilke opplysninger som skal tas med på attesten.

Strafferegistreringsforskriften § 12 gir en oversikt over i hvilke situasjoner politiattest kan utstedes. Av bestemmelsens første ledd nr. 1 fremkommer den grunnleggende hovedregel om at politiattest kan utstedes «når det i lov eller med klar hjemmel i lov er fastsatt at en person må godtgjøre at han har ført en hederlig vandel, er utstraffet e.l.». Politiattest kan således kun utstedes til de formål som følger av lov eller i medhold av lov. Slike krav er inntatt i en rekke lover og forskrifter, for eksempel innenfor skoleverket (opplæringsloven) og helsevesenet (helsepersonelloven). I tillegg har bestemmelsen i strafferegistreringsforskriften § 12 første ledd nr. 2 til 4 også selv en opplisting av en rekke spesielle hjemler for utstedelse av politiattest. Endelig fremkommer det en sikkerhetsventil i forskriftens § 12 første ledd nr. 5 om at Politidirektoratet også i andre konkrete tilfelle kan samtykke i at det utferdiges politiattest. Det er med hjemmel i denne bestemmelsen at det på enkelte områder er gitt hjemmel for utstedelse av politiattest i form av rundskriv, for eksempel rundskriv G 63/94 om «Politiattest ved opptak og tilsetting i Norske Låsesmeder».

Forholdet mellom strafferegistreringsloven med tilhørende strafferegistreringsforskrift, som det generelle regelverk og spesiallovgivningen, reiser spørsmål om hvor det er mest hensiktsmessig å hjemle utstedelse av politiattest. Dersom man samler alle hjemlene i en lov gir dette bedre oversikt over i hvilke tilfeller politiet kan utstede attester. På den annen side er det innenfor hver sektor eller hvert område mer oversiktlig dersom bestemmelsene om politiattest står sammen med de øvrige bestemmelsene som regulerer virksomheten og vilkårene for denne, som for eksempel i vaktvirksomhetsloven og universitetsloven.

Etter inkorporeringen av EMK i norsk rett fant Justisdepartementet at det ville være best i samsvar med artikkel 8 om grunnlaget for utstedelse av attester ble hjemlet i spesiallovgivningen. Ulempen med en slik ordning er at man mister en samlet oversikt over grunnlagene, men departementet mente at hensynet til artikkel 8 måtte gå foran. For å gi en oversikt over hjemlene har imidlertid Justisdepartementet gitt ut et rundskriv, G-99/2000, med en liste over hjemler for utstedelse av politiattest, men denne listen er ikke uttømmende og ble heller ikke ajourført etter at rundskrivet ble gitt.

På bakgrunn av hva som er sagt ovenfor har Justisdepartementet de senere år fulgt en fast praksis om at krav om politiattest i forbindelse med vandelskontroll skal hjemles i spesiallovgivningen. Hovedregelen er at det er vedkommende fagdepartement, fagmyndighet eller virksomhet som må vurdere om det er behov for å fastsette en hjemmel for å innhente opplysninger fra politiet til bruk for bestemte formål. I de tilfellene der det ikke finnes en spesiallov for angjeldende virksomhet, forankres utstedelse av politiattest imidlertid fortsatt i strafferegistreringsforskriften.

12.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler emnet i punkt 15.5, 15.6 og 15.8.1 til 15.8.4 i utredningen. Utvalget foreslår at politiattest bare kan utstedes dersom det fremgår av lov eller forskrift gitt i medhold av lov.

I dag finnes enkelte hjemler for politiattest i rundskriv som baserer seg på samtykke fra Politidirektoratet (tidligere Justisdepartementet) til å utstede attest etter strafferegistreringsforskriften § 12 første ledd nr. 5. Utvalgets oppfatning er at rundskriv normalt ikke oppfyller kravene til tilgjengelighet i EMK artikkel 8, og anbefaler at hjemmelen forankres i lov og forskrift. Det vises til at det er viktig at bestemmelsene om politiattester er oversiktlige og lett tilgjengelige. Dette er også en nødvendig forutsetning dersom de skal ha sin allmennpreventive effekt. Utvalget anfører at adgangen til å kunne utstede attester har økt kraftig de siste årene. Dersom alle politiattesthjemler må gis i lovs eller forskrifts form, kan det også bidra til å begrense antall tillatelser til de tilfellene det med sikkerhet foreligger et reelt behov. Prosessen er noe lenger og mer omstendelig enn ved rundskriv, og den mobiliserer myndighetene på et høyere nivå.

Utvalget anbefaler videre at hjemmelsgrunnlaget for å utstede politiattester bør stå i spesiallovgivningen, og ikke i en felles lov. Dette vil gi best oversikt for borgerne ettersom det er naturlig for den enkelte å ta utgangspunkt i den spesiallovgivningen som regulerer området vedkommende befinner seg på. For eksempel er det naturlig å ta utgangspunkt i luftfartsloven, og ikke politiregisterloven, dersom en person skal søke om flysertifikat. Det er dessuten i spesiallovgivningen man vanligvis også vil finne andre krav for ansettelse med videre, for eksempel krav til alder, utdannelse og praksis. Etter utvalgets vurdering vil det være naturlig at et eventuelt krav til vandel tas med i denne oppregningen.

En konsekvens av forslaget er at hjemlene som i dag finnes i strafferegistreringsforskriften må flyttes til spesiallovgivningen. Utvalget har ikke foreslått egne lovbestemmelser for hvert enkelt hjemmelsgrunnlag, da dette ligger utenfor utvalgets mandat, særlig med tanke på at det må tas stilling til bestemmelsens plassering i den enkelte lov og at formuleringen må tilpasses spesialloven. Utvalget har imidlertid gått igjennom hjemmelsgrunnlagene i strafferegistreringsforskriften, og konstatert at det er noen hjemler som vanskelig passer inn i en egen spesiallov, som for eksempel hjemmel for å utstede politiattest til dem som trenger det for å gifte seg i utlandet (jf. strafferegistreringsforskriften § 12 første ledd nr. 3). Utvalget foreslår at disse tas inn i politiregisterloven med tilhørende forskrift.

Utvalget anbefaler at Justisdepartementet får en mer sentral rolle ved utarbeidelsen av regler om politiattester. Hensikten er å få en mer konform og ensartet praksis, både i forhold til når det skal gis attest og i forhold til hva slags attest som skal gis. For å ivareta disse hensyn anbefaler utvalget derfor at alle hjemler i spesiallovgivningen også tas inn i forskrift til politiregisterloven. Samtidig med at det skaffes lovhjemmel for utstedelse av politiattest, er det ingen uforholdsmessig arbeidsbyrde at hjemmelsgrunnlaget tilføyes i en slik forskrift. Dette vil gi politiet den oversikt over hjemlene for utstedelse av politiattest som er nødvendig for å kunne utføre arbeidet på en hensiktsmessig og lite kostnadskrevende måte, samtidig som kravet om lovhjemmel ivaretas. Det understrekes at manglende fastsetting i forskrift naturligvis ikke vil ha noen betydning for gyldigheten av hjemmelsgrunnlaget i spesiallovgivningen.

12.1.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser hadde merknader av mer generell karakter til kapittelet om vandelskontroll.

Datatilsynet forstår bestemmelsene slik at rettskraftig dom er kriteriet for at opplysninger skal kunne utleveres for formålet vandelskontroll. Datatilsynet understreker at det må fremgå klart av politiattestens hjemmelsgrunnlag dersom også opplysninger fra et tidligere stadium i straffesakskjeden anses nødvendig. Videre stiller Datatilsynet spørsmål ved termen «andre tiltak» som er benyttet gjennomgående i kapittel 5. Datatilsynet etterlyser en nærmere avklaring av begrepets betydning, herunder hvordan bruken av opplysninger knyttet til slike «andre tiltak» står i forhold til uskyldspresumpsjonen.

Den Norske Advokatforening er positiv til forslaget, og anfører at bestemmelsene innebærer en klar bedring av vernet om enkeltindividet.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) er generelt i mot enhver bruk av vandelskontroll i det norske samfunn og understreker at alle har rett til å starte med blanke ark.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at hjemmel til å utstede politiattest samles i politiregisterloven og ikke i spesiallovgivningen, da dette vil være mer oversiktlig og forutberegnlig for borgerne.

12.1.4 Departementets vurdering

Departementet er i det vesentlige enig i de vurderinger og anbefalinger utvalget fremsetter. Som nevnt i punkt 12.1.1 har departementet de senere år fulgt en fast praksis om at krav om politiattest i forbindelse med vandelskontroll skal hjemles i spesiallovgivningen, og man kan ikke se at det finnes tungtveiende grunner for å endre denne praksis. Som det fremgår i punkt 11.10 inntar departementet en annen holdning vedrørende dette spørsmål med hensyn til regulering av utlevering av opplysninger i mottakerens interesse. Hovedbegrunnelsen for dette er at utlevering av opplysninger i henhold til lovforslaget til §§ 30 og 31 reiser atskillig mer komplekse og vanskelige spørsmål enn utlevering av opplysninger i reaksjonsregisteret i form av politiattest. Likeledes ønsker departementet på denne måten å unngå at utlevering av opplysninger utenom vandelskontroll gjennomgår den samme sterke økningen enn hva som er tilfelle med antall hjemler for utstedelse av politiattester.

Departementet er imidlertid ikke enig i utvalgets forslag om å samle samtlige hjemler for utstedelse av politiattester i forskriften. For det første finner man det ikke hensiktsmessig at en forskrift inneholder en opplisting av hjemler uten at dette har noen rettslig betydning, og dernest fremstår det som unødvendig omstendelig å måtte endre forskriften til politiregisterloven hver gang det vedtas en ny hjemmel for utstedelse av politiattest. Man ser på den annen side behovet for at det finnes en samlet oversikt over hjemlene for utstedelse av politiattest, men det behovet vil også kunne ivaretas dersom oversikten nedfelles i et rundskriv eller lignende. På denne måten ivaretar man også delvis de hensyn Kommunal- og regionaldepartementet anfører i sin høringsuttalelse.

Når det gjelder innvendingen fra Datatilsynet vil departementet bemerke at det ikke skal herske tvil om hvilke opplysninger som kan anmerkes på en politiattest. Det gis derfor en del generelle føringer om denne problemstillingen i tilknytning til omtalen av de ulike typer attester i punkt 12.5, 12.6, 12.7 og 12.8 nedenfor med tilhørende lovbestemmelser. I tillegg er dette primært et spørsmål om utforming av det enkelte hjemmelsgrunnlag og det stilles her store krav til tydelighet og nøyaktighet. Departementet vil på vanlig måte følge dette opp i forbindelse med at man får de ulike lovforslagene på høring.

Endelig vises det til at med uttrykket «andre tiltak» som følge av lovbrudd siktes det til personundersøkelse og beslutning om judisiell observasjon. Slike tiltak kan dog kan markeres i de tilfeller hvor det foreligger rettskraftig avgjørelse som konstaterer straffeskyld. Blir en person frikjent i en sak, skal ikke en judisiell observasjon eller personundersøkelse foretatt i sakens anledning anmerkes i forbindelse med vandelskontroll.

12.2 Vandelskontroll

12.2.1 Innledning

I dette punkt omtales begrepet vandelskontroll og de forskjellige måter slik kontroll kan foregå på. I tillegg gis det en redegjørelse for utvalgets synspunkter hva gjelder de hensyn og mer generelle formål som begrunner at vi har en ordning med vandelskontroll. Omtalen av disse formålene må holdes atskilt fra omtalen i punkt 12.3 nedenfor der man omtaler de mer konkrete formål og typesituasjoner som kan begrunne og rettferdiggjøre at man innfører et krav om politiattest. Utover dette gis det i punkt 12.2.6 en redegjørelse for de særlige problemstillinger som oppstår i forbindelse med vandelskontroll av utlendinger.

Politiet har i dag adgang til å utstede straffattester inneholdende opplysninger fra strafferegisteret til bruk i strafferettspleien. Til bruk utenfor strafferettspleien utstedes politiattest etter strafferegistreringsloven § 5. Det følger dels av strafferegistreringsforskriften og rundskriv fra Justisdepartementet, dels av spesiallovgivning, i hvilke tilfeller og til hvilke formål enkeltpersoner kan, eller må, kreve politiattest.

I sin alminnelighet er hensynet bak ordningen å forhindre at en person får en stilling eller en offentlig tillatelse eller lignende som han eller hun ikke er egnet for på grunn av reaksjoner ilagt som en følge av straffbare handlinger. Felles for vandelskontrollene er at de må karakteriseres som en særlig form for unntak fra taushetspliktreglene, der det gis ut opplysninger om en persons vandel, som oftest i mottakers interesse.

12.2.2 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

Siden vandelskontroll innebærer en utlevering av opplysninger, er den underlagt de samme internasjonale skrankene som annen utlevering.

De ytre rammene for når det er adgang til å utstede politiattest følger av EMK artikkel 8, som blant annet oppstiller krav om at politiattesten må fremme ett av de legitime formålene i bestemmelsen og være nødvendig i et demokratisk samfunn. For hver hjemmel som åpner for vandelskontroll må forholdet til EMK artikkel 8 vurderes. Artikkel 8 stiller blant annet krav om at inngrep i privatlivet skal være «i samsvar med loven». I forhold til vandelskontrollen oppfattes det sentrale innholdet i dette lovskravet gjerne slik at det må kreves at lovgivningen klargjør til hvilke formål politiattest kan utstedes, og at reglene er tilgjengelige for borgerne. Bestemmelsen gjør det også vanskelig å opprettholde ordninger der hjemmel for å utstede politiattest er nedfelt i rundskrivs form.

Utover begrensningene som følger av EMK artikkel 8 oppstilles det få internasjonale rammer for lovgivningen om politiattester. Rammebeslutningen om personvern i tredje søyle inneholder for eksempel ingen regler som legger begrensninger her.

12.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget behandler i punkt 15.2 og 15.4 i utredningen hva som ligger i begrepet vandelskontroll og hva som er formålet med slik kontroll.

I punkt 15.4 i utredningen foretar utvalget en bred gjennomgang av de generelle hensyn som begrunner at vi har en ordning med vandelskontroll og politiattester. Samtidig understrekes det at opplysningene som innhentes i forbindelse med en vandelskontroll kun vil være en del av grunnlaget for å vurdere om en person er egnet eller skikket for en bestemt funksjon. Som regel vil det være nødvendig for mottakeren av attesten å supplere opplysningene med andre opplysninger.

Utvalget fremhever at vandelskontrollen skal forebygge kriminalitet ved at fysiske eller juridiske personer ikke får bestemte stillinger, funksjoner, tillatelser, oppgaver eller lignende som de ikke er egnet til. Vandelskontroll skal skape økt sikkerhet for arbeidsgiver, tjenestemottaker eller andre tredjepersoner. Ved å stille særskilte krav til søkeren, som for eksempel ved ansettelse i politiet, vaktselskaper med videre, skal arbeidsgiver vite at søkeren ikke er dømt for straffbare handlinger som viser at han ikke er egnet for stillingen. Utvalget understreker at en vandelskontroll alene ikke vil gi en garanti for at en person er egnet, men den kan gi en indikasjon på at en person ikke bør få stillingen. Slik sett ivaretar vandelskontrollen mottakerorganets og allmennhetens trygghetshensyn.

Ivaretakelsen av dette trygghetshensynet står imidlertid i følge utvalget i motsetning til, og må veies opp mot den dømtes behov for personvern og mulighet til rehabilitering. De sistnevnte hensyn taler for at opplysninger om tidligere idømte straffer ikke gjøres kjent utenfor politiet, da dette utgjør en belastning for den dømte og kan hindre vedkommendes resosialisering. En sentral del av denne resosialiseringen er nettopp å få et fast sted å bo og en jobb.

Den ekskluderende effekten av kontrollen vil kunne øke i takt med at man utvider formålene det kan kreves vandelskontroll for. Samtidig vil den ekskluderende effekten også avhenge av hvilke opplysninger som tas med i kontrollen. Jo flere typer straffbare forhold som tas med og jo lengre tilbake i tid man går, jo mer ekskluderende kan kontrollen bli. På den annen side er det ikke gitt at personen nektes jobben, tillatelsen eller lignende selv om utfallet av kontrollen er at vedkommende har anmerkninger på politiattesten.

Utvalget understreker videre at en vandelskontroll, og særlig en politiattest, ikke løser alle problemer. En politiattest kan tvert i mot gi falsk trygghet i forhold til den personen som ansettes eller gis tillatelse. Uoppklart kriminalitet den aktuelle personen har begått og mørketall i forhold til saker som aldri anmeldes til politiet, fanges ikke opp av slike attester. Det er derfor viktig at de alminnelige kontrollrutiner, som intervjuer, referansekontroll og lignende opprettholdes. Utvalget mener derfor at det er naturlig å anta at den største effekten av vandelskontrollen ligger i at den som har noe på rullebladet ikke søker stillinger eller annet hvor det oppstilles krav om plettfri vandel. Videre antar utvalget at et krav om politiattest i noen grad også kan ha en forebyggende virkning. Ønsker en person en bestemt stilling eller offentlig tillatelse, må han vokte seg for å begå handlinger som kan hindre ham i dette. For unge mennesker er det viktig å være klar over at en anmerkning på politiattesten kan få følger for militærtjeneste, opptak til visse studier, visum til andre land med videre. I dag er antakelig mange ukjent med at en anmerkning kan få slike konsekvenser, og i følge utvalget er det en utfordring å gi informasjon om dette til ungdommen, slik at den forebyggende effekten kan oppnås.

På denne bakgrunn foreslår utvalget en egen bestemmelse om vandelskontroll, jf. utvalgets utkast til § 30, der det innledningsvis gis anvisning på at vandelskontroll bare kan foretas når det har hjemmel i lov eller i medhold av lov. I tillegg foreslås det lovfestet på hvilken måte vandelskontroll kan foretas, jf. nærmere om dette nedenfor.

Utvalget definerer begrepet vandelskontroll som «bruk av opplysninger for å vurdere om en fysisk eller juridisk person er egnet til en bestemt stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende.» Selv om det ikke direkte fremgår av definisjonen, er hensikten at opplysningene skal brukes av den som mottar opplysningene, for selv å foreta vurderingen av om en person er egnet. Det er således ingen vandelskontroll når politiet benytter seg av opplysninger til sitt eget arbeid, for eksempel etterforsking av en straffesak. Derimot er det vandelskontroll når politiet utsteder en politiattest til bruk for arbeidsgiver i forbindelse med en tilsetting. Slik sett bryter det noe med systematikken at utstedelse av straffattest, som benyttes i straffesak, anses som en form for vandelskontroll. Utvalget har likevel funnet det hensiktsmessig og forsvarlig, da attesten brukes blant annet av domstolene og at man i tillegg dermed unngår å måtte lage egne saksbehandlingsregler for straffattest.

Utvalget understreker at utlevering av opplysninger til vandelskontroll er selvstendige unntak fra taushetspliktsreglene, og at det derfor er viktig at det er samsvar mellom de to regelsettene. Vandelskontrollen skiller seg ut ved at den har en bestemt hensikt, nemlig å kontrollere en persons vandel. Generell utlevering i mottakerorganets interesse kan derimot i utgangspunktet omfatte alle typer opplysninger, ikke bare vandel. Vandelskontrollen skjer hovedsakelig ved ansettelser og tildeling av tillatelser, mens annen utlevering av opplysninger sjelden skjer til disse formålene.

Utvalget påpeker på den annen side at det kan finnes tilfeller av utleveringer etter de alminnelige unntakene fra taushetspliktsreglene som kan ligne svært mye på en vandelskontroll. Typiske eksempler på slike situasjoner kan være der vilkårene for utlevering av opplysninger for å avverge straffbare handlinger er oppfylt, jf. forslaget til § 27 og omtalen i punkt 11.8. Forskjellen er at det ved utlevering for å forebygge kriminalitet må foreligge objektive holdepunkter for at det kan bli begått straffbare handlinger, mens det ikke gjelder slike krav når det foreligger hjemmel for politiattest.

I punkt 15.2.2 i utredningen viser utvalget til at det innenfor det som med en fellesbetegnelse kan kalles vandelskontroll, finnes flere typer attester og andre måter utlevering av opplysninger kan skje på. Utvalget foreslår at det gis en oversikt over disse i loven, jf. utvalgets utkast til § 30 første ledd nr. 1 til 5.

Den vanligste formen for vandelskontroll med attest er politiattest og omtales i utvalgets utkast til § 30 første ledd nr. 1. Med politiattest forstås her «attest til bruk i mottakers interesse med opplysninger om hvorvidt en fysisk eller juridisk person har vært gjenstand for straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger, eller er gjenstand for straffeforfølgning.»

I utkast til § 30 første ledd nr. 5 omtales straffattester. Med dette menes «utstedelse av dokument til bruk i straffesak med opplysninger om en fysisk eller juridisk person er ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning av straffbare handlinger.»

Etter utkast til § 30 første ledd nr. 2 kan opplysninger fra vandelskontrollen videre utleveres som skikkethetsvurdering. Med dette menes «utstedelse av dokument til bruk i mottakers interesse med opplysninger om hvorvidt en person anses skikket til å inneha en stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende.» I motsetning til politiattester består en skikkethetsvurdering i at politiet kontrollerer og vurderer skikkethet ut fra et bredere grunnlag enn ilagte reaksjoner. Det er ingen kriterier for hvilke opplysninger som kan tas med i vurderingen eller hvordan politiet skal utlevere opplysningene. Det er med andre ord et forholdsvis bredt skjønn som er lagt til politiet.

Etter utkast til § 30 første ledd nr. 3 kan opplysninger fra vandelskontrollen videre utleveres som vandelsvurdering. Begrepet sikter til situasjoner der det utstedes «dokument til mottaker, som på grunn av en lovpålagt plikt personen er underlagt, har rett til å innhente opplysninger om personen er ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger.»

Vandelsvurderingen kjennetegnes ved at kontrollen foretas uten at den registrerte kjenner til kontrollen, fordi formålet den skal brukes til følger direkte av en lovpålagt plikt. Utvalget kjenner kun til to eksempler på tillatelser til vandelsvurdering i dagens regelverk, nærmere bestemt til kontroll før valg og uttaking av meddommere og lagrettemedlemmer og til bruk for militær tjeneste. Utvalget mener at adgangen til vandelsvurderinger bør være begrenset.

I utvalgets utkast til § 30 første ledd nr. 4 omtales utlevering av opplysninger fra vandelskontroll gjennom akkreditering. Med dette menes «utstedelse av dokument til bruk i mottakers interesse når viktige sikkerhetsmessige hensyn tilsier at det føres kontroll med person som blir gitt adgang til bestemte områder.» Akkreditering består i at det ved statsbesøk eller andre arrangementer der viktige sikkerhetsmessige interesser gjør seg gjeldende, kan innhentes opplysninger av betydning om personer som skal ha befatning med objekter som krever særskilt beskyttelse. Dette er blant annet praktisk for journalister som dekker kongelige begivenheter og for personer som får ansvar i forbindelse med avvikling av statsbesøk med videre.

Vilkårene for utlevering av opplysninger til skikkethetsvurdering, vandelsvurdering, akkreditering og straffattest er foreslått særskilt regulert i egne lovbestemmelser. Det vises til omtalen av disse spørsmålene under punkt 12.11 nedenfor.

12.2.4 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet understreker at resultatet av en utlevering i forbindelse med vandelskontroll vil være av stor betydning for de berørte parter. Det anføres på denne bakgrunn at adgangen til å rekvirere vandelskontroll må fremgå av en klar lovhjemmel, herunder når vandelskontroll kan benyttes, videre oppbevaring av innhentet informasjon mv.

12.2.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at vandelskontroll skal kunne skje i form av politiattest, vandelsvurdering og straffattest. Derimot kan man ikke tiltre de vurderinger som gjøres i forhold til skikkethetsvurdering og akkreditering. Det foreslås derfor ikke at skikkethetsvurdering og akkreditering defineres som vandelskontroll. Begrunnelsen for dette er omtalt i punkt 12.11.4.

Departementet er videre enig i at det er behov for en egen bestemmelse om vandelskrav, der man for det første fastslår det grunnleggende krav at opplysninger til vandelskontroll kun kan utleveres dersom dette har hjemmel i lov eller i medhold av lov, og som i tillegg presiserer på hvilken måte slik vandelskontroll kan gjennomføres. I likhet med Datatilsynet mener departementet at dette er en viktig presisering.

Bestemmelsene om politiattest i lovforslaget til § 36 første ledd nr. 1 svarer stort sett til dagens regler i strafferegistreringsloven §§ 3 og 5. De nærmere vilkårene for vandelsvurdering og straffattest omtales nærmere i punkt 12.11 nedenfor.

Departementet er videre enig i utvalgets mer generelle betraktninger om vandelskontroll og hensynene denne kontrollen skal ivareta. Samtidig må man erkjenne at utviklingen i praksis nok har medført at denne gjennomgangen mister mye av sin betydning ettersom bruk av vandelskontroll, og da særlig politiattester, stadig har fått et større omfang. En prinsipiell drøftelse av vandelskontrollenes berettigelse synes derfor ikke å være aktuelt på det nåværende tidspunkt. Gjennomgangen av hensynene bak kontrollen er likevel av verdi, ettersom den gir nyttig veiledning om hvilke formål man ønsker å oppnå med kontrollen, samtidig som man synliggjør begrensninger ved ordningen.

12.2.6 Særlig om vandelskontroll av ­utenlandske statsborgere

Departementet understreker at når bestemmelsene i lovforslaget omtaler vandelskontroll gjennom politiattest, så menes norsk politiattest med opplysninger fra det norske reaksjonsregisteret. Det er ikke hensikten med bestemmelsene i lovforslaget å oppstille krav til fremleggelse av utenlandske politiattester. Hovedregelen er at krav om politiattest må likestilles med utskrift fra strafferegisteret i Norge. Begrunnelsen for dette er blant annet at det i praksis ofte ikke vil være mulig å gjennomføre tilfredsstillende vandelskontroll av utlendinger. Som nevnt nedenfor vil det regelmessig bli svært ressurskrevende og tidskrevende å innhente og verifisere politiattester fra utlandet. I enkelte tilfeller vil det dessuten selv etter en slik ressursbruk fortsatt kunne være tvil om attestens pålitelighet.

Problemstillingene i forhold til utenlandske politiattester og vanskeligheten med å kontrollere vandelen til utlendinger med forholdsvis kort botid i Norge, er i liten grad berørt av utvalget. I praksis er dette imidlertid stadig mer aktuelle problemstillinger, og de gjør seg også gjeldende for norske borgere som har bodd en lengre periode i utlandet. Det blir mer og mer vanlig at spesiallovgivningen oppstiller krav om at søkere til bestemte stillinger, tillatelser mv. må fremlegge politiattest. Dette er for eksempel vanlig ved tildeling av drosjeløyve, ansettelser på flyplasser, i helsesektoren, i barnehager og i skolesektoren. Samtidig er det en ikke ubetydelig andel utenlandske statsborgere som søker arbeid innen disse sektorene.

I praksis kan det da oppstå vesentlige forskjeller i behandlingen av henholdsvis norske og utenlandske søkere. I Norge utstedes politiattest for den periode vedkommende har vært registrert bosatt i landet. For utlendinger med forholdsvis kort botid i Norge, vil derfor attesten være av begrenset verdi idet den kun dekker vandelen i et avgrenset tidsrom. Attesten avdekker således ikke potensielt alvorlige straffbare handlinger utlendingen kan ha begått forut for at vedkommende kom til Norge. Tilsvarende gir den ikke utlendingen mulighet til å dokumentere at vedkommende har plettfri vandel over et lengre tidsrom.

Samtidig er det omfattende problemer forbundet med å skulle kreve at det innhentes utenlandsk politiattest tilsvarende den norske. For det første er det ikke alltid like enkelt for den arbeidssøkende å innhente attest fra utlandet. Det kan på grunn av utlendingens bakgrunn være uforsvarlig å forlange at vedkommende skal forsøke å innhente attest fra sitt tidligere lands myndigheter. Videre kan forholdene i landet være slik at den fremlagte attest ikke fremstår med tilstrekkelig troverdighet. I forlengelsen av dette kan det være at det aktuelle landet ikke har noe system for utstedelse av politiattest, at systemet fremstår som mangelfullt eller at det ikke finnes grunnlag for å anmode om utstedelse av politiattest.

For det andre vil man selv om det foreligger utenlandsk politiattest, som regel ha store problemer med å klarlegge det reelle innholdet i denne og konvertere den til norske forhold. Typisk kan det være vanskeligheter forbundet med å klarlegge hva en eventuell attest viser og hva som er utelatt, hvilket gjerningsinnhold det aktuelle straffebudet omfatter i det enkelte land, hva som er kriminalisert, hva som er reaksjonen mv. Det antas at dette er problemer som oftest kommer på spissen når politiattesten er utstedt fra land utenfor EØS-området.

I praksis har man i denne typen saker generelt inntatt den holdning at man må nøye seg med det som fremkommer av den norske attesten. Unntak gjøres kun for helt spesielle tilfeller hvor særlig tungtveiende sikkerhetshensyn gjør seg gjeldende og det er svært viktig med klarert personell. Et eksempel er ansatte med tilgang til spesielle områder på en flyplass. Betenkelighetene med slike unntak vil nødvendigvis øke dersom de blir utvidet til nye anvendelsesområder.

Etter departementets syn fremstår det som naturlig at man som hovedregel velger å basere seg på de opplysninger som fremkommer av den norske attesten. En annen løsning vil ha som konsekvens at vandelskravet i praksis blir et yrkesforbud for utlendinger tilsvarende det påbudte tidsrom. Det er klare prinsipielle betenkeligheter forbundet med at man på denne måten i praksis utelukker en begrenset del av befolkningen fra et yrke.

På den annen side er det også svakheter ved en slik hovedregel. Løsningen er av begrenset verdi for arbeidsgiver som vil føle at han ikke får all den informasjonen han trenger om arbeidssøkeren. Den utenlandske søkeren vil også kunne oppleve det som frustrerende at han ikke har mulighet til å dokumentere sin vandel på lik linje med søkerne med lengre botid i Norge.

På noen områder har man valgt å avhjelpe ufullstendighet ved politiattestene ved å innføre et krav om at søkere fra tredjeland må ha et minimum av botid i Norge. På denne måten sikrer man at den norske attesten som utstedes som et minimum dekker en viss tidsperiode bakover i tid.

Et eksempel på dette er personer som søker om kjøreseddel for drosje, der Politidirektoratet i Rundskriv 2007/001 har gitt retningslinjer for at det bør kreves minst fem års opphold i Norge før kjøreseddel kan utstedes dersom det ikke kan fremlegges troverdig politiattest fra tidligere bostedsland. Hensynet bak regelen er et ønske om å beskytte publikum mot eventuelle drosjesjåfører som er domfelt for alvorlige forbrytelser i tidligere bostedsland.

Det er et sentralt spørsmål om det er ønskelig at man skal kunne operere med slike tidsgrenser for botid i Norge dersom troverdig politiattest for de siste årene ikke kan fremskaffes. Etter departementets syn taler gode grunner for at det på enkelte områder er et reelt behov for en unntaksregel med krav til minimum botid. Det bør vurderes å innføre en generell løsning som ivaretar hensynet til likebehandling og som motvirker at det oppstår tilfeldige særordninger på områder hvor problemstillingen er aktuell. Situasjonen i dag oppleves som utilfredsstillende ved at det er uklart på hvilke områder det er gitt slike regler og at disse er gitt på et forholdsvis «lavt» og utilgjengelig nivå, som for eksempel rundskriv eller utfyllende retningslinjer. Hensynet til forutberegnelighet og klarhet tilsier at såpass inngripende regler gis med hjemmel i lov eller i medhold av lov.

Departementet understreker samtidig at slike regler vil ha begrenset verdi ettersom man ikke vil kunne gi dem generell anvendelse overfor EØS-borgere. I henhold til EØS-avtalen skal ikke EØS-borgere diskrimineres på noen måte, og man må derfor godta attester utstedt i deres hjemland. På den annen side vet man da også at det innenfor disse landene finnes forholdsvis pålitelige systemer for registrering av strafferettslige reaksjoner. En regel om krav til minimum botid vil derfor ha sin primære funksjon overfor personer som kommer fra land utenfor EØS-området. Det er også overfor disse behovet er størst ettersom man har langt mindre kjennskap til flere av disse landenes systemer for utstedelse av politiattester.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at politiregisterlovens bestemmelse om vandelskontroll skal innebære at man med krav om vandelskontroll gjennom politiattest mener at det skal utstedes norsk politiattest med opplysninger fra det norske reaksjonsregisteret. Dette vil bli ytterligere presisert i forskriften. Videre foreslås det gitt en generell fullmakt til at det i spesiallovgivningen (lov eller forskrift) kan gis bestemmelser som oppstiller et krav til minimum botid. Et slikt krav bør imidlertid bare stilles dersom sterke samfunnsmessige eller sikkerhetsmessige hensyn tilsier det. En slik løsning tar hensyn til at det ikke nødvendigvis bør være et slikt krav eller lik tidsfrist i ulike tilfelle. Samtidig er den i tråd med prinsippet om at bestemmelser om krav om utstedelse av politiattester hovedsakelig bør søkes nedfelt i den relevante spesiallovgivningen, og ikke i politiregisterloven. Det vises til forslaget til annet ledd i § 36. Av hensyn til våre forpliktelser under EØS-avtalen må det fremkomme av bestemmelsen at et slikt krav til botid ikke kan diskriminere EØS-borgere, og at attester utstedt i andre EØS-land derfor må likestilles med norske politiattester.

12.3 Formål som berettiger hjemmel for politiattest

12.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget drøfter i punkt 15.7 i utredningen til hvilke formål vandelskontroll, herunder politiattester, bør kunne benyttes og om disse formålene bør lovfestes. Siden stadig flere har et ønske om at det skal utstedes politiattest innenfor deres felt, har utvalget sett det som en viktig del av utredningen å gi noen overordnede retningslinjer for hvilke livsområder og sektorer som i særlig grad berettiger bruk av vandelskontroll.

Utvalget viser til at EMK artikkel 8 setter naturlige ytre rammer for vurderingen av hvilke formål som berettiger politiattest. Således må blant annet et krav om politiattest fremme ett av de legitime formålene i EMK artikkel 8 og være nødvendig i et demokratisk samfunn. Innenfor disse ytre rammene kan det være hensiktsmessig å skille ut noen typesituasjoner hvor bruk av politiattest er berettiget.

Det vises til at adgangen til å kreve politiattest opprinnelig ble brukt ved ansettelser i stillinger eller posisjoner hvor det var særlig viktig å ha tillit til den personen som skulle ansettes. På denne måten fikk mottakeren opplysninger om personens tidligere vandel og eventuelt forhold til alkohol og andre rusmidler, som kunne ha betydning for om vedkommende var skikket til å inneha stillingen eller bevillingen. Et av hovedformålene med å kreve politiattest synes i følge utvalget å ha vært behovet for å sikre seg mot å ansette personer som på grunn av sin fortid kunne representere en risiko for virksomheten som sådan.

I de senere årene har man etter utvalgets oppfatning sett en dreining med hensyn til formålet med å kreve politiattest, hvor fokus er rettet mot den mulige skade vedkommende kan gjøre mot personer han vil komme i kontakt med gjennom sitt virke. Dette gjelder særlig ved krav om politiattest for personer som skal arbeide med barn, og hvor man vil sikre seg mot å ansette personer som er siktet eller straffet for seksuelle overgrep mot barn.

I tillegg ser utvalget at det også vil være behov for å beskytte det som i større grad omtales som samfunnsinteresser og økonomiske interesser. For eksempel nevnes hensynet til rikets sikkerhet som et eget formål som tilsier at Forsvaret bør ha forholdsvis vid adgang til å kreve politiattest.

På bakgrunn av hensynene ovenfor anbefaler utvalget at det inntas en egen bestemmelse i loven som presiserer hvilke formål politiattest bør hjemles til. Utvalget anbefaler at det åpnes for å gi hjemmel for politiattest i følgende fem typetilfeller:

1. For å utelukke fysiske og juridiske personer fra stillinger, funksjoner, tillatelser, oppgaver eller lignende hvor det kan medføre store samfunnsmessige skader eller være samfunnsødeleggende dersom disse innehas av personer som på grunn av ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger er uegnet. Et eksempel på dette er kravet om politiattest for de som skal arbeide i lufthavner.

2. For å utelukke fysiske og juridiske personer fra stillinger, funksjoner, tillatelser, oppgaver eller lignende hvor det vil virke støtende eller motvirke den alminnelige tillit dersom disse innehas av personer som har vært ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger. Stillinger i politiet, påtalemyndigheten og domstolene er her egnede eksempler.

3. For å utelukke fysiske og juridiske personer som har vært ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger som gjør dem uegnet for stillinger, funksjoner, tillatelser, oppgaver eller lignende som i vesentlig grad innebærer et tillits- eller ansvarsforhold overfor mindreårige eller overfor andre som på grunn av alder, sykdom eller funksjonshemming har reduserte muligheter til å ta vare på seg selv eller sine interesser. Dette gjelder for eksempel stillinger i skoleverket, hvor ansatte har kontakt med barn.

4. For å hindre at fysiske og juridiske personer som er ilagt straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger, besitter stillinger, funksjoner, tillatelser, oppgaver eller lignende hvor det er fare for at de på ny vil begå straffbare handlinger. Som eksempel kan nevnes ansettelse i vaktselskap og visse stillinger i Norges Bank.

5. Når lovgivningen i andre land krever at det dokumenteres om en fysisk eller juridisk person har vært gjenstand for straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger. Et eksempel på dette er der det kreves politiattest for å kunne gifte seg i utlandet.

Utvalget medgir at typetilfellene flyter delvis over i hverandre og at det således ikke er utenkelig at en konkret situasjon kan passe inn i flere av disse. Utvalget understreker at en slik lovfesting av typetilfellene ikke vil utgjøre en skranke for lovgiver i senere vurderinger av om det bør gis hjemmel til å utstede politiattest til et konkret formål. På den annen side vil en slik bestemmelse gi et viktig signal i forhold til hvilke hjemler det kan være aktuelt å vedta i spesiallovgivningen ettersom bestemmelsen gir et innblikk i hvilke formål lovgiver ved vedtakelsen av loven støttet at det kan gis politiattest til.

Bestemmelsen tar også hensyn til lovens system om at selve hjemmelen for utstedelse av politiattest skal stå i den spesiallovgivningen som regulerer det konkrete saks- eller fagområde der attesten skal brukes. Bestemmelsen gir derfor ikke alene hjemmel for utstedelse av politiattest, men indikerer til hvilke formål attesthjemler kan utstedes.

Deretter omtaler utvalget i punkt 15.7.4 i utredningen hvilke hensyn som bør gjøre seg gjeldende ved vurderingen av om det bør gis hjemmel til å utstede politiattest.

Utvalget mener at de alminnelige prinsippene om nødvendighet og relevans også må komme til anvendelse når man befinner seg innenfor disse typetilfellene og skal foreta den nærmere vurderingen av om hjemmel for å utstede politiattest bør gis eller ikke. Med andre ord skal politiattestene forbeholdes de situasjoner hvor det er nødvendig med vandelskontroll. Formålet med attesten vil også være styrende for hvilke opplysninger som er relevante å ta med på attesten. Kravet om nødvendighet vil også spille inn i forhold til hvilken type attest det gis hjemmel til.

I vurderingen av om det er nødvendig med et nytt hjemmelsgrunnlag for å utstede politiattest, må det i følge utvalget også tas hensyn til risikoen forbundet med at det vil bli begått nye straffbare forhold. Risikoen vil bero på en kombinasjon av sannsynligheten for at det blir begått nye straffbare handlinger og hvilket omfang skaden av en straffbar handling vil få. Som eksempel nevner utvalget at en som begår vinningskriminalitet eller økonomisk kriminalitet ofte vil kunne ha problemer med økonomien, og sannsynligheten for at han eller hun begår nye lovbrudd er forholdsvis stor.

Videre mener utvalget at det til en viss grad må være adgang til å legge vekt på kost-/nytteverdien ved bruk av politiattester, herunder særlig at politiet påføres merarbeid når nye krav om politiattest innføres.

Endelig påpeker utvalget at det er viktig at man erindrer at politiattester lett kan gi en falsk trygghet og at man ikke overdriver effekten en politiattest kan ha. Det må derfor alltid vurderes om det finnes andre virkemidler som er mer hensiktsmessige i den konkrete saken.

12.3.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet mener at bestemmelsen er av stor viktighet, og den bør derfor ha en strammere utforming. Det anføres at slik utlevering bør knyttes til et absolutt krav, og ikke en «bør»-vurdering.

Den tidligere Kriminalpolitisentralen (Kripos) mener hva som kontrolleres synes noe snevert, ut fra erfaringer en har tilegnet seg de senere år. Vandelskontroll begrenser seg til å gjelde den enkelte person som søker på en bestemt stilling/funksjon mv. Man har imidlertid erfart at enkelte kriminelle grupper eller enkeltpersoner søker å få innpass i organisasjoner eller på arbeidsplasser, ved å få tilsatt en person som står i nær relasjon til den kriminelle. Dette er situasjoner som er vanskelige å fange opp med dagens lovverk, og Kripos mener lovgiver bør gå foran for å løse dette, slik at man unngår at det oppstår lokale «ad-hoc»-løsninger.

12.3.3 Departementets vurdering

Departementet viser til utvalgets gjennomgang av de ulike formål og typetilfelle politiattest generelt bør kunne benyttes til, og kan i hovedsak tiltre de vurderinger som gjøres der.

Departementet er enig i at opplistingen dekker de fleste praktiske situasjoner og formål der man kan se at det vil være behov for å utstede en politiattest. Formålene som beskrives i bestemmelsen flyter til en viss grad over i hverandre, og det er åpenbart at en konkret situasjon der det er behov for politiattest vil kunne falle inn under flere av punktene. Regelmessig vil ofte situasjoner som enten kan påføre den enkelte eller samfunnet skader også innebære en fare for at det begås nye straffbare handlinger. Tilsvarende vil situasjoner hvor man innhenter politiattest for å unngå misbruk av tillits- eller avhengighetsforhold ofte også dekkes av at man skal motvirke resultater som kan være støtende.

Når det gjelder utvalgets forslag til § 31 første ledd nr. 3 om formål knyttet til ansvar overfor mindreårige, foreslår departementet noen endringer grunnet forslaget om barneomsorgsattester, jf. lovforslaget til § 37 første ledd nr. 4 og 5. Dette er nærmere omtalt i punkt 12.5.

Departementet vil understreke at selv om man befinner seg innenfor disse typetilfellene, innebærer ikke dette automatisk at hjemmel for utstedelse av politiattest skal utferdiges. Ved vurderingen av om det bør gis en hjemmel til å utstede politiattest, og hvilken type attest man i så fall bør hjemle adgang til, må man her som ellers se hen til de alminnelige prinsippene om nødvendighet og relevans. Det må foretas en vurdering av om det er nødvendig med et nytt hjemmelsgrunnlag for politiattest og om et slikt grunnlag er naturlig ut fra sammenhengen i regelverket om politiattester for øvrig. Likeså må det ses hen til om det finnes andre mer hensiktsmessige virkemidler man kan bruke. Tilsvarende må det i valget mellom de ulike former for politiattest foretas en konkret vurdering av hvilke opplysninger som er nødvendig og relevante å anmerke for å ivareta det aktuelle formålet med vandelskontrollen, jf. også de prinsippene som følger av EMK artikkel 8. Departementet kommer tilbake til dette under punkt 12.5, 12.6, 12.7 og 12.8 nedenfor.

Vektleggingen av disse hensynene får en noe mer tilbaketrukket rolle i forhold til de tilfelle som omhandles i utvalgets forslag til § 31 første ledd nr. 5 om situasjoner der lovgivningen i andre land krever at det fremlegges politiattest. Departementet er enig i at det er behov for en slik bestemmelse for å ivareta den enkeltes behov for å inneha stillinger, tillatelser mv. i utlandet. Man foreslår imidlertid å erstatte begrepet «lovgivning» med «bestemmelser», idet man ikke kan ta for gitt at andre land har ordninger der vandelskontroll må forankres i lov eller i medhold av lov.

Endelig vil departementet bemerke at opplistingen i bestemmelsen bare er retningsgivende i de tilfeller hvor det ikke følger direkte av en internasjonal eller folkerettslig forpliktelse at Norge må gjennomføre et krav om vandelskontroll. En slik forpliktelse kan for eksempel følge av et EU-direktiv eller lignende. Slike forpliktelser vil man være forpliktet til å gjennomføre uavhengig av om de omfattes av de formål som opplistes i departementets forslag til § 37 annet ledd. En annen sak er at opplistingen er såpass vidt formulert at den normalt vil fange opp også denne typen situasjoner.

I likhet med utvalget vil departementet understreke at bestemmelsen naturlig nok ikke innebærer noen skranke for lovgiver med tanke på hvilke formål og situasjoner man i fremtiden kan gi hjemmel for å utstede politiattest til. Bestemmelsen er snarere ment som en retningsgivende føring til andre departementer mv. når man vurderer om man på et gitt område bør foreslå en hjemmel til utstedelse av politiattest i den aktuelle spesiallovgivningen.

I lys av dette kan departementet heller ikke se at det er behov for å gi bestemmelsen en strammere utforming slik Datatilsynet har foreslått i sin høringsuttalelse. Departementet finner for øvrig også grunn til å bemerke at en bestemmelse som for eksempel angir at politiattest «skal» eller «bare kan» utstedes til bestemte formål, lett ville kunne bli oppfattet som et forsøk på å binde opp myndigheten til fremtidige Storting, noe som i seg selv må anses som utelukket.

I tilknytning til forslaget har Kripos påpekt en aktuell problemstilling om at man har erfart at kriminelle søker å få innpass i organisasjoner eller arbeidsplasser ved å få tilsatt en person som står i nær relasjon til den kriminelle, og anført at lovgiveren bør finne en løsning for slike situasjoner.

Til dette vil departementet bemerke at den problemstillingen Kripos skisserer ikke kan løses gjennom regler om vandelskontroll. Bestemmelser om vandelskontroll ved politiattest vil regelmessig bare kunne omfatte den personen som aktivt søker om en stilling, tillatelse eller lignende.

Departementet ser at de situasjonene Kripos beskriver kan være et problem, men dette må søkes løst på andre måter enn gjennom reglene om politiattest. Departementet viser i denne sammenheng til at når politiet først vet at en person har personer i sin omgangskrets som driver med kriminalitet, samtidig som politiet anser det som sannsynlig eller nærliggende at den av Kripos beskrevne situasjonen kan inntre, vil politiet kunne varsle arbeidsgiveren gjennom de vanlige unntak fra taushetspliktsreglene, som for eksempel bestemmelsen om å kunne utlevere opplysninger for å avverge eller forebygge straffbare handlinger.

12.4 Politiattest i særlige tilfeller

12.4.1 Gjeldende rett

Som omtalt i punkt 12.1.1 ovenfor følger departementet allerede i dag den praksis at nye hjemler om utstedelse av politiattest så vidt det lar seg gjøre skal hjemles i spesiallovgivningen. Strafferegistreringsforskriften § 12 inneholder likevel en lang rekke hjemler for utstedelse av politiattest i spesielle tilfelle. Dette skyldes dels at det tidligere ikke var praksis å hjemle utstedelse av politiattest i spesiallovgivningen, og dels at det i en del tilfelle er behov for politiattesthjemmel uten at det finnes noen spesiallov som regulerer angjeldende område, som for eksempel utstedelse av politiattest til bruk for frivillige organisasjoner i strafferegistreringsforskriften § 12 første ledd nr. 4 bokstav p.

12.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler i punkt 15.8.5 i utredningen behovet for en særskilt bestemmelse i politiregisterloven, der man hjemler utstedelse av politiattester for de tilfellene som ikke naturlig faller inn under en spesiallov. Utvalget konkluderer med at en slik bestemmelse er nødvendig. Utvalget foretar deretter en gjennomgang av de situasjoner som må reguleres i politiregisterloven, og skiller i så måte mellom de situasjoner der det kan utstedes uttømmende politiattest og der det bare kan utstedes ordinær politiattest.

Utvalget foreslår at det tas inn en egen lovhjemmel for innhenting av uttømmende politiattest for stillinger som krever særlig sikkerhet, uten at det nødvendigvis er mulig å knytte det til en enkelt yrkesgruppe. Det kan også være flere mindre bedrifter som omfattes. Et aktuelt eksempel kan være ansettelse i Norske Låsesmeder (jf. rundskriv G-63/94) eller i en bedrift som lager bankkort for norske forretnings- og sparebanker (jf. rundskriv G-90/77). Lovhjemmelen åpner for at det fastsettes i forskrifter hvilke bedrifter som skal omfattes.

Videre anbefaler utvalget at det gis en særskilt hjemmel for innhenting av uttømmende politiattest ved tildeling av ordener og andre utmerkelser fra Kongen. Bestemmelsen skiller seg ut ved at det i tillegg foreslås at utstedelse av attest til dette formålet ikke krever samtykke fra den attesten gjelder. Utvalget er delt på dette punkt, men et flertall på syv medlemmer viser til at særskilte hensyn gjør seg gjeldende ved utstedelse av politiattest til disse formål. Således viser man til at det vil gjelde et svært begrenset antall mennesker, og sannsynligheten for at noen har anmerkninger vil være liten. Det er stor ære forbundet med slike utmerkelser, og det vil bryte med lange tradisjoner dersom det på forhånd måtte gjøres kjent for den det gjelder. Dersom ordenskanselliet ikke gis adgang til å foreta vandelskontroll, kan man risikere at Kongen tildeler fortjenestemedalje til en person som er dømt for alvorlig kriminalitet eller lignende. En slik utvikling vil føre til at ordningen med tildeling av ordener og utmerkelser mister anseelse og respekt. På den andre siden ser utvalget at forslaget har personvernmessige konsekvenser. Dersom det er anmerkninger på attesten, vil dette normalt føre til at ordenen ikke blir utstedt, samtidig som den attesten gjelder aldri blir kjent med det faktum at han eller hun har vært vurdert for en utmerkelse.

Utvalgets mindretall mener at samtykke også i disse tilfeller bør innhentes. Når samtykke ellers er begrunnet i hensynet til personvern, finnes det etter mindretallets oppfatning ingen saklig forskjell mellom for eksempel utnevnelser i statsråd og tildeling av utmerkelser.

Dernest anbefaler utvalget at det gis en hjemmel for utstedelse av ordinær politiattest til person som trenger politiattest for innreise, visum, arbeidstillatelse eller bosetting i et annet land, eller til andre formål der lovgivningen i andre land krever at det dokumenteres at vedkommende ikke har vært gjenstand for straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger. Likeså anbefales også en hjemmel for ordinær attest til person som søker om tilsetting ved utenlandsk ambassade eller lignende i Norge.

Endelig anbefaler utvalget at det gis en hjemmel til at det kan utstedes ordinær politiattest etter vedtak fra Politidirektoratet i det enkelte tilfelle. Bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil for å fange opp de situasjoner hvor det er et reelt behov for politiattest, men som ikke omfattes av hjemlene ovenfor. Følgelig understreker utvalget også at man forutsetter at det på bakgrunn av slike vedtak vurderes å fremsette forslag om en permanent hjemmel. En forutsetning for å fatte et slikt vedtak er at den det gjelder på forhånd er varslet om at politiattest vil bli avkrevd.

12.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde innvendinger eller realitetsanmerkninger til utvalgets forslag.

12.4.4 Departementets vurdering

I likhet med utvalget ser departementet at det er behov for en bestemmelse som hjemler utstedelse av politiattest som ikke naturlig passer inn andre steder. Det vises for så vidt til dagens bestemmelse i strafferegistreringsforskriften § 12 som til dels fyller dette formål ved at den blant annet inneholder hjemler for politiattest som ikke naturlig hører inn under noen spesiallovgivning. Som et ledd i forberedelsen til arbeidet med ny politiregisterlov har departementet tilskrevet samtlige departementer med henblikk på at hver enkelt fagmyndighet må sørge for å overføre hjemlene innenfor sitt fagområde fra strafferegistreringsforskriften § 12 til spesiallovgivningen. De hjemlene som ikke naturlig hører inn under andre departementers fagområder og spesiallovgivning vil bli videreført i forskriften til politiregisterloven.

Departementet finner imidlertid av flere grunner ikke å kunne slutte seg til alle deler i utvalgets utkast til § 36, og mener det vil være mer hensiktsmessig å utforme denne bestemmelsen på en annen måte. Utvalgets forslag legger opp til en opplisting av situasjoner der politiattest kan utstedes, og det virker som om utvalget legger opp til at denne skal være uttømmende. Den åpenbare svakheten med en slik opplisting er at man dermed risikerer at det oppstår situasjoner hvor det er et behov for eller ønske om å gi adgang til utstedelse av attest, men hvor hjemmelsgrunnlaget i politiregisterloven ikke er godt nok. Som et aktuelt eksempel kan nevnes dagens regel i strafferegistreringsforskriften § 12 bokstav p som gir hjemmel for utstedelse av politiattest til bruk for «frivillige organisasjoner for personer som, lønnet eller ulønnet, utfører eller skal utføre oppgaver for organisasjonen som innebærer et tillits- eller ansvarsforhold overfor mindreårige eller personer med utvik­lingshemming.» Dette er en sentral bestemmelse som kom inn i regelverket etter at utvalget avga sin utredning, og situasjonene den omhandler ville ikke ha blitt fanget opp av utvalgets forslag til § 36.

For departementet fremstår det derfor som en bedre løsning at man i loven gir en generell fullmaktsbestemmelse til at slike hjemler på nærmere angitte vilkår kan forankres i forskriften til politiregisterloven. Forutsetningen er da at det ikke finnes noen egnet spesiallov å plassere hjemmelen i, samt at vilkårene i departementets forslag til § 37 om formål som berettiger utstedelse av politiattest gjelder tilsvarende.

Det er videre etter departementets oppfatning ikke naturlig at man i en slik fullmaktsbestemmelse gir føringer på om det skal utstedes ordinær eller uttømmende attest. Dette bør reguleres i forskriften sammen med den aktuelle hjemmelen. Departementet viser i denne sammenheng til at den konkrete situasjonen som gjør at behovet for politiattest oppstår, også vil være bestemmende for hvilken type attest som er nødvendig og relevant. Det er først når man har oversikt over det konkrete behovet i saken at man bør konkludere med om en ordinær attest vil være tilstrekkelig eller ikke. Som eksempel kan her nevnes utvalgets forslag om at det bare kan utstedes ordinær politiattest til bruk i utlandet, overfor utenlandske ambassader mv. Det antas å være lite hensiktsmessig at norske myndigheter på denne måten legger føringer for attester som skal brukes i disse situasjonene, idet man her som regel vil være prisgitt å følge de nasjonale reglene i vedkommende land. Etter departementets syn må derfor de nasjonale reglene i vedkommende land være avgjørende for om attest kan kreves, og hvilket innhold denne skal ha. En annen løsning vil kunne føre til at man risikerer å utelukke egne borgere fra den aktuelle stillingen, funksjonen eller tillatelsen i utlandet.

Departementet er derimot enig med utvalget i at det er behov for en sikkerhetsventil der man etter vedtak kan åpne for at det gis hjemmel til å utferdige politiattest. En slik hjemmel vil forutsetningsvis være av midlertidig art og må følges opp ved å fremsette forslag om en permanent hjemmel for å fange opp de situasjoner som begrunner den midlertidige ordningen.

Et eksempel på behovet for en slik bestemmelse fra praksis er den utviklingen som fulgte i kjølvannet av det såkalte NOKAS-ranet. Dette ranet aktualiserte og synliggjorde behovet for innhenting av politiattest for personer som vurderes for ansettelse mv. i Norges Bank. Med hjemmel i strafferegistreringsforskriften § 12 første ledd nr. 5 vedtok derfor Politidirektoratet 23. juni 2005 å gi adgang for Norges Bank til innhenting av politiattest for personer som vurderes for ansettelse i Norges Bank og ved Norges Banks innleie av arbeidskraft. Tillatelsen ble gjort tidsbegrenset til 1. oktober 2007.

På denne måten fikk man en egnet hjemmel hurtig på plass, samtidig som man frigjorde tilstrekkelig tid til å etablere en permanent hjemmel. Således fremmet Finansdepartementet, etter forutgående høring, forslag til endring av lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) slik at den i § 11 fjerde ledd gir hjemmel til å innhente politiattest for alle ansatte i Norges Bank og andre som gjør tjeneste for banken. Lovendringen ble vedtatt av Stortinget og trådte i kraft 16. mars 2007.

I motsetning til utvalgets forslag mener departementet imidlertid at bestemmelsen bør rette seg mot grupper av personer, og ikke bare mot enkeltpersoner. Det antas for øvrig at sistnevnte også var utvalgets intensjon. Etter departementets syn kan en slik sikkerhetsventil utformes etter mønster av nåværende bestemmelse i strafferegistreringsforskriften § 12 første ledd nr. 5 som gir hjemmel for at «Politidirektoratet kan samtykke i at det også i andre tilfelle utferdiges politiattest.»

Departementet vil imidlertid understreke at slike tillatelser bare bør gis helt unntaksvis, noe som også er praksis i dag. Det forutsettes at ordningen brukes for å imøtekomme et relativt prekært behov som har oppstått og at det ikke fremstår som forsvarlig å avvente en ordinær lovgivningsprosess. Ordningen skal således ikke benyttes for å foregripe at et forslag om utstedelse av politiattest vil bli vedtatt eller utelukkende for å påskynde iverksettelsen av et vedtatt forslag.

Hovedregelen skal fremdeles være at lovhjemmel vedtas på vanlig måte med forutgående høring mv.. Denne prosessen ivaretar viktige demokratiske hensyn som ikke tilgodeses like godt gjennom bruk av den foreslåtte sikkerhetsventilen. Således viser departementet til at det ventelig vil være lettere å få gjennomslag for et lovforslag dersom man allerede har etablert en praksis i tråd med forslaget på bakgrunn av et forutgående vedtak.

Disse hensyn taler etter departementets syn også for at det er naturlig å innta en tidsbegrensning i forhold til hvor lenge en slik vedtaksfestet hjemmel kan gjelde. På denne måten tvinger man ansvarlige myndigheter til å påbegynne arbeidet med å utarbeide et forslag til lovhjemmel, samtidig som man åpner for at forslaget kan sendes på alminnelig høring med de hensyn dette skal ivareta. Til en viss grad forhindrer man også at det går så lang tid at det etableres en fast praksis for innhenting av politiattest før realiteten i forslaget er vurdert av lovgiver.

Departementet foreslår at tidsbegrensningen settes til 15 måneder. En slik frist gir ansvarlig fagmyndighet rimelig god tid til å utarbeide et lovforslag, spesielt ettersom det regelmessig ikke vil være tale om lovteknisk omfattende og kompliserte endringer. Samtidig er man sikret en viss fremdrift.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det inntas en fullmaktshjemmel i politiregisterloven i samsvar med forslag til § 38.

12.5 Politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver ­knyttet til mindreårige (barne­omsorgsattest)

12.5.1 Bakgrunn og gjeldende rett

12.5.1.1 Bakgrunn

Dette punktet skiller seg noe fra de øvrige delene i proposisjonen i den forstand at temaet ikke ble utredet av politiregisterutvalget, men av en egen arbeidsgruppe etter at utvalget hadde levert sin innstilling.

Våren 2005 fremla Bondevik II regjeringen en «Strategi mot seksuelle og fysiske overgrep mot barn (2005-2009)». Handlingsplanen var et resultat av et ønske om å styrke innsatsen overfor barn og unge med tanke på å avdekke og forhindre overgrep, samt å gi bistand til de utsatte. Et av tiltakene i handlingsplanen hadde følgende ordlyd:

«Det vil bli foretatt en gjennomgang av alle ordninger med politiattest for personer som utfører oppgaver overfor barn og unge. Det bør blant annet vurderes om ordningen skal utvides til å omfatte andre forhold enn seksuelle overgrep mot barn. ...»

Våren 2006 opprettet Barne- og likestillingsdepartementet en interdepartemental arbeidsgruppe som foretok en helhetlig gjennomgang av krav om politiattester for personer som skal ha oppgaver overfor barn og unge. Arbeidsgruppen bestod foruten Barne- og likestillingsdepartementet, av representanter fra Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Justisdepartementet. Justisdepartementet sendte den 12. februar 2008, som ansvarlig fagdepartement for strafferegistreringsloven, forslaget ut på høring med frist for uttalelser 5. mai 2008. Høringsnotatet var basert på arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger. Det ble imidlertid presisert at Justisdepartementet ikke hadde tatt stilling til noen av forslagene til endringer i gjeldende rett. I høringsnotatet ble det fremmet følgende forslag til lovtekst:

«§ X Virkeområde

Dette kapittelet gjelder politiattester som skal utstedes til personer som skal adoptere eller ha oppgaver overfor mindreårige som medfører at de over tid eller jevnlig kommer i posisjoner som muliggjør overgrep mot, eller skadelig innflytelse på, mindreårige.

§ Y Politiattestens formål

Formålet med krav om politiattest for personer som skal adoptere eller tildeles heldøgns omsorgsansvar for mindreårige er å bidra til å sikre at personene er egnet for oppgavene.

Formålet med krav om politiattest for andre personer som skal tildeles oppgaver overfor mindreårige er å forhindre overgrep mot eller alvorlig skadelig innflytelse på mindreårige, ved å hindre at mindreårige får tilknytning til personer som er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for å ha begått alvorlige straffbare handlinger som kan gjøre dem uegnet til å ha oppgaver overfor mindreårige.

§ Z Politiattestens innhold

Politiattester som utstedes til personer som skal adoptere eller over tid eller jevnlig ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige kan være uttømmende og utvidede dersom det følger av hjemmelsgrunnlaget.

På øvrige politiattester skal det anmerkes om personen er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på straffeloven §§ 162, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 andre ledd, 201 c), 201 a, 203, 204 a, 219, 224, 229 andre og tredje straffalternativ, 231, 233, 267 og 268. Brudd på straffeloven §§ 192 til 197, 199, 200 andre ledd, 201 c, 201 a, 203 og 204a og 233 skal anmerkes uten tidsbegrensning som følger av § 6 første ledd nr. 4-9. Brudd på de øvrige bestemmelsene som nevnt i dette ledd skal anmerkes i samsvar med § 6.

Dersom det skal innføres krav om flere eller færre straffebestemmelser enn de som følger av andre ledd, må det foreligge særlige grunner for dette. Begrensningene eller utvidelsene må fremgå av hjemmelsgrunnlaget.»

Henvisningen til § 6 refererer til strafferegistreringsloven. Forslaget ble sendt til 353 høringsinstanser, herunder et stort antall frivillige organisasjoner. 103 instanser har avgitt realitetsmerknader. Et klart flertall av høringsinstansene er positive til forslaget. Merknadene til de enkelte delene i forslaget vil bli omtalt i punkt 12.5.3.

12.5.1.2 Gjeldende rett

I dag finnes hjemlene for å kreve politiattest av personer som skal ha oppgaver knyttet til mindreårige i en rekke lover, herunder blant annet i strafferegistreringsloven jf. strafferegistreringsforskriften, barnehageloven, helsepersonelloven, opplæringslova, friskolelova, universitetsloven, barnevernloven og utlendingsloven. Disse lovene hjemler i all hovedsak såkalte begrensede politiattester. Det vil si at hjemmelsgrunnlaget for attesten gir en nærmere angivelse av hvilke typer straffbare handlinger eller overtredelser av bestemte straffebud som skal anmerkes på attesten. Dagens begrensede politiattester omfatter i det vesentligste bare overtredelser som rammer seksuelle overgrep mot mindreårige.

For begrensede attester fremgår det normalt av hjemmelsgrunnlaget at det ikke gjelder noen tidsbegrensning bakover i tid. Attesten vil da være en begrenset uttømmende attest. Dersom det av hjemmelsgrunnlaget ikke uttrykkelig fremgår at anmerkning på attesten skal anmerkes uten tidsbegrensning eller at mildere straffereaksjoner ikke skal anmerkes, vil attesten være en begrenset ordinær attest.

I enkelte lovbestemmelser finnes det også hjemmel til å kreve uttømmende politiattest av personer som skal ha omsorgsansvar for mindreårige. Et eksempel på dette finnes i strafferegistreringsloven § 10 nr. 3, jf. strafferegistreringsforskriften § 12 første ledd nr. 4 bokstav a hvor det kan kreves uttømmende attest i adopsjonssaker. I utgangspunktet tas alle straffer, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning av straffbare handlinger med i en uttømmende attest. Det er ingen tidsbegrensning bakover i tid og mildere reaksjoner tas med, med unntak av forenklet forelegg.

Videre er det vanlig at det brukes utvidet attest på områder hvor det kreves politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige. På disse attestene anmerkes verserende saker, det vil si saker hvor vedkommende er siktet eller tiltalt, men som ennå ikke er rettskraftig avgjort. Det må fremgå av hjemmelsgrunnlaget at utvidet attest kan utstedes. En nærmere beskrivelse av de ulike attestene er gitt i punkt 12.6, 12.7 og 12.8.

På de fleste områder hvor det i dag kreves politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige, er konsekvensene av en merknad på attesten et forbud mot å utføre oppgavene. Et eksempel på dette er lov 24. juni 1998 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 41 c tredje ledd hvor det heter:

«Den som er ilagt forelegg eller er dømt for overtredelse som nevnt i annet ledd er utelukket fra å utføre arbeid i asylmottak eller oppgaver som omhandlet i første ledd annet punktum.»

12.5.2 Forslaget i høringsnotatet

12.5.2.1 Hensyn og formål

I punkt 5 i høringsnotatet gjøres det rede for de hensyn som taler for og mot kravet om politiattest overfor personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige.

Beskyttelseshensynet er det sentrale hensynet som taler for krav om politiattest. Hensynet tilsier at barn og unge bør beskyttes mot å komme i tillits- eller avhengighetsforhold til personer som kan påføre dem skader og/eller svært uheldig påvirkning. Det anføres at det følger av både nasjonal og internasjonal rett at staten har et særlig ansvar for å sikre at hensynet til barnets beste blir ivaretatt og at barn beskyttes mot overgrep.

Et annet viktig hensyn som taler for krav om politiattest er tillitshensynet. En stor andel barn og unge tilbringer i dag mye tid sammen med andre enn sine foreldre. Noen har dessuten behov som gjør at de i forskjellig grad mottar tjenester fra offentlige hjelpeinstanser (helsevesen, barnevern mv.). Et krav om politiattest vil således kunne bidra til å øke tilliten til at barn og unge tas hånd om av trygge voksne personer, når de ivaretas av andre enn foreldrene.

I høringsnotatet omtales også de hensyn som helt eller delvis taler mot et krav om politiattest, herunder personvernhensynet, resosialiseringshensynet og ressurshensynet. Personvernhensynet tilsier at taushetsbelagte og personsensitive opplysninger som vil fremgå av en politiattest, behandles på en forsvarlig måte og at de ikke videreformidles i større grad enn nødvendig. Hensynet til resosialisering taler for at det både for lovbryteren selv og samfunnet er av stor betydning at den som har begått et lovbrudd og som har gjennomført straffen, blir integrert i samfunnet igjen og får mulighet til å forsørge seg ved arbeid. Ressurshensynet gjør seg gjeldende ved at en utvidelse av ordningen med politiattester vil medføre større økonomiske og administrative konsekvenser, og spørsmålet blir således om ressursbruken lar seg forsvare sett i forhold til hva som oppnås.

Avslutningsvis understrekes det at man ved utforming og anvendelse av krav til politiattester må vurdere og avveie de ulike hensynene som er nevnt ovenfor. Beskyttelseshensynet må tillegges stor vekt. Hvor stor vekt vil avhenge av hva politiattesten vil kunne beskytte barn og unge mot. Dersom politiattesten vil kunne gi barn og unge en viss beskyttelse mot seksuelle og andre alvorlige fysiske og psykiske overgrep, må dette tillegges betydelig vekt. I kombinasjon med tillitshensynet vil da personvernhensynet, resosialiseringshensynet eller ressurshensynet ikke kunne tillegges større vekt, verken hver for seg eller til sammen. Det anføres at det i stedet vil bli sentralt å sørge for å balansere hensynene på en slik måte at personvernhensynet, resosialiseringshensynet og ressurshensynet ivaretas så langt det er mulig i lys av det overordnete beskyttelsesbehovet.

I punkt 7 i høringsnotatet foretas det en nærmere vurdering av hvilke formål som berettiger krav om politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige.

Det vises til at det av dagens krav til politiattest kan utledes at formålet primært har vært å forhindre at mindreårige blir utsatt for seksuelle overgrep fra personer som tidligere har begått seksuelle overgrep mot barn. Både beskyttelseshensynet og tillitshensynet trekker imidlertid i retning av at krav om begrensede politiattester bør ha et videre formål enn å beskytte mindreårige mot seksuelle overgrep. Personvernhensynet og resosialiseringshensynet tilsier på den annen side at formålet bør begrenses til det som er strengt nødvendig. Etter en avveining av disse hensynene anbefales det at formålet utvides til å omfatte følgende:

«Å forhindre overgrep mot eller alvorlig skadelig innflytelse på mindreårige, ved å hindre at mindreårige får tilknytning til personer som er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for å ha begått alvorlige straffbare handlinger som kan gjøre dem uegnet til å ha oppgaver overfor mindreårige.»

Ved krav om uttømmende politiattest for personer som skal adoptere eller tildeles heldøgns omsorgsansvar for mindreårige barn, anbefales derimot at formålet bør være å bidra til å sikre at personene er egnet for oppgaven.

12.5.2.2 Enhetlig regulering

I punkt 12 i høringsnotatet foreslås det å innføre en mer enhetlig regulering av ordningene med politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige. Det anføres at det i den nye politiregisterloven bør innføres felles regler vedrørende politiattestens formål, adgang til å kreve politiattest og politiattestens innhold. Hjemmelsgrunnlaget for å kreve politiattest på det enkelte område, bør imidlertid fortsatt reguleres i spesiallovgivningen.

I punkt 10 i høringsnotatet foreslås det at kravet om begrenset politiattest bør stilles der personer skal ansettes i stillinger eller tildeles oppgaver der vedkommende kommer i posisjoner som muliggjør fysiske overgrep overfor mindreårige eller etablering av en nærmere tilknytning til mindreårige, forutsatt at posisjonene består over noe tid eller inntrer jevnlig.

Det påpekes at det muligens bør innføres et krav på andre aktuelle områder enn det som er nevnt i høringsnotatet. Dette vil forhindre at personer som får anmerkninger på områder der det stilles krav om politiattest, i stedet søker mot områder der det ikke stilles krav om politiattest. Det anføres imidlertid at det må være opp til det enkelte departement å foreta denne vurderingen i forhold til deres respektive ansvarsområder.

12.5.2.3 Hvilken type politiattest

I punkt 6, 9.1, 9.2 og 11 i høringsnotatet vurderes det hvilken type politiattest som skal anvendes overfor personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige. Det foreslås ulike typer politiattester, herunder utvidet utømmende attest, utvidet begrenset ordinær attest og utvidet begrenset utømmende attest. Ved valget av hvilken type attest som skal kunne kreves sondres det dels mellom formålene med attesten og dels mellom de ulike straffbare forhold.

I punkt 6 i høringsnotatet foretas det en vurdering om det skal benyttes uttømmende politiattest i den forstand at samtlige straffbare forhold vises eller om attesten skal begrenses til nærmere angitte straffbare forhold. Etter en avveining av de ulike hensyn som er nevnt i punkt 12.5.2.1, foreslås det at hovedregelen bør være at det stilles krav om begrenset politiattest. Det innebærer at politiattesten bare viser nærmere angitte straffbare handlinger. Kontrollen vil da ikke omfatte flere straffebud enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med attesten.

I høringsnotatet stilles det imidlertid spørsmålstegn ved om det likevel bør stilles krav om uttømmende attest der personer etter tillatelse eller godkjenning fra myndighetene over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige i sitt private hjem. Det vises til at det for adoptivforeldre allerede stilles slikt krav, og at det på denne bakgrunn bør stilles de samme krav for fosterforeldre og for foreldre i avlastningshjem.

I denne forbindelse anføres det at personer som tildeles slikt omsorgsansvar for mindreårige, i foreldrenes sted, kommer i en helt spesiell særstilling overfor en sårbar gruppe. De mindreårige plasseres i deres private hjem hvor det offentliges mulighet for innsyn og kontroll er begrenset, og hvor mulighetene for overgrep og/eller skadelig påvirkning kan være stor. Eventuelle merknader på en uttømmende politiattest vil således kunne være relevant i en helhetsvurdering av om aktuelle personer er egnet til å utøve omsorgsansvaret.

I punkt 9.1 i høringsnotatet drøftes det om anmerkninger på begrensede attester skal anmerkes med eller uten tidsbegrensning og om mildere straffereaksjoner skal anmerkes, herunder om attesten skal være begrenset ordinær eller begrenset uttømmende. Det vises til at prinsippet om at behandling av opplysninger ikke skal være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra formålet (nødvendighetsprinsippet), er et grunnleggende personvernprinsipp. Går man for langt, kan dette være i strid med retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Det anføres at krav om at politiattesten skal vise overtredelser som ligger langt tilbake i tid, kan gi urimelige utslag.

På den annen side påpekes det at det kan tale mot å bruke tidsbegrensning dersom en anmerkning som ligger langt tilbake i tid vil kunne bidra til en bedre beskyttelse av mindreårige. Når attester uten tidsbegrensning skal benyttes må det i utgangspunktet være fordi beskyttelseshensynet må gå foran hensynet til resosialisering og personvern. Enkelte straffbare handlinger er av en slik karakter at de bør fremgå uavhengig av når de er begått.

På bakgrunn av dette foreslås det at reaksjoner i forhold til seksualforbrytelser og drap anmerkes uten tidsbegrensning, mens øvrige reaksjoner bør anmerkes med de begrensninger som følger av strafferegistreringsloven § 6, jf. punkt 12.5.2.4.

I punkt 9.3 i høringsnotatet gis det uttrykk for at uttømmende politiattester som kan utstedes der personer skal adoptere eller over tid eller jevnlig ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, ikke bør ha noen tidsbegrensning.

I punkt 11 i høringsnotatet foretas det en vurdering av om verserende saker skal anmerkes på politiattesten, det vil si om attesten skal være utvidet. I første omgang vurderes dette i forhold til begrensede attester. Det bemerkes at anmerkninger om siktelser og tiltaler på politiattesten vil bety et større inngrep i den personlige integritet fordi det er større usikkerhet knyttet til saken enn der den har vært undergitt rettslig prøving. Spørsmålet om verserende saker skal anmerkes må bero på en konkret avveining av de hensyn som gjør seg gjeldene. Barn og unges behov for beskyttelse må vurderes opp mot det grunnleggende prinsipp om at en person skal anses uskyldig inntil vedkommende er funnet skyldig etter loven og dømt.

Når det gjelder seksuelle overgrep, jf. punkt 12.5.2.4, anføres det at skadepotensialet er stort, og at beskyttelsesbehovet derfor må veie tungt. Hensynet til å beskytte barna mot personer der det er en viss sannsynlighet for at personen har begått seksuelle overgrep tilsier at hensynet til uskyldspresumpsjonen og retten til privatliv må vike i perioden frem til siktelsen eller tiltalen eventuelt frafalles.

Det bemerkes at de øvrige straffebudene som trolig bør fremgå av attesten, jf. nærmere om dette i punkt 12.5.2.4, også er forbrytelser med stort skadepotensiale. Formålet med kravet om politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor barn er å beskytte barna mot overgrep og skadelig innflytelse. Det anføres derfor at det kan være relevant å markere verserende saker også med henblikk på disse straffebudene. Tidsperioden hvor slike saker fremgår vil være av begrenset varighet, og det legges til grunn at frafalte siktelser og tiltaler ikke skal vises på attesten.

Likeledes foreslås det at siktelser og tiltaler også bør tas med på uttømmende politiattest som kan utstedes der personer skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, idet det for denne gruppen kan være vel så viktig at slike opplysninger fremgår av attesten.

Endelig gis det uttrykk for at det av hensyn til en helhetlig regulering kan være nødvendig at vedtatte forelegg også skal fremgå på politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige. Det antas at forelegg i praksis vil være en hyppig reaksjonsform ved brudd på enkelte av de straffebudene som foreslås tatt inn på begrenset politiattest.

12.5.2.4 Straffebud som bør anmerkes på ­begrenset politiattest

I punkt 8 i høringsnotatet behandles spørsmålet om dagens begrensede politiattester bør utvides til å omfatte andre straffebud enn seksuelle overgrep mot barn. Ved vurderingen av dette spørsmål må det særlig ses hen til formålet som berettiger denne type attest. Politiattesten bør som følge av dette avgrenses til straffebud som rammer handlinger som i relasjon til mindreårige må anses særlig alvorlige og dermed særlig relevante.

Det understrekes imidlertid også at en utvidelse av de straffebud som skal tas med i politiattest, ikke vil være til hinder for at man kan videreformidle opplysninger til arbeidsgiver/oppdragsgiver om brudd på andre straffebud i særlige tilfelle hvor det foreligger hjemmel for dette.

I punkt 8.2 i høringsnotatet vurderes det nærmere hvilke seksualforbrytelser som bør vises på attesten. Det foreslås at de seksualforbrytelser som etter gjeldende rett kan vises på de aktuelle politiattestene, fortsatt bør fremgå. Dette gjelder straffeloven § 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), § 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), § 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år) og § 201 første ledd bokstav c (uanstendig atferd i nærvær av barn under 16 år).

Videre anføres det at seksualforbrytelser som etter gjeldende rett fremgår av noen, men ikke alle de aktuelle politiattestene, trolig bør fremgå. For det første gjelder dette straffeloven § 192 (voldtekt), § 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold mv.), § 194 (seksuell omgang med innsatt/en som er plassert i anstalt/institusjon under kriminalomsorgen, politiet eller barnevernet og som der står under vedkommendes myndighet/oppsikt), § 197 (incest) og § 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn mv.). Det påpekes at personer som har brutt straffeloven §§ 192, 193, 197 og 199 har begått handlinger som innebærer misbruk av et overmaktsforhold. Om personer som har brutt straffeloven § 194 har begått handlinger som innebærer misbruk av overmaktsforhold vil kunne variere, men ofte vil dette være tilfelle. Det anføres at personer som har tilegnet seg seksuell omgang ved å misbruke et overmaktsforhold, må anses uegnet til å ha oppgaver knyttet til mindreårige. For det andre gjelder det straffeloven § 203 (seksuell omgang eller handling med person under 18 år mot vederlag) og § 204 a (rammer barnepornografi). Det påpekes at det er i tvilsomt om § 203 skal omfattes, men det anføres at sådanne personer har utvist en holdning til kjøp av seksuelle tjenester fra ungdom som gjør at vedkommende vil kunne anses som uegnet til å ha oppgaver knyttet til mindreårige. Hva gjelder befatning med barnepornografi anføres det at vedkommende har vist en slik holdning til seksuelle overgrep mot mindreårige som vanskelig kan aksepteres i forholdet til å ha oppgaver overfor mindreårige.

Det vises videre til seksualforbrytelser som fremgår av noen, men ikke alle de aktuelle politiattestene, og som trolig ikke bør fremgå. Dette gjelder overtredelser av straffeloven § 200 første ledd (seksuell handling med en som ikke har samtykket) og § 201 første ledd bokstav b (seksuelt krenkende eller annen uanstendig atferd i nærvær av eller overfor en som ikke har samtykket). Begge straffebud rammer personer over den seksuelle lavalder, samtidig som det ikke foreligger krav om misbruk av overmaktsforhold.

Deretter omtales seksualforbrytelser som etter gjeldende rett ikke fremgår av de aktuelle politiattestene og det foreslås ingen endringer på dette punkt. De aktuelle bestemmelsene er straffeloven § 198 (samleie med bror eller søster), § 201 første ledd bokstav a (seksuelt krenkende eller annen uanstendig atferd på offentlig sted), § 202 («hallikvirksomhet») og § 204 (visse former for befatning med pornografi). Det anføres at handlingene er av en slik art at det ikke nødvendigvis er grunn til å tro at personer som har begått slike handlinger vil begå alvorlige overgrep mot eller ha alvorlig skadelig innflytelse på mindreårige. Derimot foreslås det at straffeloven § 201 a (grooming) bør fremgå av attesten. Bakgrunnen for straffebudet er særlig at flere sider ved nye kommunikasjonsmidler som internett og mobiltelefon har gjort barn mer utsatt for overgrep. Det nye straffebudet skal dermed bidra til å hindre at barn utsettes for alvorlige seksuelle overgrep.

I punkt 8.3 i høringsnotatet drøftes det om personer som krenker andres personlige integritet på en alvorlig måte og som har utvist vilje til å bruke makt og tvang for å oppnå egen fordel, er personer som er skikket til oppgaver som i vesentlig grad innebærer et tillits- eller ansvarsforhold overfor mindreårige. Spørsmålet blir dermed om volds- og ranskriminalitet bør vises på politiattestene.

Det foreslås at straffeloven § 233 (forsettlig drap) bør fremgå av attesten, siden det er en fare for at personer som har begått et drap ikke har de grenser som må kunne forventes av personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige bør ha.

Dernest bør også grove legemskrenkelser fremgå, herunder straffeloven § 229 annet og tredje straffalternativ (rammer tilfeller der handlingen påfører offeret skader av et visst omfang og der handlingen resulterer i at offeret dør eller påføres betydelig skade på legemet eller helbred) og § 231 (rammer voldshandlinger som er enda grovere). Begrunnelsen for dette er at det er ønskelig å redusere risikoen for at barn kan bli utsatt for voldelig atferd. Derimot foreslås det at straffeloven § 228 ikke skal vises, idet gjerningsbeskrivelsen i denne bestemmelsen i seg selv ikke er av en slik alvorlig karakter at personene som har begått slike handlinger vil kunne anses uegnet til å ha oppgaver knyttet til mindreårige.

Videre foreslås det at straffeloven §§ 268 jf. 267 (simpelt og grovt ran) bør fremgå, men det gis samtidig uttrykk for at spørsmålet er tvilsomt. Det anføres at begge tilfeller innebærer straffbare handlinger hvor gjerningspersonen viser en klar vilje til bruk av makt og tvang for å oppnå egen fortjeneste.

Endelig foreslås det at straffeloven § 219 (mishandling i nære relasjoner) og § 224 (menneskehandel) bør fremgå av politiattestene. Det vises i denne forbindelse til at straffeloven § 219 normalt ikke lenger anvendes sammen med andre straffebestemmelser, men i stedet for disse. Skal man sikre at handlingene etter straffeloven § 219 omfattes, må straffeloven § 219 fremgå av politiattesten. Videre anføres det at menneskehandel er en alvorlig krenkelse av individets personlige frihet og integritet, og at personer som har deltatt i menneskehandel har begått slike krenkelser mot andre at det er en fare for at de ikke har de grenser som personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige bør ha.

I punkt 8.4 i høringsnotatet foretas det en vurdering av om overtredelser av narkotikalovgivningen bør omfattes. Det antas under tvil at hele straffeloven § 162 som rammer et omfattende spekter av narkotikaforbrytelser, bør fremgå. Det kan være en økt fare for at personer som har hatt straffbar befatning med narkotiske stoffer etter straffeloven § 162, vil rekruttere unge mennesker til miljøet eller påvirke deres holdninger til å prøve slike stoffer. Slike personer vil kunne anses uegnet til å ha oppgaver knyttet til mindreårige som muliggjør skadelig innflytelse.

Derimot anses det som tvilsomt om overtredelser av legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd (besittelse og bruk av narkotika) bør vises på politiattestene. For en slik løsning taler at personer som er avhengige av narkotika ikke bør ha oppgaver knyttet til mindreårige, idet misbruket gjør dem dårligere egnet til å ivareta mindreårige. Det er dessuten fare for at personer som selv misbruker narkotika kan rekruttere unge mennesker til uheldige miljøer eller påvirke deres holdninger til å prøve å bruke slike stoff.

Problemer i denne sammenheng er at legemiddelloven rammer både faste brukere av narkotika og personer som en gang har blitt pågrepet med en brukerdose og som aldri benytter narkotika igjen. Mange unge mennesker har benyttet for eksempel cannabis en eller annen gang. Gruppen som bruker narkotika er uensartet både med hensyn til hyppighet av bruken og livssituasjon forøvrig. Det anføres at det vanskelig kan hevdes at det er en risiko for at alle som har benyttet cannabis kan skade mindreårige direkte eller ha skadelig innflytelse på dem. Dette taler mot at straffebudet skal fremgå av politiattesten.

På den annen side påpekes det at det er primært mer faste misbrukere som straffes etter legemiddelloven. Narkotikamisbruk kan være vanskelig å oppdage i en ansettelsesprosess. Dersom straffebudet skal fremgå av politiattesten, vil det kunne forhindre at narkomane får oppgaver knyttet til mindreårige. Det anføres dessuten at man kan fastsette at strafferegistreringsloven § 6 skal gjelde i forhold til slike lovbrudd. Overtredelser av legemiddelloven vil i så fall kun fremgå av politiattesten i en kortere tidsperiode.

12.5.2.5 Konsekvenser av anmerkning på attesten

I punkt 9.2 i høringsnotatet drøftes det hvilke konsekvenser en anmerkning på en begrenset politiattest skal få, herunder om anmerkning av alvorlige straffbare handlinger på attesten bør føre til et absolutt ansettelsesforbud. Det konkluderes med at det kan være behov for ulike regler med hensyn til hvilke konsekvenser en merknad på attesten skal få, avhengig av hvilken sektor man operer på og hvilke straffebud overtredelsen gjelder. Imidlertid anser man det som ønskelig at det gis ensartede regler for de tilfellene der anmerkningene fører til et ansettelsesforbud, men det foreslås at slike forbud må nedfelles i spesiallovginingen på hvert enkelt område. I høringsnotatet foreslås at dette kan gjøres med følgende lovtekst:

«Person med anmerkning knyttet til straffeloven §§ 192, 193, 195, 196, 197, 199, 200 andre ledd, [201 første ledd bokstav c], 201 a og 204 a skal ikke få adgang til å ha oppgaver overfor mindreårige.»

Som følge av dette foreslås det også i punkt 9.3 i høringsnotatet at eventuelle konsekvenser av en merknad på politiattester for personer som skal adoptere eller over tid eller jevnlig ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, bør reguleres i spesiallovgivningen.

12.5.3 Høringsinstansenes syn

12.5.3.1 Innledning

Det er 103 høringsinstanser som har realitetsmerknader til ulike sider av forslaget om politiattester for personer som skal ha oppgaver knyttet til mindreårige.

I punkt 12.5.3.2 omtales merknader av mer generell karakter hva gjelder krav om politiattest, og i punkt 12.5.3.3 gjøres det rede for høringsinstansenes syn på forslagets formål og de hensyn som begrunner forslaget. I punkt 12.5.3.4 gis det en oversikt over høringsinstansenes merknader med henblikk på enhetlig regulering og på hvilke områder det skal kreves politiattest. I punkt 12.5.3.5 omtales høringsinstansenes syn på hvilken type politiattest som bør kreves, herunder om attesten bør vise verserende saker.

I punkt 12.5.3.6 gjengis høringsinstansenes syn på hvilke straffebud som bør anmerkes på politiattest, og i punkt 12.3.5.7 redegjøres for høringsinstansenes oppfatning av hvilke konsekvenser merknader på politiattesten bør medføre. Avslutningsvis gis det i punkt 12.5.3.8 en kort oversikt over merknader som gjelder andre forhold enn de ovennevnte.

12.5.3.2 Generelle merknader til krav om ­politiattest

Alle høringsinstansene med unntak av Datatilsynet gir uttrykk for at de i større eller mindre grad støtter eller er positive til forslaget.

Jussformidlingen synes forslaget på noen punkter går for langt, og uttaler at de deler

«i hovedsak arbeidsgruppens vurdering om at de begrensede politiattester bør favne videre enn hva som er tilfelle i dag under de forskjellige hjemmelsgrunnlag, samtidig som vi imøteser mulighetene for et mer enhetlig regelverk. På noen punkter synes vi imidlertid at forslaget er for vidtgående».

Noen høringsinstanser etterlyser bedre undersøkelser som måler effekten av stadig ekspanderende ordninger med krav om politiattest.

Herunder bemerker riksadvokaten at det

«kan stilles spørsmål ved om forslagene i høringsnotatet bygger på en for generell tilnærming; interessen i å verne barn mot overgrep og andre skadevirkninger veies mot forbryterens personverninteresser – slik at sistnevnte interesser må vike. Som helt generelle størrelser synes prioriteringen mellom interessene rimelig. Men tilnærmingen forutsetter at informasjon om de lovbrudd som foreslås er egnet til å beskytte barn. Om så er tilfellet bør søkes dokumentert i den grad det ikke er selvinnlysende».

Videre uttales at riksadvokaten ikke har noen «endelig oppfatning av hvilke av de foreslåtte lovbrudd som bør tas med i en barneattest», men det etterlyses en nærmere vurdering før en eventuell utvidelse i forhold til dagens ordning blir vedtatt. Videre stilles spørsmål ved

«hvilke kriterier som er lagt til grunn for det utvalg av lovbrudd som er foreslått tatt med. Dersom man ser hen til strafferammene kan mange andre lovbrudd likestilles når det gjelder alvorlighetsgrad. Uten en nærmere konkret vurdering av hvilke lovbrytere som utgjør en fare for barn, er det ikke opplagt at de grupper som er foreslått omfattet av barneattester, står i en særstilling».

Oslo statsadvokatembeter presiserer at de

«ser det som meget positivt at departementet gjennom høringsnotatet nå søker å forbedre det forebyggende tiltak som utstedelse av politiattester representer. Som påpekt i høringsnotatet, veier hensynet til å beskytte barn meget tungt i de interesseavveiningene som må gjøres når man skal vurdere det fremtidige regelverk for utstedelse av politiattester med det formål å beskytte barn mot overgrep».

Oslo statsadvokatembeter vil imidlertid påpeke at notatet

«bærer preg av at man synes å overvurdere betydningen av registeropplysninger om tidligere begåtte straffbare handlinger. I en ansettelsesprosess vil en vurdering av den enkelte søkers CV og ikke minst innhenting av referanseopplysninger forut for et eventuelt intervju normalt gi verdifulle opplysninger om søkeren. Den formen for informasjonsinnhenting må tas i betraktning når man skal vurdere i hvilken utstrekning strafferegisteret skal benyttes som kilde for opplysninger i ansettelsessaker».

Oslo politidistrikt etterlyser en nærmere undersøkelse av effekten av krav om politiattest, og peker på at høringsnotatet legger til grunn at det er berettiget, nødvendig og hensiktsmessig at adgangen til å be om vandelsinformasjon stadig øker, hvilket for mange representerer et yrkesforbud. Oslo politidistrikt bemerker at det er mulig dette er riktig, men etterlyser hva denne oppfatningen baseres på, hvor mange straffbare handlinger som forhindres ved denne vidtgående spredningen av personlig og taushetsbelagt informasjon, og hvor mange overgrep som skjer hvor innhenting av politiattest ikke ville ha vist noe. Oslo politidistrikt mener at «[d]et synes i alle fall beklagelig at det ikke gjøres noe forsøk på å undersøke de faktiske forholdene, mens man utvider grunnlaget for å innhente dem på det som til tider synes å være månedlig basis».

Datatilsynet er uenig i forslaget, og ber departementet om å revurdere dette. Herunder uttaler tilsynet:

«Datatilsynet erkjenner at man her er inne på et meget ømtålig tema, spesielt når det gjelder straffelovens bestemmelser om seksualforbrytelser og krav om politiattest som angår slike forhold. Samtidig har man de siste årene inntatt bestemmelser i straffelovens kapittel om seksualforbrytelser som ikke dreier seg om fysiske overgrep, men også bestemmelser f.eks om befatning med barnepornografi (straffelovens § 204a) og kriminalisering av visse forberedelseshandlinger til seksuelle overgrep mot mindreårige (straffelovens § 201 a).

Det kan være vanskelig å få øye på konsekvensene av at en politiattest skal inneholde opplysninger om overtredelser av de beskrevne bestemmelser. (...)

Når politiattesten også skal inneholde opplysninger om siktelse eller tiltale, bidrar dette til at situasjonen blir kritisk. (...)

Konklusjonen er at samfunnet i sin iver etter å bekjempe et riktignok vagt definert onde, samtidig kommer i skade for å påføre nye onder. De fleste kan slutte seg til målet – å hindre at barn blir utsatt for seksuelle overgrep – men samtidig er det grunnleggende at midlene må tilpasses det mål som ønskes oppnådd».

12.5.3.3 Hensyn og formål

Høringsinstansene støtter i utgangspunktet de hensyn og formål som ligger til grunn for utvidelse av dagens system med politiattester for personer som skal ha oppgaver knytter til mindreårige.

Noen av høringsinstansene har imidlertid kommentarer til utformingen av lovbestemmelsene som beskriver formålet.

Riksadvokaten synes det kan virke noe uklart hvilken rettslig funksjon utkastet til §§ X og Y er tenkt og ha. Det vises i denne forbindelse til at bestemmelsen om virkeområdet i § X etter hva en har forstått, ikke er ment å endre dagens ordning ved at bestemmelsene ikke er ment som noe selvstendig hjemmelsgrunnlag for utstedelse av politiattest.

Riksadvokaten fremhever videre at det ikke klart fremgår av høringsnotatet hvordan man har tenkt seg lovstrukturen, men uttaler at

«det legges formodentlig opp til at de særlige lovgrunnlag skal vise til § Z. I så fall vil virkeområdet for § Z implisitt fremgå entydig av summen av de hjemmelsgrunnlag som viser til bestemmelsen.

Slik riksadvokaten forstår det, rekker bestemmelsen om virkeområde etter sin ordlyd dessuten videre enn de hjemmelsgrunnlag som åpner for innhenting av politiattest. Man må vel f.eks. si at en rekke typer arbeid og virksomhet som ikke krever attest etter lovgivningen, innebærer at en person «over tid eller jevnlig kommer i posisjoner som muliggjør overgrep mot eller skadelig innflytelse på, mindreårige». Det kan gjelde personer som arbeider i kiosk, treningssenter, dyre- og fornøyelsespark mv. På denne bakgrunn er bestemmelsen, slik den er utformet, heller ikke egnet til å tjene informasjonshensyn.

Det nevnes dessuten at mens § X bruker uttrykket «skadelig innflytelse», brukes «alvorlig skadelig innflytelse» i § Y, uten at det er gitt noen begrunnelse for denne forskjellen. Formodentlig bør det eventuelt benyttes samme uttrykk. Riksadvokaten stiller imidlertid spørsmål ved om bestemmelsen er overflødig, og til dels misvisende, i sin nåværende utforming».

Det anføres videre av riksadvokaten at

«innvendinger av samme karakter som for § X kan rettes mot forslaget til § Y om formål. I høringsnotatet er det for øvrig vist til to hovedhensyn bak reglene (i tillegg til mothensyn); beskyttelseshensynet og tillitshensynet. Formålsparagrafen angir likevel bare beskyttelseshensynet. Det er uheldig at et viktig hensyn bak reglene ikke er med i en formålsbestemmelse. Ikke minst gjelder dette med sikte på situasjonen der det er vanskelig å ha noen sikker formening om den reelle beskyttelsesvirkningen av å utelukke visse grupper lovbrytere fra arbeid med barn og unge. Dersom reglene utformes på grunnlag av hensynet til tillit like mye som beskyttelse - slik høringsnotatet bærer et visst preg av - bør dette fremgå i en eventuell formålsbestemmelse».

Oslo statsadvokatembeter uttrykker seg i samme retning i forbindelse med formålsangivelsen i forslaget, og påpeker at det i

«forslaget til lovtekst er formålet endret til «... å forhindre overgrep mot eller alvorlig skadelig innflytelse på mindreårige...». Oslo statsadvokatembeter vil påpeke at en slik generell angivelse av formålet representerer en betydelig utvidelse og at det presise innholdet av formålet vanskelig lar seg avgrense på en tilfredsstillende måte. Begrepet «skadelig innflytelse» vil kunne oppfattes svært forskjellig. I lovforslaget er enkelte alvorlige forbrytelser nevnt. En så vidt omfattende formålsangivesle som er forelått, kan i og for seg tilsi at en rekke andre straffebud bør tas med».

12.5.3.4 Enhetlig regulering

De fleste høringsinstanser støtter forslaget om at innholdet i politiattester for personer som skal ha oppgaver knyttet til mindreårige bør være enhetlig og reguleres felles i lovgivningen, men at hjemmel til å kreve slik attest fortsatt bør forankres i spesiallovgivningen.

Politidirektoratet

«er enig i forslaget om å innføre felles bestemmelser om barneattest i strafferegistrerings­loven og eventuelt ny politiregisterlov som regulerer politiattestens formål, adgangen til å kreve politiattest og politiattestens innhold. Hjemmelsgrunnlaget for politiattest for det enkelte område bør fortsatt mest hensiktsmessig reguleres i særlovgivningen».

Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet gir i sine høringssvar uttrykk for at de støtter forslaget om en mer enhetlig regulering av formålet med og innholdet i de begrensede politiattester enn tilfellet er i dag.

Oslo statsadvokatembeter gir uttrykk for at de støtter forslaget om å innføre en mer helhetlig regulering av ordningene med politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige, hvor hjemmelsgrunnlaget fremdeles bør reguleres i særlovgivningen på det enkelte området.

Et fåtall av høringsinstansene mener at omfang og konsekvenser bør fremgå av den enkelte særlov, blant annet Norsk sykepleierforbund som gir uttrykk for at «på grunn av tilgjengeligheten bør omfang og konsekvenser fremgå av den enkelte særlov, slik som helsepersonelloven § 20 a er i dag».

Noen av høringsinstansene har kommentarer knyttet til spørsmålet på hvilke områder politiattest kan avkreves.

Kultur- og kirkedepartementet, Kirkerådet i Den norske kirke, Tunsberg biskop, Hamar biskop, Borg bispedømmeråd, Hamar bispedømmeråd, Oslo bispedømmeråd, Stavanger bispedømmeråd, Bjørgvin bispedømmeråd og Oslo kommune v/ Byråden har påpekt at det er viktig at også kirkelige organer gis hjemmel til å innhente politiattest. Stavanger bispedømmeråd fremhever at krav om attest burde gjelde enten man er frivillig ansatt eller ikke.

Kultur- og kirkedepartementet, Kristiansand kommune, Fylkesmannen i Rogaland og Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon påpeker behovet for muligheten til å kreve politiattest for ansatte i kultursektoren.

Norges Unge Katolikker, Redd Barna, Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité og Den Norske Turistforening fremhever at man innenfor frivillig sektor ikke bør gis pålegg om å innhente politiattest.

Kongsberg kommune mener at ansatte i svømmehaller og idrettshaller burde avkreves politiattest.

Utlendingsdirektoratet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Oslo kommune v/Byråden presiserer at verger og hjelpeverger for mindreårige asylsøkere må avkreves politiattest.

12.5.3.5 Hvilken type attest

De fleste høringsinstanser støtter at det som hovedregel skal avkreves begrenset politiattest, i tillegg til at det gis tilslutning til forslaget om at det skal avkreves uttømmende politiattest for personer som skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige i sitt private hjem.

Politidirektoratet og Troms politidistrikt mener at det som hovedregel ikke er behov for uttømmende politiattest, og viser til formålet med attesten.

De fleste høringsinstansene støtter forslaget om at personer som over tid eller jevnlig har heldøgns omsorgsansvar for mindreårige i sitt private hjem, bør avkreves uttømmende politiattest.

Sunnmøre politidistrikt uttaler

«[d]et er vel ingen som betviler at mange fosterbarn og barn i avlastningshjem ser på sitt fosterhjem/avlastningshjem som den trygge plassen i livet sitt, og det vil da være naturlig at man krever uttømmende politiattest for personer som har som oppgave å være fosterforeldre/avlastningsforeldre. Som påpekt i høringsnotatet, kan eventuelle merknader på en uttømmende attest tas med i en helhetsvurdering av om søkeren er egnet til å utøve omsorgsansvaret».

Barneombudet viser til at dette kan være bl.a. fosterforeldre, beredskapsforeldre og foreldre i avlastningshjem. For øvrig presiseres at det må kreves uttømmende politiattest også i situasjoner hvor domstolen bestemmer at andre enn foreldrene får heldøgns omsorgsansvar for et mindreårig barn etter barneloven § 63, jf. 38. Dette er tilfeller hvor dødsfallet til en eller begge foreldre fører til at ingen lenger har foreldreansvar for et barn, og hvor domstolen skal vurdere hvem som skal ha foreldreansvaret for barnet.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Politidirektoratet, Troms politidistrikt, Sunnmøre politidistrikt, Salten politidistrikt, Fylkesmannen i Rogaland, Oslo kommune v/Byråden mv. støtter forslaget om at andre reaksjoner enn seksualforbrytelser og drap skal anmerkes med de begrensninger som følger av strafferegistreringsloven § 6.

Barneombudet støtter dette utgangspunktet,

«men savner en mer konkret gjennomgang i høringsnotatet av hvordan dette slår ut, bl.a. flere eksempler på hvordan straffenivået ligger i forhold til ulike forbrytelser og hvordan dette igjen vil slå ut i forhold til hvor lenge en anmerkning vil stå i strafferegisteret. Det er viktig at det ikke rettes et generelt yrkesforbud mot personer som en gang i livet har trådt feil. Man kan ikke se bort ifra at personer som tidligere har hatt en negativ erfaring, men er rehabilitert, likevel kan ha de forutsetninger som trengs for å arbeide med barn og unge som står overfor lignende utfordringer. Hensikten med politiattesten må være å beskytte barn og unge mot overgrep eller skadelig innflytelse, jf. formålsbestemmelsen. Bruk av strafferegistreringsloven § 6, kan føre til at utilsiktede virkninger av krav om politiattest unngås».

Noen av høringsinstansene mener at ikke bare seksualforbrytelser og drap burde vises uten tidsbegrensning i politiattesten. Bl.a. mener Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, Utlendingsdirektoratet og Redd Barna at også en del grov voldskriminalitet og ran burde fremgå av barneattesten uten tidsbegrensning.

Et mindretall av instansene er uenig i forslaget, herunder Kunnskapsdepartementet som antar at politiattestene fortsatt bør være uten tidsbegrensning.

Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Fylkesmannen i Rogaland, Stavanger kommune, Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, Høgskolen i Oslo v/avdeling for sykepleierutdanninger, Kanvas og Private barnehagers landsforbund støtter at verserende saker og ilagte forelegg skal fremgå av politiattestene.

Barne- ungdoms- og familiedirektoratet mener at også henlagte siktelser og tiltaler for sedelighetsforbrytelser må fremgå av politiattest, og Barneombudet og Stine Sofies Stiftelse ber departementet vurdere hvorvidt henlagte saker på grunn av bevisets stilling av siktelser for seksuelle overgrep også burde inkluderes.

Riksadvokaten støtter bare delvis forslaget, og

«går mot at siktelser tas med og peker på at en person etter omstendighetene kan bli siktet også der graden av mistanke er relativt lav. Med de betydelige konsekvenser anmerkninger på politiattesten kan ha, bør grunnlaget være sikrere enn en siktelse. Etter riksadvokatens syn bør opplysninger om verserende saker i politiattest begrenses til tiltaler – som innebærer at påtalemyndigheten mener strafferettens strenge beviskrav er oppfylt».

Videre stiller riksadvokaten spørsmål ved at opplysninger om utferdigede/vedtatte forelegg skal fremgå av politiattesten for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige, da dette er lovbrudd som er mindre alvorlige.

Oslo statsadvokatembeter kommenterer det forhold at også ilagte forelegg foreslås at skal fremgå av attester for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige. Det fremheves at forelegg utvilsomt må tas med i politiattestene, fordi det som følge av tilståelser, hender at seksuallovbrudd som må anses relevante i denne sammenheng, får sin reaksjon i form av forelegg.

For øvrig bemerkes av Oslo statsadvokatembeter at det i lovutkastet § Z benyttes formuleringen «personen er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for...». Det påpekes at

«formuleringen «ilagt forelegg» er ikke helt heldig. For det første «ilegges» ikke forelegg; de utferdiges, jf. straffeprosessloven § 255. For det andre er det vel heller ikke gunstig å la utferdigelsen av et forelegg være avgjørende. Ved utferdigelsen oppnår uansett den mistenkte status som siktet, og vedkommende vil således fanges opp av det første alternativet i oppramsingen. Det er først når et forelegg er vedtatt at det foreligger en rettskraftig avgjørelse. Følgelig foreslår vi følgende formulering: «personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for (...)».

Østfold politidistrikt støtter ikke forslaget om å anmerke verserende saker på attesten, og vil bemerke at

«det ut fra uskyldspresumsjonen bør være en tilbakeholdenhet med å anmerke i attesten at en person er siktet i verserende straffesak. En person får status som siktet bl.a. når det brukes tvangsmidler som pågripelse og ransaking mot ham eller tas blodprøve av ham. Etterforskningen kan imidlertid vise at tvangsmiddelet har vært rettet mot feil person, men det kan gå tid før dette blir fastslått med sikkerhet. I denne perioden vil vedkommende få en attest med anmerkning, selv om vedkommende åpenbart er uskyldig og skulle hatt en ren attest. At en uskyldig bringes inn i en straffesak kan ofte bero på en ren tilfeldighet».

Datatilsynet uttaler seg i samme retning ved å presisere at terskelen for å bli siktet i en sak kan være meget lav, og trekker som eksempel frem internettkriminalitet med stor risiko for manipulering for eksempel ved bruk av trådløse nettverk. På denne måten kan en person lett havne i en situasjon der en siktelse er en naturlig konsekvens, uten at den siktede selv har gjort et lovbrudd.

For øvrig bemerkes av Oslo politidistrikt at strafferegistreringsloven § 6 ikke omfatter siktelser og tiltaler, slik at første punktum i § Z annet ledd ikke samsvarer med annet og tredje punktum i samme ledd. Det presiseres at siktelse og tiltale normalt ikke anmerkes på ordinær politiattest, jf. strafferegistreringsloven § 5 første ledd.

12.5.3.6 Straffebud som bør anmerkes på ­begrenset politiattest

Mange av høringsinstansene har synspunkter med henblikk på hvilke straffebud som burde vises på politiattester, og de fleste av instansene støtter en utvidelse i forhold til dagens attester.

En stor del av høringsinstansene har merknader vedrørende seksualforbrytelser på politiattestene til personer som skal arbeide med barn og unge, og mange av instansene har kommentarer knyttet til hvilke seksualforbrytelser som skal medtas på politiattesten.

Oslo statsadvokatembeter mener at flere bestemmelser skulle være tatt med, blant annet anbefales at straffeloven § 201 tas med uten begrensning til første ledd bokstav c, da det i praksis nok vil være tilfeldig hvilket av alternativene i bestemmelsen som benyttes. Videre etterlyses at forsettlige overtredelser av straffeloven § 204 første ledd bokstav c tas med i opplistingen over straffebud som bør tas med i politiattestene.

Politidirektoratet og Helgeland politidistrikt mener at atferd som rammes av straffeloven § 200 første ledd og § 201 første ledd bokstav b indikerer reduserte sperrer hos gjerningspersonen. Videre påpekes at personer som er straffet for kjøp av seksuelle tjenester av mindreårige neppe kan anses egnet til å arbeide i barnehage og/eller skole, således at overtredelse av straffeloven § 203 bør fremgå av alle de aktuelle politiattestene. Politidirektoratet og Helgeland politidistrikt anbefaler videre at overtredelse av straffeloven § 198, § 201 første ledd bokstav a, § 202 og § 204 bør fremgå av politiattesten. Likeledes mener Romerike politidistrikt at overtredelse av straffeloven § 201 første ledd bokstav a og § 202 bør fremgå.

Sunnmøre politidistrikt gir uttrykk for at gjentatte overtredelser av disse bestemmelsene må fremgå av politiattesten.

Kultur- og kirkedepartementet støtter arbeidsgruppens forslag, men mener at også overtredelse av straffeloven § 200 første ledd, § 201 første ledd bokstav b, § 201a og § 202 bør fremgå av politiattester, og det hevdes «at personer som er dømt for slike forbrytelser, ikke vil være egnet til å ha ansvar for eller gis et tillitsforhold til barn og unge».

Mange av høringsinstansene kommenterer også forslaget om anmerkning av overtredelser av volds- og maktforbrytelser på politiattesten for personer som skal arbeide med barn og unge. Troms politidistrikt, Salten politidistrikt, Fylkesmannen i Rogaland, Jussformidlingen, Barneombudet, Høgskolen i Hedmark, Nord-Hålogaland biskop, Stiftelsen Kirkens bymisjon, Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring og Organisasjon for private barnehager i Larvik er enige i at de foreslåtte bestemmelsene vises på attesten.

Enkelte høringsinstanser mener at flere bestemmelser burde fremgå av politiattestene, herunder uttaler Politidirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Kristiansand kommune og Private barnehagers landsforbund at simpelt ran burde medtas. Norsk forbund for utviklingshemmede og Norsk Psykologforening mener overtredelse av § 228 burde inntas. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet mener straffeloven § 228 annet ledd burde medtas på politiattesten, og Utlendingsdirektoratet mener at overtredelse av alle straffalternativene i § 229 bør fremgå av attesten.

Agder politidistrikt mener at bare gjentatte overtredelser av straffeloven §§ 227 og 228 burde fremgå av politiattesten, og Helsedirektoratet, Utdanningsforbundet og Høgskolen i Østfold mener at det er foreslått inntatt for mange bestemmelser i attesten.

Oslo statsadvokatembeter og Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner er uenige i å anmerke overtredelser av volds- og maktforbrytelser på politiattesten. Oslo statsadvokatembeter begrunner dette syn med at de ikke tror at den foreslåtte lovendring er et egnet virkemiddel for å nå formålet. Det anføres at det vil være vanskelig å finne de rette kriteriene for egnethet til å ha med mindreårige å gjøre når betydningen av en begått volds- og ranshandling skal vurderes.

Det fremheves videre at informasjon gjennom CV, referanser og intervju trolig vil være mer verdifulle informasjonskilder for å vurdere en persons egnethet til å arbeide med barn og unge, således at det ikke vil være nødvendig å innlemme volds-, rans- og drapsforbrytelser i politiattesten. Det anføres i tillegg at det ikke kan ses noen grunn til at straffeloven §§ 219 eller 224 skal tas med i de begrensede politiattestene, og uttaler «at disse bestemmelsen er tatt med, synes å være et utslag av at bestemmelsene nylig er endret og av den grunn har vært en del i fokus. Det er andre bestemmelser i straffeloven som det kunne være like nærliggende å ta med».

Videre påpeker Oslo statsadvokatembeter at når det gjelder utformingen av lovutkastet, vil avgrensningen av hvilke legemskrenkelser som skal tas med, bli noe tilfeldig.

«Hvis man først skal ha med legemskrenkelser, vil det vel være naturlig å trekke en grense nedad. Men vi vil likevel peke på at om et forhold rammes av første eller annet straffalternativ i straffeloven § 229, ofte beror på tilfeldigheter.

For øvrig gjør vi oppmerksom på at utformingen av lovforslaget når det gjelder ran, innebærer at både simple og grove ran vil bli tatt med. Det er uvisst om dette er tilsiktet. Straffetrusselen for simple ran fremgår nemlig også av straffeloven § 268».

Oslo statsadvokatembeter vil presisere at når de

«ikke støtter forslaget om rutinemessig å ta med voldsforbrytelser m. m. i de begrensede politiattestene, vil vi ikke unnlate å nevne at politiet uansett vil kunne ha anledning til å videreformidle opplysninger til en arbeidsgiver selv om opplysningene ikke tas med i en politiattest. Det vises i den forbindelse til hjemlene strafferegistreringsloven § 7 og straffeprosessloven § 61 c nr. 5 og 6, som alle er omtalt i NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern punkt 3.4.4.5».

De fleste av høringsinstansene har merknader vedrørende overtredelser av narkotikalovgivningen som er foreslått vist på politiattestene.

Et flertall av instansene støtter forslaget om at overtredelse av straffeloven § 162 skal fremgå av politiattester, herunder bl.a. Østfold politidistrikt, Salten politidistrikt, Helgeland politidistrikt, Politiets fellesforbund, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Bærum kommune og Oslo kommune v/Byråden.

Noen instanser mener at det må skilles mellom grove og simple overtredelser av straffeloven § 162, herunder bl.a. Barneombudet, Helsedirektoratet, Kristiansand kommune og Jussformidlingen. Et mindretall av høringsinstansene er uenige i forslaget, og Oslo statsadvokatembeter uttaler at

«[d]et er svært lite sannsynlig at en som er dømt for befatning med narkotika, vil benytte seg av en stilling for eksempel som lærer til å selge narkotika på skolen hvor han arbeider. Videre er det ikke nødvendigvis slik at personer som er straffet for befatning med narkotika, sprer uheldige holdninger om bruk av narkotika. Eksemplene på det motsatte er vel kanskje i flertall. Å holde aktive narkomane unna barn og ungdom er naturligvis ønskelig – på samme måte som det er uheldig å ansette alkoholikere i slike stillinger. For å oppnå dette formålet antar vi at andre virkemidler er mer egnet enn bruk av politiattester.»

Datatilsynet uttrykker bekymring for at overtredelser av narkotikalovgivningen vil kunne få den effekt at «ungdomssynder» kan få store konsekvenser for vedkommende resten av livet.

Riksadvokaten er skeptisk til å innta overtredelser av straffeloven § 162 og legemiddelloven, og begrunner dette med at

«selv om hensynet til å verne barn er meget vektig, gjør også andre interesser seg gjeldende. Departementet peker på betydningen av personvern og rehabilitering, som er viktig. Riksadvokaten savner imidlertid en vurdering av øvrige mothensyn, og vil særlig peke på hensynet til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser – herunder arbeidskraften til tidligere straffedømte. Videre kan det være grunn til å overveie effekten på samfunnsklimaet av å akseptere at ikke ubetydelige deler av befolkningen holdes utenfor viktig og omfattende virksomhet knyttet til barn og unge. Dette har særlig betydning for forslaget om å ta med narkotikalovbrudd på politiattesten, både etter straffeloven § 162 og legemiddelloven».

For øvrig bemerkes fra Oslo politidistrikt at

«dersom straffeloven § 162 skal omfattes av det nye lovforslaget bør det også vurderes om straffeloven § 162b bør anmerkes på samme måte, men dette henger kanskje sammen med vurderingen av om legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd bør anmerkes».

Kommunesektorenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon uttaler at det er ønskelig at departementet vurderer grundigere hvorvidt bruk og besittelse av narkotika burde omfattes av politiattestene.

De fleste høringsinstanser har merknader til forslaget om at overtredelse av legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd skal fremgå av politiattestene.

Flertallet av høringsinstansene støtter at overtredelse av legemiddelloven fremgår av politiattesten. Imidlertid fremhever eller forutsetter majoriteten av disse at det må gjelde en tidsbegrensning ved overtredelse av legemiddelloven, herunder bl.a. Politidirektoratet, Asker og Bærum politidistrikt, Troms politidistrikt, Vestfold politidistrikt, Romerike politidistrikt, Salten politidistrikt, Politiets fellesforbund, Barneombudet og Norsk barnevernsamband.

Høringsinstansene som støtter at brudd på legemiddelloven skal fremgå av politiattesten presiserer at anmerkninger på politiattesten ikke nødvendigvis skal medføre et stillingsforbud, herunder Politidirektoratet som uttaler at de

«er av den oppfatning at brudd på legemiddelloven bør med i en barneomsorgsattest. Det bør samtidig fastsettes at brudd skal vises på politiattesten i to år etter at den straffbare handlingen fant sted. Konsekvensen av anmerkning på begrensede attester bør imidlertid ikke automatisk være et forbud mot å utføre oppgavene».

Blant annet Helsedirektoratet, Bærum kommune, Radøy kommune, Stavanger kommune, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Høgskolen i Østfold og Høgskolen i Lillehammer er ikke enige i at brudd på narkotikalovgivningen skal medtas på politiattesten, og det fremheves av Arbeids- og inkluderingsdepartementet at departementet ikke støtter å inkludere brudd på legemiddelloven i politiattestene «da dette vil kunne få uheldige utslag ved at personer som har blitt pågrepet med en brukerdose en eller noen få ganger, og deretter har skikket seg vel og ellers har plettfri vandel, får et yrkesforbud i forhold til arbeid med mindreårige». Stine Sofies Stiftelse uttaler seg i samme retning ved å fremheve at «resosialiseringsbehovet står noe sterkere her», mens Fylkesmannen i Rogaland mener at «brudd på legemiddelloven er lite sammenlignbart med øvrige straffebud som foreslås inkludert».

Østfold politidistrikt bemerker at

«når det gjelder spørsmålet om overtredelse av legemiddelloven § 31, jfr. § 24 skal anmerkes i en politiattest, vil en tro at en alvorlig rusmisbruker også vil være ilagt straffereaksjon etter straffeloven § 162 for erverv og således fanges opp her. En anmerkning etter legemiddelloven § 31, jfr. § 24 sier alene ikke noe om vedkommendes forhold til rusmisbruk siden en anmerkningen ikke vil kunne skille mellom ulovlig bruk og ulovlig besittelse av narkotika. Dersom formålet med anmerkningen er å henlede oppmerksomheten mot rusmisbruk, burde også anmerkning om alkoholrelatert rusmisbruk, som er hyppigere forekommende, vært foreslått. Så er imidlertid ikke tilfelle, hvilket skulle tilsi at vedkommendes forhold til rus ikke synes relevant i vurderingen av hvorvidt vedkommende bør ha oppgaver som knytter seg til mindreårige. At en person er i besittelse av et mindre kvantum narkotika uten lovlig atkomst, bør derfor ikke alene ikke være så alvorlig at det bør anmerkes, så lenge en person kan ha tilsvarende kvantum med lovlig atkomst uten at det kan tas med i vurderingen. En tenker i denne sammenheng på lovlig foreskrevne medikamenter. Gjelder det besittelse av et kvantum over en viss mengde, vil forholdet fanges opp av straffeloven § 162 og da komme som en anmerkning på attesten. En anmerkning etter legemiddelloven § 31, jfr. § 24 vil ikke si mer enn at det er begått et lovbrudd relatert til befatning med medikamenter med narkotisk virkestoff eller annen form for narkotika. Dette er i seg selv ikke så alvorlig at det bør komme med som en anmerkning når en ser hen til andre lovbrudd som ikke skal være med».

Oslo statsadvokatembeter presiserer at

«i lovutkastet er ikke overtredelser av legemiddelloven § 31, jf. § 24 tatt med. I den forbindelse vil vi påpeke at de fleste som har overtrådt legemiddelloven, også har gjort seg skyldig i en overtredelse av straffeloven § 162 første ledd. Det er ofte bevismessige tilfeldigheter som avgjør om vedkommende straffes bare for overtredelse av legemiddelloven eller for både overtredelse av legemiddelloven og straffeloven § 162 første ledd. Antall unge som har hatt befatning med narkotika er etter hvert blitt svært høyt, også antall straffede. Det vil etter vår oppfatning ikke være riktig – og heller ikke formålstjenlig – å hindre så vidt store grupper av befolkningen fra å ha med mindreårige å gjøre».

Agder politidistrikt fremhever at dersom denne type overtredelser skal fremgå, bør det vurderes om bare gjentatte brudd bør fremkomme av attesten.

12.5.3.7 Konsekvenser av anmerkning på attesten

Flere av høringsinstansene understreker at det ikke er ønskelig at personer med anmerkninger for seksuelle overgrep skal ha oppgaver overfor barn og unge. Noen høringsinstanser mener at alle anmerkninger på attesten skal medføre et yrkesforbud overfor barn og unge, men de fleste gir uttrykk for at man bør åpne for skjønnsutøvelse for de mindre alvorlige seksualforbrytelsene.

Oslo statsadvokatembeter gir uttrykk for at den foreslåtte utvidelsen av straffebud som skal medtas på politiattester må innebære utstrakt bruk av skjønn. Det uttales at

«[e]n arbeidsgiver eller oppdragsgiver må – av hensyn til ønsket om å oppnå en fornuftig bruk av registeropplysninger – i mange tilfeller pålegges å utøve et skjønn. Særlig dersom de omfattende utvidelsene som foreslås i høringsnotatet blir gjennomført, er det behov for utstrakt skjønnsutøvelse. Men også når det gjelder seksualforbrytelser bør det for visse bestemmelsers del foretas en skjønnsmessig vurdering av konsekvensene av en anmerkning. I høringsnotatet nevnes straffeloven §§ 194 og 203. I tillegg mener vi at betydningen av anmerkninger om straffereaksjoner for overtredelser av § 192 og § 201 også må bli gjenstand for en skjønnmessig vurdering».

Politidirektoratet slutter seg til vurderingene i høringsnotatet hva gjelder yrkesforbud ved anmerkninger knyttet til seksuelle overgrep, og uttaler

«Politidirektoratet er enig i at det for straffeloven §§ 194 og 203 og de øvrige foreslåtte straffebudene er de enkelte fagdepartement på sine områder som er nærmest til å vurdere hva konsekvensene av en anmerkning bør være, jf også ovenfor til punkt 8.4. Dvs. om det skal være et forbud mot å ha oppgaver overfor mindreårige, eller om det skal bero på en konkret vurdering fra arbeidsgivers/oppdragsgivers side».

Barneombudet støtter i utgangspunktet forslaget om at personer med anmerkninger om seksuelle overgrep ikke skal ha adgang til å ha oppgaver overfor mindreårige. I den grad forbudet kan ha utilsiktede virkninger, kan det løses ved at mindre alvorlige seksualforbrytelser anføres med tidsbegrensning.

De fleste høringsinstansene fremhever at konsekvenser av anmerkninger i attesten må reguleres særskilt på hvert enkelt område, og at det ikke skal bero på en skjønnsmessig vurdering fra arbeidsgivers side.

Riksadvokaten antar at det

«ofte vil være liten realisme i en forutsetning om nærmere vurdering av skikketheten til personer med anmerkninger for lovbrudd av den karakter det her er tale om. Det vil være vanskelig å foreta en vurdering av hvilken risiko den aktuelle arbeidstaker representerer og de fleste arbeidsgivere vil nok derfor kvie seg for å ta sjansen på å ansette en person med anmerkninger. Selv om den vurdering som ligger til grunn for en ansettelse, har vært forsvarlig, er det påregnelig med skarp kritikk dersom vedkommende arbeidstaker likevel skulle gjøre seg skyldig i et overgrep mot barn. Realiteten vil dermed trolig være at anmerkninger diskvalifiserer fra den aktuelle typen arbeid. Etter riksadvokatens syn bør en formentlig ta konsekvensen av denne påregnelige realiteten, slik at merknader utelukker søkeren fra den type arbeid barneattesten gjelder. Dette synspunktet har implikasjoner for hvilke lovbrudd som bør fremkomme: Attestene bør bare ha med lovbrudd som man mener skal ha en slik absolutt sperrende funksjon».

Kunnskapsdepartementet støtter at konsekvensene av merknader i politiattesten skal reguleres særskilt på hvert enkelt område, og Fornyings- og Administrasjonsdepartementet fremhever at det er ønskelig at konsekvensene av at det fremlegges politiattest med merknader, fremgår klart av innhentingshjemmelen, da dette skaper forutberegnelighet både for den registrerte og for den som mottar opplysningene.

Oslo statsadvokatembeter mener at konsekvensene av eventuelle anmerkninger i de begrensede politiattestene bør bli gjenstand for regulering i den enkelte særlov og ikke i strafferegistrerings­loven/politiregisterloven, men også slik at arbeidsgiver/oppdragstaker må pålegges å utøve et visst skjønn.

Barneombudet anser det som hensiktsmessig at de enkelte fagdepartementene på sine områder vurderer hva konsekvensene av en anmerkning bør være. I denne forbindelse presiseres at de mener «hensynet til en mest mulig ensartet praksis taler mot at [konsekvensene av anmerkninger på andre områder] skal vurderes av arbeidsgiver/oppdragsgiver».

Bare Bærum kommune mener at det skal være opp til arbeidsgiver/oppdragstaker å vurdere konsekvensen av anmerkninger for andre lovbrudd enn seksualforbrytelser på attesten.

12.5.3.8 Andre merknader

Flere høringsinstanser understreker viktigheten av at saksbehandlingstiden for utstedelse av politiattest ikke blir for lang, og Oslo politidistrikt har bemerket at «etter hvert som antall attester som skal utferdiges blir større og større, blir politiets «leveringstid» lenger».

Enkelte høringsinstanser ber om avklaring vedrørende oppbevaring av politiattestene, herunder setter Redd Barna spørsmålstegn ved om politiattesten skal leveres tilbake til vedkommende, at organisasjonen registrerer i eget system at det ikke var merknader, eller eventuelt hvordan dette ellers skal gjøres. Oslo kommune v/Byråden spør om politiattesten skal makuleres eller oppbevares.

Flere høringsinstanser etterlyser en avklaring av spørsmålet om hvor ofte politiattest kan innhentes, herunder spesielt hvorvidt politiattest skal innhentes før oppstart av arbeid/studier, eller også underveis i ansettelsesforholdet/studiene. Herunder understrekes av Agder politidistrikt at det bør gis adgang for arbeidsgivere til å kreve fornyet attest på bakgrunn av berettiget mistanke om forhold som beskrevet i attestgrunnlaget.

Høgskolen i Lillehammer setter spørsmålstegn ved hvorvidt attest bare skal kreves ved studiestart, eller også ved hver praksisplassering.

Mange høringsinstanser gir uttrykk for at også andre enn barn og unge trenger et slikt vern som høringsnotatet foreslår. Helsedirektoratet trekker frem at personer med demens burde omfattes, og Statens helsepersonellnemnd presiserer at også utviklingshemmede har behov for beskyttelse. Norsk Psykologforening mener at den samme beskyttelse burde gjelde overfor voksne og umyndige som er i avhengighetsforhold innen helsevesenet, og Betanien taler for at svake hjelpetrengende, herunder pasienter i alle aldrer, burde omfattes.

Organisasjon for private barnehager i Larvik, Private barnehagers landsforbund og Norsk fosterhjemforening tar opp spørsmålet vedrørende politiattest for arbeidssøkende fra andre land. Fylkesmannen i Oslo og Akershus tar i tillegg opp spørsmålet for hvordan man skal forholde seg til nordmenn som lenge har oppholdt seg i utlandet.

Politidirektoratet viser som eksempel på at det ved erverv av våpen og kjøreseddel er et vilkår om at søkeren har hatt lovlig sammenhengende opphold i riket i minst fem år og kan vise tilfredsstillende vandel i denne perioden. Det bes om at departementet tar stilling til hvorvidt et krav om forutgående sammenhengende botid i tilfeller hvor det ikke kan fremlegges nødvendig dokumentasjon på vandel fra tidligere bostedsland, bør fremgå direkte av lovteksten.

Noen av høringsinstansene har kommentarer til forholdet mellom arbeidsgruppens forslag og internasjonal rett. Universitetet i Oslo anbefaler at departementet i det videre arbeidet går nærmere inn på forslagenes forhold til menneskerettighetene, og at disse synliggjøres i den kommende proposisjonen.

Oslo politidistrikt tar også opp forholdet til EMK, og anfører at høringsnotatet ikke i tilstrekkelig grad problematiserer dette, men tvert i mot at departementene ikke ser forholdet til EMK som noe problem.

Redd Barna tar opp forholdet mellom individets rett til privatliv og FNs barnevernkonvensjon artikkel 19, og spesifiserer at det er to forhold som står mot hverandre. Redd Barna mener at konklusjonen må være at barnets hensyn må veie tyngst.

Stavanger kommune taler for at domstolene i større grad burde fradømme rettighetene til arbeid og oppgaver overfor mindreårige i hver enkelt sak, slik at større grad av individualitet, som er vesentlig for strafferettspleien, ivaretas.

Gudbrandsdal politidistrikt ber om at det vurderes å sentralisere behandlingen av politiattester, hvilket vil medføre ensartet behandling med høy kompetanse. Oslo politidistrikt understreker at for at politiet skal utstede riktig attest, er det viktig at det på søknadsskjemaet opplyses nøyaktig hvilken lov søknaden er hjemlet i.

Frivillighet Norge taler for at det må være gratis for organisasjonene å innhente politiattestene.

Politidirektoratet ønsker presisert at de legger til grunn at forslaget til regulering av politiattest for personer som skal ha oppgaver knyttet til mindreårige ikke er ment å innskrenke politiets adgang etter den såkalte generalklausulen i strafferegistreringsloven § 7 annet ledd til å gi opplysninger for å forebygge eller oppklare lovovertredelser, eller for å forhindre at en virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Dette spørsmålet er ikke nevnt i høringsnotatet, og det bes om at dette i tilfelle blir presisert i forarbeidende til ny lovgivning.

Oslo politidistrikt bemerker til § Z annet ledd i lovforslaget at det bør fremgå av § Z annet ledd hvorvidt tidligere opphevede bestemmelser skal med i begrenset politiattest.

12.5.4 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at et stort flertall av de høringsinstanser som har uttalt seg, støtter forslaget. Man finner på denne bakgrunn å kunne opprettholde forslaget, men det foreslås likevel enkelte mindre endringer som det vil bli redegjort for nedenunder.

Innledningsvis kan det nevnes at det foreslås enkelte redaksjonelle endringer i forhold til forslaget i høringsnotatet, der det foreslås at barneomsorgsattestene reguleres i et eget kapittel med tre paragrafer, herunder vedrørende attestenes virkeområde, formål og innhold. Departementet finner det nå mer hensiktsmessig at disse attestene reguleres i én paragraf, jf. forslag til § 39, samtidig som attestenes formål inntas i bestemmelsen som gir anvisning på hvilke formål som berettiger bruk av politiattest, jf. forslag til § 37 første ledd nr. 4 og 5.

Departementet er i utgangspunktet enig med de høringsinstanser som anfører at de foreslåtte hensyn og formål, som berettiger krav om politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige, fremstår som forholdsvis vide. Dette er imidlertid vanskelig å unngå når det overordnede hensynet er å beskytte barn og unge. Departementet er dog enig med riksadvokaten i at tillitshensynet bør synliggjøres i formålsbestemmelsen.

Flere høringsinstanser, herunder Oslo statsadvokatembeter og Oslo politidistrikt, etterlyser en nærmere vurdering av hvilken effekt et krav om politiattest har. Departementet viser til at kravet om politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige er et veletablert institutt. Stortinget har ved flere anledninger hjemlet et slikt krav i spesiallovgivningen på ulike områder. Her må det også presiseres at forslaget om barneomsorgsattest bare er en mønsterbestemmelse, som skal sikre enhetlige regler på dette område. Om det skal innføres krav om politiattest og i hvilken grad denne formen for vandelskontroll anses som et effektivt virkemiddel, må vurderes av de enkelte fagdepartementene på deres respektive områder. Videre vil departementet understreke at det er opp til hvert fagdepartement å vurdere hvilke konsekvenser en anmerkning på attesten skal få.

I forbindelse med fagdepartementetenes implementering av forslag til § 39 vil det være hensiktsmessig å tilstrebe en harmonisering, hvor det er aktuelt, i forhold til hvilke konsekvenser en amerkning på attesten skal få. Dette kan for eksempel gjøres slik det foreslås i høringsnotatet, jf. punkt 12.5.2.5.

Flere høringsinstanser hadde merknader til hvilken type attest som bør utstedes. Departementet fastholder forslaget om at det som hovedregel skal stilles krav om avgrenset politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige. Dette medfører at attesten bare vil vise overtredelser av nærmere angitte straffebud, og kontrollen vil da ikke omfatte flere straffebud enn hva som er nødvendig for å oppnå formålet med politiattesten. For personer som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar, skal det kreves uttømmende attest. Dette er i det vesentligste en videreføring av gjeldende rett, da adoptiv­foreldre allerede avkreves slik attest.

Hva gjelder spørsmålet om verserende saker skal anmerkes på politiattestene, kan departementet ikke se noen grunn til å endre den praksis som gjelder for denne typen attester. Man har på den annen side forståelse for de betenkelighetene som blant annet riksadvokaten og Datatilsynet har gitt uttrykk for hva gjelder anmerkning av siktelser. Som det fremgår i punkt 12.8.4 foreslår departementet at det i forskrift til politiregisterloven gis nærmere regler om hvilke krav som må være oppfylt for at verserende saker kan anmerkes på attesten. Det legges med andre ord opp til at det må foretas en konkret vurdering før verserende saker anmerkes, slik at man unngår de tilfellene som enkelte høringsinstanser antyder. I denne sammenheng vises det også til lovforslag til § 55 om at avgjørelser om vandelskontroll kan påklages, noe som ytterligere vil sikre en kvalitetskontroll av de merknader som påføres attesten.

Enkelte høringsinstanser, herunder Barne,- ungdoms- og familiedirektoratet og Barneombudet, anfører at henlagte siktelser og tiltaler for sedelighetsforbrytelser bør fremgå av politiattestene. Til dette vil departementet bemerke at henleggelser aldri har blitt anmerket på politiattester, blant annet fordi vandelskontroll begrenses til «straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning av straffbare handlinger». Det vises her til gjeldende strafferegistreringsloven §§ 1 og 3 samt politiregisterutvalgets forslag til §§ 32 og 33 (ordinær og uttømmende politiattest) hvor det avgrenses mot de ovennevnte reaksjoner. Departementet kan heller ikke se at praksis på dette punkt bør endres. Å anmerke henleggelser ville etter departementets oppfatning være et betydelig inngrep i den enkeltes personvern. Det må også antas at slike anmerkninger regelmessig vil føre til at vedkommendes muligheter til å bli tilsatt i den aktuelle stillingen i vesentlig grad blir svekket, idet det for mottakeren av politiattesten er umulig å vurdere om det er grunn til å legge vekt på en henlagt sak eller ikke. Ingen kan forsvare seg mot eller hindre uberettigede anmeldelser, og det er således uakseptabelt at slike anmeldelser med påfølgende henleggelse skal få betydning i forbindelse med yrkes- eller skolevalg.

Når det gjelder hvilke straffebud som skal anmerkes, herunder hvilken tidsbegrensning som skal gjelde, foreslår departementet enkelte endringer i forhold til forslaget i høringsnotatet. Det foreslås at straffeloven § 203 (seksuell omgang eller handling med person under 18 år mot vederlag) anmerkes med tidsbegrensning og at mildere straffereaksjoner ikke tas med, idet bestemmelsen ikke retter seg mot handlinger som medfører misbruk av et tillits- eller avhengighetsforhold.

Utover dette foreslår departementet at overtredelse av legemiddelloven (bruk og besittelse av narkotika) ikke skal anmerkes. Som det allerede fremgikk i høringsnotatet fant departementet spørsmålet tvilsomt, og ba derfor høringsinstansene særskilt om å uttale seg om denne problemstillingen. Flere av høringsinstansene påpeker at brudd på legemiddelloven er av en annen karakter enn brudd på de øvrige bestemmelsene som skal anmerkes, og at hensynet til resosialisering her bør vektlegges i større grad. Flere av de høringsinstansene som ikke har innvendinger mot forslaget understreker imidlertid at de støtter forslaget fordi anmerkningen bare vises i to år. På bakgrunn av de endringer som er foreslått i lovforslag til § 40 (ordinær politiattest) utvides dette tidsrom fra to til tre år, slik at forutseningen for forslaget også av den grunn er endret. Endelig vises det til endringen i § 40 (ordinær politiattest), hvoretter det bare skal anmerkes ilagte bøter for overtredelse av straffbare forhold som har en strafferamme på mer enn seks måneder, jf. nærmere om dette i punkt 12.6.4. Som følge av dette vil brudd på legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd som straffes med bøter, uansett ikke bli anmerket på politiattester, idet strafferammen i den nevnte bestemmelsen er begrenset til seks måneder. Dette innebærer at personer som er ilagt bøter for brudd på legemiddelloven vil få utstedt en politiattest uten anmerkning.

Departementet finner imidlertid også grunn til å understreke at de vanlige taushetspliktsbestemmelsene ikke er til hinder for at politiet varsler arbeidsgivere i de tilfellene der en person gjentatte ganger kommer i politiets søkelys på grunn av bruk av rusmidler, slik at man kan fange opp de tilfellene der en person ikke kan anses skikket til ha omsorg for barn.

Enkelte høringsinstanser har anførsler vedrørende saksbehandlingsregler for barneomsorgsattestene, herunder saksbehandlingstid, oppbevaring og tidspunktet for når attest kan utstedes. Departementet viser til punkt 12.12 hvor det blant annet foreslås at slike saksbehandlingsregler kan gis i forskrift til politiregisterloven. Videre etterlyser flere høringsinstanser en avklaring av spørsmålet om hvor ofte politiattest kan innhentes, og det vises her til punkt 12.10 om fornyet vandelskontroll. Likeledes har flere av høringsinstansene merknader vedrørende politiattest for arbeidssøkere fra andre land og nordmenn som har vært lenge i utlandet, samt eventuelle krav om forutgående botid. Dette spørsmål er nå foreslått løst på generelt grunnlag, jf. anførslene i punkt 12.2.6.

Avslutningsvis kan det nevnes at enkelte høringsinstanser tar opp forholdet til EMK, og anfører at høringsnotatet ikke i tilstrekkelig grad har problematisert dette. Departementet viser til at forholdet til EMK gjør seg gjeldende for all utlevering av opplysninger, herunder også vandelskontroll. Spørsmålet ble grundig drøftet av politiregisterutvalget, jf. punkt 5.2 i utredningen, og det vises til det som er sagt der.

12.6 Ordinær politiattest

12.6.1 Gjeldende rett

Det foreligger i dag flere typer politiattester, og et hovedskille går mellom ordinære og uttømmende attester. I tillegg har man såkalte begrensede attester som er avgrenset til å vise anmerkninger om bestemte straffebud eller bestemte typer straffbare handlinger.

Strafferegistreringsloven hjemler kun utstedelse av politiattest til fysiske personer, og ikke til å utstede politiattest for foretak (juridisk person). I spesiallovgivningen finnes det dog enkelte eksempler på hjemler for utstedelse av politiattest til juridiske personer.

Dersom hjemmelsgrunnlaget for politiattesten ikke har noen nærmere angivelse av attestens innhold, skal det utstedes ordinær politiattest. En ordinær attest er en attest hvor det anmerkes straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger den enkelte har begått med unntak av de som er nevnt i strafferegistreringsloven § 6. Unntakene går ut på at verken de eldste reaksjonene eller de mildeste straffene vises på politiattesten.

Det gis altså en negativ avgrensning av hvilke opplysninger som ikke skal tas med i en politi­attest, jf. innledningen til strafferegistreringsloven § 6 om at «[i] attest som nevnt i § 5 skal det ikke tas med opplysninger om (...)». Henlagte saker anmerkes ikke, da henleggelse ikke er en strafferettslig reaksjon.

Påtaleunnlatelse er i dag forbeholdt særlige tilfeller og gis sjelden ved alvorlige forbrytelser. Det er derfor forholdsvis vide unntak for når opplysninger om en påtaleunnlatelse skal tas med i en politiattest. Således fastslår strafferegistreringsloven § 6 første ledd nr. 1 at det ikke skal tas med opplysninger om påtaleunnlatelse for forseelse og ubetinget påtaleunnlatelse for forbrytelse.

Videre følger det av strafferegistreringsloven § 6 første ledd nr. 1 og konfliktrådsloven § 17 at avgjørelse om overføring av en straffesak til megling i konfliktrådet ikke skal anmerkes på politiattest eller registreres i bøte- eller strafferegisteret.

Utgangspunktet er at bot ilagt ved forenklet forelegg er å anse som straff på lik linje med annen straff. Da forenklet forelegg ble innført, var imidlertid hensikten at forholdsvis små overtredelser skulle kunne gjøres opp på stedet og at tjenestemannen kunne ilegge straffen etter et på forhånd fastsatt bøtenivå. Det ble antatt å være en forutsetning for å lykkes med en slik ordning at forenklet forelegg ikke ble anmerket som overtredelse på rullebladet, og at boten ikke ble registrert i politiets bøteregister.

Dagens regler i strafferegistreringsloven § 6 tillegger skillet mellom forbrytelser og forseelser virkninger i forhold til hvilke opplysninger som skal anmerkes på en politiattest. Således fastslår for eksempel bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 3 og 4 at det ikke skal tas med opplysninger om bøter for forseelser og forbrytelser i nærmere angitte tilfeller.

I dag er det også begrensninger med hensyn til hvilke eldre avgjørelser som ikke skal anmerkes på politiattest. Dette har sammenheng med at gamle saker ofte ikke lenger vil være av betydning for formålet med attesten, og hensynet til den enkeltes resosialisering må veie tyngst. Hvor lang tid det skal gå før slike saker ikke lenger skal anmerkes på attesten, avhenger av type straff og straffens lengde.

Lengden på perioden den aktuelle reaksjonen skal vises på attesten beregnes med utgangspunkt i domstolens straffeutmåling i den enkelte sak. For dommer på ubetinget fengsel løper fristen fra tidspunktet den dømte ble løslatt og for samfunnsstraff fra det tidspunktet den var ferdig avtjent. For andre straffer løper fristen fra den er avsagt, vedtatt eller meddelt.

De nærmere tidsfrister fremkommer av reglene i strafferegistreringsloven § 6. I denne sammenheng nevnes særlig at det fremkommer av bestemmelsen at det på politiattest ikke skal tas med opplysninger om bot for forseelse, med mindre den etter politiets skjønn kan være av betydning for formålet med attesten og ikke er eldre enn 2 år regnet fra dommen eller vedtagelsen av forelegget (jf. første ledd nr. 3), bot for forbrytelse etter dom som er avsagt eller forelegg som er vedtatt mer enn 2 år før attesten blir utstedt (jf. første ledd nr. 4), betinget dom når dommen er avsagt mer enn 5 år før attesten blir utstedt (jf. første ledd nr. 6), dom på ubetinget fengsel inntil 6 måneder når den dømte er løslatt, på prøve eller endelig, mer enn 5 år før attesten blir utstedt (jf. første ledd nr. 7) og dom på ubetinget fengsel over 6 måneder eller forvaring såfremt den dømte er løslatt, på prøve eller endelig, mer enn 10 år før attesten blir utstedt (jf. første ledd nr. 9). Tilsvarende gjelder dom på samfunnsstraff der den subsidiære fengselsstraffen er over 6 måneder, og samfunnsstraffen er utført mer enn 10 år før attesten blir utstedt (jf. første ledd nr. 9). Det vises til bestemmelsen i strafferegistreringsloven § 6.

Endelig skal det nevnes at opplysninger om en idømt straffereaksjon kan medføre at andre opplysninger også vil fremgå av politiattesten selv om de alene ikke ville ha blitt anmerket. Det følger av strafferegistreringsloven § 6 annet ledd at dersom en person har «flere dommer på ubetinget fengsel i 6 måneder eller mer, ungdomsfengsel (arbeidsskole), tvangsarbeid, overføring til tvungent psykisk helsevern etter straffeloven § 39, tvungen omsorg etter straffeloven § 39 a eller forvaring, tas alle disse dommer med i attesten selv om bare en av dem skal tas med etter reglene i første ledd.»

12.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler emnet i punkt 15.9.1 til 15.9.4 i utredningen. Det foreslås at det inntas en egen bestemmelse om ordinær politiattest i § 32 i utvalgets lovforslag. Forslaget innebærer noen få justeringer i forhold til dagens rettstilstand.

Utvalget anbefaler et hovedskille mellom ordinære og uttømmende politiattester. Uttømmende politiattester kan igjen deles inn i uttømmende politiattest og avgrenset uttømmende politiattest, hvor avgrenset uttømmende attest er avgrenset til enkelte straffebud eller type straffbare handlinger, og tilsvarer det som i dag blir kalt begrenset attest.

Utvalget foreslår videre at det skal være adgang til å utstede politiattest for juridiske personer. Dette vil være særlig praktisk ved tildeling av løyver. Det vil kun være straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som den juridiske personen har vært gjenstand for i anledning straffbare handlinger som kan anmerkes. Utvalget kan ikke se at det er noen hensyn som tilsier at juridiske personer skal stå i en annen stilling enn fysiske personer i denne sammenheng, selv om selskaper kan straffes for anonyme feil. En annen sak er at det i enkelte tilfelle i tillegg kan være nødvendig å kreve politiattest av personer med sentrale posisjoner i foretaket, for eksempel daglig leder og eier. Dette forutsetter i så fall at det også er gitt hjemmel for å kreve politiattest for fysisk person. For øvrig vil de alminnelige politiattestreglene gjelde også for juridiske personer.

Utvalget er prinsipielt enig i at dagens system, hvor milde reaksjoner og eldre reaksjoner ikke anmerkes på attesten, bør videreføres og viser til at en sak etter en viss tid må anses avsluttet og at hensynet til resosialisering her må veie tungt.

I motsetning til dagens system anbefaler utvalget at det både angis positivt hvilke straffereaksjoner som skal tas med i en politiattest, og at det negativt angis hva som ikke skal anmerkes. Med en slik ordning vil reglene bli mer oversiktlige for søkeren og for politiet som utsteder attesten. Samtidig må lovgiver ta konkret stilling til om en ny straffart skal anmerkes på attesten eller ikke. For å gi best mulig oversikt anbefaler utvalget at det angis eksplisitt i politiregisterloven hvilke reaksjoner som skal anmerkes og ikke at det bare henvises til straffeloven. På denne måten fremtvinger man også den ønskede følgen at lovgiver ved endring i straffer og andre reaksjoner må ta stilling til om de skal anmerkes på politiattester.

Utvalget anbefaler at påtaleunnlatelser, overføring av saker til konfliktrådsbehandling og bot for forseelse, herunder forenklet forelegg, i utgangspunktet ikke anmerkes på en politiattest.

Når det gjelder påtaleunnlatelse viser utvalget til at unntakene for når en påtaleunnlatelse skal tas med i en politiattest allerede er forholdsvis vide. Dersom påtaleunnlatelser ikke anmerkes på ordinære politiattester, men kun på de uttømmende, vil det være et ytterligere incitament for den siktede til å akseptere påtaleunnlatelse som en endelig avgjørelse av saken. Politiets kunnskap om at en påtaleunnlatelse ikke kommer med på en ordinær politiattest, gjør at politiet kan ta dette med i vurderingen av om den straffbare handlingen skal avgjøres med påtaleunnlatelse. Der det er viktig for mottaker av attesten at alle forhold anmerkes, bør det i stedet åpnes for bruk av uttømmende attest.

Når det gjelder konfliktrådsbehandling anbefaler utvalget at det fortsatt ikke skal være adgang til å ta med overføring av en straffesak til konfliktråd på en ordinær politiattest, jf. utvalgets forslag til § 33 nr. 2 bokstav a. Etter konfliktrådsloven § 17 er utgangspunktet at avgjørelse om overføring av en straffesak til megling i konfliktrådet ikke skal registreres i bøte- eller strafferegisteret. Det er imidlertid forskjell på om og hvor en opplysning registreres, og om den skal anmerkes på en attest. Etter utvalgets oppfatning er det opp til politiet selv å avgjøre organiseringen av systemene der opplysninger registreres, herunder reaksjonsregisteret. Utvalget anbefaler derfor en lovendring i konfliktrådsloven § 17, hvor det reguleres hvilke opplysninger som kan tas med på en attest, og ikke hvor opplysningene skal lagres. Lovendringen innebærer ingen materiell endring.

I forhold til forenklede forelegg viser utvalget til at hensikten med disse er at små lovovertredelser skal avgjøres raskt på stedet, uten at de skal få store konsekvenser senere. Dersom forenklede forelegg kan få betydning for senere utdannelse, yrkesvalg med videre, kan folk bli mindre villige til å vedta forenklede forelegg. Da ordningen ble innført var det en forutsetning fra Stortingets side at forenklede forelegg ikke skulle markeres på senere attester. Utvalget anser dette som en god løsning, og anbefaler at forenklede forelegg ikke registreres i politiets reaksjonsregister, uten at dette er foreslått lovfestet. Den registrering som skjer skal kun benyttes til inndriving av kravet, og ikke anmerkes på attestene. Dette innebærer at forenklede forelegg i følge utvalget heller ikke skal anmerkes på uttømmende attester, jf. også omtalen under punkt 12.7 nedenfor.

Utvalget viser til at det i forbindelse med arbeidet med ny straffelov vurderes å oppheve skillet mellom forseelser og forbrytelser og at dette kan få konsekvenser for reglene om hvilke forhold som skal anmerkes på en politiattest. Det vises særlig til regelen i strafferegistreringsloven § 6 første ledd nr. 3 om at bot for forseelse kan anmerkes på en attest, dersom «den etter politiets skjønn kan være av betydning for formålet med attesten og ikke er eldre enn 2 år regnet fra dommen eller vedtagelsen av forelegget». Utvalgets oppfatning er at politidistriktene i utstrakt grad benytter seg av denne muligheten. Det bør imidlertid være en konkret vurdering som ligger til grunn for slike anmerkninger, og ikke automatikk. Bestemmelsen er derfor ikke foreslått videreført, hvilket innebærer en innskrenkning av politiets kompetanse. Utvalget understreker imidlertid at det fremdeles vil være adgang til å anmerke slike bøter etter hjemmelen i utvalgets forslag til § 34 første ledd om at den Kongen bemyndiger i særlige tilfelle kan beslutte at flere opplysninger skal anmerkes på politiattesten.

I likhet med dagens ordning anbefaler utvalget at eldre reaksjoner etter en periode ikke lenger skal anmerkes på en ordinær politiattest. Perioden reaksjoner skal vises på attesten knyttes til ilagt reaksjon, og ikke til lovbruddets strafferammer. Utvalget viser til at ilagte reaksjoner i de fleste tilfeller ville kommet med på attesten i en lengre periode dersom strafferammen skulle dannet grunnlaget, da det er sjelden personer blir idømt maksimumsstraffen. Videre viser utvalget til at det kan være store forskjeller på hendelser som subsumeres under samme straffebud.

I tillegg understreker utvalget at man ved å bruke strafferammen i større grad ville latt det være opp til mottakeren av attesten å avgjøre alvorligheten av forholdet, uten at vedkommende har kjennskap til de nærmere detaljene i saken. Med dagens løsning, som utvalget foreslår videreført, blir det imidlertid domstolens konkrete straffeutmåling som avgjør hvor lenge en ilagt reaksjon skal anmerkes på attesten.

Når det gjelder periodens utgangspunkt har utvalget vurdert om man kan gå bort fra dagens ordning med forskjellige regler for de ulike reaksjonstyper og heller ha en felles regel. Den enkleste løsningen er at fristens utgangspunkt regnes fra reaksjonen blir ilagt, uavhengig av om det er betinget eller ubetinget fengsel, bot, samfunnsstraff eller lignende. For lange ubetingede fengselsstraffer og forvaring vil imidlertid dette gi løsninger som ikke er akseptable, da selve fristen på ti år kan være kortere enn den ilagte straffen. I disse tilfellene mener utvalget at fristen må løpe fra løslatelsen eller fra det tidspunkt straffen er sonet. Dersom fristen for betingede straffer og bøter løper fra de er sonet, vil disse i mange tilfeller anmerkes i en lengre periode enn ubetingede dommer hvor straffen er sonet, da betingede straffer har prøvetid på to år. Dette harmonerer dårlig med de andre bestemmelsene. På denne bakgrunn blir det vanskelig å ha en felles frist, og utvalget anbefaler derfor at dagens ordning, hvor det differensieres avhengig av hvilken straff som er ilagt, opprettholdes.

Når det gjelder fristens lengde anbefaler utvalget at det hovedsakelig benyttes to frister på henholdsvis fem og ti år. Forslaget er forholdsvis likt dagens strafferegistreringslov § 6. Ubetinget fengsel, forvaring, samfunnsstraff, tidsbestemt rettighetsstraff og overføring til psykisk helsevern bør ikke anmerkes senere enn ti år etter at straffen er gjennomført. Dette er forholdsvis alvorlige straffer, og bør derfor anmerkes lengre enn mindre alvorlige straffer. Andre reaksjoner skal ikke lenger anmerkes når det er mer enn fem år siden de er avsagt, vedtatt eller meddelt. Forslaget innebærer en økning i den perioden bøter anmerkes, fra to til fem år. Årsaken er at stadig flere og mer alvorlige forhold avgjøres med bøter, og disse bør fremkomme i en periode på fem år.

Endelig anbefaler utvalget at man opprettholder en bestemmelse i tråd med dagens strafferegistreringslov § 6 annet ledd om at opplysninger om en idømt straffereaksjon medfører at andre opplysninger også vil fremgå av politiattesten selv om de alene ikke ville ha blitt anmerket (såkalte følgesanmerkninger). Det vises særlig til at det formentlig vil bli et større press på krav om uttømmende attest dersom bestemmelsen oppheves, og en slik utvikling er ikke ønskelig. Det er imidlertid kun de mest alvorlige dommene som skal omfattes av et slikt forslag ettersom flere dommer av denne typen tegner et bilde av en livsførsel som samlet sett kan ha betydning for formålet med attesten.

Utvalget har vurdert hvor lenge forhold som er begått i ung alder, for eksempel før fylte 18 år, skal anmerkes på politiattesten, både på den ordinære og på den uttømmende. På en uttømmende attest anbefales det at alle forhold fremdeles bør komme med, men for ordinære attester foreslås det en særregel man ikke har i dag, jf. § 32 nr. 6 i utvalgets forslag. En ordinær attest skal gi et dekkende bilde av en person på utstedelsestidspunktet og en periode i forkant av dette. Av denne grunn anmerkes ikke eldre forhold. Straffbare handlinger begått i ung alder er i denne situasjonen sammenlignbar med eldre forhold. I ung alder er det lett å trå feil fordi man er usikker og lettere påvirkelig. Et lovbrudd begått i ung alder kan oftere være et unntak fra alminnelig atferd enn et lovbrudd som er begått som voksen. Utvalget anbefaler derfor at reaksjoner som ordinært ikke skal anmerkes etter femårsregelen, ikke skal anmerkes etter to år, dersom det straffbare forholdet ble begått før fylte 18 år, og personen siden ikke er ilagt nye strafferettslige reaksjoner.

12.6.3 Høringsinstansenes syn

Den tidligere Kriminalpolitisentralen (Kripos) og Politidirektoratet påpeker, under henvisning til utvalgets forslag til § 32 nr. 7 bokstav e, at det i dag ikke finnes ordninger for informasjonsutveksling mellom helsevesen og politi når det gjelder å fange opp tidspunkt for opphør av tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg. Dette bør etter Politidirektoratets mening også registreres i ordinær politiattest.

12.6.4 Departementets vurdering

Departementet viser til utvalgets gjennomgang av forslagene til regler om ordinær politiattest og kan i det vesentlige tiltre de vurderinger som fremkommer der. Forslaget innebærer i stor grad en videreføring av gjeldende rett.

Departementet er enig med utvalget i at det fremstår som hensiktsmessig å avløse begrepet «begrenset attest» med «avgrenset attest». Endringen har for øvrig ingen realitetsvirkninger.

Videre er departementet enig med utvalget i at det er hensiktsmessig å hjemle et generelt prinsipp om at også juridiske personer kan avkreves politiattest. Som utvalget påpeker vil dette særlig være praktisk ved tildeling av løyver og tillatelser. Det er viktig å understreke at det kun vil være straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som den juridiske personen har vært gjenstand for i anledning lovbrudd som kan anmerkes. Det kreves selvstendig hjemmelsgrunnlag for å avkreve politiattest av personer med sentrale stillinger og posisjoner i det aktuelle selskapet.

Departementet er videre enig i innspillene fra Kripos og Politidirektoratet om at tidspunkt for opphør av tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg også bør anmerkes på ordinær politiattest. For å fange opp dette foreslås det en tilføyelse av ordene «[t]ilsvarende skal opphør av slik reaksjon anmerkes på attesten» i forslaget til § 40 nr. 7 bokstav e.

Departementet deler også utvalgets prinsipielle syn om at dagens system, hvoretter milde og eldre reaksjoner ikke anmerkes på attesten, bør videreføres.

Hensynet til den enkeltes resosialisering blir sterkere med tiden og må til slutt være så tungtveiende at en sak anses helt avsluttet. Departementet er videre enig i at det er hensiktsmessig, og bidrar til enkle og oversiktlige regler, når det både positivt angis hvilke straffereaksjoner som skal tas med i en politiattest, og negativt angis hva som ikke skal anmerkes.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om at verken påtaleunnlatelser, overføring av en straffesak til konfliktråd eller forenklede forelegg skal anmerkes på ordinære politiattester. Forslaget innebærer en beskjeden utvidelse av gjeldende rettstilstand ettersom det allerede finnes betydelige unntak fra regelen om at en påtaleunnlatelse skal tas med i en politiattest. I likhet med utvalget er departementet av den oppfatning at Stortingets formål og forutsetninger for ordningen med forenklede forelegg vil bli uthult dersom disse skal anmerkes på politiattesten.

Når det gjelder utvalgets vurderinger av tidsfristene for hvor lenge en reaksjon skal vises kan departementet delvis tiltre disse. Departementet er enig i at fristen for anmerking av de alvorligste reaksjonene settes til ti år, men man foreslår å redusere den foreslåtte femårsfristen til tre år. Selv om man er enig i at den gjeldende frist på to år utvides noe, kan man ikke se at det er grunn til en slik betydelig utvidelse som foreslått av utvalget. Departementet understreker at det i disse tilfellene ikke dreier seg om alvorlig kriminalitet, og ved fastsettelsen av tidsfristen må hensynet til den enkeltes resosialisering tillegges betydelig vekt.

Derimot er departementet enig i utvalgets forslag om at straffer som ordinært ikke skal anmerkes etter treårsregelen, ikke skal anmerkes etter to år, dersom den straffbare handlingen er begått før fylte 18 år, og personen siden ikke er ilagt nye strafferettslige reaksjoner.

Som utvalget påpeker vil en eventuell opphevelse av skillet mellom forbrytelser og forseelser kunne få betydning for anmerkning av bøter på en politiattest. Skillet mellom forbrytelser og forseelser er nå vedtatt opphevet i straffeloven av 2005. Hovedbegrunnelsen er at siktemålet med skillet ikke lenger oppfylles i praksis. I regelverket er det flere steder knyttet ulike rettsvirkninger til dette skillet. I denne sammenheng nevnes særlig at skillet benyttes som avgrensningskriterium i andre bestemmelser, for eksempel i strafferegistreringsloven § 1, hvor det oppstilles en avgrensning i hvilke opplysninger som skal tas med i et strafferegister, og § 6 hvor det angis hvilke opplysninger som skal anmerkes på en politiattest.

Der det tidligere er knyttet rettsvirkninger til dette skillet har man som hovedregel valgt å knytte rettsvirkningene til strafferammene isteden. De alminnelige strafferammene for frihetsstraff etter denne loven er fengsel inntil 6 måneder, 1, 2, 3, 6, 10, 15 og 21 år.

Det er vanskelig å se hvordan man skal klare å opprettholde den rettstilstand strafferegistreringsloven i dag etablerer ved å knytte rettsvirkningene til strafferammene. I strafferegisteret skal man i dag blant annet innta opplysninger om avgjørelser som går ut på bot for forbrytelse, jf. § 1 første ledd nr. 2 og betinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 i sak om forbrytelse, jf. § 1 første ledd nr. 4. Er overtredelsen en forseelse skal den altså ikke medtas. Tilsvarende skal det etter lovens § 6 normalt ikke anmerkes opplysninger på en politiattest om bøter for forseelser eller bøter for forbrytelser som er eldre enn to år, jf. § 6 første ledd nr. 3 og 4.

Når dette skillet nå oppheves, kan en løsning være å knytte terskelen for registrering og anmerkning til hvilken strafferamme det aktuelle straffebudet har. Uansett hvilken strafferamme man velger vil imidlertid dette innebære en endring i forhold til dagens rettstilstand, både i form av at bøter for overtredelser som tidligere ikke ble registrert nå skal registreres, og slik at man ikke lenger skal registrere bøter for enkelte typer overtredelser man tidligere registrerte.

Andre mulige løsninger er at man for eksempel sier at alle bøter skal registreres i registeret, eller at ingen bøter skal registreres. Ingen av disse løsningene er ønskelige. En ordning hvor alle bøter skal registreres fremstår som en ubegrunnet merregistrering som er en noe tilfeldig konsekvens av at skillet mellom forbrytelser og forseelser oppheves. Samtidig er det heller ingen god løsning å fjerne samtlige bøter fra registeret. En del bøter er det klart naturlig å ta med i registeret, for eksempel bøter ilagt for bruk av vold.

En annen løsning som må anses lite aktuell er at man inntar en selvstendig passus i hvert enkelt straffebud om at bøter for overtredelse av budet skal registreres i registeret.

Det er ingen enkel løsning man kan velge som fullt ut opprettholder den rettstilstand strafferegistreringsloven i dag etablerer. Etter en helhetsvurdering av saken mener departementet at de beste grunner taler for at man i politiregisterloven knytter grensen for anmerkning av bøter på attesten til strafferammene i den nye straffeloven. Departementet foreslår derfor at man som hovedregel bare anmerker bøter der den øvre strafferammen er høyere enn seks måneder. Dermed blir det færre anmerkninger enn i dag, men når strafferammen ikke er høyere er det neppe snakk om særlig alvorlige tilfeller. Unntak kan forøvrig her som ellers fremgå av det konkrete hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av politiattesten. Som nevnt ovenfor legges det samtidig opp til en innskjerping ved at dersom bøtene først skal anmerkes, så skal dette være for en lengre periode enn i dag. På denne bakgrunn foreslås det derfor endringer i departementets forslag til § 40 nr. 2 bokstav e og nr. 3 bokstav c slik at det fremkommer at bot for lovbrudd med en øvre strafferamme på fengsel i over seks måneder skal anmerkes på politiattest og at bot for lovbrudd med strafferamme på fengsel inntil seks måneder ikke skal anmerkes.

12.7 Uttømmende politiattest

12.7.1 Gjeldende rett

I utgangspunktet tas i dag alle lovovertredelser som er registrert i strafferegisteret med i en uttømmende politiattest. Det er ingen tidsbegrensning bakover i tid og mildere reaksjoner blir også tatt med, med unntak av forenklede forelegg. Uttømmende politiattest har sin bakgrunn i bestemmelsen i strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd som gir hjemmel for at departementet i særlige tilfelle kan bestemme at det skal tas med flere avgjørelser enn det som ellers fremgår av bestemmelsen, jf. nærmere om dette i punkt 12.7.5.1. Verserende saker, det vil si saker som ikke er rettskraftig avgjort, anmerkes ikke med mindre dette er særskilt hjemlet. For at det skal være adgang til å utstede en uttømmende attest, må dette følge eksplisitt av hjemmelsgrunnlaget. Bakgrunnen for at slik attest benyttes er at de konkrete beskyttelses- og trygghetshensyn anses å gå foran hensynet til den enkeltes resosialisering og personvern.

12.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 15.9.5 i utredningen. Utvalget er klare i sin anbefaling om at utstedelse av ordinær politiattest fremdeles skal være hovedregelen og at når det unntaksvis gis hjemmel for uttømmende politiattest så må denne basere seg på en saklig og grundig vurdering av hvorvidt det er behov for å kjenne hele den enkeltes kriminelle fortid.

Samtidig ser utvalget at det er en del situasjoner hvor det klart er behov for en uttømmende attest der alle straffbare forhold anmerkes. Utvalget fremhever at det da må tas stilling til hvilke opplysninger som skal anmerkes på attesten, både når det gjelder hvor langt tilbake det skal gås i tid og hvilke ilagte reaksjoner som skal tas med. Utvalget anbefaler at det på samme måte som for ordinære attester angis positivt hvilke strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak som kan anmerkes på attesten. Siden uttømmende attest skal omfatte tilnærmet alle reaksjoner, er det ikke nødvendig med en like detaljert angivelse som for ordinær attest. Utvalget foreslår derfor følgende samlebetegnelse: «Alle straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som en person har vært gjenstand for i anledning straffbare handlinger.»

Utvalget anbefaler ikke at det settes en tidsgrense for hvor langt tilbake i tid reaksjonene skal ligge for å kunne anmerkes på attesten. Alle reaksjonene skal tas med. Utvalget fremhever at det må forutsettes at det er et reelt behov for å få oppgitt alle straffbare forhold i de tilfeller hvor det åpnes for bruk av uttømmende attest. Er forholdene svært gamle, må det være opp til mottaker av attesten å vurdere hvilken betydning den ilagte reaksjonen skal få. Etter utvalgets oppfatning er det i denne sammenheng ikke grunn til å lage særordninger for personer som har begått lovbrudd i ung alder, men senere ikke har overtrådt loven.

Utvalget gir en særlig omtale av spørsmålet om anmerkning av overføring til konfliktrådsbehandling i punkt 15.9.5.3 i utredningen. Utgangspunktet etter konfliktrådsloven § 17 er at avgjørelse om overføring av en straffesak til megling i konfliktrådet ikke skal registreres i bøte- eller strafferegisteret. Imidlertid har disse i praksis blitt markert på uttømmende attest.

Utvalget viser til at det i høringsbrevet til endring i konfliktrådsloven den gang ble foreslått at det ikke skulle være anledning til å ta med opplysninger om konfliktrådssaker for personer som var under 18 år da den straffbare handling ble begått. Det samme skulle gjelde for personer over 18 år dersom det var gått mer enn to år siden avtalen ble inngått og vedkommende i mellomtiden ikke hadde begått en ny straffbar handling. Mange av høringsinstansene var skeptiske til et slikt forslag, jf. Ot.prp. nr. 79 (1999-2000) punkt 4.1, og mente at de samfunnsmessige interessene som ligger bak ordningen med uttømmende politiattest er så tungtveiende at de måtte gå foran hensynet til at saker som var løst i konfliktrådet burde være avgjort en gang for alle. Komiteen sluttet seg til at man skulle overlate spørsmålet til politiregisterutvalget.

På denne bakgrunn har utvalget derfor særlig vurdert om overføring av sak til konfliktrådsbehandling skal markeres på uttømmende attest. Utvalget fremhever at hensikten med konfliktrådsbehandling er at unge lovbrytere skal få en enkel behandling av mindre lovbrudd, uten at det får store konsekvenser for vedkommende senere. Dette taler for at konfliktrådsbehandling heller ikke kommer med på en uttømmende attest, og vil for øvrig være i samsvar med hva som gjelder for forenklede forelegg. Videre påpeker utvalget at konfliktrådsbehandling ikke innebærer en reell prøvelse av straffevilkårene.

Utgangspunktet med en uttømmende attest er at den skal gi et bedre bilde av en persons tidligere vandel, og det er etter utvalgets syn tvilsomt om en enkel konfliktrådsbehandling gir tilstrekkelig informasjon til å konstatere en kriminell livsstil. På den annen side kan det være svært tilfeldig hvilke saker som blir overført til behandling i konfliktrådet og hvilke som pådømmes i retten. Utvalget mener derfor at likhetshensyn taler for at konfliktrådsbehandling tas med i en uttømmende attest.

Endelig vises det til at en uttømmende attest har sitt virkeområde der det er et reelt behov for å få oppgitt alle straffbare forhold. Dette behovet kan uthules dersom anmerkninger utelates. I denne sammenheng påpeker utvalget at det er viktig å erindre at mottakeren av attesten kan foreta en konkret vurdering av hvilken betydning en eventuell reaksjon skal få.

På bakgrunn av de motstridende hensyn anbefaler utvalget en mellomløsning om at overføring til konfliktrådsbehandling skal anmerkes på en uttømmende attest dersom overføringen har skjedd i løpet av de to siste årene. Konfliktrådsbehandling blir hovedsakelig brukt overfor unge mennesker, og det vil etter utvalgets oppfatning gi en god indikasjon på om de er på rett vei dersom det ikke er kommet nye anmerkninger etter to år fra første gangs behandling i konfliktrådet. Tidsfristen foreslås å løpe fra saken er avsluttet med godkjent avtale, jf. konfliktrådsloven kapittel II. Utvalget forutsetter at den som samtykker til overføring til konfliktrådsbehandling uttrykkelig gjøres oppmerksom på at forholdet vil bli anmerket på en uttømmende politiattest i inntil to år etter at saken er avsluttet med godkjent avtale.

For øvrig viser utvalget til at det i særlige unntakstilfelle fremdeles vil være anledning til å anmerke konfliktrådsbehandlinger på en uttømmende attest i medhold av utvalgets forslag til § 34 første ledd som gir adgang til at man i særlige tilfeller tar med flere opplysninger på politiattesten etter vedtak i den konkrete saken.

12.7.3 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet etterlyser en begrensning i forhold til hvor langt man kan gå tilbake i tid hva gjelder attestens opplisting av straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak. Datatilsynet mener at tidsfristen må settes i samsvar med det formål som ønskes oppnådd. Datatilsynet foreslår videre at overskriften endres fra «uttømmende politiattest» til «utvidet politiattest», for å få frem at det fortsatt er begrensninger med tanke på hvilke registrerte opplysninger som kan tas med i attesten.

Østfold politidistrikt viser til § 33 nr. 2 bokstav a, og anfører at overføring til konfliktråd bør anmerkes uten noen form for begrensninger. Da det ofte er tilfeldig hvorvidt en sak avgjøres ved konfliktrådsbehandling, påtaleunnlatelse eller forelegg, ser Østfold politidistrikt ikke noen grunn til forskjellsbehandling.

Konfliktrådet Sandnes anfører at tidsfristen i § 33 nr. 2 bokstav a bør reduseres til ett år.

12.7.4 Særlig om Stortingets anmodningsvedtak nr. 331

Stortingets anmodningsvedtak nr. 331 fra 18. desember 2006 lyder som følger:

«Stortinget ber Regjeringen, for å kunne gi tidligere ungdomskriminelle en ny sjanse, utrede en ordning med sletting av rulleblad i de tilfeller der unge kriminelle ikke har begått alvorlige lovbrudd, eller en lang rekke gjentatte lovbrudd og for eksempel ikke har begått ny kriminalitet i en periode på 5 år etter fylte 18 år. Spørsmålet kan for eksempel inngå i mandatet til utvalget som nedsettes med bakgrunn i forslagene i St.meld. nr. 20 (2005-2006).»

I St.prp. nr. 1 (2007-2008) viser Justisdepartementet til at problemstillinger rundt politiattester og unge lovbrytere er vurdert i NOU 2003:21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern. Det uttales videre at «Regjeringen vil således i forbindelse med lovforslaget om ny politiregisterlov vurdere anmodningsvedtakets innhold.»

12.7.5 Departementets vurdering

12.7.5.1 Noen utgangspunkter

Utvalgets forslag til reglene om uttømmende politiattest innebærer i stor grad en videreføring av gjeldende rett. Departementet er enig i at det klare prinsipielle utgangspunktet skal være at det utstedes ordinær politiattest og at hjemmel for uttømmende attest kun skal gis i de tilfeller hvor en saklig og grundig vurdering tilsier at det kan være behov for opplysninger som er mer omfattende enn hva som fremgår av en ordinær attest. Med uttømmende attest mener utvalget en attest som viser de anmerkninger som fremkommer av utvalgets forslag til § 33 nr. 2, dvs. alle straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som en person har vært gjenstand for i anledning straffbare handlinger, med unntak av visse tilfeller av overføring til konfliktråd og forenklede forelegg.

Departementet er på den annen side ikke udelt enig i samtlige av utvalgets forslag på dette punkt, og man finner det videre viktig at lovgiver i forbindelse med vedtakelsen av politiregisterloven gis mulighet til å foreta en prinsipiell og helhetlig vurdering av spørsmålene knyttet til uttømmende politiattest. Begrunnelsen for dette er at instituttet «uttømmende politiattest» i seg selv aldri har blitt vedtatt av Stortinget på prinsipielt grunnlag. Strafferegistreringsloven omtaler ikke slike attester, og dens §§ 5 og 6 hjemler i utgangspunktet bare ordinære politiattester, det vil si attester der registrerte forhold kun vises for et nærmere bestemt tidsrom. Lovgiverens intensjon var således at straffbare forhold skulle vises på attesten i maksimalt 10 år etter at straffen var fullbyrdet. Bakgrunnen for at man i dag likevel opererer med uttømmende attester er strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd, som gir departementet adgang til å bestemme at det i særlige tilfeller tas med «flere eller færre avgjørelser enn bestemt i denne paragraf». Bruk av denne fullmaktshjemmelen har medført at det etter hvert har utviklet seg en praksis der man i visse tilfeller forlot tidsbegrensningene i § 6, og slike attester fikk navnet «uttømmende politiattester». Riktignok har Stortinget de senere årene vedtatt en rekke bestemmelser i spesiallovgivningen som hjemler utstedelse av uttømmende attester, men en prinsipiell debatt om dette spørsmål har aldri funnet sted.

I tilknytning til uttømmende attester er det et sentralt spørsmål om det går en grense for hvor langt tilbake i tid reaksjonene skal ligge for å kunne anmerkes på attesten. Utvalget mener at dette spørsmålet må besvares benektende slik at alle reaksjonene skal tas med på en uttømmende attest. Det gjøres dog unntak for konfliktrådsbehandling dersom det ikke er kommet nye anmerkninger etter to år fra saken ble avsluttet med godkjent avtale, og for forenklede forelegg. Unntaket for konfliktrådsbehandling er for øvrig i tråd med dagens praksis etter at departementet i mai 2007 ga Politidirektoratet instruks om å endre praksis i samsvar med utvalgets forslag.

Som en sikkerhetsventil for unntaket om at konfliktrådsbehandling i enkelte situasjoner ikke skal anmerkes på en uttømmende politiattest, viser utvalget til at man i særlig begrunnede tilfeller vil kunne anmerke reaksjonen med hjemmel i bestemmelsen i utvalgets forslag til § 34 første ledd som gir adgang til at man i særlige tilfeller tar med flere opplysninger på politiattesten etter vedtak i den konkrete saken. En slik sikkerhetsventil vil ikke foreligge etter departementets forslag, ettersom departementet mener at de beste grunner taler for at man ikke viderefører en slik adgang som i dag fremkommer av strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd. Det vises til omtalen av dette under punkt 12.9 nedenfor.

Departementet er enig i unntakene som gjelder overføring til konfliktråd og forenklede forelegg, men mener at man også på mer prinsipielt grunnlag må reise spørsmål om det generelt bør gå en grense for hvor lenge en reaksjon normalt skal fremgå på en uttømmende attest. I denne sammenheng er det særlig aktuelt å vurdere om det bør innføres særregler for unge lovbrytere ved å slette eller sperre opplysninger om deres kriminalitet for å gi dem en ny sjanse i samfunnet. I det følgende vil departementet i punkt 12.7.5.2 gå nærmere inn på begrepsbruken og redegjøre for de ulike problemstillingene som her reises. Deretter vil man i punkt 12.7.5.3 gi en nærmere omtale av spørsmålet om sletting og sperring av opplysninger i strafferegisteret og konsekvensene dette har for hvilke opplysninger som skal anmerkes på en uttømmende politiattest. Endelig vil departementet i punkt 12.7.5.4 drøfte spørsmålet om det skal gis særlige regler for unge lovbrytere.

12.7.5.2 Nærmere om begrepsbruken og de ulike problemstillingene

Innledningsvis bemerker departementet at det kan være hensiktsmessig å foreta enkelte begrepsavklaringer, spesielt i lys av anmodningsvedtaket fra Stortinget.

Det må skilles mellom sletting og sperring av opplysninger. Forskjellen på begrepene ligger naturlig i ordlyden. Med sletting menes at opplysningene slettes fysisk, slik at det på et senere tidspunkt ikke er mulig å rekonstruere dem (irreversibel fjerning av opplysningene). Sperring innebærer ingen sletting av opplysningene, men at politi og påtalemyndighet ikke har tilgang til dem, unntatt til særskilt angitte formål. Det vises i denne sammenheng til departementets forslag til § 2 første ledd nr. 10 der det fremkommer at man med sperring skal forstå «markering av lagrede opplysninger i den hensikt å begrense den fremtidige behandlingen av disse opplysningene». Denne definisjonen åpner tydelig for at man kan begrense bruken av de sperrede opplysningene til nærmere angitte formål, og dermed også utelukke bruk av opplysningene til for eksempel vandelskontroll.

Det synes etter departementets oppfatning mest aktuelt å vurdere behovet for innføring av regler om sperring i strafferegisteret, særlig fordi man ikke kan se at det er synliggjort behov for regler om sletting av opplysninger, med den irreversibilitet dette medfører. I tillegg vil sletteregler i strafferegisteret kunne være vanskelig forenlig med arkivlovgivningen.

Dernest er det et selvstendig poeng at de registrerte opplysningene både ved sletting og sperring gjøres utilgjengelige for politiet. Spørsmålet om sletting eller sperring av opplysninger i registeret er derfor prinsipielt et annet spørsmål enn hvilke opplysninger politiet skal ta med på en politiattest. Det er derfor en selvstendig problemstilling om man for enkelte grupper, for eksempel yngre lovbrytere, uavhengig av eventuelle sperreregler skal innføre egne bestemmelser om hvilke reaksjoner som ikke skal anmerkes på politiattesten etter et visst tidsrom. Disse problemstillingene drøftes derfor atskilt i henholdsvis punkt 12.7.5.3 og 12.7.5.4 nedenfor.

12.7.5.3 Nærmere om sletting og sperring av opplysninger i strafferegisteret

Utgangspunktet etter dagens regelverk og utvalgets lovforslag er at opplysninger i strafferegisteret verken slettes eller sperres. Ved uttømmende politiattester gjøres det videre ingen begrensninger bakover i tid med hensyn til hvilke reaksjoner som anmerkes. Alle lovovertredelser som er registrert i strafferegisteret tas med. For personer som i ung alder begår en kriminell handling kan det i ettertid lett komme som en ubehagelig overraskelse at disse opplysningene hefter ved vedkommendes «rulleblad» for alltid og kan dermed ekskludere vedkommende fra både studier og ikke minst en rekke yrker.

Det finnes i dag ingen generelle regler om sletting av opplysninger fra strafferegisteret. Derimot følger det av strafferegistreringsforskriften § 19 første ledd bokstav c at opplysninger om personer som har fylt 75 år eller har avgått ved døden, skal fjernes fra det register som er i daglig bruk. Så lenge en person lever skjer det ingen sletting i medhold av denne bestemmelsen. Månedlig samkjøres imidlertid strafferegisteret med personer som er meldt døde i Folkeregisteret. Opplysningene om døde personer slettes i strafferegisteret, mens personalia står igjen i registeret sammen med et automatisk generert arkivnummer. Før opplysningene slettes, tas det utskrift av opplysningene, og denne påføres arkivnummeret. Etter at sletting er foretatt i strafferegisteret, er det fortsatt mulig å søke på personalia, men da kun ved hjelp av personnummeret og ikke navn. Et treff vil henvise til det aktuelle arkivnummeret.

Reglene om sperring innebærer som nevnt ikke at opplysningene destrueres permanent, men kun at de gjøres utilgjengelige i strafferegisteret. Spørsmålene om sletting og sperring vil bli omtalt på mer generelt grunnlag i kapittel 14 nedenfor. Her omtales spørsmålet om sperring kun i tilknytning til politiattester. I denne sammenheng vil den praktiske konsekvensen av en generell sperreregel primært vise seg i forhold til uttømmende politiattester. Ettersom politiattester baserer seg på hvilke opplysninger som er registrert i strafferegisteret vil man tilsvarende begrense hvilke opplysninger som tas med i en politiattest. En annen sak er at man også kan ha andre regler som ytterligere begrenser hva som skal vises på en slik attest. Dersom det innføres sperreregler vil en uttømmende politiattest ikke lenger inneholde en uttømmende angivelse av straffereaksjonene mot vedkommende. Derimot vil den inneholde en uttømmende angivelse av hva som er registrert i strafferegisteret om vedkommende. Som nevnt er en annen konsekvens av sperring at opplysningene samtidig også gjøres utilgjengelige for politiet. Det understrekes at selv om opplysningene gjøres utilgjengelige for politiet kan man samtidig åpne for senere bruk av opplysningene i andre spesielle sammenhenger.

Utvalget har ikke fremsatt forslag til regler om sletting eller sperring av opplysninger i strafferegisteret. Temaet er derfor naturlig nok heller ikke i nevneverdig grad kommentert av høringsinstansene. Enkelte høringsinstanser er imidlertid inne på problemstillingen. Således etterlyser Datatilsynet en begrensning i forhold til hvor langt man kan gå tilbake i tid hva gjelder attestens opplisting av straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak. Datatilsynet mener at tidsfristen må settes i samsvar med det formål som ønskes oppnådd.

Etter departementets syn taler gode grunner for å innføre regler om sperring av opplysninger i reaksjonsregisteret, for å begrense bruken av disse til vandelskontroll. De generelle reglene om sperring vil som nevnt bli omtalt i kapittel 14 nedenfor, og grunnen til at sperring i strafferegisteret omtales her er at eventuelle sperreregler har direkte betydning for hva som skal vises på en politiattest. Hensynet til den enkeltes resosialisering og til at man skal få muligheten til å gjøre seg ferdig med en sak tilsier at man har slike ytre rammer for når denne typen opplysninger skal være tilgjengelige. Etter hvert som forholdet blir eldre mister det også verdi i forhold til hva det reelt sett sier om den enkeltes egnethet og vandel. Som eksempel kan nevnes at en bot for et mindre alvorlig forhold begått i ung alder neppe kan ha noe å si når en 60-åring søker en stilling og vedkommende ikke har fått flere anmerkninger i strafferegisteret i løpet av de siste 40 årene. I tillegg vil det kunne være en unødvendig personlig belastning stadig å bli innhentet av en ubetenkt handling i ung alder.

Departementet nevner i denne sammenheng også at det vil være mulig å innføre differensierte sperreregler som oppstiller forskjellige sperrefrister avhengig av hvilken type reaksjon som er ilagt eller hvilke straffebud reaksjonen gjelder. I tillegg vil det være aktuelt å vurdere om det settes som vilkår for sperring at det ikke har blitt registrert ytterligere reaksjoner i ettertid.

Departementet finner også grunn til å knytte noen merknader til utvalgets utgangspunkt om at en uttømmende politiattest bør vise alle ilagte reaksjoner, og at det således utelukkende er mottaker av attesten som må vurdere hvilken betydning anmerkningen skal få i den konkrete sak. Selv om denne situasjonen vil være hovedregelen i de tilfellene der det kan kreves uttømmende politiattest, er det ikke dermed sagt at lovgiveren bør være avskåret fra å trekke opp grenser for hvor langt tilbake i tid vandelskontroll skal favne.

På bakgrunn av det som er anført ovenfor, herunder særlig at lovgiver aldri på prinsipielt grunnlag har tatt stilling til omfanget av uttømmende politiattester, finner departementet det viktig at dette spørsmål finner sin avklaring gjennom forslaget til politiregisterloven.

Departementet er av den oppfatning at det bør åpnes for at opplysninger i reaksjonsregisteret kan sperres. Konsekvensen for vandelskontroll i form av politiattest vil da være at uttømmende politiattester bare viser uttømmende hva som er registrert, og ikke lenger er uttømmende i forhold til hva som faktisk har skjedd.

Departementet foreslår derfor en endring i forhold til utvalgets utkast til § 33 nr. 2 ved at bestemmelsen i departementets forslag til § 41 nr. 1 går ut på at det som skal anmerkes på en uttømmende politiattest er de strafferettslige reaksjoner mv. som er registrert i reaksjonsregisteret om en person.

Departementet ønsker imidlertid å understreke at forslaget ikke nødvendigvis vil føre til en vesentlig annen praksis enn hva som er tilfelle i dag. Hensett til de hensynene som begrunner utstedelse av uttømmende politiattest vil det således neppe være aktuelt å sperre opplysninger om reaksjoner som knytter seg til alvorlig kriminalitet. Likeledes vil også sperrefristen for ilagte reaksjoner for mindre alvorlig kriminalitet måtte bli vesentlig lenger enn hva som er regelen for ordinære politiattester. Det departementet først og fremst ønsker å oppnå med forslaget er å gjøre det mulig å sperre opplysninger, som på grunn av sin art og alder åpenbart ikke lenger vil kunne være av interesse og dermed heller ikke være et egnet kriterium for å vurdere en persons egnethet til å bekle visse stillinger. De nærmere forutsetninger og vilkår for sperring må fastsettes i forskrift på lik linje med sletting eller sperring av andre opplysninger, jf. nærmere om dette i kapittel 14. I denne sammenheng vil det også være naturlig å se hen til praksis i andre land som det er naturlig å sammenligne seg med, og spørsmålet vil da bli undergitt en grundig vurdering og gjøres til gjenstand for bred høring.

Det er videre viktig å understreke at forslaget utelukkende vil få direkte betydning for utstedelse av uttømmende politiattester, slik at opplysninger som er sperret fortsatt vil kunne brukes i andre sammenhenger, som for eksempel i forbindelse med sikkerhetsklarering.

12.7.5.4 Særlige regler for unge lovbrytere

Departementet understreker at selv om det gis en regel om sperring av opplysninger som gjelder for alle, forhindrer ikke dette at det samtidig blir gitt særløsninger om hvilke opplysninger som skal fremgå på en politiattest, for eksempel for lovbrudd begått i ung alder. Unntaket om konfliktrådsbehandling nevnt ovenfor er et typisk eksempel på en opplysning som kan registreres i reaksjonsregisteret, men som etter en periode ikke skal fremgå av politiattesten.

Departementet antar at man gjennom et tilsvarende unntak som for konfliktrådsbehandling kan ivareta de hensyn som synes å ha vært motiverende for Stortingets anmodningsvedtak, som ble nærmere omtalt i punkt 12.7.4. Vedtaket synes primært å være begrunnet i et ønske om å gi unge lovbrytere en ny sjanse ved å sørge for at opplysningene om handlinger begått i meget ung alder gjøres utilgjengelige for andre og dermed ikke får varige konsekvenser for vedkommende gjennom vandelskontroll.

Dette har sammenheng med at de hensyn som generelt tilsier at forhold etter en viss tid bør sperres, gjør seg spesielt gjeldende i forhold til yngre lovbrytere. Det er ikke uvanlig at en del unge mennesker begår mindre gjennomtenkte, kriminelle handlinger uten at man av den grunn kan konkludere med at vedkommende blir en notorisk kriminell. Det er uheldig om personer som skikker seg vel over en lengre periode ikke skal kunne bli kvitt stempelet man pådrar seg fordi man begår en feil som ung. Departementet understreker at det her er den helt unge aldersgruppen man snakker om. Stortinget omtaler i anmodningsvedtak nr. 331 personer under 18 år. Departementet er enig i at det kan være behov for visse særregler for denne gruppen. Man finner her ikke grunn til å komme inn på alle de særlige problemstillinger som gjør seg gjeldende når personer i denne aldersgruppen begår kriminelle handlinger. Det er imidlertid på det rene at man for denne gruppen har innført en rekke særordninger som nettopp er begrunnet i at det er behov for å behandle meget unge lovbrytere på en annen måte enn voksne. Det er derfor nærliggende at man også vurderer særregler for denne gruppen når det gjelder vandelskontroll. Det som er karakteristisk for personer i denne aldersgruppen er at de bare i begrenset grad evner å overskue konsekvensene av sine handlinger. I så måte kan det være på sin plass å trekke paralleller til de rettsvirkninger som ellers i lovgivningen knyttes til myndighetsalderen. En person som er under myndighetsalderen har gjennomgående ikke det samme rettslige ansvar for egne handlinger og handlingsevne som personer som er myndige. Det fremstår som urimelig og gir også ellers liten sammenheng i regelverket at en 16-åring for eksempel ikke blir bundet av en kontrakt om kjøp av bil, mens han på den annen side kan ødelegge hele yrkeskarrieren fordi han ikke forsto at en registrert bot kan ha en slik følge.

For å ivareta disse hensyn foreslår departementet at det for unge lovbrytere gis et særskilt unntak som angir hvilke opplysninger som ikke skal vises på en uttømmende politiattest på lik linje med det som er gjort for overføring til konfliktråd og forenklet forelegg, jf. departementets forslag til § 41 nr. 1 bokstav a og b. Konsekvensen av unntaket vil være at opplysningene ikke vises på attesten, men at de fortsatt er tilgjengelige for politiet frem til den eventuelle generelle sperrefristen tilsier sperring.

Den største utfordringen i denne sammenheng blir å finne frem til fornuftige og klare avgrensninger, for eksempel hvordan man skal angi hvilke lovbrudd som er så alvorlige at de uansett bør vises, og hvor lang kriminalitetsfri periode man skal kreve før man ikke viser tidligere lovbrudd.

Etter departementets syn må også disse spørsmålene reguleres i forskrift og være gjenstand for bred høring før man konkluderer. Departementet foreslår derfor en bestemmelse i forslaget til § 41 nr. 1 bokstav c om at reaksjoner ilagt yngre lovbrytere på nærmere vilkår ikke skal anmerkes på en uttømmende politiattest. Det forutsettes at det ikke er snakk om alvorlige lovbrudd eller en rekke gjentatte lovbrudd, og at vedkommende ikke har begått ny kriminalitet i en nærmere angitt tidsperiode. De nærmere presiseringer og avgrensninger av bestemmelsens rekkevidde vil bli foretatt i forskrift.

12.8 Kort om avgrenset og utvidet ­politiattest

12.8.1 Gjeldende rett

Det finnes flere typer politiattester. I tillegg til de ordinære og uttømmende attestene finnes såkalte begrensede attester. Disse kan være begrenset ordinære eller begrenset uttømmende, men det siste er mest praktisk.

Det som kjennetegner de begrensede attester er at hjemmelsgrunnlaget for attesten gir en nærmere angivelse av hvilke typer straffbare forhold, eller overtredelse av bestemte straffebud, som skal anmerkes på attesten. Attesten er i så måte begrenset til disse. I disse lovbestemmelsene er det som regel ingen begrensning bakover i tid, slik det heller ikke er for en uttømmende attest. Attesten er i tilfelle en begrenset uttømmende attest.

Begrensede uttømmende attester er i dag svært vanlig i spesiallovgivningen, og typiske eksempler er:

Lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) § 20 a hvor det for helsepersonells vedkommende fremgår:

«Politiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller er dømt for brudd på straffeloven §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c, 203 eller 204a. Attesten skal være uttømmende og ikke eldre enn tre måneder.»

Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) § 19 fastslår på sin side at

«[d]en som skal arbeide i barnehage må legge fram tilfredsstillende politiattest. Attesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn.»

I dag benyttes også såkalt utvidet attest, hvor verserende saker anmerkes. Med verserende saker menes saker hvor vedkommende er siktet eller tiltalt, men som ennå ikke er rettskraftig avgjort. I dag følger det i en del tilfelle direkte av hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av politiattest, at det også skal anmerkes verserende saker. En slik adgang gis ofte sammen med at det gis hjemmel for avgrenset attest.

I tillegg anmerkes verserende saker unntaksvis etter beslutning av Politidirektoratet i det enkelte tilfelle, jf. strafferegistreringsforskriften § 15 tredje ledd, jf. strafferegistreringsloven § 10 første ledd nr. 5. Det er gitt ytterligere regler om utvidet attest i rundskriv G-99/2000. Det fremgår der at utvidet attest skal være et unntak fra hovedregelen i de tilfeller politiet mener at uavgjorte forhold kan ha noe å si for formålet med attesten.

I de tilfeller hvor direktoratet beslutter at det skal benyttes utvidet attest, skal følgende opplysninger tas med:

• korrekt hjemmel for utskriving av attest

• en kort forklaring om hva det uavgjorte forholdet gjelder og hvilket straffebud som er brutt

• hvor langt saken har kommet straffeprosessuelt

• hva slags påtaleavgjørelse som kan forventes

12.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler begrensede attester i punkt 15.9.6 i utredningen. Utvalget anbefaler at ordningen med begrensede politiattester opprettholdes, men slik at de heretter omtales som avgrensede politiattester, jf. utvalgets forslag til § 33 nr. 3.

Det vises til at hensynet til den enkeltes rehabilitering taler for en slik løsning, da kontrollen ikke bør omfatte flere straffebud enn det som er nødvendig ut fra formålet med attesten. En anmerkning på en politiattest vil i praksis ofte utelukke en person fra en stilling eller tillatelse, selv om arbeidsgiver skal foreta en vurdering av vedkommendes egnethet og det straffbare forholdet i realiteten ikke er av betydning for stillingen. Utvalget mener det derfor er positivt å avgrense attesten til relevante straffebud.

Utvalget ønsker ikke å foreslå noen endringer i de hjemmelsgrunnlag som allerede finnes, men viser til at det i dag varierer hvordan hjemmelsgrunnlaget for begrensede attester blir utformet. Enkelte ganger foretas det en konkret oppramsing av hvilke straffebestemmelser som skal vises, mens i andre tilfeller er hjemmelsgrunnlaget utformet på en mer skjønnsmessig måte, for eksempel ved å benytte skjønnsmessige uttrykk som «grove voldsforbrytelser» eller «seksuelle overgrep». En slik skjønnsmessig angivelse vil alltid gi rom for forskjellig praksis, for eksempel mellom de ulike politidistrikt. På den annen side kan bruk av slike overordnede begreper åpne for et skjønn som gjør at attestene blir et mer treffsikkert middel for å forebygge kriminalitet. Fordelen med å fastsette konkret hvilke straffebud som skal kontrolleres og anmerkes på politiattesten, er at dette styrker forutberegnligheten.

Utvalget behandler spørsmålet om anmerkning av verserende saker i punkt 15.9.7 i utredningen. Utvalget anbefaler at det i helt spesielle situasjoner fortsatt bør være adgang til å markere verserende saker basert på en konkret beslutning i den enkelte sak. Det vises til omtalen av dette under punkt 12.9 nedenfor.

I tillegg til denne generelle hjemmelen om anmerkning av verserende saker etter beslutning i konkrete saker, understreker utvalget at det fremdeles kan følge direkte av hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av politiattest at det kan anmerkes verserende saker. For de tilfelle hvor spesiallovgivningen inneholder et slikt hjemmelsgrunnlag foreslår utvalget en særlig saksbehandlingsregel i utkast til § 33 nr. 4. Det fremkommer her at dersom verserende saker anmerkes skal politiattesten gi en kort forklaring på hva det verserende forholdet gjelder, hva slags straffebud saken gjelder og hvor langt saken har kommet i den påtalemessige behandlingen.

12.8.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde innvendinger eller realitetsanmerkninger til utvalgets forslag på dette punkt.

12.8.4 Departementets vurdering

Departementet viser til gjennomgangen ovenfor og kan i det vesentlige tiltre de vurderinger som fremkommer der. Forslaget innebærer i stor grad en videreføring av gjeldende rett. Departementet understreker at avgrensede uttømmende attester ofte fremstår som en gunstig løsning da kontrollen ikke omfatter flere straffebud enn det som er strengt nødvendig ut fra formålet med attesten. Samtidig gis det normalt en mer fullstendig oversikt bakover i tid over de relevante og nødvendige straffebud enn ved en ordinær attest.

Som påpekt i punkt 12.6.4 ovenfor er departementet enig med utvalget i at det fremstår som hensiktsmessig å avløse begrepet «begrenset attest» med «avgrenset attest». Utvalget har ikke omtalt avgrensede ordinære attester. For ordens skyld vil departementet likevel understreke at det kan fremkomme av det konkrete hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av politiattest i spesiallovgivningen at det «kun» skal gis en avgrenset ordinær attest. For disse tilfellene vil det imidlertid være nærliggende at det i forskrift gis de samme saksbehandlingsreglene som utvalget har foreslått for avgrensete uttømmende politiattester.

Når det gjelder utformingen av hjemmelsgrunnlaget og hvordan man skal angi hvilke bestemmelser som eventuelt skal vises på attesten, må det foretas en avveining mellom skjønnsmessige uttrykk og en konkret opplisting av hvilke straffebestemmelser som skal vises. Formålet med attesten, hensynet til forutberegnelighet og de konkrete behov i den enkelte sak vil her bli avgjørende. Normalt vil det være hensiktsmessig at det i lovhjemmelen angis hvilken type eller kategori straffbare handlinger man ønsker skal fremgå, mens den konkrete opplistingen foretas i forskriften til angjeldende spesiallov.

Departementet er enig med utvalget i at det fremdeles vil være en del situasjoner hvor det er behov for at vandelskontrollen skal omfatte verserende saker. Med verserende saker menes saker hvor vedkommende er siktet eller tiltalt, men hvor saken ennå ikke er rettskraftig avgjort. Opplysninger om anmeldelser og henlagte saker omfattes ikke, da dette er opplysninger som faller utenfor definisjonen av vandelskontroll i form av politiattest slik denne er omtalt i lovforslagets § 36. Anmeldelser og henleggelser vil ikke være «straff eller andre strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak som følge av lovbrudd» som den enkelte har vært gjenstand for. Det vises til omtalen i punkt 12.2 ovenfor.

Departementet foreslår at man viderefører dagens praksis om at anmerkning av verserende saker uttrykkelig skal fremgå av hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av attesten. På denne måten blir man ved utformingen av det enkelte hjemmelsgrunnlaget tvunget til å ta stilling til om det ut fra formålet med politiattesten er nødvendig og relevant å markere verserende saker. Departementet er videre enig med utvalget i at det er hensiktsmessig å innta en uttrykkelig saksbehandlingsregel i politiregisterloven om anmerkning av verserende saker. Det vises i denne sammenheng til bestemmelsen i forslagets § 41 nr. 2 annet punktum om at det ved anmerkning av verserende saker, skal gis en kort forklaring på hva det verserende forholdet gjelder, hva slags straffebud saken gjelder og hvor langt saken har kommet i den påtalemessige behandlingen. Departementet finner imidlertid ikke å kunne slutte seg til utvalgets forslag om at det fremdeles skal være adgang til å treffe vedtak om anmerkning av verserende saker, jf. nærmere om dette i punkt 12.9.

Endelig viser departementet til punkt 12.5 hvor det i forbindelse med høringen om forslag til regler om politiattest for personer som skal ha oppgaver knyttet til mindreårige, ble uttrykt betenkeligheter fra enkelte høringsinstanser hva gjelder anmerkning av siktelser. På denne bakgrunn foreslår departementet at det i forskrift til politiregister­loven gis nærmere regler om hvilke krav som må være oppfylt for at verserende saker (siktelser og tiltaler) kan anmerkes på en politiattest, jf. § 69 første ledd nr. 12 b. Departementet viser til at det blant annet bør oppstilles krav til at det er en viss fremdrift i saken for at en verserende sak skal kunne anmerkes, og videre at det foretas en konkret vurdering av siktelsens aktualitet før en eventuell anmerkning.

12.9 Anmerkning av flere eller færre opplysninger på politiattesten

12.9.1 Gjeldende rett

Strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd fastslår at departementet i særlige tilfelle kan bestemme at flere eller færre avgjørelser enn bestemt i § 5, jf. § 6 første ledd skal tas med på en politiattest. Politidirektoratet har fått delegert fullmakt til å treffe avgjørelsen.

Strafferegistreringsloven § 10 første ledd nr. 5 bestemmer videre at det kan gis forskrifter om at det i attest eller når politiet ellers meddeler opplysninger, i særlige tilfelle skal tas med flere eller færre opplysninger enn bestemt i lovens § 6. Strafferegistreringsforskriften fastslår således i § 15 tredje ledd at Politidirektoratet i særlige tilfelle kan bestemme at flere eller færre opplysninger skal tas med i politiattest. Som nevnt under 12.8 ovenfor har denne hjemmelen tidvis blitt benyttet til å anmerke verserende saker.

12.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler emnet i punkt 15.9.8 i utredningen. Utvalget anbefaler at man opprettholder en adgang til å ta med færre forhold enn det som følger av hovedregelen, jf. utvalgets forslag til § 34 første ledd fjerde punktum. Det kan for eksempel være praktisk dersom en person trenger politiattest for å gifte seg i utlandet. Om vedkommende er registrert med en mindre forseelse som ikke har noen betydning for formålet med attesten (ekteskapsinngåelse), kan etter utvalgets syn gode hensyn tale for at disse ikke tas med, da anmerkningen kan få uforholdsmessige konsekvenser for vedkommendes planer om å inngå ekteskap.

Utvalget anbefaler videre at det gis hjemmel for å anmerke flere forhold enn det som følger av hjemmelsgrunnlaget for politiattesten, jf. utvalgets forslag til § 34 første ledd første punktum. Det er et vilkår for å anmerke flere opplysninger at dette er nødvendig ut fra formålet med attesten, og at adgangen forbeholdes de særlige tilfellene. Dette antas i følge utvalget å være i samsvar med dagens praksis. Utvalget viser til at det alltid kan oppstå situasjoner hvor det kan være registrert overtredelser som politiet ser at det vil være relevant å anmerke på attesten ut fra formålet med den. Riktignok vil en slik adgang gi mindre forutberegnlighet for den enkelte, men utvalget mener at det likevel må antas at en slik løsning er i overensstemmelse med EMK artikkel 8 så lenge unntaket forbeholdes de særlige tilfellene.

For eksempel vil det etter utvalgets anbefaling være adgang til å markere overføring av sak til konfliktråd på en uttømmende attest også i de tilfelle hvor tidsfristen omtalt i punkt 12.7.5.4 ovenfor er utløpt, men hvor det ut fra mottakerens bruk av attesten fremdeles er nødvendig å markere overføringen. Som eksempel nevner utvalget at en person har fått overført en sak til konfliktråd for tyveri i en butikk på Oslo City. Søker han senere stilling som vekter i det firmaet som driver vaktservice på Oslo City, vil det være relevant å markere overføringen. Ellers kan man risikere at butikkeieren som anmeldte ham senere ser ham som vekter, og slikt vil være egnet til å undergrave tilliten til politiattestene. Adgangen til å markere overføring til konfliktråd etter denne bestemmelsen gjelder uavhengig av tidsfrister. Derimot vil det etter utvalgets forslag aldri være adgang til å markere forenklede forelegg.

Utvalget anbefaler at myndigheten til å beslutte om det skal tas med færre eller flere opplysninger legges til et sentralt organ, og at det på grunn av regelens betydning for den enkelte gis en klageadgang.

Utvalget behandler spørsmålet om anmerkning av verserende saker i punkt 15.9.7 i utredningen. Utvalget anbefaler at det i helt spesielle situasjoner fortsatt bør være adgang til å markere verserende saker. Utvalget anbefaler ikke at det åpnes for å anmerke verserende saker på ordinære attester eller uttømmende attester basert på en generell regel. Dette bør i så fall besluttes i det enkelte tilfellet. Utvalget foreslår derfor en egen bestemmelse i § 34 annet ledd om at den Kongen bemyndiger kan beslutte at verserende saker skal anmerkes på en ordinær eller uttømmende politiattest dersom det er nødvendig ut fra formålet med politiattesten.

Utvalget viser til at slike saker står i en helt annen stilling enn rettskraftige straffer, da saken ikke har vært underlagt en rettslig prøving eller en vedtagelse fra den det gjelder. Det er derfor knyttet større usikkerhet til saken og det vil utgjøre et større inngrep overfor den enkelte å anmerke disse sakene. På den annen side vil det i enkelte situasjoner gi et mer dekkende bilde av en person dersom også verserende saker anmerkes.

En sak vil i realiteten versere fra den er anmeldt til den er rettskraftig avgjort. Det er imidlertid ikke alle saker det vil være relevant å anmerke. Utvalget anbefaler at det må være en forventning om en positiv påtaleavgjørelse for at det skal være grunn til å anmerke forholdet på attesten. Tilsvarende vil det være saklig å anmerke forholdet dersom det er erkjent. Som i dag må det angis hvor langt saken har kommet i den påtalemessige behandlingen, og det må gis en kort forklaring av hva det uavgjorte forholdet gjelder og hvilket straffebud som antas brutt.

12.9.3 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet anfører at dersom flere opplysninger skal kunne benyttes i en politiattest, må det være klare og objektive holdepunkter for at dette er nødvendig. Den som skal ta en slik betydningsfull avgjørelse bør ha klarere kriterier å forholde seg til enn at det «antas å være nødvendig».

Datatilsynet anfører videre at det bør være lovgiver som tar stilling til hvorvidt opplysninger om verserende saker skal kunne utleveres som en del av vandelskontrollen etter utvalgets forslag til § 34 annet ledd.

12.9.4 Departementets vurdering

Departementet viser til utvalgets redegjørelse og understreker at man er enig i at det i en del situasjoner kan være praktisk å beholde en adgang til å begrense antallet opplysninger som anmerkes på en politiattest selv om man har hjemmelsgrunnlag for å ta dem med. Prinsippene om at opplysningene skal være nødvendige og relevante for å fremme formålet med politiattesten kan særlig gjøre det naturlig at man benytter denne adgangen til å ta med færre opplysninger. Departementet foreslår derfor at man viderefører en slik adgang i departementets forslag til § 42.

Når det gjelder adgangen til å ta med flere opplysninger etter beslutning i særlige tilfeller, har departementet etter en helhetsvurdering kommet til at de beste grunner taler for at man ikke ønsker å videreføre en slik adgang. Dette gjelder både generelt i forhold til anmerkningen av andre forhold enn de som følger av hjemmelsgrunnlaget for attesten, og spesielt i forhold til anmerkning av verserende saker, jf. utvalgets forslag til henholdsvis § 34 første ledd første punktum og § 34 annet ledd.

Utvalget foreslår at man skal beholde en slik sikkerhetsventil for de tilfeller hvor det unntaksvis kan oppstå særlige og godt begrunnede behov. Departementet mener imidlertid at det praktiske behov for et slikt unntak er svært begrenset, og det fremstår som noe usammenhengende med såpass skjønnsmessige unntak når man ellers velger å gi en så grundig regulering av politiattestområdet som lovforslaget innebærer. Det er videre et selvstendig poeng at det er bruken av hjemmelen i strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd som i dag har ført til at man har fått en uheldig og uoversiktlig praksis der hjemmel for utstedelse av politiattest ved enkelte anledninger er gitt i rundskriv. Videre er det denne bestemmelsen som har ført til at man gjennom praksis har fått en ordning med uttømmende politiattester.

Myndigheten til å beslutte at denne typen opplysninger skal medtas på politiattester, er i dag delegert til Politidirektoratet. Departementet har gjennom flere klagesaker gjort seg enkelte erfaringer med hensyn til hvor terskelen går for at flere opplysninger utleveres i medhold av denne bestemmelsen. Etter departementets vurdering er faren for at en slik unntaksbestemmelse vil kunne utvanne eksisterende hjemler for utstedelse av politiattest mer nærliggende enn at det oppstår reelle, praktiske behov for utlevering som ikke omfattes av de øvrige reglene. I en klagesak som gjaldt vandelskontroll i forbindelse med søknad om autorisasjon som regnskapsfører har departementet fremsatt noen prinsipielle synspunkter når det gjelder politiets adgang til å anmerke verserende saker til tross for at dette ikke var hjemlet i den aktuelle spesialloven. I vedtaket uttaler departementet blant annet følgende:

«Politidirektoratets vedtak om å utstede utvidet politiattest i denne saken er begrunnet med at klagerens verserende straffesak har betydning for formålet med politiattesten, slik at strafferegistreringsforskriften § 15 tredje ledd hjemler utstedelse av slik attest.

I de senere årene har det utviklet seg en praksis hvoretter krav om politiattest må forankres i spesiallovgivningen, samtidig som krav om andre typer politiattester enn ordinære attester må være særskilt nevnt. Denne fremgangsmåten er blant annet et utslag av EMDs praksis vedrørende kravet om forutsigbarhet. Dette innebærer at både ansvarlig fagdepartement og senere den lovgivende myndighet treffer et bevisst valg når det foreslås og vedtas lover om utstedelse av politiattest. I de tilfellene der det hjemles krav om ordinær politiattest må man med andre ord kunne forutsette at de nevnte instansene er klar over at man ikke vil fange opp de tilfellene der vedkommende har en verserende sak. Det vil videre nesten alltid være slik at verserende saker kan være av betydning for formålet med politiattesten. Når man til tross for dette velger ikke å hjemle utstedelse av utvidet politiattest, betyr det nettopp at man ved avveiningen mellom de interesser som politiattesten skal beskytte og hensynet til den enkeltes rettssikkerhet har lagt størst vekt på sistnevnte.

Krav om vandelskontroll i regnskapsførerloven ble innført så sent som i 2006, og det er intet som tyder på at man ønsket å åpne for utstedelse av utvidet politiattest. Dette underbygges også av det faktum at man heller ikke innenfor beslektede saksområder har valgt å hjemle utvidet attest, se for eksempel inkassoloven § 5 sjette ledd, sentralbankloven § 11 fjerde ledd og forslaget til ny eiendomsmeglerforskrift § 2-7.

Det vises her for øvrig også til regnskapsførerloven § 7 tredje ledd nr. 1 hvoretter autorisasjon kan kalles tilbake dersom vedkommende har gjort seg skyldig i straffbar handling, noe som innebærer at man uansett vil fange opp de tilfellene der en verserende sak vil ende opp med en straffereaksjon.

Strafferegistreringsforskriften § 15 tredje ledd må derfor tolkes i lys av den ovenfor skisserte utviklingen, med den følge at bestemmelsen som den klare hovedregel ikke kan brukes som hjemmel for utstedelse av utvidete eller uttømmende politiattester når hjemmelsgrunnlaget er forankret i spesiallovgivningen og av nyere dato.»

Uttalelsen i vedtaket viser at departementet allerede har etablert en praksis som i vesentlig grad har begrenset politiets adgang til å anmerke verserende saker uten at dette er hjemlet. Som nevnt ovenfor er det ikke noen sammenheng i systemet når man på den ene siden stiller meget strenge krav til den lovmessige forankringen av vandelskontroll, samtidig som man på den annen side gir politiet en generell fullmakt til å fravike anvisningen i hjemmelsgrunnlaget. Det verken kan eller bør være politiets oppgave å avgjøre om verserende saker i de ulike tilfellene er nødvendig for formålet med vandelskontrollen. Det må her også minnes om at opplysninger om verserende saker på en politiattest i utgangspunktet er problematiske, idet de som regel vil føre til alvorlige konsekvenser for den det gjelder uten at skyldspørsmålet i straffesaken er avgjort. På denne bakgrunn må det etter departementets oppfatning være slik at man ved utarbeidelsen av det enkelte hjemmelsgrunnlag i spesiallovgivningen uttrykkelig tar stilling til hvilke opplysninger det er nødvendig og relevant å anmerke på attesten, og at man sørger for at bestemmelsen gir tilstrekkelig hjemmel til å medta disse opplysningene. En slik løsning er også i tråd med Datatilsynets anbefaling om at det bør være lovgiver som tar stilling til om opplysninger om verserende saker skal kunne utleveres. Som en konsekvens av departementets forslag vil det være nødvendig å gjennomgå de hjemler som allerede finnes i spesiallovgivningen, med det formål å få klarlagt hvilke anmerkninger som etter disse hjemler kan fremgå av attesten. Dersom departementets forslag vedtas vil man tilskrive de øvrige departementer og uttrykkelig gjøre oppmerksom på denne problemstillingen, slik at de nødvendige lovendringer kan gjennomføres innen ikrafttredelsen av politiregisterloven.

Dette innebærer imidlertid ikke at man legger opp til en betydelig utvidelse av hjemler som åpner for anmerking av verserende saker. Disse vil fortsatt bare være aktuelle der hensynet til de interessene som skal beskyttes veier klart tyngre enn hensynet til den berørtes rettssikkerhet og personvern.

Avslutningsvis vil man også understreke at departementets forslag ikke innebærer at politiet er helt og holdent avskåret fra å gi opplysninger om verserende saker til en arbeidsgiver eller andre mottakere av en politiattest. I den grad det oppstår situasjoner hvor det er et prekært behov for utlevering av flere opplysninger, herunder informasjon om verserende saker, vil reglene om unntak fra taushetsplikt omtalt i kapittel 11 gi tilstrekkelig hjemmel for utlevering.

12.10 Fornyet vandelskontroll

12.10.1 Gjeldende rett

Etter dagens regelverk er hovedregelen at det kan kreves politiattest ved tilsetting i stilling eller tildeling av funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende, men det er ikke adgang til å kreve politiattest fremlagt på et senere tidspunkt. Det finnes ingen generell regel som hjemler utstedelse av fornyet politiattest. Det finnes imidlertid hjemler som åpner for at politiet kan kommunisere opplysninger på et senere tidspunkt, for eksempel påtaleinstruksen § 5-5, hvor politiet straks skal underrette vedkommende offentlige myndighet dersom en person som driver virksomhet med offentlig tillatelse blir siktet for en straffbar handling som kan få betydning for tillatelsen.

12.10.2 Utvalgets forslag

Utvalget behandler emnet i punkt 15.10 i utredningen. Utvalget anbefaler at det i politiregisterloven skal hjemles en generell rett til å kunne innhente fornyet attest uten at dette fremgår av hjemmelsgrunnlaget for attesten. Adgangen til å kreve fornyet attest skal gjelde alle typer attester. Å begrense fornyet attest til for eksempel uttømmende attester, kan etter utvalgets oppfatning føre til at det blir et press på denne type attester og at det i unødvendig mange situasjoner lovfestes krav om uttømmende attest.

Utvalget foreslår at adgangen til å kreve fornyet politiattest skal begrenses til de situasjoner hvor det tidligere har blitt utstedt politiattest. Fornyet politiattest kan avkreves så lenge man innehar stillingen, tillatelsen eller lignende. Utvalget understreker at det må fastsettes særskilt i hjemmelsgrunnlaget for politiattesten dersom det er ønskelig at det skal være adgang til å kreve fornyet attest av personer som tidligere aldri har blitt avkrevd politiattest.

Nekter en person å levere fornyet politiattest, vil mottaker av attesten, som for eksempel en arbeidsgiver, ikke selv kunne avkreve attest av politiet. Utvalget fremhever at det sentrale er at den attesten gjelder har kontroll over situasjonen, og selv ser eventuelle anmerkninger først. Hvilken betydning en slik nektelse skal få, vil bero på alminnelige arbeidsrettslige regler. På samme måte som for førstegangs utstedelse av attest, mener utvalget at betydningen av en anmerkning på fornyet attest må vurderes konkret.

Utvalget anbefaler at det skal være adgang til å kreve ny attest hvert tredje år etter at forrige attest ble utstedt. Perioden ses i sammenheng med at ileggelse av straff ofte er en prosess som tar noe tid, og at det således ikke vil være en gevinst ved ekstra hyppige kontroller. Utvalget ser også hen til hvilke ressurser man har tilgjengelig. Utvalget viser til at det kan oppstå situasjoner hvor arbeidsgiver eller det offentlige får mistanke om at en person har begått en straffbar handling som er av betydning for hans stilling eller for hans tillatelse. I slike situasjoner mener utvalget at det bør være adgang til å kreve at arbeidstaker innhenter ny politiattest, under forutsetning av at arbeidsgiver kan begrunne at det er et særlig behov.

Utvalget anbefaler at det utstedes en ny attest, og ikke bare at eventuelle nye forhold anmerkes. Dersom kun nye forhold skal anmerkes, må politiet holde oversikt over hvem som har fått utstedt politiattest tidligere og hvilke opplysninger denne inneholdt. En slik løsning er etter utvalgets oppfatning ikke ønskelig. Utvalget fremhever at det vil være ressurskrevende for politiet, og fra et personvernmessig synspunkt er det heller ikke ønskelig at politiet har en oversikt over alle attester som er utstedt. En slik oversikt finnes heller ikke i dag.

12.10.3 Høringsinstansenes syn

Utdannings- og forskningsdepartementet støtter forslaget, men ytrer samtidig et ønske om at regelen av brukerhensyn også tas inn i spesiallovgivningen.

Hordaland politidistrikt foreslår at tidsrammen utvides fra 3 til 5 år for å minke arbeidsbelastningen for politiet, og mener at dette ikke i særlig grad vil gå på bekostning av de kryssende hensyn. Dersom en ordning med fornyet attest innføres, mener Hordaland politidistrikt at spørsmålet om betaling for utstedelse av attester bør vurderes nærmere.

Luftfartstilsynet støtter forslaget. Det vises imidlertid til at utvalget i punkt 15.10.3 i utredningen anbefaler at det bør være anledning til å innhente fornyet attest uten at dette fremgår av hjemmelsgrunnlaget for attesten, og det stilles spørsmål ved om ordlyden i utvalgets forslag til § 35 er treffende i så henseende. Dersom lovverket eksempelvis foreskriver vandelskontroll i forbindelse med utstedelse av flygersertifikat, fremgår det ikke klart av utkastets ordlyd om «vilkårene for utstedelse» av politiattest er til stede ved en eventuell fornyet vandelskontroll i sertifikatets gyldighetstid. Luftfartstilsynet foreslår derfor at ordlyden endres til «[d]ersom politiattest tidligere er utstedt, (...)».

I tilknytning til utvalgets forslag til § 37 om saksbehandlingsregler bemerker Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet at forslaget ikke fremstår som en hensiktsmessig ordning for Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet har for det første behov for en bedre og mer systematisk vandelsvurdering av aktører innenfor luftfarten. I dag er det et problem at lovbrudd som sertifikatinnehavere innenfor luftfarten begår etter at sertifikatet er utstedt, kun leilighetsvis blir oppdaget av Luftfartstilsynet. Dette er ikke tilfredsstillende ut fra sikkerhetsperspektiv og i strid med internasjonale sikkerhetskrav. På denne bakgrunn foreslås det at sertifikatinnehavernes personnummer regelmessig skal søkes opp mot politiets registre, og at eventuelle personer som har merknader blir merket med en spesiell status for nærmere vurdering.

12.10.4 Departementets vurdering

Departementet har etter en grundig vurdering kommet til at man ikke ønsker å videreføre utvalgets forslag på dette punkt. Etter departementets syn er det unødvendig å legge opp til en meget ressurskrevende ordning, uten at den med sikkerhet vil føre til at de situasjoner som ordningen tar sikte på blir fanget opp.

Et av hovedhensynene bak utvalgets forslag om fornyet politiattest synes å være at man på denne måten vil kunne fange opp situasjoner der for eksempel en arbeidsgiver får en begrunnet mistanke om at en av hans ansatte er eller har vært involvert i en straffesak av alvorlig karakter, etter at vedkommende i forbindelse med ansettelsen fremla politiattest uten anmerkninger.

Departementet er enig i at dette er potensielt alvorlige situasjoner som man bør ha rutiner for å håndtere. Samtidig vil departementet understreke at slike situasjoner allerede etter gjeldende rett kan løses på annen måte enn ved fremleggelse av politiattest. Det fremgår både av strafferegistreringsloven § 7, politiloven § 24 og straffeprosessloven § 61 c første ledd nr. 5 og 6 at taushetsplikten ikke er til hinder for at politiet kan utlevere opplysninger for å forebygge eller oppklare lovovertredelser, eller for å forhindre at en virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Innholdet i disse bestemmelsene er i det alt vesentlige foreslått videreført i lovforslagets kapittel 6 om taushetsplikt. Departementet antar derfor at en del av de situasjoner utvalget tar sikte på å fange opp gjennom ordningen med fornyede attester uansett vil bli fanget opp av bestemmelsene om unntak fra taushetsplikten. Dersom en rektor for eksempel har mistanke om eller er bekymret for at en av de ansatte er involvert i en verserende sedelighetssak, vil han kunne kontakte politiet for dermed å få bekreftet eller avkreftet mistanken. En slik fremgangsmåte vil i mange tilfeller være en bedre løsning enn å avkreve en politiattest. I situasjoner som disse vil en leder gjerne kvie seg for å konfrontere en ansatt med en slik mistanke, og en kan derfor ikke se bort fra at lederen unnlater å be om politiattest selv om situasjonen i og for seg ville berettige til det. Likeledes kan en slik anmodning fortone seg som svært krenkende for den ansatte dersom mistanken er uberettiget, og vil også kunne føre til et fremtidig anstrengt forhold mellom lederen og den ansatte.

Selv om både de gjeldende og de foreslåtte taushetspliktsbestemmelsene åpner for at politiet kan utlevere opplysninger i slike situasjoner, finner departementet det likevel hensiktsmessig å regulere disse tilfellene særskilt. For å ivareta de hensyn som er bakgrunnen for utvalgets forslag om fornyede attester, foreslår departementet derfor at det i forslaget til § 43 inntas en bestemmelse om at nye eller oppdaterte opplysninger kan utleveres etter utstedelse av politiattest. Et grunnvilkår for å anvende bestemmelsen er altså at det må ligge en utlevert politiattest i bunn. I tillegg må opplysningene begrense seg til de straffbare forhold som i følge hjemmelsgrunnlaget for attesten kan anmerkes. Dersom for eksempel hjemmelen er begrenset til seksuelle overgrep mot barn, kan ikke politiet gi opplysninger om eventuelle andre straffbare forhold enn de nevnte. Likeledes vil politiet ikke kunne gi opplysninger om at vedkommende er anmeldt for seksuelle overgrep, idet anmeldelser ikke anmerkes på politiattester.

Gjennom forslaget til § 43 vil arbeidsgiver eller annen mottaker av politiattester gis anledning til å forvisse seg om at kravene til vedkommendes vandel fortsatt er oppfylt. Man finner også grunn til å understreke at forslaget ikke innebærer vesentlige realitetsendringer i forhold til hva som er ordningen i dag. Som nevnt tidligere gir både unntaksbestemmelsene fra politiets taushetsplikt og ikke minst de omfattende bestemmelsene om meldeplikt i påtaleinstruksens kapittel 5 adgang til å utlevere opplysninger det her er tale om. Forslaget til § 43 vil imidlertid gi bedre forutsigbarhet, ikke minst fordi den klargjør hvilken type opplysninger som kan utleveres i forbindelse med fornyet vandelskontroll. Departementet kan av samme grunn heller ikke se at bestemmelsen representerer et betydelig inngrep i den berørtes personvern. Man må her også minne om at vandelskontroll gjennomgående er begrunnet i at det stilles strengere krav til personer som må fremlegge politiattest enn hva som er tilfelle for stillinger med videre der det ikke foretas vandelskontroll. I utgangspunktet må man derfor kunne forvente at personer som er gjenstand for vandelskontroll av eget tiltak varsler arbeidsgiver eller annen mottaker av politiattest dersom det inntrer forhold som kan være av betydning for nettopp den situasjonen som begrunner vandelskontrollen. Dersom vedkommende unnlater å gjøre det, har han etter departementets oppfatning mindre grunn til å beklage seg over at mottaker av politiattest på annen måte får kjennskap til de forhold vedkommende selv burde ha informert om.

Departementet antar at vedkommendes personvern i tilstrekkelig grad blir ivaretatt ved at han må informeres dersom politiet har gitt opplysninger om forhold som er av betydning for vandelskontrollen i medhold av forslaget til § 43. Man foreslår imidlertid ikke at informasjonsplikten også omfatter de situasjoner der politiet utelukkende opplyser at det ikke finnes noe å informere om. Dette er dels begrunnet i at forslaget til § 43 i seg selv informerer de berørte om at det kan forekomme kontakt mellom mottaker av politiattest og politiet, og utover dette vil denne fremgangsmåten også være i samsvar med departementets forslag til den generelle bestemmelsen om informasjonsplikt i § 48, jf. kapittel 13. Departementet understreker i denne sammenheng at det faktum at det ikke er en informasjonsplikt, ikke må forveksles med at den det gjelder ikke skal få innsyn, jf. omtalen i kapittel 13. Nærmere bestemmelser om gjennomføringen av forslaget til § 43, herunder om hvordan den som fremsetter forespørselen må identifisere seg og hvordan den det gjelder skal varsles, vil bli gitt i forskriften, jf. forslag til § 69 første ledd nr. 12 bokstav c.

Når det gjelder innvendingen fra Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet om at forslaget ikke imøtekommer deres behov for at sertifikatinnehavernes personnummer regelmessig skal kunne søkes opp mot politiets registre, vil departementet bemerke at denne form for rutinemessig «vasking» av lister faller utenfor det man på generelt grunnlag anser som en hensiktsmessig måte å drive vandelskontroll på. Det vises særlig til at en slik kontroll omfatter mange personer og personopplysninger som søkes opp mot politiets registre på en regelmessig basis, uten konkrete holdepunkter for at de aktuelle personene har vært innblandet i noen straffbare forhold.

Dersom man overfører denne form for vasking til stadig flere områder hvor det er utstedt hjemmel for vandelskontroll, vil dette relativt raskt kunne innebære en uakseptabel form for overvåking av dem som er gjenstand for vandelskontroll.

Samtidig ser departementet at denne fremgangsmåten kan være hensiktsmessig i situasjoner der politiet er pålagt en meldeplikt (opplysningsplikt) overfor andre om at enkeltpersoner er innblandet i straffbare forhold. I disse tilfellene vil politiet aktivt kunne ta kontakt og be om lister over ansatte for deretter å sammenlikne («vaske») disse opp mot sine registre mv. En slik fremgangsmåte vil være egnet til at politiet kan oppfylle sin lovpålagte meldeplikt, og departementet ser at dette kan være hensiktsmessig. Etter departementets oppfatning bør imidlertid en slik fremgangsmåte være særskilt regulert og begrenses til de situasjoner hvor den anses absolutt nødvendig. På denne bakgrunn finner man det derfor ikke naturlig å gi en generell regulering av denne fremgangsmåten slik enkelte høringsinstanser har bedt om.

Reglene om meldeplikt er i dag samlet i kapittel 5 i påtaleinstruksen, og vil på sikt stort sett bli overført til politiregisterforskriften. Departementet mener det er hensiktsmessig å bevare disse reglene samlet slik at man kan beholde oversikten over det totale omfanget av denne form for utlevering, samt fordi departementet ønsker å beholde kontrollen med hensyn til prinsipielle forhold knyttet til politiets behandling av opplysninger. Det vises i denne sammenheng til omtalen i punkt 11.8 om utlevering av opplysninger i mottakerens interesse. Etter departementets oppfatning bør derfor denne form for meldeplikt fortrinnsvis ikke være gjenstand for regulering i spesiallovgivningen.

Endelig påpeker departementet at man antar at forslaget til § 43 til en viss grad også vil kunne løse en del av de problemene som disse høringsinstansene nevner.

12.11 Ulike typer vandelskontroll

12.11.1 Gjeldende rett

12.11.1.1 Skikkethetsvurdering

Skikkethetsvurdering er en form for vandelskontroll, hvor politiet kontrollerer og vurderer skikkethet ut fra et bredere grunnlag enn ilagte reaksjoner.

I dag har politiet i henhold til strafferegistreringsloven § 7 første ledd en generell hjemmel til å gi attest om en «person antas skikket til eller bør ha adgang til å utøve en virksomhet». Verken loven eller forskriften sier noe om i hvilke tilfeller det kan gis en slik vurdering, men etter forarbeidene kan uttalelse gis i henhold til lovbestemmelse eller annen gyldig forskrift, eller som en tjenesteuttalelse som følger av politiets alminnelige gjøremål, jf. Ot.prp. nr. 71 (1970-71) s. 35. I slike tilfeller er det ingen begrensninger på hvilke opplysninger som hentes inn, slik det er ved en politiattest. Det ville, i følge forarbeidene, være «urimelig om politiet ikke kunne ta i betraktning opplysninger som (...) ikke kan tas inn i en politiattest».

Et praktisk viktig eksempel på skikkethetsvurdering i lov er alkoholloven § 1-7. Før skjenkebevilling innvilges skal kommunestyret innhente uttalelse fra sosialtjenesten og politiet. Et annet eksempel finnes i serveringsloven § 9 første ledd:

«Før søknaden avgjøres skal kommunen innhente uttalelse fra politiet om det foreligger forhold som nevnt i § 6, jf § 7, eller forhold som av politimessige hensyn gjør det utilrådelig at serveringsbevilling gis».

I serveringsloven § 6 fremgår det at man ikke må

«ha overtrådt bestemmelser i straffelovgivningen, herunder straffebestemmelser i skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen, på en måte som vil være uforenlig med drift av serveringssted».

Det kan være at politiet, gjennom sin ordinære virksomhet, har konstatert at en person har et betydelig alkoholproblem, uten at han har gjort noe som har ført til ileggelse av straff. Det vil være naturlig og rettmessig at politiet gjør bevillingsmyndighetene oppmerksom på dette, til tross for at vedkommende ellers har et plettfritt rulleblad.

12.11.1.2 Vandelsvurdering

Vandelsvurdering foretas når det er nødvendig å kontrollere en persons tidligere vandel før vedkommende pålegges å utføre en lovbestemt plikt. Vandelsvurderingen kjennetegnes ved at kontrollen foretas uten at den registrerte kjenner til kontrollen, fordi formålet den skal brukes til følger direkte av en lovpålagt plikt.

I dag hjemler strafferegistreringsloven § 10 utlevering av opplysninger til valg og uttak av meddommere og lagrettemedlemmer, jf. strafferegistreringsforskriften § 6 a, og utskriving, rulleføring og innkalling til militær tjeneste og behandling av fritakssaker, jf. strafferegistreringsforskriften § 6 b.

12.11.1.3 Akkreditering

Akkreditering er en form for sikkerhetsundersøkelse av personer som skal arbeide eller befinne seg på et sted hvor det av sikkerhetsmessige eller tungtveiende ordensmessige grunner er nødvendig med en kontroll av personen, eventuelt hvor det av de samme grunner er nødvendig med en begrensning av antallet personer som bør ha tilgang til stedet. Typisk benyttes slik akkreditering ved statsbesøk, Nobelprisutdelingen, kongelige brylluper og store internasjonale arrangementer som OL på Lillehammer.

Det fremgår av Justisdepartementets behandling av spørsmålet i forbindelse med de olympiske leker på Lillehammer i 1994, at man hittil har sett på akkreditering som en særlig form for skikkethetskontroll i medhold av strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd og § 7, sammenholdt med § 10 første ledd nr. 3 og 5, og strafferegistreringsforskriften § 12 første ledd nr. 5 og § 13.

12.11.1.4 Straffattest

Etter dagens regelverk forstås straffattest som en attest «politiet, påtalemyndigheten og domstolene» kan begjære «til bruk for strafferettspleien (...) med opplysning om avgjørelser som er ført inn i Strafferegistret», jf. strafferegistreringsloven § 2. Tilsvarende bestemmelse finnes for straff ilagt ved bot, jf. strafferegistreringsloven § 3, og kalles bøteattest. Formålet med attestene er å benytte dem til strafferettspleien noe som gjør at de skiller seg fra politiattestene.

Det er en lang tradisjon for å utstede straffattester, og de blir benyttet i alle straffesaker.

På straffattest anmerkes alle straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som en person har vært gjenstand for i anledning straffbare handlinger.

12.11.2 Utvalgets forslag

12.11.2.1 Skikkethetsvurdering

Utvalget behandler emnet i punkt 15.13 i utredningen. Det foreslås inntatt en egen bestemmelse om skikkethetsvurdering i utvalgets forslag til § 38. Forslaget innebærer få endringer sammenlignet med dagens rettstilstand.

I punkt 15.13.4 i utredningen vurderer utvalget først om det er grunnlag for å opprettholde skikkethetsvurdering som en form for vandelskontroll, hvor det skal være lov å markere flere opplysninger enn ilagte reaksjoner. Utvalget trekker frem hensyn som taler både for og mot at skikkethetsvurdering skal opprettholdes. På den ene siden kan det være gode grunner for at politiet skal kunne gi andre myndigheter opplysninger ut over det som fremgår av en politiattest. På den annen side undergraver skikkethetsvurdering rammene som ellers gjelder for politiattester, hvor det er klare grenser for hvilke opplysninger som kan utleveres. Samtidig kan skikkethetsvurdering resultere i utlevering av ikke-verifiserte opplysninger, noe som ikke er mulig ved politiattest.

Utvalget påpeker at dersom skikkethetsvurderingen fjernes, kan det oppstå situasjoner der politiet ser at ilagte reaksjoner alene ikke vil gi et tilstrekkelig bilde av om en person er skikket. Politiet kan gjennom sin virksomhet ha fått kjennskap til andre opplysninger enn ilagte reaksjoner som er relevante, slik at selv reglene om adgang til å ta med flere opplysninger og verserende saker ikke anses dekkende.

Utvalget antar at skikkethetsvurderingen bør opprettholdes. Det er en innarbeidet ordning som det vil være vanskelig å gå bort fra. Utvalget anbefaler imidlertid at det i fremtiden kun gis hjemmel for skikkethetsvurderinger i spesiallovgivningen hvor det må anses absolutt nødvendig. Dette er situasjoner hvor det må legges vekt på flere personlige egenskaper enn det som kan fremkomme på en uttømmende politiattest.

I punkt 15.13.5 i utredningen ser utvalget nærmere på de formål som berettiger skikkethetsvurdering. Utvalget understreker at de formål som kan berettige politiattest bør være de ytre rammene, slik at heller ikke skikkethetsvurdering kan gis til andre formål enn de angitte, jf. punkt 12.3. Innenfor disse kategoriene vil det være noen mer konkrete formål som kan berettige skikkethetsvurdering, nemlig hvor en politiattest ut fra formålet med vandelskontrollen vil gi et svært dårlig grunnlag. Utvalget mener at opptak til Politihøgskolen er et typisk eksempel.

Utvalget påpeker at i denne vurderingen må de generelle samfunnshensyn og organiseringen av politiet tas i betraktning. I dag er politidistriktene så store at en skikkethetsvurdering regelmessig vil måtte basere seg på utskrift fra registrene. Utvalget mener at det i så fall er hensiktsmessig med politiattest, og ikke skikkethetsvurdering, slik at brukeren ikke tror at vurderingen er mer omfattende enn det den er.

Utvalget vurderer videre om skikkethetsvurdering kan benyttes i forhold til juridiske personer. Slik utvalget ser det, vil en skikkethetsvurdering i større grad enn en politiattest referere seg til personlige egenskaper, og er således ikke egnet for juridiske personer.

Det bemerkes av utvalget at det må gjøres et skille mellom der det foretas skikkethetsvurdering av politiet som utleveres til mottakeren som bruker opplysningene i sin interesse, og der politiet som ledd i et forvaltningsvedtak foretar en intern skikkethetsvurdering. Et eksempel på sistnevnte finnes i våpenloven § 7. Dette følger reglene for utlevering til politiets forvaltningstjeneste.

I punkt 15.13.6 i utredningen anbefaler utvalget at hjemmel for skikkethetsvurdering skal stå i spesiallovgivningen. Dette er i samsvar med det utvalget anbefaler for politiattester. Den generelle hjemmelen i strafferegistreringsloven § 7 foreslås derfor ikke videreført.

I punkt 15.13.7 i utredningen ser utvalget nærmere på hvilke opplysninger politiet kan vektlegge i en skikkethetsvurdering. Utvalget anfører at det ligger i navnet at man ved vurderingen skal ta stilling til om en person er skikket eller egnet for en stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende. Dette setter i seg selv visse rammer. I følge utvalget tilsier skikkethetsvurderingens funksjon at det kan vektlegges flere forhold enn reaksjoner som er ilagt på bakgrunn av straffbare handlinger, som er grunnlaget for politiattester. Utvalget anbefaler at hovedregelen skal være at politiet i sin vurdering må legge vekt på forhold som er relevante i forhold til den stilling, funksjon, tillatelse, oppgave eller lignende som danner utgangspunktet for skikkethetsvurderingen. For eksempel kan en rekke anmeldelser for antastelser av forskjellige kvinner være momenter som teller med i vurderingen av om personen skal få utstedt løyve for persontransport, selv om det ikke har blitt en strafferettslig reaksjon av sakene, jf. yrkestransportlova § 4. Utvalget ser det imidlertid som en fordel at hjemmelsgrunnlagene eksplisitt sier noe om hvilke forhold som vil være relevante i forhold til den enkelte tillatelse slik det gjøres i serveringsloven § 6.

Utvalget påpeker videre at et sentralt spørsmål ved skikkethetsvurderingen er hvilke ikke-verifiserte opplysninger det kan legges vekt på. I realiteten er dette i følge utvalget et spørsmål om hvor sikker politiet må være i sin sak før de legger vekt på opplysninger i en skikkethetsvurdering. For eksempel kan politiet ha mistanke om at en person har alvorlige alkoholproblemer, uten at dette er bekreftet. Det kan ikke stilles krav om at faktum er bevist ut over enhver rimelig og fornuftig tvil. Samtidig mener utvalget at det faktum politiet legger til grunn som utgangspunkt bør være sannsynlig. Politiet må hele tiden ha fokus på hvilken betydning en negativ skikkethetsvurdering kan få for den vurderingen gjelder. Utvalget anfører at skikkethetsvurderingen samtidig er et institutt hvor politiet kan og skal legge vekt på andre forhold enn det som fremgår i politiattest. Det er således situasjoner hvor det er opplysninger som det kan være relevant å ta med, uten at de er sannsynliggjort. Det må i så fall fremgå av skikkethetsvurderingen hvor sannsynlig en opplysning er.

Dersom politiet gir opplysninger til bruk for skikkethetsvurdering, som ikke omhandler straffbare forhold, påpeker utvalget at det må begrunnes med at politiet mener at opplysningene sier noe om hvorvidt vedkommende person er egnet eller skikket for den tillatelsen, funksjonen med videre han er tiltenkt. I denne sammenheng kan det være rettmessig at politiet opplyser at vedkommende vanker i et belastet miljø, at han er anmeldt en rekke ganger for seksuelle overgrep med videre, selv om dette aldri har ført til en straffereaksjon.

I punkt 15.13.8 i utredningen anbefaler utvalget at det ikke skal være adgang til å få fornyet skikkethetsvurdering. Utvalget anfører at det er en omfattende prosess for politiet å foreta en slik vurdering, og ressurshensyn taler mot fornyet skikkethetsvurdering. Da må det heller vurderes om det er mer hensiktsmessig å benytte seg av politiattest, hvor det er adgang til en fornyet kontroll etter 3 år, jf. utvalgets forslag til § 35.

Får politiet kjennskap til andre forhold som de mener er av betydning for en tillatelse eller annet gode, for eksempel at innehaveren har alkoholproblemer, må politiet benytte de alminnelige unntakene fra taushetsplikten. Utvalget er inneforstått med at den praktiske muligheten til å informere om slike forhold er begrenset.

I punkt 15.13.9 i utredningen ser utvalget på om det er behov for egne saksbehandlingsregler for skikkethetsvurderingen. Frem til i dag har det vært få slike regler. Utvalget har i den sammenheng tatt utgangspunkt i saksbehandlingsreglene for politiattester, og mener at disse kan anvendes så langt de passer.

Utvalget påpeker at det er de samme hensynene til forutberegnlighet som gjør seg gjeldende ved skikkethetsvurdering som ved politiattest, og utvalget henviser til drøftelsen i utredningens punkt 15.11.1.5. Utvalget foreslår at skikkethetsvurderingen enten sendes direkte til søkeren eller at politiet på forhånd får samtykke til at skikkethetsvurderingen kan sendes direkte til brukeren.

Utvalget anbefaler videre at det skal være innsyn i skikkethetsvurderingen for den skikkethetsvurderingen gjelder. Dersom opplysningene er så sensitive at de ikke kan utleveres til den de gjelder, bør de heller ikke vektlegges i en skikkethetsvurdering som skal utleveres til andre. Dette kan i praksis medføre at politiet ikke kan vektlegge og gi uttrykk for kriminaletterretningsopplysninger på den måte som de ønsker, men utvalgets vurdering er at den registrertes rettigheter i disse tilfellene må gå foran.

12.11.2.2 Vandelsvurdering

I punkt 15.14 i utredningen behandler utvalget vandelsvurdering. Det foreslås inntatt en egen bestemmelse om vandelsvurdering, jf. utvalgets forslag til § 39. Forslaget innebærer begrenset med endringer i forhold til dagens rettstilstand.

Utvalget foreslår at ordningen med vandelsvurdering opprettholdes. Ordningen er imidlertid forbeholdt de situasjonene der vandelskontrollen foretas på bakgrunn av en plikt pålagt i lov.

Utvalget anbefaler at det gis en generell bestemmelse om vandelsvurdering i politiregisterloven, men at hjemlene for når slik vandelsvurdering kan skje forankres i spesiallovgivningen.

Utvalget foreslår at det skal være en varslingsplikt til de personer som blir vandelsvurdert. Det vil etter utvalgets oppfatning være normalt at brukeren av vurderingen varsler om dette, slik at dette ikke tilligger politiet. Det bør fremgå at de er kontrollert og hva som var resultatet av kontrollen. Dette ligner noe på det varselet som sendes ved en kredittkontroll, jf. personopplysningsforskriften § 4-4 første ledd, hvor det fremgår:

«Dersom kredittopplysning om enkeltpersoner blir gitt eller bekreftet skriftlig, skal kredittopplysningsforetaket samtidig vederlagsfritt sende gjenpart, kopi eller annen melding om innholdet til den det er bestilt opplysninger om».

Videre har utvalget vurdert hvilke opplysninger som kan tas i betraktning ved en vandelsvurdering. Utvalget anbefaler at dette er de samme som ved en uttømmende politiattest. Dette omfatter også unntakene, herunder at forenklet forelegg ikke skal anmerkes, mens overføring til behandling i konfliktråd før fylte 18 år, kan anmerkes i 2 år.

Endelig ser utvalget nærmere på hvordan kontrollen skal presenteres. I dag får Forsvaret lister, hvor det er markert om en person har anmerkninger, uten at det fremgår hva anmerkningen går ut på. Utvalget mener at det også må være adgang til å oppgi hva anmerkningen går ut på, men at det må fastsettes i forskrift hva som er en hensiktmessig løsning.

12.11.2.3 Akkreditering

Utvalget omtaler dette i punkt 4.21.10 og 23.9.3 i utredningen. Det foreslås å lovfeste denne formen for vandelskontroll med en egen bestemmelse i utvalgets forslag til § 40. Av bestemmelsen fremgår det at det ved statsbesøk og andre arrangementer der viktige sikkerhetsinteresser gjør seg gjeldende, på forhånd kan foretas en undersøkelse, såkalt akkreditering, av personell som skal ha befatning med objekter som krever særskilt beskyttelse. Slik akkreditering foretas av vedkommende politidistrikt, eventuelt det distrikt som er ansvarlig for et arrangement, etter at uttalelse er innhentet fra PST. Undersøkelsen bør omfatte forhold av betydning for forebyggelsen av terror- og sabotasjehandlinger, attentater, samt ordensforstyrrende handlinger.

Utvalget påpeker at i slike tilfeller kan politiet utlevere opplysninger til andre, herunder den sikkerhetsansvarlige hos arrangøren av et arrangement, i den utstrekning det er nødvendig for formålet med akkrediteringen.

Dersom en person nektes akkreditering, foreslår utvalget at han skal informeres før utlevering skjer til arbeids- eller oppdragsgiver med myndighet til plassering av vedkommende på sted som han av sikkerhetsmessige grunner ikke bør tillates å være.

Hva angår begrunnelse for avslag på akkreditering, er utvalget av den oppfatning at man bør følge det samme system som ved sikkerhetsklarering, jf. forskrift om personellsikkerhet § 4-5. Det følger av denne bestemmelsen at opplysninger fra PST ikke skal inngå i begrunnelsen uten at det er innhentet tillatelse fra sjefen for PST.

12.11.2.4 Straffattest

I punkt 15.15 i utredningen anbefaler utvalget at ordningen med å utstede straffattest opprettholdes. Utvalget foreslår at det inntas en egen bestemmelse om straffattest i utvalgets forslag til § 41. Forslaget innebærer ingen materielle endringer sammenlignet med gjeldende rett.

Utvalget foreslår at skillet mellom bøteattest og straffattest oppheves, og at det lages felles regler. Ifølge utvalget skyldes dagens skille mellom bøteattest og straffattest hovedsakelig at bøter tidligere ble ført ved det enkelte politidistrikt, mens andre reaksjoner ble ført sentralt i strafferegisteret. Utvalget foreslår at attesten kan kalles «straffattest» både for bøter og andre reaksjoner. Men utvalget anfører at dette selvfølgelig ikke er til hinder for at det kan utstedes to attester, hvor en inneholder bøter og en annen inneholder andre reaksjoner, dersom politiet finner dette hensiktsmessig.

Utvalget foreslår videre at det på straffattest, som i dag, skal anmerkes alle straffer, strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som en person har vært gjenstand for i anledning straffbare handlinger. Endelig foreslår utvalget at det skal lages nærmere forskrifter med saksbehandlingsreglene.

12.11.3 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet har merknader til utformingen av bestemmelsen om skikkethetsvurdering. Det anføres at den ønskede hovedregel gjemmes bort når man uttrykker seg i forhold til hvordan ting «bør» skje. Etter Datatilsynets oppfatning er det høyst tvilsomt å utlevere ikke sannsynliggjort informasjon til dette formål. Tilsynet mener at slik utlevering bare skal kunne skje helt unntaksvis til dette formål, og at dette bør gjenspeiles i bestemmelsens utforming.

12.11.4 Departementets vurdering

Departementet kan slutte seg til utvalgets forslag hva gjelder reglene om straffattest. Derimot ønsker man ikke å videreføre utvalgets forslag med hensyn til akkreditering og skikkethetsvurdering, og i tillegg foreslås det noen endringer med hensyn til utformingen av bestemmelsen om vandelsvurdering.

Når det gjelder vandelsvurdering foreslår utvalget at denne vurderingen skal inneholde de samme opplysningene som en uttømmende politiattest. Departementet er enig i dette, men som følge av den unntaksbestemmelsen som er foreslått for uttømmende attester, jf. omtalen i punkt 12.7.5.4, må det samme gjelde for vandelsvurderinger, jf. lovforslaget til 45 første ledd. Likeldes må det også i forbindelse med vandelsvurderinger være adgang til å gi opplysninger om verserende saker dersom dette er hjemlet. Departementet finner derimot ikke grunn til å videreføre utvalgets forslag om at den kontrollen gjelder skal varsles om vandelskontrollen. Begrunnelsen for dette er at varslingsplikten må sees i sammenheng med informasjonsplikten i henhold til lovforslaget til § 48. Der fremgår det at informasjonsplikten ikke gjelder dersom det av loven følger en opplysningsplikt. Når hjemlene for vandelsvurdering nå foreslås flyttet til spesiallovgivningen bør bestemmelsene utformes som en opplysningsplikt, slik at informasjonsplikten da vil falle bort. Videre fremstår det som mer hensiktsmessig at personer som er gjenstand for vandelsvurdering ved tiltredelsen av angjeldende verv mv. gjøres oppmerksom på at politiet vil utlevere eventuelle anmerkninger i reaksjonsregisteret, fremfor å legge opp til at vedkommende må informeres hver gang det foretas vandelskontroll.

Hva gjelder reglene om skikkethetsvurdering finner departementet ikke å kunne slutte seg til utvalgets anbefaling og det foreslås at denne formen for vandelskontroll bortfaller. I denne sammenheng må det imidlertid presiseres at dette ikke medfører endringer i forhold til den skikkethetsvurderingen politiet selv foretar, som for eksempel i forbindelse med våpen- og førerkortsaker. Derimot ønsker departementet ikke å videreføre den form for skikkethetsvurdering der det utleveres opplysninger til andre og i mottakerens interesse.

Som utvalget selv påpeker, vil en ordning om skikkethetsvurdering undergrave de strenge rammene som gjelder for politiattester. Det blir således ingen sammenheng i systemet dersom man på den ene siden oppstiller strenge regler for når en politiattest kan kreves og hvilke opplysninger slike attester skal inneholde, samtidig som man åpner for å kunne utøve vandelskontroll i form av skikkethetsvurdering, der det nærmest ikke finnes noen begrensninger med henblikk på hvilke opplysninger som kan utleveres.

Hensett til at det finnes svært få hjemler som legger opp til utlevering av opplysninger i forbindelse med en skikkethetsvurdering, synes det også som at det ikke finnes et påtregende behov for å videreføre ordningen. Departementet er derimot bekymret for at utvalgets forslag vil kunne føre til en oppblomstring av dette instituttet, noe som verken er ønskelig eller forsvarlig i et rettssikkerhetsmessig eller personvernmessig perspektiv. Dersom skikkethetsvurdering i den nye politiregisterloven lanseres som en vanlig form for vandelskontroll, er det nærliggende å tro at flere og flere forslagsstillere vil velge dette alternativ fremfor politiattester. Begrunnelsen for denne antakelsen er at man i forbindelse med slike høringssaker er kjent med at det ofte foreslås at politiattesten også skal vise henlagte straffesaker mv., selv om de gjeldende bestemmelsene i strafferegistreringsloven i utgangspunktet bare tillater at det på politiattester anmerkes strafferettslige reaksjoner. Det samme er foreslått videreført i lovforslaget. Disse begrensningene vil imidlertid lett kunne unngås ved å velge vandelskontroll i form av skikkethetsvurdering. Det vises her også til at en slik vid utleveringsadgang av opplysninger til blant annet private vanskelig kan forenes med artikkel 14 i rammebeslutningen om personvern i tredje søyle, der det stilles strenge krav for at utlevering av opplysninger til private kan finne sted.

Departementet vil i denne sammenheng også understreke at de vanlige taushetspliktsbestemmelsene åpner for at politiet kan utlevere relevante opplysninger dersom man har grunn til å tro at det er en nærliggende fare for at en person vil kunne begå kriminalitet, slik at opplysninger som ville ha blitt anmerket på en skikkethetsvurdering også kan meddeles på annen måte dersom politiet finner det nødvendig.

Departementet finner utover dette heller ikke grunn til å lovfeste akkreditering som en egen form for vandelskontroll. Bakgrunnen for dette er at akkreditering skiller seg fra de øvrige formene for vandelskontroll ved at politiet ved akkreditering ikke utleverer opplysninger til bruk i mottakerens interesse. Akkreditering er en form for godkjenningsordning av personer som skal arbeide eller befinne seg på et sted hvor det av sikkerhetsmessige eller tungtveiende ordensmessig grunner er nødvendig med en kontroll av personen, eventuelt hvor det av samme grunner er nødvendig med en begrensning i antallet personer som bør ha tilgang til stedet. Den eneste informasjonen som utleveres i disse tilfellene er om vedkommende akkrediteres eller ikke.

Departementet ønsker imidlertid å åpne for at det gis regler om akkreditering i forskrift til politiregisterloven, jf. lovforslaget til § 69 første ledd nr. 13.

12.12 Saksbehandlingsregler og ­gebyrordning

12.12.1 Gjeldende rett

I dag finnes saksbehandlingsreglene for politiattest i strafferegistreringsloven § 5, jf. strafferegistreringsforskriften §§ 13, 14 og 20. Det fremgår av disse bestemmelsene at søknad om politiattest og utferdigelse av slik attest skal skje på blanketter fastsatt av Politidirektoratet. Attesten utstedes normalt av vedkommendes stedlige politidistrikt, og sendes direkte til den attesten gjelder. I særlige tilfelle hvor det finnes nødvendig at attesten utferdiges direkte til mottaker, skal det fremlegges skriftlig samtykke fra den attesten gjelder med mindre annet uttrykkelig er bestemt. Vanligvis vil da den attesten gjelder motta kopi av attesten.

Politiattestene utstedes normalt når vedkommende kan dokumentere at han har fått tilbud om en stilling eller lignende som utløser et krav om politiattest. Ved opptak til visse studier ved universitetet og høyskoler må vedkommende dokumentere at han er tilbudt skoleplass.

Videre skal det av attesten fremgå hva den skal brukes til og at den skal tilintetgjøres etter at den har vært benyttet til det oppgitte formålet. For øvrig skal politiattester oppbevares utilgjengelig for uvedkommende.

Det finnes i dag ingen gebyrordning for utstedelse av politiattest.

12.12.2 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 15.11 og 15.16 i utredningen. Det foreslås inntatt to bestemmelser i politiregisterloven om dette, jf. utvalgets forslag til §§ 37 og 40 om saksbehandlingsregler og taushetspliktsregler for mottaker av vandelskontrollen. Forslaget innebærer enkelte endringer i forhold til gjeldende rett.

I punkt 15.11.1 i utredningen ser utvalget nærmere på søknad om og mottak av politiattest. For det første foretar utvalget en vurdering av hvor umiddelbart behovet for attest må være før attesten kan kreves, noe som med andre ord i praksis vil være et spørsmål om når attesten kan utstedes. I denne forbindelse drøfter utvalget om politiattest kun kan utstedes til en konkret stilling eller offentlig tillatelse, eller om det kan gis en generell attest for en bestemt type stilling eller tillatelse. Skal det ha noen hensikt med en generell attest, mener utvalget at den må utstedes før den enkelte får tilbud om stillingen. Jo tidligere i prosessen det er adgang til å kreve politiattest, desto flere politiattester vil det være i omløp. Uavhengig av om det er en generell eller spesiell attest vil det sannsynligvis resultere i merarbeid for politiet dersom det skal være adgang til å kreve politiattest før man har fått tilbud om en bestemt stilling, skoleplass eller lignende, da mange ikke vil ha bruk for attesten senere. Utvalget påpeker at dette kan unngås ved at politiattesten først utstedes etter at personen har fått tilbud om stillingen. En annen regulering kan også åpne for at det reelt sett innhentes politiattest til formål som ligger utenfor loven, for eksempel ved at innehaver av en kolonialbutikk ber aktuelle stillingssøkere om å innhente politiattest ved uriktig å opplyse at de søker stilling som vekter i et vaktselskap, og ikke stilling i en kolonialbutikk, som etter reglene ikke krever politiattest.

Utvalget anfører videre at det også kan medføre ulemper når attesten først utstedes etter tilbud om stilling eller tillatelse. For eksempel kan det innebære ekstraarbeid for arbeidsgiver dersom det viser seg at den personen som har fått tilbudet har anmerkninger på politiattesten som medfører at han likevel ikke kan få stillingen. På den annen side har det formodningen mot seg at en person vil søke en stilling som han vet han ikke kan få på grunn av tidligere ilagte reaksjoner. Utvalget bemerker at dette må ses i sammenheng med den informasjon som må gis om kravet til politiattest i utlysningen av stillingen, jf. nedenfor. At politiattest ikke innhentes før en person er tilbudt stillingen kan derimot i følge utvalget ha den positive effekt at bagatellmessige forhold heller ikke rent faktisk får konsekvenser for søkeren, da det vil koste tid og krefter for arbeidsgiver å få tak i en ny person.

På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at politiattest kun utstedes til en konkret stilling eller offentlig tillatelse, og at det som hovedregel ikke kan søkes om politiattest før man har fått tilbud om stillingen, skoleplassen eller tillatelsen. Utvalget fremhever imidlertid at det kan tenkes situasjoner hvor dette blir svært upraktisk, og at det derfor bør kunne fastsettes unntak i forskrift der dette er nødvendig.

Utvalget påpeker at bestemmelsen i realiteten innebærer et forbud mot sekundærbruk av politiattester, noe som også vil forebygge at det er mulig å kreve politiattest ut over de formålene som lovgiver uttrykkelig har tillatt at det skal utstedes attest til.

For det andre ser utvalget nærmere på identifisering av den søknadsberettigede. Utvalget påpeker at det utelukkende er i de situasjonene som er angitt i lov eller med hjemmel i lov at det er adgang til å kreve politiattest. For å unngå omgåelser av regelen, anbefaler utvalget at det oppstilles et krav om at den som begjærer politiattest utstedt skal identifisere seg og godtgjøre hva som er formålet med attesten. Utvalget anfører at det i dag antakelig er enklest å gjennomføre identifisering ved personlig fremmøte, men i fremtiden kan det tenkes andre måter å identifisere seg på, for eksempel elektronisk. Gjelder det et krav om personlig fremmøte, mener utvalget det bør legges til rette slik at det er mulig å kreve attest på lempelige tider av døgnet.

Etter utvalgets syn er det opp til politiet å avgjøre om vedkommende må identifisere seg når han mottar attesten eller ved begjæringen. Utvalget antar at det kan være praktisk for politiet at personen identifiserer seg ved innleveringen av søknad om politiattest, slik at politiet ikke unødig behandler søknader fra personer som aldri henter politiattesten. Utvalget forslår at nærmere regler om dette kan gis i forskrift.

Endelig behandler utvalget søknad om og mottak av politiattest. Etter utvalgets vurdering bør kun den attesten gjelder kunne søke om politiattest. Dette bør gjelde både for første gangs utstedelse og ved fornyet attest. Regelen skal sikre den enkeltes oversikt og kontroll over egne personopplysninger og forebygge at ingen urettmessig får utstedt politiattest. Utvalget bemerker imidlertid at reglene er annerledes for straffattest og vandelsvurdering. For straffattest har også politiet, påtalemyndigheten og domstolen, som mottaker, adgang til å begjære slik attest, mens det ved vandelsvurdering innhentes opplysninger om vedkommendes vandel uten at han er kjent med kontrollen.

Videre anbefaler utvalget at politiattester i utgangspunktet skal utleveres til den attesten gjelder, noe som er i samsvar med dagens praksis. Utvalget påpeker at vedkommende på denne måten vil få kontroll med attesten ved først å kunne kontrollere om det er anmerkninger, og eventuelt kreve korrigeringer hvis det anmerkede er uriktig.

Utvalget ser imidlertid at det kan være situasjoner som gjør det legitimt at den som skal bruke attesten mottar den direkte. Utvalget anbefaler derfor at det åpnes for at den attesten gjelder kan gi samtykke til at attesten sendes direkte til den som skal bruke attesten, for eksempel arbeidsgiver. I slike tilfeller anbefaler utvalget at kopi av attesten skal sendes til søkeren. Det påpekes likevel at politiet ikke plikter å sende attesten rett til brukeren, da dette påfører politiet ekstraarbeid.

Ved utstedelse av politiattest i forbindelse med tildeling av ordner og utnevnelser fra H.M. Kongen, understreker utvalget at reglene om identifisering og søknad ikke bør gjøre seg gjeldende. Hovedregelen vil være at attesten sendes direkte til Ordenskanselliet uten kopi til den attesten gjelder, jf. punkt 12.4. Utvalget er delt på dette punktet. Flertallet foreslår at utstedelse av attest til dette formålet ikke krever samtykke fra den attesten gjelder. Mindretallet mener derimot at samtykke også i disse tilfeller bør innhentes.

I punkt 15.11.2 i utredningen vurderer utvalget om det skal opprettes et eget sentralt organ for utstedelse av politiattester eller om dagens ordning skal videreføres, herunder at politi- og lensmannsdistriktene foretar utstedelsen.

Utvalget påpeker at et sentralt organ kan virke effektiviserende, og dermed frigjøre ressurser hos distriktene. Det påpekes imidlertid at dersom attestene utstedes fra et sentralt kontor, vil den som søker likevel måtte identifisere seg, slik at politidistriktet fortsatt vil ha noe arbeid med attestene. Utvalget mener videre at dagens desentraliserte løsning for utstedelse av politiattest kan føre til noe forskjellig praksis der politiet utøver et skjønn, og at et sentralisert kontor kan endre dette. Et motargument er imidlertid i følge utvalget, at en slik skjønnskompetanse utøves bedre i nærmiljøet, hvor politiet har lokalkunnskap. Det bemerkes likevel at flere av dagens politidistrikt er så store at effekten av lokalkunnskap blir minimal. Endelig fremhever utvalget at adgangen til å bestemme om færre eller flere avgjørelser skal anmerkes på en attest, allerede er lagt til et sentralt organ, jf. strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd og at ordningen fungerer godt.

Utvalget anbefaler at dagens ordning med lokal utstedelse av politiattester bør opprettholdes. Utvalget vil likevel ikke utelukke at bruk av politiattester vil øke kraftig i årene som kommer, og at det kan bli behov for på nytt å vurdere opprettelsen av et sentralt kontor for utstedelse av politiattester.

I punkt 15.11.3 i utredningen vurderer utvalget hvilken betydning en anmerkning på politiattesten skal få. Utvalget påpeker at dette må bero på en tolking av hjemmelsgrunnlaget. I de aller fleste tilfeller er mottakeren fri til å foreta en konkret vurdering av hvilken betydning anmerkningen skal få, herunder om dette skal hindre vedkommende i å få stillingen eller tillatelsen. Det kan imidlertid fremgå av hjemmelsgrunnlaget hvilken betydning anmerkningen skal få. Utvalget ser at det i enkelte situasjoner kan være nødvendig å oppstille et krav om plettfri vandel. For eksempel fremgår det uttrykkelig at den som ikke fremlegger tilfredsstillende politiattest ikke kan arbeide i barnehage, jf. forskrift 1. desember 1995 nr. 946 om politiattest for ansettelse i barnehage § 7.

Videre vurderer utvalget i punkt 15.11.4 i utredningen om politiet skal pålegges noen form for informasjonsplikt i forbindelse med utstedelse av politiattest. Utvalget mener at både den attesten gjelder og brukeren av attesten har behov for informasjon. Attesten kan få stor betydning for begge parter, noe som innebærer at partene bør informeres om forhold som kan være relevante ved bruk av attesten. Videre påpeker utvalget at regelverket kan fremstå som noe komplisert, og at dette forsterker behovet for informasjon.

Utvalget anbefaler at det fremgår av politiattesten hva som er hjemmelsgrunnlaget for den og til hvilket formål den er utstedt. Videre mener utvalget at det bør stå at attesten kun kan brukes til det formålet den er innhentet til, og hvorledes attesten eventuelt skal oppbevares, eventuelt at den skal makuleres. Det påpekes i tillegg at det bør fremgå hvilke straffebud som er kontrollert og hvor langt tilbake i tid kontrollen har gått. Endelig anfører utvalget at dersom det er nødvendig for å få frem sammenhengen for brukeren av attesten, bør det fremgå hvilke straffebud som ikke er kontrollert og hvilke opplysninger som ikke er med.

Utvalget bemerker at det bør vurderes om det skal fremgå hvor opplysningene er hentet fra, de forskjellige typer attester som finnes og forskjellen på dem.

Videre fremhever utvalget at mottaker av attesten må være klar over hvilke forpliktelser bruk og oppbevaring av en attest innebærer. Det må fremgå at mottaker er underlagt taushetsplikt, og at brudd på taushetsplikten er straffebelagt, jf. nedenfor. Samtidig som det også kan være hensiktsmessig med noen utfyllende ord om betydningen av taushetsplikten.

For å gjøre informasjonsplikten enklest mulig, mener utvalget at all informasjon bør fremkomme av selve politiattesten, og det må så langt som mulig være standard informasjon.

I punkt 15.11.5 og 15.11.6 i utredningen anbefaler utvalget at det skal fremgå av stillingsannonsen, for stillinger som krever politiattest, at aktuelle søkere vil bli avkrevd politiattest. Dette er i samsvar med dagens praksis. Videre påpeker utvalget at det bør vurderes å lage nye skjema for søknad om politiattest, herunder om det er hensiktsmessig med ett eller flere skjema som i dag, og hvorledes disse bør utformes.

I punkt 15.16 i utredningen behandler utvalget regler om taushetsplikt for mottaker av vandelskontroll. Utvalget påpeker at de opplysninger som anmerkes på vandelskontrollen i utgangspunktet er opplysninger som er underlagt taushetsplikt hos politiet, jf. kapittel 11. Mottaker av vandelskontrollen kan kun benytte opplysningene til det som fremgår av rettsgrunnlaget, noe som normalt vil være til bruk ved en ansettelse eller tildeling av et offentlig gode. Utvalget ønsker å forsterke denne plikten med en taushetsplikt for opplysningene som innhentes i vandelskontroll. Årsaken er at opplysningene er svært sensitive for den det gjelder, og det er ingen hensyn som taler for at mottakeren skal være underlagt mer lempelige regler enn det politiet er. Utvalget bemerker at dette også innebærer at brukere er forpliktet til å sørge for at andre ikke får tilgang til opplysningene. At opplysningene er underlagt taushetsplikt, må mottaker informeres om, jf. ovenfor. Utvalget påpeker at dette er i samsvar med at det i nyere lovgivning, blant annet barnehage­loven, grunnskoleloven og universitetsloven, er fastsatt at politiattesten skal oppbevares utilgjengelig for uvedkommende, og at den skal makuleres umiddelbart etter å ha vært benyttet til formålet. Utvalget foreslår at dette bør være en alminnelig saksbehandlingsregel. Om dette innebærer at opplysningene skal makuleres eller ikke, vil i følge utvalget være en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Utvalget anfører at attesten normalt bør makuleres når arbeidsgiver har foretatt sin vandelskontroll, for eksempel i forbindelse med ansettelse eller opptak til studier. At det nå foreslås en adgang til å utstede fornyet politiattest, kan etter utvalgets syn tale for at opplysningene bør slettes enda tidligere. Uansett bør opplysningene slettes når arbeidstakeren ikke lenger innehar stillingen.

I punkt 15.12 i utredningen vurderer utvalget om det skal pålegges et gebyr for å få utstedt politiattest for å dekke deler av kostnadene. Bakgrunnen for dette er at det har vært en sterk økning i antall attester som utstedes, og dette har medført en ekstrabelastning for politiet. Forslaget om innføring av fornyet attest vil ytterligere øke antall attester.

Utvalget fremhever at politiet og andre forvaltningsorganer utsteder bekreftelser og godkjennelser, som pass, ervervstillatelse for våpen, førerkort med videre, hvor den enkelte må betale et administrasjonsgebyr eller behandlingsgebyr. Hvorvidt en person vil skaffe seg pass, våpen eller førerkort, har imidlertid preg av frivillighet og vedkommende mottar ved dette et gode som samfunnet stiller til rådighet. Det er derfor etter utvalgets syn ikke urimelig at samfunnet krever et gebyr for denne behandlingen. Utvalget bemerker at dette stiller seg annerledes ved utstedelse av politiattest. Det er hovedsakelig i samfunnets interesse at vi har slike regler, og da bør også samfunnet dekke kostnadene. Utvalget påpeker at det også er en annen forskjell mellom pass og politiattest, da passet, og også førerkortet, har en nytteverdi for eieren. Ved politiattest er det hovedsakelig de «lovlydige» som må dokumentere at de ikke har noen anmerkninger på rullebladet, og det synes urimelig at det er disse som må bære de kostnadene samfunnet har ved å hindre at tidligere straffede personer gis adgang til visse stillinger og tillatelser. Utvalget mener at politiattestene har en forebyggende funksjon, og skal være med på å bidra til sikkerhet i samfunnet, noe som taler for at kostnadene også bør dekkes av samfunnet.

Ved å innføre gebyr mener utvalget at de yrkene som i dag krever politiattest, vil kunne komme i en dårligere konkurransesituasjon i forhold til andre yrker. Noen av disse yrkene har i dag allerede svak rekruttering. Samtidig påpeker utvalget at det vil være uforholdmessig kostbart å administrere en gebyrordning.

Utvalget har også vurdert om bruker av attesten, for eksempel arbeidsgiver, skal betale for attesten. Utvalget finner ikke dette hensiktsmessig. Det er i de fleste tilfeller det offentlige som krever politiattest, og gebyr kan medføre at enkelte private foretak og institusjoner ikke har økonomisk mulighet til å kreve at arbeidstaker innhenter politiattest.

Utvalget anbefaler på bakgrunn av dette at det ikke bør ilegges gebyr for utstedelse av politiattest.

12.12.3 Høringsinstansens syn

Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet anfører at utvalgets forslag til § 37 ikke fremstår som en hensiktsmessig ordning for Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet har for det første behov for en bedre og mer systematisk vandelsvurdering av aktører innenfor luftfarten. I dag er det et problem at lovbrudd som sertifikatinnehavere innenfor luftfarten begår etter at sertifikatet er utstedt kun leilighetsvis blir oppdaget av Luftfartstilsynet. Dette er ikke tilfredsstillende ut fra sikkerhetsperspektiv og i strid med internasjonale sikkerhetskrav. På denne bakgrunn foreslås det at sertifikatinnehavernes personnummer regelmessig skal søkes opp mot politiets registre, og at eventuelle personer som har merknader blir merket med en spesiell status for nærmere vurdering. Systemet vil kunne ta høyde for kravet til begjæring og samtykke fra den attesten gjelder gjennom systembrukernes elektroniske signatur. For det andre er Luftfartstilsynet i ferd med å overta ansvaret for vandelsvurderingen for alt personell som arbeider på norske flyplasser, det vil si ca. 17 000 personer med ulike sertifikatrettigheter eller stillinger innenfor luftfarten. Det anføres at for at dette skal kunne gjennomføres på en forvaltningsmessig forsvarlig måte, krever det at Luftfartstilsynet får mulighet til å håndtere dette elektronisk i forhold til politiet.

12.12.4 Departementets vurdering

Departementet kan i det alt vesentlige slutte seg til utvalgets vurderinger, men finner likevel grunn til å knytte noen merknader til enkelte av utvalgets forslag.

Departementet er enig i at det i politiregisterloven gis generelle regler om saksbehandlingen i forbindelse med søknad om og utstedelse av politiattester, men man finner at utvalgets forslag til § 37 er for detaljert. Således kan man ikke se noen grunn til at det i loven skal gis regler om hvor søknaden om politiattest skal fremsettes eller hvordan søkeren skal identifisere seg. Likeledes finner man det ikke nødvendig å lovfeste hvordan forsendelsen av attester skal foregå dersom de ikke sendes direkte til søkeren. Slike spørsmål hører etter departementets oppfatning naturlig hjemme i forskriften. Departementets forslag til § 44 er således endret i samsvar med dette.

Departementet finner heller ikke grunn til å videreføre utvalgets forslag til § 37 fjerde ledd om at det i politiattesten skal opplyses hva attesten skal brukes til, hvilke straffebud som er kontrollert og hvilket tidsrom kontrollen omfatter. Helt bortsett fra at et slikt pålegg ville innebære en ikke ubetydelig merbelastning for politiet, kan man ikke se at det er nødvendig å påføre denne typen informasjon på hver enkelt attest. Slik regulering av politiattester er lagt opp til vil det i de ulike situasjoner regelmessig fremgå av hjemmelsgrunnlaget til hvilket formål attesten kan innhentes til og hvilken type attest som kan kreves, herunder hvilke straffebud som skal vises dersom attesten er avgrenset. Både søker og mottaker av politiattest vil derfor være klar over hva vandelskontrollen omfatter, og man kan derfor ikke se noe behov for at disse opplysningene skal gjentas på attesten. Noe helt annet er at partene kan ha behov for informasjon om forhold knyttet til utstedelse av politiattest, men man antar at dette informasjonsbehovet blir ivaretatt av den alminnelige veiledningsplikt som gjelder for offentlige etater.

Når det gjelder merknadene fra Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet vises det til det som er sagt i punkt 12.10.4. I tillegg vil man bemerke at man ikke kan innrette saksbehandlingen for utstedelse av politiattester ut fra slike behov disse høringsinstansene skisserer. Dette ville føre til at man måtte operere med ulike saksbehandlingsregler avhengig av de spesielle behov enkelte mottakere av politiattester måtte ha. En slik løsning anser departementet verken for ønskelig eller gjennomførbar.

Departementet har videre merket seg at utvalget omtaler oppbevaring og makulering av politiattester hos mottakeren, men drøftelsen i punkt 15.11.4 og 15.16 i utredningen etterlater en viss tvil om utvalget mener at det bør gis felles regler for slik oppbevaring i politiregisterlovgivningen eller om dette spørsmål bør reguleres i forskriften til de respektive spesiallovene. Etter hva man kan se inneholder verken utvalgets forslag til §§ 37, 42 eller 63 en hjemmel for å kunne gi regler om oppbevaring, noe som kan tyde på at utvalget mente å overlate denne reguleringen til spesiallovgivningen. Departementet er inneforstått med at en regulering av dette spørsmål ligger i grenseland av politiregisterlovens anvendelsesområde. På den annen side vil man uansett måtte gi slike regler for de attester som fortsatt vil være hjemlet i politiregisterloven. I tillegg har man fått tilbakemelding på at det i de ulike forskriftene til spesiallovene er gitt til dels svært uensartete regler om oppbevaring av attester, noe som i seg selv er uheldig. Departementet anser det også på dette felt som en fordel at reglene er mest mulig ensartet. Man foreslår derfor at det i forslag til den generelle forskriftsbestemmelsen § 69 første ledd nr. 12 d gis en særskilt hjemmel til å kunne gi nærmere bestemmelser om oppbevaring av politiattester hos mottakeren. Det nærmere innholdet i en slik oppbevaringsregel vil bli utformet i forbindelse med forskriftsarbeidet. Man vil for ordens skyld presisere at bestemmelsen i forskriften til politiregisterloven ikke vil være tvingende, slik at fagdepartementene fortsatt vil ha mulighet til å gi andre regler dersom man anser dette nødvendig. Likevel antar man at en generell bestemmelse vil være veiledende, og dernest vil bli lagt til grunn dersom spesiallovgivning ikke regulerer forholdet.

Videre anser departementet det som nødvendig at det gis regler om saksbehandlingstid for utstedelse av politiattester og det foreslås at slike regler gis i forskriften til politiregisterloven, jf. § 69 første ledd nr. 12 bokstav d.

Departementet finner avslutningsvis også grunn til å knytte noen kommentarer til utvalgets merknader hva gjelder spørsmålet om hvilket organ som skal utstede politiattester og om det bør innføres en gebyrordning for utstedelse av politiattester, jf. anførslene i henholdsvis punkt 15.11.2 og 15.12 i utredningen. Innledningsvis ønsker man å presisere at disse spørsmålene ikke var omfattet av utvalgets mandat, og at man således ikke hadde noen planer om å regulere disse spørsmålene i politiregisterloven da mandatet ble gitt. Når det gjelder spørsmålet om politiattester bør utstedes av et sentralt organ eller av de lokale politidistriktene, er dette uansett et spørsmål av administrativ art, og trenger derfor ingen lovregulering. Departementet finner derfor ikke her grunn til å ta stilling til om utstedelse av politiattester bør sentraliseres, men man vil ikke utelukke at en slik løsning kan bli aktuell i fremtiden. Den åpenbare fordelen med en sentralisert ordning er at man skaper et kompetansesenter samtidig som det vil bli enklere å kanalisere økte bevillinger til ett sted, samtidig som det vil frigjøre ressurser i distriktene. Utstedelse av politiattester har økt betydelig i omfang de senere årene. I tillegg har utstedelsen blitt mer og mer komplisert på grunn av de store variasjonene de ulike hjemlene for politiattester legger opp til. Når den nye straffeloven trer i kraft, vil dette bli ytterligere forsterket ved at man ved avgrensede attester må operere med to sett av bestemmelser, idet hjemmelsgrunnlaget da både vil vise til de aktuelle bestemmelsene i nåværende straffelov og i den nye straffeloven. I motsetning til utvalget mener departementet derfor at det på sikt vil være en bedre løsning å sentralisere utstedelse av politiattester. Siden politiattester inneholder utelukkende opplysninger fra politiets sentrale registre, kan man heller ikke se at politiets lokalkunnskap kan være et motargument.

Når det til slutt gjelder innføring av en gebyrordning, er dette et spørsmål som har dukket opp med jevne mellomrom. Departementet har så langt ikke gått inn for en slik ordning av de grunner som utvalget anfører. Det fremstår verken som begrunnet eller rimelig at enkelte borgere skal kunne pålegges utgifter fordi lovgiveren krever vandelskontroll, noe som i all hovedsak vil være begrunnet i samfunnets interesser. Dersom man ville vurdere innføring av en gebyrordning måtte denne i så fall av de nevnte grunner gå ut på at gebyret betales av mottakeren av attesten. Som utvalget påpeker vil imidlertid også en slik ordning få uheldige konsekvenser, som i verste fall kan føre til at private mottakere av økonomiske hensyn avstår fra å foreta vandelskontroll. Som eksempel her kan nevnes frivillige organisasjoner som kan foreta vandelskontroll av personer som har ansvar for barn. Departementet vil ikke se bort fra at innføring av en gebyrordning til en viss grad vil kunne demme opp for den betydelige pågang hva gjelder nye hjemler for vandelskontroll, men man kan ikke se at dette alene kan kompensere for de ulempene en gebyrordning vil medføre. Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke at det i politiregisterloven åpnes for å kunne ilegge gebyr for utstedelse av politiattester.