2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Noen utviklingstrekk nasjonalt og internasjonalt

2.1.1 Nasjonal utvikling

Politiets og påtalemyndighetens registerføring og annen behandling av personopplysninger er hjemlet i ulike lovbestemmelser, forskrifter, rundskriv fra Justisdepartementet og instrukser fra den tidligere Kriminalpolitisentralen (Kripos). De fleste av politiets registre er hjemlet i strafferegistreringsloven 11. juni 1971 nr. 52, som ble vedtatt i en tid da politiet behandlet opplysninger manuelt. Samfunnsendringer, endringer i type og mengde kriminalitet samt ny teknologi har ført til en betydelig endring av politiets arbeidsform hva gjelder behandling av opplysninger. Det var særlig den nye teknologien som gjorde det mulig at politiet kunne behandle andre og atskillig flere opplysninger enn tidligere. På denne bakgrunn har politiet utviklet stadig flere registre etter hvert som behovet har meldt seg. I tillegg til den teknologiske utviklingen har det også skjedd endringer innenfor personvernlovgivningen. Personopplysningsloven trådte i kraft 1. januar 2001, og samtidig ble personregisterloven opphevet. Personopplysningsloven forlater registerbegrepet, og kommer til anvendelse på «behandling av personopplysninger». Det har således vært skifte av terminologi innen personvernlovgivningen etter at strafferegistreringsloven trådte i kraft. I Ot.prp nr. 92 (1998-1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) s. 30 uttales det:

«Når det gjelder de øvrige politiregistrene, er det i dag et uoversiktlig regelverk der strafferegistreringsloven inneholder få materielle regler og der unntak fra personregisterloven til dels beror på midlertidige dispensasjoner fra Datatilsynet. Departementet ser på denne bakgrunn et klart behov for å gjennomgå strafferegistreringsloven med sikte på en generell revisjon; dels for å vurdere hjemmelsgrunnlaget for de ulike politiregistrene og dels for å lovfeste grunnleggende behandlingsregler for behandling av personopplysninger i registrene i tråd med den nye personopplysningsloven. Departementet vil derfor igangsette slikt utredningsarbeid.

Endringer i politilov og ikrafttredelse av ny SIS-lov påvirker også politiets opplysningsbehandling.»

Behandlingen av personopplysninger i Politiets sikkerhetstjeneste (PST) ble grundig vurdert på 90-tallet, blant annet gjennom Lund-rapporten (Dok nr. 15 (1995-96), som ble avgitt til Stortingets presidentskap 28. mars 1996, og Danielsen-utvalget (NOU 1998:4 Politiets overvåkingstjeneste). Danielsen-utvalget skriver på s. 17:

«Utvalget mener det er ønskelig å lovregulere de viktigste særregler for POT. Bl a demokratihensynet og behovet for et bedre forberedt regelverk taler for dette. Oppgavene til tjenesten og de viktigste regler om tjenestens registre og registrering av personopplysninger bør lovfestes. Utvalget konkluderer med at de beste grunner taler for å inkorporere bestemmelsene i den alminnelige politilovgivning, nærmere bestemt i politiloven og strafferegistreringsloven».

2.1.2 Internasjonal utvikling

Etter ikrafttredelsen av strafferegistreringsloven har Norge ratifisert flere internasjonale konvensjoner som er av betydning for politiets behandling av personopplysninger. Dels fordi de setter grenser for politiets behandling av opplysninger og dels fordi de inneholder anbefalinger om behandlingen. Departementet kommer tilbake til det nærmere innholdet i disse konvensjonene, og gir i denne omgang kun en kort oversikt.

Norge er bundet av Europaparlamentets- og rådsdirektiv 95/46/EF av 24. oktober 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger (personverndirektivet). Direktivet er inkorporert i norsk rett gjennom personopplysningsloven. Dernest har Norge ratifisert Europarådets personvernkonvensjon (Convention for the Protection of Individuals with regard to the Automatic Prosessing for Personal Data) 28. januar 1981 nr. 108, som trådte i kraft 1. oktober 1985.

Personvernkonvensjonen gjelder både for privat og offentlig sektor. I artikkel 9 er det åpnet for at det kan gjøres unntak fra en del sentrale personvernprinsipper, dersom det blir fastsatt i lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta «State security, public safety, (...) or the suppression of criminal offences». Unntaket er bygget opp på samme måte som unntaket i EMK artikkel 8 nr. 2.

På bakgrunn av økende behandling av personopplysninger i politiet, og utviklingen innenfor IT-sektoren vedtok Europarådet den 17. september 1987 « Recommendation No. R (87) 15 Regulating the use of personal data in the police sector» (politirekommandasjonen), hvor det oppstilles retningslinjer for hva som bør gjelde for politisektoren der det er gjort unntak fra personvernkonvensjonen.

Rekommandasjonen har som siktemål å gjøre prinsippene i konvensjonen klarere for politisektoren. I arbeidet med rekommandasjonen er prinsippene i EMK artikkel 8 ment ivaretatt.

Rekommandasjonen er ikke bindende for medlemslandene, men Europarådet anbefaler at medlemsstatene tar hensyn til rekommandasjonens prinsipper i sin lovgivning, og at prinsippene blir gjort tilgjengelige for allmennheten.

Hensikten med rekommandasjonen er å finne en god balansegang mellom hensynet til kriminalitetsbekjempelsen på den ene siden og hensynet til personvern på den andre siden. Den kommer til anvendelse på innsamling, lagring, bruk og overføring av persondata som behandles elektronisk for politiformål, og omfatter således både politiets straffesaksbehandling og annet arbeid. Den gjelder også arbeid knyttet til rikets sikkerhet, men begrenser ikke statenes handlingsfrihet i disse tilfellene.

I desember 2005 fremmet kommisjonen forslag til ny rammebeslutning om personvern i tredje søyle ved behandling av opplysninger i forbindelse med politi- og strafferettssamarbeid. Det ble oppnådd politisk enighet om hoveddelen av rammebeslutningen i Rådsmøte for justis- og innenrikssaker 8-9. november 2007, og rammebeslutningen ble vedtatt i Rådsmøte 27. november 2008.

Rammebeslutningen regulerer behandling av personopplysninger innenfor rammene av politisamarbeid og annet rettslig samarbeid i straffesaker. Instrumentet må ses på bakgrunn av at det er iverksatt ulike tiltak for å lette informasjonsflyten innad i EU-området. En slik utstrakt informasjonsflyt nødvendiggjør felles krav til hvordan opplysningene behandles. For nærmere omtale av rammebeslutningen vises til punkt 4.4.

2.2 Politiregisterutvalget

På bakgrunn av den utviklingen som er beskrevet innledningsvis i punkt 2.1 fant Justisdepartementet at tiden var inne for å foreta en generell gjennomgåelse av strafferegistreringsloven. Departementet oppnevnte derfor den 28. august 2000 et utvalg for å utrede behovet for endringer i strafferegistreringslovgivningen. Utvalget fikk følgende mandat:

«Utvalget skal gjennomgå strafferegistreringsloven og utarbeide forslag til ny lov om politiregistre.

Herunder skal utvalget

• gjennomgå eksisterende regler for bruk av politiattest og straffeopplysninger i forbindelse med vandelskontroll og akkreditering/autorisasjon av personell.

• gi en oversikt over eksisterende politiregistre og dagens regelverk for slike, og foreslå nye regler for etablering, bruk og opphør av politiregistre. Utvalget skal legge særskilt vekt på de registre som inneholder personopplysninger og som er etablert til bruk i eller avledet av straffesaksbehandling, herunder etterretningsregistre. Unntatt fra utvalgets arbeid er registre som tjener rent administrative gjøremål, og registre av forvaltningsmessig art som er regulert i eller i medhold av spesiallovgivning. Når det gjelder etablering og bruk av politiregistre, skal utvalget særlig vurdere og foreslå regulering av formål og innhold, ansvar og kontroll, utveksling og innsyn, personvern og informasjonssikkerhet.

Forslagene skal være tilpasset den øvrige lovgivning om behandling av personopplysninger, samt eventuelle andre forslag til lovgivning som berører saksområdet. Utvalget skal også ta hensyn til folkerettslige forpliktelser med hensyn til håndtering av personinformasjon og informasjonssikkerhet. Utvalget bør gi en kortfattet oversikt over lovgivningen om politiregistre i andre nordiske land.

Utvalget skal også utrede de administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene.»

Utvalget har vært kalt politiregisterutvalget. Utvalget avga sin utredning som NOU:2003:21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern – politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger den 28. august 2003. Da utredningen ble avgitt hadde utvalget følgende medlemmer:

• tingrettsdommer Per Gammelgård, Oslo tingrett (leder)

• lovrådgiver Tor-Geir Myhrer (frem til 1. april 2003 førstestatsadvokat ved Riksadvokat­embetet), Justisdepartementet

• advokat Janne Kristiansen, Moss

• seksjonssjef Knut-Brede Kaspersen, Datatilsynet

• underdirektør Magne Svor, Justisdepartementet

• seniorrådgiver Sylvia Peters, Justisdepartementet

• rådgiver Katrine Kjærheim Fredwall, Justisdepartementet

• politiavdelingssjef Frank Førsund, Hordaland politidistrikt

• politiinspektør Bente Storruste, Politidirektoratet

Sekretær for utvalget var frem til 1. juli 2001 politiadjutant Dag Egil Adamsen, og deretter advokatfullmektig Lena Lundgreen fra advokatfirmaet Hjort DA.

2.3 Høringen

Justisdepartementet sendte politiregisterutvalgets utredning på høring 7. november 2003, med frist for uttalelser den 1. april 2004, til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Departementene

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene

• Politidirektoratet

• Politidistriktene

• ØKOKRIM

• Kriminalpolitisentralen (Kripos)

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Politiets Datatjeneste

• Politihøgskolen

• Utrykningspolitiet

• Sysselmannen på Svalbard

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Forsvarets Overkommando

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste ­ (EOS-utvalget)

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Oslo tingrett

• Stavanger tingrett

• Trondheim tingrett

• Nord-Troms tingrett

• Domstoladministrasjonen

• Norsk Journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Stiftelsen for en Kritisk og Undersøkende ­Presse (SKUP)

• Norske Avisers Landsforening

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen ­(sivilombudsmannen)

• Likestillingsombudet

• Barneombudet

• Forbrukerombudet

• Riksarkivet

• Statistisk Sentralbyrå

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Arbeidsdirektoratet

• Sosial- og helsedirektoratet

• Vegdirektoratet

• Direktoratet for Arbeidstilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Oljedirektoratet

• Datatilsynet

• Post- og teletilsynet

• Kredittilsynet

• Lotteritilsynet

• Luftfartstilsynet

• Innvandrernes landsforening

• Antirasistisk Senter

• OMOD (Organisasjon mot offentlig diskriminering)

• Redd Barna, Rettighetssenteret

• Norges Hanikapforbund

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Dommerforening

• Politiembetsmennenes landsforening

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Politiets Fellesforbund

• Kommunenes Sentralforbund

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Kontoret for fri rettshjelp

• Juss-Buss

• Rettspolitisk forening

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Forsvarergruppen av 1977

• Sametinget

• Det juridiske fakultet i Bergen

• Det juridiske fakultet i Oslo

• Det juridiske fakultet i Tromsø

• Norsk Senter for Menneskerettigheter

• Amnesty International Norge

Høringsfristen var satt til 1. april 2004, men mange uttalelser kom etter fristen. Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og Familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helsedepartementet

• Kommunal- og Regionaldepartementet

• Nærings- og Handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Sosialdepartementet

• Utdannings- og Forskningsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Sosial- og helsedirektoratet

• Politidirektoratet

• Kriminalpolitisentralen (Kripos)

• ØKOKRIM

• Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

• Oslo politidistrikt

• Romerike politidistrikt

• Hordaland politidistrikt

• Troms politidistrikt

• Rogaland politidistrikt

• Gudbrandsdal politidistrikt

• Helgeland politidistrikt

• Østfold politidistrikt

• Politiets data- og materielltjeneste

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

• Domstoladministrasjonen

• Oslo Tingrett

• Riksarkivaren

• Den Norske Advokatforening

• Datatilsynet

• Luftfartstilsynet

• Konfliktrådet (for Sandnes mv) Nasjonal Folkehelseinstitutt

• Barneombudet

• Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening

• NHO (Næringslivets Hovedorganisasjon)

• KROM

• Elektronisk Forpost Norge

• Juss-Buss

• Senter mot etnisk diskriminering (SMED)

Innholdet av høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen i tilknytning til de enkelte forslagene.