17 Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

17.1 Innledning

Behandlingen av opplysninger i PST har i flere år vært gjenstand for vurdering, blant annet av Lund-kommisjonen (Dokument nr. 15 (1995-96)) og senere Danielsen-utvalget (NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste). Sistnevnte utvalg påpekte behovet for å lovregulere de viktigste reglene om tjenestens registre og registrering av personopplysninger, og at dette burde skje ved inkorporering i den alminnelige politilovgivning, det vil si strafferegistreringsloven, eventuelt en ny lov om politiets registre. Behovet for lovregulering av PSTs behandling av opplysninger var således også en viktig del av begrunnelsen for å nedsette politiregisterlovutvalget.

Utvalget omtaler PST i kapittel 23 i utredningen og foreslår et eget kapittel om PST i utkast til kapittel 8 i lovforslaget. Bakgrunnen for dette er at PST på flere måter skiller seg fra det øvrige politi, noe som også vil måtte få betydning for utformingen av regelverket for PSTs behandling av opplysninger. Det må likevel understrekes at de fleste bestemmelsene i lovforslaget også gjelder for PST, slik at kapittelet om PST i lovforslaget bare regulerer forhold der man har funnet det nødvendig å fravike lovens ordning for øvrig. På hvilke områder dette er tilfelle vil det bli gjort rede for nedenfor.

Departementet finner i denne sammenheng også grunn til å nevne at enkelte av utvalgets forslag hva gjelder PST i praksis allerede er gjennomført i instruks for PST fastsatt ved kgl. res. 19 august 2005, noe man vil komme tilbake til i punkt 17.3.3.1.

17.2 Nærmere om behovet for særregler for PST

Utvalget gir i punkt 23.1 i utredningen en nærmere redegjørelse for hva som skiller PST fra det øvrige politi og hvilke hensyn som begrunner særregler for tjenesten.

Forskjellen mellom Politiets sikkerhetstjeneste og det øvrige politi kan i følge utvalget sammenfattes som følger: Mens det alminnelige politiets viktigste oppgave, foruten å opprettholde alminnelig ro og orden, må sies å være tradisjonell straffeforfølgning i form av etterforsking og iretteføring, må PSTs viktigste oppgave sies å være å forebygge straffbare handlinger som kan true sikkerheten. Den store vekten på rent forebyggende virksomhet gjør i følge utvalget i seg selv at personvernet kommer i en mer utsatt posisjon enn i forhold til politiets øvrige arbeid. De vitale interesser som står på spill medfører på den annen side at avveiningen mellom personvern og samfunnsforsvar også kommer i en annen stilling enn for politiet for øvrig. Skal PST være i stand til å oppfylle sine forebyggende oppgaver på en måte som står i forhold til trusselbildet og de truede interesser, må adgangen til å behandle opplysninger utenfor straffesaksbehandlingen om personer som ikke er mistenkt for et konkret straffbart forhold, etter utvalgets oppfatning vurderes annerledes enn for politiet ellers. I lys av de behov som gjør seg gjeldende på dette området, mener utvalget at personkretsen som det kan behandles opplysninger om uten at de er mistenkt for et konkret straffbart forhold, må defineres annerledes enn for politiet for øvrig.

I punkt 23.1.2 i utredningen viser utvalget også til at PST er satt til å bekjempe straffbar virksomhet som er svært alvorlig og samfunnsskadelig, og som i sin ytterste konsekvens kan ramme landets sikkerhet og selvstendighet dersom den blir fullbyrdet. Det har tradisjonelt dreid seg om spionasje og ulovlig etterretningsvirksomhet, men heller ikke terrorisme, annen politisk motivert vold og spredning av masseødeleggelsesvåpen kan ses på som vanlig kriminalitet. Her er trusselen knyttet til sikkerhetsinteresser i vid forstand, og til opprettholdelsen av demokratiske verdier og strukturer. Det dreier seg videre om en form for organisert kriminalitet som pågår i et langt tidsperspektiv, planlagt i miljøer som det er svært vanskelig for politiet å bekjempe gjennom alminnelig politietterforsking og hvor de som står bak gjerne er organisert med store ressurser til disposisjon med hensyn til materiell og personell. Hva angår terrorhandlinger, er de som står bak gjerne drevet av en særlig overbevisning som gjør dem målrettede og hensynsløse. Terrorisme fordømmes av det internasjonale samfunn uansett hvilke motiver som ligger bak, fordi slike handlinger rammer uskyldige menneskers liv og helse på en helt uakseptabel måte. Hensynet til samfunnsforsvaret kan derfor i følge utvalget tilsi at PST gis hjemler for behandling av personopplysninger som er videre enn for politiet for øvrig.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert behovet for særregler for PST i forhold til de bestemmelser som foreslås for politiet generelt. Utvalget har ved denne vurderingen tatt utgangspunkt i de forslag som er fremmet gjennom NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste (Danielsen-utvalget). Utvalget påpeker at Danielsen-utvalget generelt sett gikk inn for at registreringsreglene for PST burde være de samme som for politiet ellers. Utvalget har fulgt denne forutsetningen opp, slik at alle bestemmelser i politiregisterloven gjelder PST, så lenge noe annet ikke fremgår av spesialreglene i et eget kapittel, jf. utvalgets utkast til kapittel 8.

I det følgende foretas det en gjennomgang av de spørsmålene der utvalget fant det nødvendig å foreslå særregler for PSTs behandling av opplysninger. Disse gjelder nødvendighetskravet, informasjonsplikt og innsyn, personkontroll samt klage og tilsyn.

17.3 Nødvendighetskravet

17.3.1 Utvalgets forslag

I punkt 23.3.2.1 i utredningen vurderer utvalget om det er behov for en særbestemmelse for PSTs adgang til å behandle opplysninger.

Utvalget gjør innledningsvis rede for Danielsen-utvalgets vurderinger og forslag med henblikk på hva som skal være den nedre terskel for at PST skal kunne innhente og registrere opplysninger. Helt konkret foreslo Danielsen-utvalget følgende bestemmelse:

«Når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder eller har begått et straffbart forhold som Politiets overvåkingstjeneste har til oppgave å forebygge eller etterforske, kan tjenesten innhente opplysninger om personer, grupper, organisasjoner og annen virksomhet som har saklig sammenheng med undersøkelsens formål».

Danielsen-utvalgets forslag har med andre ord tatt utgangspunkt i straffeprosessloven § 224, og utvidet ordlyden i denne til også å omfatte undersøkelser i det forebyggende sporet. Utvalget foretar deretter en vurdering av de forhold som taler for og mot Danielsen-utvalgets forslag. Til støtte for Danielsen-utvalgets forslag kan det i følge utvalget anføres at det tydeliggjør likheten mellom etterforsking og forebyggende virksomhet. Denne likheten er større for PSTs del enn for politiet for øvrig. Utvalget viser til at det ofte kan være tilfeldigheter, formelt eller reelt, som avgjør hvorvidt undersøkelser foretatt av PST skal klassifiseres som etterforsking eller forebyggende virksomhet. I all hovedsak er det meste PST foretar seg av forebyggende karakter, særlig i forhold til politisk motivert vold og terrorisme. Siden en del forberedelseshandlinger til alvorlige skadedelikter er gjort straffbare, vil imidlertid også en del av PSTs undersøkelser skje i etterforskingssporet. De målrettede undersøkelsene PST foretar i forebyggende øyemed har på sin side svært mye til felles med den skjulte etterforskingen av straffbare forberedelseshandlinger som befinner seg på saksnivå. At undersøkelsene befinner seg på saksnivå, i motsetning til personnivå, vil si at de ikke er rettet mot en eller flere enkeltpersoner på en slik måte at vedkommende ville hatt status som mistenkt, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999.

Ikke minst av hensyn til ansvarsforholdene forbundet med etterforsking og forebyggende virksomhet har man i PST sett betydningen av å ha et bevisst forhold til hvilket «spor» de ulike undersøkelser befinner seg i. Det er således etablert en ordning med utstedelse av etterforskingsordre når undersøkelsene følger straffeprosesslovens regler og ansvarsforhold. Men det er også etablert notoritet rundt undersøkelser i forebyggende øyemed, ved at det opprettes såkalt forebyggende sak.

Utvalget viser til at det følger av Justisdepartementets rundskriv G-80/99 at forebyggende sak opprettes når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder et forhold som PST har til oppgave å forebygge eller etterforske, og at begrepet «forhold» innebærer at man sikter til et straffbart forhold. Definisjonen av «forebyggende sak» er sammenfallende med den del av Danielsen-utvalgets forslag som nettopp gjelder den forebyggende virksomheten.

Deretter omtaler utvalget enkelte forhold som kan tale for å justere, og dels endre Danielsen-utvalgets forslag, og anfører blant annet:

«For det første omfatter Danielsen-utvalgets forslag også undersøkelser om noen har begått slikt straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge eller etterforske. Det er det ikke grunn til å ha med i en bestemmelse som tar sikte på å regulere det som skjer utenfor straffesaksbehandlingen, ettersom straffeprosessloven § 224 fortsatt vil gjelde også for PSTs del. For øvrig kan også «etterforske» i Danielsen-utvalgets forslag med fordel sløyfes, ettersom PST ikke har et etterforskingsansvar for noen forhold som det ikke også har til oppgave å forebygge (...).

Enn videre skapes det gjennom Justisdepartementets rundskriv G-80/99 en viss uklarhet om det rettslige grunnlag for å behandle såkalte arbeidsregisteropplysninger, sett i forhold til Danielsen-utvalgets forslag. Samtidig er det grunn til å påpeke at et så vidt viktig spørsmål som å definere når en forebyggende sak skal opprettes, med fordel kunne vært regulert på høyere nivå enn i rundskrivs form. Som nevnt ovenfor ser utvalget det som viktig at det for PSTs del er søkt etablert notoritet rundt undersøkelser i forebyggende øyemed ved at det opprettes forebyggende sak. En lovregulering, eller i det minste en forskriftsregulering, av når en forebyggende sak skal opprettes, bør trolig vurderes. I dag følger det bare av rundskriv G-80/99 at «forebyggende sak» opprettes når det er rimelig grunn til å undersøke om noen forbereder et straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge eller etterforske. Når definisjonen av forebyggende sak på denne måten sammenfaller med Danielsen-utvalgets forslag til når PST kan behandle opplysninger i forebyggende øyemed, blir det i utgangspunktet ikke rom for i forebyggende øyemed å behandle opplysninger utenfor forebyggende sak. Dette synes uheldig, og også uforenlig med departementets eget rundskriv, G-80/99, som forutsetter at PSTs sentrale NCR-register, i tillegg til å være henvisningsregister for etterforskingssaker, forebyggende saker og så videre, også skal være et arbeidsregister «for opplysninger som ut fra en faglig vurdering må antas å kunne bli brukt i POTs virksomhet, men som for tiden ikke kvalifiserer til opprettelse av eller innleggelse i forebyggende sak, etterforskingssak eller emnesak, og som anses å være av interesse for flere enn overvåkingssentralen, eller et politidistrikt» (rundskrivets punkt 5, se også punkt 4.21.3.2 ovenfor om NCR-registeret). I tillegg kommer, som også beskrevet av Danielsen-utvalget, den behandling av opplysninger i en bearbeidingsfase som skjer før registrering, men som vil falle innenfor nærværende lovforslag, herunder regelen om tidsbegrenset unntak fra kravene til formålsbestemthet, nødvendighet og relevans, jf. lovutkastet § 59. Det er også et poeng i denne sammenheng at den generelle adgangen til å drive forebyggende virksomhet i henhold til politiloven §§ 17b og 17c er videre enn det som er tema for en forebyggende sak. Opprettelse av forebyggende sak må således ha sitt grunnlag i en mulighet for at konkrets straffbare handlinger vil bli begått, mens det for forebyggende virksomhet generelt sett er tilstrekkelig å vise til de oppgaver som er beskrevet i politiloven.»

I stedet for Danielsen-utvalgets forslag går utvalget derfor inn for en regel som tar utgangspunkt i et alminnelig nødvendighetskrav, der behandling av opplysninger i forbindelse med forebyggende sak vil utgjøre et vesentlig element, men med tillegg av behandling av opplysninger som for øvrig anses nødvendig i forebyggende øyemed i forhold til PSTs arbeidsoppgaver etter politiloven § 17b. Utvalget presiserer at det verken i prinsippet eller i praksis er noen motsetning mellom de begreper som her benyttes. Nødvendighetsbegrepet knytter seg i første rekke til hvilke personer det er nødvendig å behandle opplysninger om, mens begrepet «rimelig grunn» knytter seg til terskelen for å foreta undersøkelser i forhold til opprettelse av forebyggende sak. Videre foreslår utvalget tilføyd en bestemmelse om at PST må kunne behandle personopplysninger om visse utlendinger, samt opplysninger til bruk for tjenestens utarbeidelse av trusselvurderinger, jf. politiloven § 17c nr. 1, samt personopplysninger som er nødvendige for personkontroll eller akkreditering. I slike tilfeller må PST kunne behandle opplysninger om personer, grupper, organisasjoner eller annen virksomhet som har saklig sammenheng med undersøkelsens formål, slik Danielsen-utvalget har foreslått. Et særtilfelle er dessuten hvor det av notoritetshensyn er nødvendig å behandle overskuddsinformasjon som PST videreformidler til andre deler av politiet.

17.3.1.1 Nærmere om nødvendighetskravet

Utvalget gjør i punkt 23.3.2.2 nærmere rede for forståelsen av nødvendighetskravet for PSTs behandling av opplysninger. Utvalget viser til at de beste grunner taler for at det innføres en regel som i utgangspunktet bygger på et nødvendighetskrav i forhold til PSTs oppgaver, med nærmere utdyping og presisering av hva som ligger i dette for PSTs del. Innenfor hva det i en slik sammenheng er nødvendig å behandle av opplysninger, vil opplysninger knyttet til forebyggende saker utgjøre en vesentlig del. Den definisjonen som rundskriv G-80/99 gir av forebyggende sak, kan etter utvalgets syn med fordel beholdes. Især den dominerende rolle det saksrelaterte og målrettede forebyggende arbeid spiller i PST, sammenholdt med den store grad av likhet dette arbeidet har med etterforsking i PST, tilsier at man i utgangspunktet har de samme kriterier for adgangen til å behandle opplysninger under de to sakstyper. Utvalget mener at det må stilles visse krav til sannsynligheten for at straffbare forhold er under forberedelse eller planlegging. Vurderingen av sannsynlighet må baseres på visse objektive holdepunkter, og det må i utgangspunktet kreves at det forhold som skal forebygges ikke bare fremstår som en helt fjern mulighet. Noe mer enn et utgangspunkt er imidlertid ikke dette, og det modifiseres av blant annet at de forebyggende tiltak må være forholdsmessige. Dessuten må det gjelde et krav om at den forebyggende virksomheten er saklig begrunnet. Utvalget finner ikke grunn til å gå nærmere inn på de enkelte kriterier, men uttaler at det ligger i sakens natur at selve trusselens alvor, med andre ord konsekvensene dersom den realiseres, vil være av stor betydning for hvilke tiltak som anses påkrevd. Foreligger opplysninger i form av anonyme tips om en forestående terroraksjon, vil forholdsmessighetsprinsippet tilsi at en sikkerhetstjeneste går til innhenting av ytterligere opplysninger, samt treffer andre tiltak, selv om sannsynligheten for at noe vil skje synes liten. I den grad den forebyggende virksomheten skjer åpent, vil det i forholdsmessighetsvurderingen på den annen side måtte tas hensyn til hvor inngripende eller stigmatiserende det vil være å bli gjenstand for undersøkelsen eller tiltaket.

Er det først opprettet forebyggende sak, vil det i følge utvalget regelmessig også være nødvendig å behandle personopplysninger med saklig tilknytning til saken. Slike opplysninger må, på tilsvarende måte som opplysninger innhentet under etterforsking, anses uten videre å tilfredsstille nødvendighetskravet. En slik regel vil etter utvalgets syn ta behørig hensyn til at nødvendighetsvurderingen for PST må skje i et vesentlig lenger tidsperspektiv enn for politiet for øvrig. Årsaken er at de som står bak sikkerhetstruslene arbeider langsiktig, og for tidlig sletting av usikker informasjon som senere kunne vist seg å ha hatt en vesentlig kriminalitetsbekjempende verdi, vil være svært uheldig på et område som gjelder grunnleggende sikkerhetsinteresser. I tidsperspektivet ligger også at de som står bak truslene, særlig på etterretningssiden, også driver en lovlig virksomhet, dels i tillegg til og dels som dekke for, den ulovlige virksomheten. For å være i stand til å vurdere hva som konkret har sammenheng med ulovlig virksomhet, er det nødvendig å vurdere virksomheten i en helhet, og følgelig vil det over noe tid også være behov for å kartlegge og behandle opplysninger om lovlig virksomhet hos dem som mistenkes for å forberede og utføre ulovligheter.

Utenfor forebyggende sak blir nødvendighetsvurderingen annerledes, i det man her konkret må vurdere hvorvidt opplysningen er nødvendig sett i forhold til arbeidsoppgavene i politiloven §§ 17b og 17c.

Når det gjelder hva slags virksomhet PST i forebyggende øyemed skal ha anledning til å behandle personopplysninger om, enten det er i eller utenfor forebyggende sak, må dette i følge utvalget bero på den til enhver tid aktuelle trusselsituasjon. Dette lar seg etter utvalgets syn ikke lov- eller forskriftsregulere. Utvalget viser i denne sammenheng til Lund-kommisjonens omtale av overvåkingsinstruksen § 4 annet ledd, der følgende ble uttalt (rapporten s. 137): «Hvilke organisasjoner det skal følges med på, fremgår til enhver tid av årlige dokumenter fra overvåkingssjefen. Slike dokumenter er utarbeidet fra og med 1993. De grupper og organisasjoner som er nevnt i disse dokumentene, er av en slik karakter at registrering av medlemmer og sympatisører etter kommisjonens vurdering ikke vil være i strid med overvåkingsinstruksen».

Utvalget er enig i Lund-kommisjonens kommentar om at det av notoritetshensyn og i forhold til tjenestens kontrollutvalg alltid bør fremgå internt hvorfor en opplysning er registrert.

I den grad det dreier seg om å forebygge en organisert virksomhet, kan det stilles spørsmål om hvilken tilknytning en person må ha til et bestemt miljø eller virksomhet som er mistenkt for å begå eller planlegge ulovligheter som PST er satt til å forebygge. Dette spørsmålet kan i følge utvalget deles i to.

For det første er det spørsmål om i hvilken grad en klart påvist tilknytning kan sies å nødvendiggjøre registrering og behandling. Det ovennevnte sitatet fra Lund-kommisjonens rapport gir i så måte en viss veiledning. Dette er klart nok myntet på grupperinger som bekjenner seg til politisk motivert vold. Er det først på det rene at en organisasjon, eller dens toneangivende medlemmer, har tatt i bruk vold eller terrorhandlinger som politisk virkemiddel, vil det være grunnlag for opprettelse av en forebyggende sak, og det skal da ikke mye til før det må anses nødvendig og relevant å behandle opplysninger om medlemmer og sympatisører. Spørsmålet om hvor sterk tilhørighet som må kreves og hvor lenge opplysninger kan behandles, må overlates til en konkret skjønnsmessig vurdering, som imidlertid er gjenstand for kontroll fra overordnet myndighet og kontrollorgan.

Det andre er det faktiske spørsmål om en forbindelse mellom en person og en mistenkt virksomhet er av en slik karakter at det ovennevnte nødvendighetskriterium utløses. Således vil vurderingen kunne bli om vedkommende person er et medlem eller en sympatisør i forhold til det aktuelle, voldelige miljøet, eller om det dreier seg om en forbindelse som er uten betydning i så måte. Utvalget nevner et eksempel av et tenkt tilfelle som kan være illustrerende: I forbindelse med en såkalt nazikonsert har politiet stanset et kjøretøy på grunnlag av opplysninger om at det befinner seg ulovlige våpen i kjøretøyet. PST deltar i kontrollen, som utføres under ledelse av det alminnelige politi i vedkommende politidistrikt. Intet blir funnet, men føreren er kjent for å tilhøre et voldelig, høyreekstremt miljø. En ung jente som tidligere ikke er registrert, verken av PST eller det alminnelige politi, er passasjer i kjøretøyet. Det alminnelige politi ser for sin del ikke behov for å behandle opplysninger om henne. PST ønsker derimot å registrere henne, med sikte på nærmere avklaring av hvilken tilknytning hun har til voldelig, høyreekstrem virksomhet. Dersom det er opprettet en forebyggende sak med utgangspunkt i en organisasjon eller en toneangivende person i et bestemt miljø, vurderer utvalget det slik at det for PST, på samme måte som for politiet i en etterforskingssituasjon, vil være nødvendig å behandle en slik type opplysning.

Sett i forhold til en hovedperson som en forebyggende sak er registrert på, kan spørsmålet om behandling av andre personer med tilknytning til vedkommende også ses som en relevansvurdering. I så måte kan det sies å være relevant å behandle opplysninger om en som var passasjer i bilen da hovedpersonen var på nazikonsert, men ikke om en som jobbet på bensinstasjonen der hovedpersonen kjøpte grillpølser på vei hjem fra konserten.

Dreier det seg om en opplysning som antas å kunne bli brukt i PSTs virksomhet, men som ikke refererer seg til en bestemt sak, eksempelvis hvor det så langt ikke er så sikre holdepunkter for at det dreier seg om en voldelig virksomhet at det er funnet grunnlag for opprettelse av forebyggende sak mot noen, vil det på et mer fritt grunnlag måtte vurderes hvorvidt det er nødvendig å behandle opplysningen som ledd i PSTs forebyggende arbeid. På grunnlag av en individuell vurdering kan resultatet bli at det anses nødvendig å registrere vedkommende person selv om opplysningen for tiden ikke kvalifiserer til opprettelse av eller innleggelse i forebyggende sak. Dersom nødvendighetsspørsmålet er uklart, vil opplysningen måtte undergis den tidsbestemte ordningen som er beskrevet i utredningens punkt 23.4.3.

Utvalget legger videre til grunn at forslaget til bestemmelsen om nødvendighetskravet vil dekke behovet for å behandle opplysninger om personer som er eller kan være utsatt for risiko av sikkerhetsmessig karakter, eventuelt personer som er tilknyttet rettssubjekter som er utsatt for slike risiki.

17.3.1.2 Særlig om utlendinger

I punkt 23.3.2.3 i utredningen uttaler utvalget at det ser behov for å foreslå en særskilt bestemmelse om behandling av opplysninger om utlendinger når det etter en konkret sikkerhetsmessig vurdering finnes nødvendig å ha opplysninger om dem.

Utvalget viser til at forslaget er en videreføring av bestemmelsen i overvåkingsinstruksen § 4 første ledd siste punktum om at PST i samarbeid med utlendingsmyndighetene skal foreta nødvendig kontroll med tilreisende og fastboende utlendinger. Utvalget mener at regelen krever en nærmere begrunnelse og anfører i denne forbindelse følgende:

«Utvalgets forslag om at PST utenfor den enkelte straffesak kan behandle opplysninger når det er nødvendig for å forebygge et straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge, eller det er nødvendig for utførelsen av arbeidsoppgavene i politiloven §§ 17b og 17c, vil også fange opp behovene for forebyggende virksomhet i forhold til aktuelle utlendingsmiljøer. Utvalget finner likevel at det vil være i samsvar med EMKs krav til forutberegnelighet at det inntas en egen regel i selve loven om PSTs adgang til å behandle opplysninger om utlending når det etter en konkret sikkerhetsmessig vurdering anses nødvendig å ha opplysninger om vedkommende, samt om referansepersoner i Norge for slik utlending. Sett i lys av trusselbildet, utgjør utlendinger en så vidt vesentlig del av fokuseringsområdet for sikkerhetstjenestene i de fleste demokratiske land at det synes riktig å nevne området uttrykkelig. Det kan likevel ikke være slik PST uten videre skal kunne behandle opplysninger om enhver utlending fra bestemte områder. I lovteksten bør fremgå at det skal skje en konkret sikkerhetsmessig vurdering, der det ved vurderingen av hva som er nødvendig må legges vekt på hvorvidt behandlingen av opplysninger vil være forholdsmessig ut fra vedkommende utlendings bakgrunn, herunder hvorvidt utlendingen kommer fra land eller område som det i henhold til de gjeldende trusselvurderinger knytter seg en risiko til, sett i forhold til oppgavene etter politiloven § 17b og § 17c.»

Utvalget viser dernest til at det i utgangspunktet er en nær sammenheng mellom utlendingsforvaltningen og PSTs arbeid, ettersom det allerede av utlendingsloven følger at sikkerhetsmessige hensyn skal vektlegges når tillatelser skal gis. Det vises videre til at det for eksempel følger av flyktningekonvensjonen og utlendingsloven § 15 tredje ledd at det vern en flyktning normalt skal gis mot forfølgelse ikke gjelder dersom vedkommende med rimelig grunn anses som en fare for rikets sikkerhet.

Utvalget mener at det må erkjennes at de trusler i form av ulovlig etterretningsvirksomhet og terrorisme som er til stede i Norge i dag, i det alt overveiende er av internasjonal karakter, og anfører om dette:

«Tradisjonelt, i den kalde krigs tid, var det særlig spionasjefaren fra Sovjetsamveldet og andre land med kommunistisk styresett som utgjorde den viktigste del av trusselbildet, og som gjorde det nødvendig å innhente opplysninger om utlendinger fra slike land. Etterretningsvirksomheten rettet seg i stor grad mot militære mål. I dag er det norske borgere, firmaer og institusjoner som i større eller mindre grad er etterretningsmål for fremmede staters etterretningstjenester. Gjennom informasjonsinnhenting ønsker andre stater å oppnå politiske, økonomiske, teknologiske og militære fordeler. Innsamlede opplysninger kan bli brukt på en måte som kan skade norske interesser, og på denne måten utgjør ulovlig etterretningsvirksomhet en trussel mot Norges nasjonale interesser.

Tilstrømningen av flyktninger og asylsøkere har skapt andre sikkerhetsmessige problemer. Det er for det første grunn til å peke på at eksilmiljøer i Norge medfører fare for såkalt flyktningespionasje, hvilket har klare sikkerhetsmessige implikasjoner for både forholdet mellom Norge som vertsland og myndighetene i utlendingenes hjemland, og for forholdet mellom Norge og det aktuelle eksilmiljøet. I asylretten ligger det rent folkerettslig at det å innvilge andre lands borgere opphold på et humanitært grunnlag ikke skal betraktes som en uvennlig handling mot utlendingens hjemland. Dette innebærer på den annen side et ansvar for at dissidenter eller andre utlendinger i eksil i Norge ikke må tillates å utføre direkte ulovlige handlinger, eksempelvis voldelige anslag mot representanter for hjemlandet, ambassadeinntrengninger eller andre forhold som er egnet til å undergrave forutsetningene for at opphold er gitt. Videre må Norge som mottakerland forhindre at landets territorium utnyttes til planlegging av terrorhandlinger, attentater eller andre ulovlige handlinger rettet mot hjemlandet. Rene meningsytringer eller politisk agitasjon kan imidlertid ikke hindres uten at det kommer i strid med anerkjente prinsipper om ytringsfrihet og utøvelse av demokratiske rettigheter. Samtidig vil ikke all mulig konspirativ virksomhet kunne avdekkes av mottakerlandets myndigheter. Regimene i utlendingenes hjemland vil av denne grunn ofte føle et subjektivt behov for å holde oppsyn med dissidenter i eksil. Det er dette som kjennetegner flyktningespionasjen, idet enkelte land driver etterretningsvirksomhet rettet mot egne borgere som befinner seg i utlandet, i den hensikt å øve kontroll over dem eller legge press på dem i ulike sammenhenger. Det har i andre land også vært foretatt likvidasjoner i slike sammenhenger.

Spørsmålet om voldelige eksilgrupper og flyktningespionasje har også en side til utleveringsinstituttet. Enkelte land kan være nokså pågående i sitt press for å få utlevert personer innvilget politisk asyl eller opphold på humanitært grunnlag, som de mistenker for å være terrorister, men hvor vilkårene for utlevering ikke finnes oppfylt. Å tillate slike personer å benytte norsk territorium til planlegging eller støtte til voldsbruk i hjemlandet, kan også ha utenrikspolitiske implikasjoner.

Enn videre er bekjempelse av internasjonal terrorisme et ansvar som nødvendiggjør at PST har god oversikt over alle de miljøer som kan tenkes å benytte norsk territorium til planlegging av terrorhandlinger, enten det er mot norske interesser eller utenlandske interesser i eller utenfor landets grenser. Bekjempelsen av terrorisme er kanskje det forhold som mer enn noe annet nødvendiggjør en forholdsvis omfattende behandling av opplysninger om utlendinger. På dette området mottar PST ikke ubetydelige mengder informasjon om utlendinger som befinner seg i utlandet, og som ikke alltid er av interesse for norske forhold. Hensynet til det internasjonale samarbeidet nødvendiggjør imidlertid behandling, dog uten at forebyggende sak opprettes.»

Utvalget mener også at det forhold at identiteten til en meget stor andel av asylsøkerne er usikker, i seg selv utgjør en sikkerhetsmessig risiko.

Metodemessig har det vært fremholdt at PST bør legge stor vekt på informasjonsinnhenting gjennom kontaktvirksomhet i de aktuelle utlendingsmiljøer for å oppfylle sin forebyggende oppgave. For å klare dette, ser utvalget det som nødvendig at PST gis anledning til fortsatt å behandle opplysninger om utlendinger fra aktuelle land og områder, uavhengig av om det foreligger noen forbindelse mellom den enkelte utlending og andre personer eller grupper som kan mistenkes for å planlegge straffbare handlinger. Også opplysninger som befinner seg hos politiet som utlendingsmyndighet om referansepersoner, for eksempel visumsøkere, må i følge utvalget kunne behandles av PST i et forebyggende øyemed.

Utvalget understreker imidlertid at PST til enhver tid må kunne vise overfor kontrollutvalget hvorfor en opplysning er tatt under behandling, og således oppfylle kravet om at det av sikkerhetsmessige grunner er nødvendig å ha opplysninger om vedkommende utlending.

17.3.1.3 Særlig om trusselvurderinger

Adgangen til å behandle personopplysninger i forbindelse med trusselvurderinger omtaler utvalget i punkt 23.3.2.4 i utredningen.

Utvalget viser til at det fremgår av politiloven § 17c nr. 1 at PST skal utarbeide trusselvurderinger til bruk for politiske myndigheter. Med politiske myndigheter er det regjeringen og justisministeren man her har hatt i tankene, og det er således de mer overordnede analyser av det generelle trusselbildet og strategidokumenter som skal utarbeides periodisk. Trusselvurderingene gir legitimitet til PSTs generelle disposisjoner og innretningen av virksomheten ved at det på politisk nivå tas ansvar for oppfølging av vurderingene gjennom fastsettelse av overordnede rammebetingelser og prioriteringer.

I tillegg til slike generelle, overordnede trusselvurderinger utarbeider PST også mer spesifikke trusselvurderinger, enten beregnet generelt for et samfunnsområde, så som luftfarten eller petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen, eller knyttet til helt konkrete hendelser, så som et bestemt statsbesøk, et stort internasjonalt idrettsarrangement eller utdelingen av Nobels fredspris.

Utvalget ser det slik at PST i forbindelse med utarbeidelsen av trusselvurderinger kan ha et behov for behandling av opplysninger om personer som faller på siden av det nødvendighetskrav som er omtalt i punkt 17.3.1.1. Det kan dreie seg om innhenting av opplysninger om personer i et bestemt miljø hvor man i utgangspunktet ikke har grunnlag for å tro at noen forbereder et straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge, men hvor man på den annen side ikke kan utelukke det, hensett til for eksempel en internasjonal situasjon. I forhold til de mer spesifikke trusselvurderingene kan det i følge utvalget være praktisk å innhente opplysninger om mentalt forstyrrede personer som det ut fra tidligere kjennskap kan være en viss grunn til å opplyse om eller holde øye med i konkrete situasjoner, uten at det nødvendigvis foreligger rimelig grunn til å undersøke om de forbereder straffbart forhold som PST har til oppgave å forebygge. Danielsen-utvalget så det slik at det ikke var grunn til å ha en egen hjemmel for behandling av opplysninger i forhold til trusselvurderingsoppgaven. Utvalget ser det imidlertid slik at EMK gjør det nødvendig med en klar hjemmel også for slike forhold.

17.3.1.4 Unntak fra kravet til nødvendighet mv

I punkt 23.4.3 i utredningen foreslår utvalget at det også for PSTs vedkommende innføres den såkalte 4-månedersregelen, slik at det kan behandles opplysninger i fire måneder for å avklare om opplysningene blant annet tilfredsstiller nødvendighetskravet. For det øvrige politi er den samme regelen foreslått i lovforslaget til § 8.

Utvalget nevner i punkt 23.4.3.2 en rekke eksempler der unntaksregelen kan tenkes å komme til anvendelse i forbindelse med PSTs behandling av opplysninger, og det vises til den beskrivelsen som der er gitt.

Utover dette legger utvalget til grunn at det i forskriften gis nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger i PST som skal undergis en tidsbestemt ordning.

17.3.2 Høringsinstansenes syn

Kommunal- og regionaldepartementet er skeptisk til innføringen av en hjemmel som gir adgang til å behandle opplysninger om enkeltpersoner kun fordi de kommer fra visse land eller områder, slik det fremgår i punkt 23.3.2.3 i utredningen. Det uttales at man antar at dette først og fremst vil gjelde personer fra muslimske land, og det påpekes at dette blant annet kan virke stigmatiserende og skape fordommer.

Datatilsynet anfører at bestemmelsen bør plasseres frem i lovforslaget, til bestemmelsen om nødvendighetskravet i politiet generelt. Datatilsynet har videre innvendinger mot at det i for stor grad legges opp til at PST kan behandle opplysninger etter eget forgodtbefinnende, spesielt der behandlingsgrunnlaget er tjenestens egen trusselvurdering. Det savnes også en større grad av retningslinjer for PST.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er positive til forslaget om tidsavgrenset unntak fra kravene nødvendighet mv. og påpeker blant annet at fristen på fire måneder gir tjenesten tilstrekkelig tid til å finne ut om kravene til behandling av opplysninger er oppfylt. Det uttales at bestemmelsen vil bidra til at PST på en effektiv og rettssikker måte setter det rette fokus på opplysningenes verdi, slik at tjenesten på best mulig måte kan målstyres i forhold til de til enhver tid rådende trusselvurderinger og sentralt gitte prioriteringer.

17.3.3 Departementets vurdering

17.3.3.1 Nødvendighetskravet

Departementet er enig i at det er behov for særskilte regler om nødvendighetskravet for PSTs behandling av opplysninger. Som utvalget påpeker skiller PSTs oppgaver seg fra det øvrige politiets virksomhet ved at PSTs viktigste oppgave er å forebygge straffbare handlinger som truer sikkerheten, noe som også fører til at personvernet kommer i en mer utsatt posisjon enn i forhold til politiets øvrige arbeid. Spørsmål knyttet til rikets sikkerhet og samfunnsforsvar er av vital interesse for samfunnet, noe som tilsier at PST utstyres med de virkemidlene som er nødvendige for at PST skal være i stand til å oppfylle sine oppgaver. Et viktig element i denne sammenheng er at PST må gis adgang til å behandle opplysninger om en større personkrets enn hva som er tilfelle for politiet for øvrig.

Personvernet blir etter departementets oppfatning likevel ivaretatt på en god måte ved at det i lovforslaget legges opp til en detaljert utforming av nødvendighetskravet. Således knyttes adgangen til å behandle opplysninger til PSTs ulike oppgaver samtidig som det gis anvisning på hvilke vilkår som må være oppfylt for at slik behandling kan finne sted. En ytterligere presisering av hvilke kategorier opplysninger som kan behandles til de ulike oppgavene vil bli gitt i forskriften. En slik fremgangsmåte sikrer klare rammer for PSTs behandling av opplysninger og skaper forutberegnelighet.

Som nevnt i punkt 17.1 ble utvalgets utkast til § 58 gjennomført i instruks for PST fastsatt ved kgl. res. 19. august 2005, slik at PST allerede i dag behandler opplysninger i samsvar med den foreslåtte reguleringen. PST har i tillegg utarbeidet nærmere retningslinjer som i det alt vesentlige tilsvarer den reguleringen som er tiltenkt i forskriften. Bakgrunnen for at man inntok utvalgets forslag til nødvendighetskravet i den nye instruksen for PST var å sikre bedre personvern, og man ønsket derfor ikke å vente til den nye politiregisterloven trer i kraft.

17.3.3.2 Tidsbegrenset unntak fra nødvendighetskravet mv

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering med henblikk på at det også for PSTs vedkommende er behov for å hjemle et tidsbegrenset unntak fra bestemmelsene om formålsbestemthet, nødvendighet og relevans. En tilsvarende unntaksregel er foreslått for politiet for øvrig, jf. lovforslaget til § 8, og begrunnelsen for at det for PST kreves en egen bestemmelse er at det også er gitt en egen og annerledes bestemmelse om nødvendighetskravet. Det må imidlertid understrekes at bestemmelsen i lovforslaget til § 8 annet ledd også gjelder for PST når de behandler opplysninger i straffesaker.

Ved behandling av opplysninger utenfor den enkelte straffesak må 4-månedersregelen for PST i lovforslaget til § 65 ses i sammenheng med de oppgaver som er listet opp i lovforslaget til § 64. Som utvalget påpeker vil anvendelsen av unntaksbestemmelsen i praksis få en noe annen betydning enn for politiet for øvrig, selv om utgangspunktet er det samme. Dersom nødvendighetsspørsmålet er uklart i forhold til kriteriene i lovforslaget til § 64, kan opplysningene etter lovforslaget til § 65 behandles i fire måneder mens kvalitetskravene avklares. Ved PSTs forebyggende virksomhet vil anvendelsen av unntaksbestemmelsen derimot være avhengig av om det er opprettet forebyggende sak eller ikke. Er det opprettet forebyggende sak, må opplysningene, såfremt de har saklig sammenheng med undersøkelsens formål, regelmessig anses nødvendige å behandle utover fire måneder. Dreier det seg derimot om personopplysninger som antas å kunne bli brukt i PSTs virksomhet, men som ikke refererer seg til en bestemt sak, må det først vurderes hvorvidt opplysningene er nødvendige og relevante for en av de andre oppgavene som er nevnt i lovforslaget til § 64, som for eksempel utarbeidelse av trusselvurderinger. Likeledes vil tips med lav troverdighet kunne oppbevares i fire måneder for å undersøke om det er grunn til å gå videre med saken. Som anført av utvalget vil unntaksbestemmelsen også kunne fungere som en restanseregel i forhold til enkelte personkontrollopplysninger. For eksempel må PST kunne oppbevare overskuddsinformasjon som er innhentet gjennom PSTs virksomhet for å undersøke om opplysningene kan være av interesse i forbindelse med en sikkerhetsklarering.

Departementet legger utover dette til grunn at det i forskriften gis nærmere bestemmelser om behandling av opplysninger i PST som skal undergis en slik tidsbegrenset ordning.

17.4 Informasjonsplikt og innsyn

17.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget behandler emnet i punkt 23.6 i utredningen.

Utvalget gjør i punkt 23.6.2.1 i utredningen rede for de hensyn som taler for og mot innsyn i PSTs opplysninger, og viser til at spørsmålet tidligere har vært drøftet i flere sammenhenger. I denne forbindelse anfører utvalget:

«I forbindelse med Stortingets behandling av Lund-kommisjonens rapport innhentet kontroll- og konstitusjonskomitéen en betenkning om temaet fra professor dr. juris Hans Petter Graver, jf. hans brev av 23.05.97, inntatt som vedlegg 2 til Innst.s. nr. 240 (1996-97) til Lund-rapporten. Foruten å gi en oversikt over gjeldende rett, peker Graver på en del av de hensyn som gjør seg gjeldende for og imot innsyn, så som personvernet, den personlige integritet og kontradiksjon på den ene side, og, på den annen side, rikets sikkerhet, tredjepersoner og kilder, etterforskingsmessige hensyn og det forebyggende sikkerhetsarbeidet. Graver ga for øvrig også synspunkter på forslaget som den gang forelå om innsynsrett for dem som i henhold til Lund-kommisjonens gransking var blitt utsatt for ulovlig overvåking.

Det forannevnte arbeid førte frem til lov 17. september 1999 nr. 73 om midlertidig og begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven).»

Utvalget viser dernest til at også Danielsen-utvalget har drøftet om det skulle være innsyn i personopplysninger PST behandler, se NOU 1998: 4, s. 150 flg., og at flertallet kom til at det ikke bør åpnes for en permanent innsynsrett. Som begrunnelse anfører Danielsen-utvalget blant annet:

«Et særlig problem er at selv om innsyn i den enkelte sak kan synes ubetenkelig, vil innhentede opplysninger fra flere saker kunne sammenholdes på en slik måte at opplysninger likevel røper forhold f eks om kilder, arbeidsmetoder eller samarbeid med utenlandske tjenester som kan medføre skade om opplysningene offentliggjøres eller kommer vedkommende i hende på annen måte» (se s. 151 første spalte).

Utvalget vurderer deretter i punkt 23.6.2.2 i utredningen om det bør foreslås en innsynsrett i PSTs opplysninger. Utvalgets utgangspunkt for vurderingen er om det er noen særskilte hensyn som tilsier at det bør være andre innsynsbestemmelser for PST enn for politiet for øvrig, og anfører i den forbindelse:

«Et eksempel i så måte er at det for PSTs virksomhet i langt større grad enn for politiet ellers mottar opplysninger fra utlandet, hvor avsender av opplysningene ofte forventer at det ikke skal gis innsyn i opplysningene.

Et annet særtrekk er at det for PST er etablert et eget kontrollutvalg, som i henhold til EOS-loven § 3 annet ledd skal undersøke alle klager fra enkeltpersoner, og som kan gi uttalelser til klagere, jf. § 8.

Innsynsloven 17. september 1999 nr. 73 gir også foranledning til å vurdere spørsmålet om en egen innsynsordning for PST.

Utvalget har vurdert hvorvidt det bør åpnes for en generell og permanent innsynsadgang for den registrerte i opplysninger PST behandler, eventuelt etter at en viss tid er gått, og når verken hensynet til etterforsking eller forebyggende sikkerhetsarbeid tilsier noe annet.

Danielsen-utvalget uttalte at spørsmålet om permanent innsynsordning bør avventes til man har fått en evaluering av den begrensede innsynsordningen. Noen slik evaluering er ikke foretatt, og nærværende utvalg har ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om permanent innsynsordning på grunnlag av den midlertidige ordningen.

Selv om en permanent innsynsordning ville bli oppfattet som et gode som ville være egnet til å skape større åpenhet og følgelig bedre tillit til tjenesten, finner utvalget det ikke tilrådelig å foreslå en permanent innsynsordning.»

Utvalget anfører at unntakene fra innsyn av hensyn til rikets sikkerhet, personvern, kildevern og metodebruk ville bli så mange at forsøk på å innføre en innsynsordning etter utvalgets syn ikke vil ha noe for seg. Skal PST kunne fungere etter sin hensikt, må behovet for innsyn etter utvalgets oppfatning vike.

Det vises videre til at det knytter seg flere prinsipielle betenkeligheter til en permanent innsynsrett, til forskjell fra den midlertidige innsynsordningen ved loven 17. september 1999 nr. 73. Om dette uttaler utvalget:

«Det innsyn som følger av den midlertidige innsynsordningen knytter seg til en avsluttet tidsepoke med et tilhørende trusselbilde som for lengst er uaktuelt. Den kalde krigs tid er forbi, og frykten for subversiv, eller endog voldelig, virksomhet fra tilhengere av en kommunistisk ideologi er likeså borte. Noe helt annet vil det være å gi en fremtidsrettet innsynsrett der man løper en risiko for skadelig eksponering av opplysninger knyttet til det enkelte trusselbilde. Det forhold at de som står bak de trusler PST er satt til å bekjempe regelmessig arbeider i et langt tidsperspektiv, gjør at en regel om innsyn en viss tid etter registrering eller behandling, vanskelig lar seg praktisere uten betydelige skadevirkninger. I tillegg kommer at PST i enda større grad enn politiet for øvrig er avhengig av opplysninger fra kilder, enten det dreier seg om utenlandske tjenester eller personer i aktuelle miljøer. Skadevirkningene ved at kilder over tid «tørker inn» som følge av en innsynsordning er følgelig større for PST enn for mange andre deler av politiet.»

Utvalget viser videre til at det har vært hevdet at de sikkerhetsmessige hensyn sjelden vil være til hinder for innsyn i den forstand at opplysning om at man har vært undergitt undersøkelser eller registrering i første rekke vil skade undersøkelsenes effektivitet, og at det ikke nødvendigvis skader rikets sikkerhet om en mulig forbrytelse ikke blir oppklart. Til dette anfører utvalget at en slik tankegang lar seg til en viss grad anvende i forhold til etterforsking. Det meste av PSTs undersøkelser skjer imidlertid i det forebyggende sporet, og i forhold til dette arbeidet vil det i følge utvalget gjerne anses som helt avgjørende at den undersøkelsen gjelder ikke blir kjent med opplysningene. Hvis for eksempel våpen eller sprengstoff er stjålet, og PST mottar opplysninger om at de skal overleveres en terrororganisasjon, vil det, på samme måte som i narkotikasaker, være aktuelt å forsøke å følge våpnene, og la kontrollert leveranse finne sted. Opplysninger til de involverte vil, også lenge etter avsluttet sak, kunne skade fremtidig arbeid, gitt et konstant trusselbilde. For øvrig mener utvalget at innsyn vil kunne skade sikkerhetsinteresser i de tilfeller den registrerte gjennom innsyn får bekreftelse på sitt eget etterretningsarbeid. Dersom eksempelvis en som ønsker å avsløre forhold som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet, jf. straffeloven § 90, tror at et hemmelig militært anlegg befinner seg på ett av fem mulige steder, kan innsyn i behandlede opplysninger tenkes å gi ham den kunnskapen han var ute etter.

På grunnlag av de hensyn som er nevnt ovenfor foreslår utvalget i utkast til § 60 at bestemmelsene om informasjonsplikt og innsyn i utvalgets utkast til §§ 43 og 44 ikke skal gjelde for PST.

17.4.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde innvendinger mot utvalgets forslag.

17.4.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger om at PST ikke skal ha noen informasjonsplikt og at det heller ikke gis innsyn i PSTs opplysninger som behandles i henhold til politiregisterloven, og det vises til den begrunnelsen som er gitt av utvalget. Som det fremgår i punkt 17.3.1 er utvalgets anbefaling på dette punkt også i samsvar med hva flertallet i Danielsen-utvalget har kommet til.

Den innsynsordningen som ble etablert i forbindelse med vedtakelsen av lov 17. september 1999 nr. 73 om midlertidig og begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven) kan etter departementets oppfatning heller ikke anføres som argument for å etablere en permanent innsynsordning. Denne innsynsretten gjaldt opplysninger som tilhørte en avsluttet tidsepoke med et trusselbilde som ikke lenger er aktuelt.

Det er videre et viktig poeng at en eventuell innsynsordning for opplysninger i PST ikke ville medføre en reell innsynsrett, idet unntakene fra innsyn på grunn av hensynet til blant annet rikets sikkerhet, kildevern og metodebruk ville komme til anvendelse i nærmest samtlige tilfeller. I så måte kan det også trekkes paralleller fra offentlighets­loven med tilhørende forskrift, der innsyn fra opplysninger i PSTs dokumenter og journaler av samme grunn kan unntas i sin helhet, jf. § 9 tredje ledd i forskrift til offentlighetsloven.

Hensett til at en eventuell innsynsrett på bakgrunn av det ovennevnte i realiteten ikke ville gi den registrerte muligheten til å føre kontroll med opplyninger om seg selv, kan departementet heller ikke se at lovforslaget til § 66 innebærer en svekkelse av personvernet. Etter hva man kan se blir den registrertes personvern i tilstrekkelig grad ivaretatt gjennom muligheten til å be EOS-utvalget om kontroll med henblikk på om en eventuell behandling av opplysninger er i samsvar med politiregisterloven, jf. lovforslaget til § 68.

Utvalget har i utredningen ikke berørt forholdet til offentlighetsloven i forbindelse med dets omtale av innsyn i PSTs opplysninger. Som det fremgår av lovforslaget til § 66 foreslår departementet at det inntas en bestemmelse om at offentlighetsloven ikke gjelder. Bakgrunnen for dette er at PST i den senere tid under henvisning til offentlighetsloven har mottatt begjæringer om innsyn av personer som mener seg registrert. Selv om PST i utgangspunktet kan avslå slike begjæringer i henhold til bestemmelsene som nevnt ovenfor, må PST likevel behandle slike søknader grunnet prinsippet om meroffentlighet. Dette spørsmål ble også drøftet i forbindelse med vedtakelsen av forskriften til den nye offentlighetsloven. I kgl. res. 17.oktober 2008 om ikraftsetting av lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i offentleg verksemd (offentliglova) med forskrift til loven er det i punkt 5.2.3 uttalt at det ikke er adgang til å fastsette unntak fra plikten til å vurdere meroffentlighet i forskriften. Deretter uttales det imidlertid også at det i den nye politiregisterloven vil være mulig å unnta fra denne plikten. Når lovgiveren har inntatt det standpunkt at det ikke åpnes for partsinnsyn i PSTs opplysninger, vil det etter departementets oppfatning ikke være noen sammenheng i systemet dersom PST likevel må behandle innsynsbegjæringer på grunn av meroffentlighetsprinsippet.

17.5 Personkontroll

17.5.1 Gjeldende rett

Politiloven § 17c nr. 3 fastsetter at den sentrale enhet i PST skal foreta personkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser. Personkontrollen og klareringsprosessen har til formål å sikre at det ikke foreligger tvil om den sikkerhetsmessige skikkethet til den som skal gis tilgang til skjermingsverdig informasjon. Det er ønsket om å forebygge sikkerhetsbrudd og at skade kan oppstå ved at skjermingsverdig informasjon kommer i urette hender, som ligger til grunn for tiltaket.

Foruten opplysninger fra vedkommende selv, omfatter personkontrollen opplysninger som klareringsmyndigheten selv sitter inne med, og avlesing av relevante offentlige registre, jf. sikkerhetsloven § 20. Hvilke opplysninger som er relevante fremgår av sikkerhetsloven § 21. Det skal bare legges vekt på forhold som er relevante for å vurdere vedkommendes pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft i forhold til behandling av skjermingsverdig informasjon. Loven lister så opp en rekke forhold som kan tillegges betydning, så som opplysninger om spionasje, straffbare handlinger, forhold som gjør vedkommende sårbar i forhold til trusler eller utpresning, rusmisbruk, økonomiske forhold som kan friste til utroskap, for å ha nevnt noen. Sikkerhetsloven § 21 annet ledd har en bestemmelse om at politisk engasjement, herunder medlemskap i, sympati med eller aktivitet for lovlige politiske partier eller organisasjoner og annet lovlig samfunnsengasjement, ikke skal ha betydning for vurdering av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Det følger av sikkerhetsloven § 20 fjerde ledd siste punktum at slike opplysninger ikke skal innhentes, registreres eller videreformidles.

Registeransvarlig plikter å utlevere registeropplysninger uten hinder av taushetsplikt, jf. § 20 femte ledd annet punktum. For nærmere om gjeldende rett og praksis vises til punkt 4.21.9 i utredningen.

17.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget drøfter emnet i punkt 23.8.2 i utredningen og konsentrerer seg særlig om forbud mot forhåndsregistrering av opplysninger i personkontrolløyemed samt hvilke kvalitetskrav som skal gjelde for opplysninger som brukes til personkontroll.

Utvalget støtter Danielsen-utvalgets forslag om at PST ikke kan innhente eller registrere opplysninger utelukkende fordi opplysningene kan være av betydning ved en senere personkontroll. Derimot mener utvalget at PST til bruk i en aktuell sak om personkontroll må kunne innhente og registrere i personkontrollregisteret opplysninger som er av betydning for spørsmålet om klarering. Videre må PST, om den mottar opplysninger som reiser tvil om hvorvidt en sikkerhetsklarert person er sikkerhetsmessig skikket, kunne registrere opplysningene og videreformidle dem til klareringsmyndigheten.

Når det gjelder hvilke kvalitetskrav som bør stilles til opplysninger som brukes til personkontroll viser utvalget til Danielsen-utvalgets utredning s. 145, der det heter:

«Ved registreringen skal det legges vekt på det behov for fullstendighet og presisjon som gjør seg gjeldende ved bruk av opplysninger i personkontrolløyemed. Personopplysninger skal slettes, korrigeres eller utfylles i nødvendig utstrekning når de viser seg å være uriktige eller mangelfulle».

I tillegg til dette mener utvalget at det i forbindelse med personkontroll bør være PSTs oppgave å vurdere relevansen av opplysningene som befinner seg utenfor reaksjonsregistrene. I dag er det hovedsakelig STRASAK, men det samme må gjelde politiets andre arbeidsregistre, dersom disse blir tatt i bruk i klareringsøyemed.

Utvalget uttaler avslutningsvis at utvalget finner det uheldig at klareringsmyndighetene tar direkte kontakt med politidistriktet om verserende straffesaker, og mener at oppfølgingen bør skje gjennom PST.

17.5.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet og Nasjonal Sikkerhetsmyndighet uttaler at utvalget synes å ville bryte med de prinsipper (geografisk og organisatorisk nærhet) som foreslås for behandlingsansvar for øvrig. Det antas at personkontrollopplysninger fra politiregistre skal utleveres gjennom PST, og det påpekes at dette ikke er i samsvar med bestemmelser i sikkerhetsloven § 20 og personellsikkerhetsforskriften § 3-4. Det anføres at den aktuelle behandlingsansvarlige bør utlevere opplysninger fra politiregistre, og ikke PST.

17.5.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at det gis en egen bestemmelse om personkontroll i politiregisterloven. Departementet har heller ikke noen merknader til innholdet i utvalgets forslag til § 61.

Når det gjelder Forsvarsdepartementets og Nasjonal Sikkerhetsmyndighets uttalelse, jf. punkt 17.5.3, ønsker departementet å bemerke at utvalget ikke har foreslått noen regler som gjelder informasjonsflyten mellom klareringsmyndigheten og henholdsvis PST/politidistriktene. Utvalgets uttalelse om at utvalget finner det uheldig at klareringsmyndighetene tar direkte kontakt med politidistrikter om verserende straffesaker, er derfor ikke annet enn en meningsytring. Siden denne ikke gjenspeiler seg i utvalgets lovforslag, finner departementet ikke grunn til å gå nærmere inn på denne problemstillingen. Derimot kan det være nærliggende at denne typen spørsmål vurderes i forbindelse med utarbeidelsen av forskriften til politiregisterloven, der det blant annet vil bli gitt forskrifter om utlevering av opplysninger til andre offentlige organer.

17.6 Tilsyn og klageordning

17.6.1 Utvalgets forslag

Utvalget omtaler emnet i punkt 23.12 i utredningen.

Utvalget viser til at Stortinget har opprettet et kontrollutvalg for de hemmelige tjenestene, som er nærmere regulert i lov om kontroll med hemmelige tjenester 3. februar 1995 nr. 7. Kontrollen omfatter alle de hemmelige tjenestene: Forsvarets etterretningstjeneste, Politiets sikkerhetstjeneste og Forsvarets sikkerhetstjeneste.

Utvalget påpeker at kontrollutvalgets oppgaver er rent kontrollerende. Kontrollutvalget kan således ikke instruere de kontrollerte organene eller benyttes av disse til konsultasjoner. Kontrollutvalget har imidlertid fullt innsyn i PSTs registre, jf. § 4.

Utvalget går i likhet med Danielsen-utvalget inn for at det ikke etableres nye kontroll- og tilsynsordninger for PST utover den eksisterende kontroll. PST er underlagt særskilt kontroll fra Stortingets EOS-utvalg, og er i tillegg underkastet kontroll fra overordnet myndighets side. Utvalget er enig i at en etablering av for mange kontrollinstanser på området som berører sikkerhetsinteresser, i seg selv vil kunne være uheldig. Selv om det øvrige politi i henhold til utvalgets forslag bør underlegges ekstern kontroll fra Datatilsynet, er man etter dette kommet til at dette ikke bør gjelde for PST.

Utvalget finner at det også for PST kan være formålstjenlig å innføre en ordning med et personvernombud, som i så fall bør være plassert ved Den sentrale enhet.

Selv om utvalget ikke foreslår at PST skal være undergitt Datatilsynets kontrollvirksomhet, er utvalget av den oppfatning at de alminnelige regler om meldeplikt også bør gjelde for PST, jf. utvalgets utkast til § 49. Utvalget mener at det har en egenverdi at befolkningen kjenner til hvilke behandlinger PST foretar, selv om det ikke er innsyn. Dette kan i følge utvalget også bidra til å avmystifisere PSTs arbeid.

Utvalget foreslår etter dette i utkast til § 62 annet ledd at EOS-utvalget skal føre tilsyn med opplysninger som behandles av PST, slik at PSTs behandling er unntatt fra Datatilsynets tilsyn. Videre forslår utvalget i utkast til § 62 første ledd at klager på behandling av opplysninger i PST fremmes for EOS-utvalget i henhold til lov om kontroll med hemmelige tjenester 3. februar 1995 nr. 7, der det i § 3 annet ledd første punktum fremgår at kontrollutvalget skal undersøke alle klager fra enkeltpersoner og organisasjoner.

17.6.2 Høringsinstansenes syn

Arbeids- og administrasjonsdepartementet anfører at PST ikke bør være unntatt Datatilsynets tilsyn. Det påpekes blant annet at personvernet er spesielt utsatt på dette området og at innsynsreglene ikke gjelder for PST. Det foreslås at et eventuelt skjermingsbehov ivaretas ved at Datatilsynets tilgang til opplysningene begrenses innenfor et nærmere definert graderingsnivå, jf. sikkerhetsloven § 11. Det foreslås også at meldeplikten på lik linje knyttes opp mot et angitt sikkerhetsnivå. Videre anføres det at tilsynsmyndigheten må være tilnærmet lik ovenfor PST og Forsvarets etterretningstjeneste og sikkerhetstjeneste. Det anses lite hensiktsmessig at tilsyn avskjæres hos PST, hvis tilsyn i de samme opplysningene kan gjennomføres hos eventuelle mottakere av informasjonen.

17.6.3 Departementets vurdering

Innledningsvis finner departementet grunn til å presisere at det med «tilsyn» i dette kapittelet utelukkende tas sikte på tilsyn med at PSTs behandling av opplysninger er i samsvar med politiregisterloven. Det er viktig å understreke at PST utover dette er underlagt både tilsyn og kontroll av ulike instanser. Både Stortinget, Justisdepartementet og overordnet påtalemyndighet kontrollerer PST gjennom å fastsette rammevilkår for tjenesten, og ved å påse at tjenesten holder seg innenfor rammene. Stortinget har som nevnt tidligere opprettet et eget parlamentarisk kontrollutvalg (EOS-utvalget), som blant annet fører jevnlig kontroll med virksomheten i PST, og denne kontrollen omfatter ikke bare behandling av opplysninger. Ved bruk av en del metoder kreves det rettens tillatelse før disse tas i bruk, og dette innebærer at også domstolene fører kontroll med enkelte saker i PST.

Når det gjelder tilsyn med PSTs behandling av opplysninger slutter departementet seg i det alt vesentlige til utvalgets forslag, og man kan på lik linje med utvalget ikke se at det skulle være grunn til å endre den eksisterende tilsynsordningen for PST. Departementet kan imidlertid ikke se noen grunn til å innføre meldeplikt for PST. Begrunnelsen for dette er at EOS-utvalget uansett er kjent med de behandlinger som foregår i PST, og på denne bakgrunn synes det ikke nødvendig å innføre en egen meldeplikt for PST.

Departementet finner imidlertid grunn til å knytte noen merknader til utvalgets forslag til utkast til § 62 første ledd om at klager på behandling av opplysninger i PST skal fremmes for EOS-utvalget i henhold til lov om kontroll med hemmelige tjenester 3. februar 1995 nr. 7. Som det er redegjort for i kapittel 15 og 16 må det skilles mellom den registrertes adgang til å klage over avgjørelser truffet i medhold av politiregisterloven og den registrertes adgang til å be et uavhengig tilsynsorgan om kontroll av opplysningene. Når utvalget i utkast til § 62 foreslår regler om «klage og tilsyn» kan dette virke noe misvisende, idet bestemmelsen i realiteten kun gir anvisning på den registrertes adgang til å be et uavhengig tilsynsorgan om kontroll av opplysningene.

I denne sammenheng er det også et viktig poeng at det i politiregisterloven skilles mellom regler om klage og adgang til å be et uavhengig kontrollorgan om kontroll. Reglene om klage fremgår av lovforslaget til § 55, hvoretter vedtak som er truffet i medhold av politiregisterloven kan påklages til overordnet organ. For PSTs vedkommende betyr det at Justisdepartementet er klageorgan. Adgangen til å be et uavhengig tilsynsorgan om kontroll er derimot forankret i lovforslaget til § 59, hvoretter Datatilsynet skal kontrollere behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten, og i lovforslaget til § 68, hvoretter EOS-utvalget skal kontrollere opplysninger som behandles av PST. Det fremgår videre uttrykkelig av lovforslaget til § 55 siste ledd at den registrertes rettigheter i henhold til §§ 59 og 68 ikke berøres av bestemmelsene om klageadgangen. Som redegjort for i punkt 15.1.6 innebærer det at den registrerte kan anmode tilsynsorganet om kontroll, uavhengig av om han også enten vil benytte seg av eller har benyttet seg av adgangen til å klage i henhold til § 55, noe som i kapittel 15 er omtalt som det «tosporete system». Adgangen til å klage til overordnet organ og adgangen til å be tilsynsorganet om kontroll er således to forskjellige rettigheter, og denne forskjellen bør også gjenspeile seg i bestemmelsen som regulerer kontroll med opplysninger i PST. Dersom man i lovforslaget til § 68 ville bruke begrepet «klage», slik utvalget foreslår, ville det etter departementets oppfatning kunne føre til misforståelser og skape uklarhet hva gjelder lovens system.

Departementet foreslår derfor at den registrertes adgang til å anmode EOS-utvalget om kontroll av opplysninger forankres i politiregisterloven med en henvisning til lov om kontroll med hemmelige tjenester.

Den foreslåtte endringen innebærer ikke noen realitetsforskjell i forhold til utvalgets forslag, men er etter departementets oppfatning en nødvendig presisering for å unngå eventuelle misforståelser hva gjelder forskjellen mellom lovens generelle klageordning og den registrertes adgang til å be et uavhengig tilsynsorgan om kontroll. Dette innebærer videre at den generelle klageregelen i lovforslaget til § 55 også gjelder for PSTs avgjørelser, med Justisdepartementet som klageinstans. Selv om utvalget ikke uttrykkelig drøfter denne problemstillingen, er det ingenting som tyder på at utvalgets hensikt var å avskjære en slik klageadgang gjennom forslaget til § 62. Som nevnt i kapittel 15 vil det bli gitt nærmere regler om behandling av klager og hvem som er klageinstans i forskriften.