10 Konsekvensar

10.1 Administrative og økonomiske konsekvensar

Generelt

Havressurslovutvalet peika i si utgreiing på at deira framlegg kunne ha administrative og økonomiske konsekvensar på tre område; etableringa av eit havressursfond, innføring av ei generell ilandføringsplikt og innføring av plikt til å søkje om løyve til bioprospektering. Ut over desse områda hevda utvalet at lovforslaget kan fremmast under ein føresetnad om uendra ressursbruk. Utvalet grunngjev dette slik:

For øvrig medfører ikke lovforslaget og de utvidede fullmakter i seg selv økt ressursbruk, men nye og viktige områder for fullmaktshjemlene kan gi ulike miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser avhengig av hvordan hjemlene benyttes. Bestemmelser som ikke videreføres (kap. 16) antas ikke å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser. Overføringen av forvaltningen av bunnfaste arter og foreslåtte endringer i kontinentalsokkelloven i kap. 16.2.6 kan medføre en miljømessig svekkelse av disse artenes vern etter kontinentalsokkelloven, dersom det ikke ved lovens ikrafttredelse etableres forskrifter som gir artene tilsvarende vern.

Framlegget til ny havressurslov samsvarar i hovudtrekk med forslaget frå havressurslovutvalet. Både saltvassfiskelova og havressurslova er typiske fullmaktslover der styresmaktene får heimel til å innføre ulike reguleringar, forbod eller påbod gjennom forskrift. Korleis og i kva grad styresmaktene skal nytte heimlane, vil mellom anna vere avhengig av kva som er nødvendig for ei forsvarleg forvaltning av og kontroll med uttaket av ressursane. Det kan såleis vere vanskeleg å gjere greie for dei økonomiske og administrative konsekvensane no. Utvikling av nye system, pålegg og reguleringar kan medføre kostnader både for næringa og forvaltninga. Kor store desse kostnadane er, og kva andre konsekvensar innføring av nye reglar vil få, er naturleg å utgreie og sende på høyring når nye forskrifter skal utformast og fastsetjast.

Generelt vil departementet likevel streke under at det er eit mål at nye tiltak skal vere så kostnadseffektive som mogleg, både for næringa og forvaltninga. Difor er samarbeid med og innspel frå næringa viktig ved utforming av nye reglar. I tillegg vil nye tiltak ofte byggje på eksisterande ordningar og system, slik at vi utnyttar dei systema som allereie er bygde opp.

Det er viktig å ha med seg i vurderinga av dei administrative og økonomiske konsekvensane av lovframlegget at innanfor dei rammene lova gjev, kan politiske og administrative prioriteringar få vesentlege konsekvensar for forvaltninga. Desse konsekvensane er det vanskeleg å seie noko om her.

Departementet følgjer ikkje opp utvalet sitt forslag om å opprette eit havressursfond, jf. kapittel 7.4. Her vil gjeldande rett såleis verte ført vidare.

Det utvida området for lova

Havressurslova gjeld for alle viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale. Dette er ei utviding samanlikna med saltvassfiskelova. I tillegg vert forvaltningsansvaret for botnfaste artar flytt frå kontinentalsokkellova til havressurslova. Vidare vert området til lova utvida ved at ho gjeld all hausting og annan utnytting av viltlevande marine ressursar, i motsetning til saltvassfiskelova som i første rekkje gjeld for fiske- og fangstverksemder.

Sjølv om havressurslova gjeld for alle viltlevande marine ressursar, inneber ikkje det store endringar for forvaltning eller forsking. Årsaka er at store delar av forvaltningsansvaret for plankton, mikroorganismar, tang, tare, korallar osb. allereie til ein viss grad vert teke vare på av forvaltninga i dag. Det er ei aukande interesse for desse ressursane både frå næringa og frå forsking og forvaltning. Organismar på lågare nivå i næringskjeda er allereie regulerte gjennom forskrift 22. mars 2006 om forbod mot å fiske raudåte, krill og andre dyreplankton.

Forvaltninga av tang og tare etter kontinentalsokkellova vert i dag gjort av Fiskeridirektoratet i samarbeid med Direktoratet for naturforvalting. Etter kontinentalsokkellova § 2 må det gjevast løyve til hausting av tang og tare. Forvaltningsprinsippet inneber for botnfaste artar at det i forskrift vert fastsett at tang og tare ikkje kan haustast utan løyve frå styresmaktene, jf. kapittel 4.4.4.2.3. Reguleringa av botnfaste artar i havressurslova inneber såleis ikkje nye administrative konsekvensar.

Departementet meiner difor at utvidinga av området for lova ikkje vil ha administrative eller økonomiske konsekvensar av noko omfang.

Forvaltningsprinsippet

Havressurslova innfører eit forvaltningsprinsipp i forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane. Dette er nærare drøfta i kapittel 4.4.4. Forvaltningsprinsippet byggjer på ein føresetnad om at styresmaktene med jamne mellomrom skal vurdere ut frå best tilgjengeleg informasjon om det er behov for å innføre reguleringar av dei ulike bestandane. Dette er å føre vidare, men også å styrkje, det systemet styresmaktene har i forvaltninga i dag. I forvaltningsprinsippet ligg at dei vurderingane styresmaktene gjer og dei avgjerdene styresmaktene tek skal byggje på ei heilskapleg tilnærming og vere baserte på grundig fagleg kunnskap. Avgjerdene skal vege ei rekkje ulike interesser mot kvarandre, og ta omsyn til både ei langsiktig forvaltning av ressursane og ulike nærings- og distriktsomsyn. Praktiseringa av forvaltningsprinsippet vil såleis også vere viktig for å nå ei stadig meir økosystembasert tilnærming i forvaltninga.

Innføringa av forvaltningsprinsippet kan ha som konsekvens for næringa at stadig fleire ressursar vert regulerte, anten gjennom kvotar eller på andre måtar. På kort sikt kan det redusere fortenesta for nokre næringsaktørar. Poenget med å innføre forvaltningsprinsippet er at ressursane vert forvalta slik at dei gjev høgast mogleg langsiktig avkastning. Slik sett vil ei mogleg redusert forteneste på kort sikt likevel gje klart betre forteneste og meir stabile rammer for næringa på lang sikt. På den bakgrunn meiner departementet det ikkje vil vere negative økonomiske konsekvensar for næringa ved innføringa av forvaltningsprinsippet.

Når det gjeld konsekvensane for forvaltninga og forskingsinstitusjonane er det viktig å peike på at forvaltningsprinsippet byggjer opp under ei utvikling som allereie har starta, mot meir heilskapleg forvaltning. Det har dei seinare åra vorte lagt stadig sterkare vekt på å nytte den kunnskapen styresmaktene har om dei ulike haustingsverksemdene, til å forvalte ressursane betre. Gjennom havressurslova og forvaltningsprinsippet vil denne utviklinga halde fram og få konsekvensar for organisering og prioriteringar i forvaltninga. Departementet legg til grunn at dette er ei naturleg utvikling som kan skje innanfor gjeldande rammer.

Bioprospektering

Departementet foreslår i kapittel 2 i lova reglar om marin bioprospektering. Slik aktivitet er i dag ikkje regulert og har enno heller ikkje fått særleg omfang.

Departementet foreslår at det skal innførast krav til løyve for marin bioprospektering og heimel til å krevje fordelar ved utnytting av norsk marint genetisk materiale, jf. §§ 9 og 10. For forvaltninga inneber det administrative konsekvensar, både gjennom utvikling av eit nærare regelverk for marin bioprospektering og gjennom handtering av søknader og andre enkeltsaker. Sjølv om omfanget av marin bioprospektering ikkje er stort i dag, er det venta å auke i framtida.

Fiskeridirektoratet godkjenner i dag søknader frå utlendingar om vitskapleg havforsking i norske farvatn etter forskrift 30. mars 2001 om utenlandsk vitenskapelig havforskning i Norges indre farvann, sjøterritorium og økonomiske sone og på kontinentalsokkelen. Denne forskrifta har vore nytta som grunnlag for å krevje søknad for løyve til bioprospektering, sjølv om forskrifta i første rekkje er retta mot grunnforsking i regi av utanlandske forskingsinstitusjonar og universitet.

Etter reglane i havressurslova kapittel 2 må både norske og utanlandske aktørar søkje om løyve til marin bioprospektering. Korleis søknadsprosessen skal vere må fastsetjast i retningslinjer eller forskrifter. I samband med behandlinga av søknaden vil det også vere naturleg å handtere dispensasjon frå reiskapsreglar, dersom det er nødvendig for å gjennomføre bioprospekteringa. Søknadsrutinane bør innrettast slik at det ikkje vert lagt unødige krav på søkjarane, samtidig som styresmaktene får dei opplysningane dei treng for å behandle søknaden og for å ha kontroll med leite- og uttaksaktiviteten.

Lova gjev i § 10 heimel til å krevje inn fordelar ved utnytting av norsk marint genetisk materiale. Også dette vil gje konsekvensar for forvaltninga og næringa. Her er det grunn til å streke under at det er behov for å greie ut korleis føresegnene om fordelar skal nyttast som ledd i ein strategi for utnytting av marine genressursar som Noreg er tent med, jf. kapittel 5.5. Det er difor vanskeleg å seie noko meir konkret om administrative og økonomiske konsekvensar av slike reglar her. Dei nærare administrative og økonomiske konsekvensane vil uansett måtte utgreiast nærare i samband med utvikling av forskrifter med heimel i § 10.

Kvotesystemet

Departementet har i hovudtrekk foreslått å føre vidare regulerings- og fordelingssystemet (kvotesystemet) i saltvassfiskelova, slik at lova gjev heimel for ulike former for kvoteregulering. Lova tilviser ikkje at ein bestemt modell for kvoteregulering skal veljast framfor andre. Det vil vere opp til forvaltninga og politiske vegval kva modell for kvoteregulering styresmaktene finn tenleg til ei kvar tid.

Som ein konsekvens av at det saklege område for lova er utvida, jf. ovanfor, gjev lova heimel for å regulere verksemder som ikkje fell inn under deltakarlova. Det er ikkje gjort i dag, og dersom det vert aktuelt å regulere slike verksemder i noko omfang vil det kunne få konsekvensar for forvaltninga. Departementet legg likevel til grunn at vi då vil kunne nytte eksisterande system og modellar for tildeling av kvotar og kontroll av haustingsverksemdene.

Ilandføringsplikt

Departementet foreslår i § 15 at det vert innført ei generell plikt til å føre all fangst av fisk i land. Det kan i forskrift gjerast unntak frå ilandføringsplikta. Dette er ei vesentleg endring i høve til reguleringa i saltvassfiskelova, der det er fastsett i forskrift kva artar som skal førast i land. Forslaget om innføring av ei generell ilandføringsplikt er drøfta i 7.1. I dette kapittelet er det også ei omfattande drøfting av i kva tilfelle det bør gjerast unntak frå ilandføringsplikta. Det kan vere biologiske, økonomiske og praktiske grunnar til at det bør gjerast unntak frå ilandføringsplikta. Til dømes bør fisk under minstemål som er levedyktig kunne sleppast på sjøen. Død fisk utan nokon kommersiell verdi eller fangst som er øydelagt kan ein også, av omsyn til fiskarane, gje løyve til å kaste på sjøen.

Ilandføringsplikta er skjerpa samanlikna med gjeldande rett. Samtidig skal ho vere mogleg å handtere for næringsutøvarane. Difor må ilandføringsplikta når lova trer i kraft, kombinerast med ei ny forskrift som fastset unntak frå plikta, jf. drøftinga i kapittel 7.1. og kommentarane til føresegna. Forskrifta må liste opp unntaka frå ilandføringsplikta.

Departementet legg til grunn at dei nye reglane om ilandføringsplikt for fisk kombinert med ei forskrift som gjer unntak frå dei, vil gjere det enklare for Kystvakta og Fiskeridirektoratet å kontrollere og handheve reglane. For fiskarane kan reglane føre til at dei må føre i land fleire ressursar enn tidligare, noko som kan innebere auka kostnader. På den andre sida vert det enklare å halde seg til regelverket ved at alt skal førast i land med mindre det er gjort eksplisitt unntak frå plikta i forskrift.

Sports- og rekreasjonsfiske

Departementet foreslår at fiske frå fartøy som ikkje er merkeregistrerte eller fiske frå land vert regulert gjennom reiskapsavgrensingar kombinert med ei omsetningsgrense, jf. §§ 22 og 23. Forslaget er nærare omtala i kapittel 7.3.

Reiskapsavgrensingane i § 22 er i hovudtrekk ei vidareføring av gjeldande rett, medan innføring av ei omsetningsgrense i § 23 er nytt. Grunngjevinga for å fastsetje ei slik grense, er å etablere eit klarare skilje mellom dei som driv fiske som næring og såkalla fritidsfiske. Samstundes er det viktig å oppretthalde den retten fritidsfiskarar har til å omsetje delar av fangsten sin. Som det går fram av kapittel 7.3.5.4 var det mellom 50 – 70 fritidsfiskarar av totalt om lag 3.000 som omsette fangst for meir enn den grensa som går fram av meirverdiavgiftslova § 28 første ledd første punktum, og dei vert råka av omsetningsgrensa. Dette er ein konsekvens vi ønskjer, og det er heile poenget med omsetningsgrensa. Dei som vil drive fiske som næring må delta i dette fisket på vanleg måte og følgje dei reglane som gjeld for næringsfiske.

Det kan krevje noko ressursar for forvaltninga å følgje opp denne regelen gjennom tilpassing av ulike system for kontroll. Departementet legg også til grunn at ein del av oppfølgjinga av reglane om fritidsfiske kan delegerast til fiskesalslaga.

Ressurskontroll

Havressurslova styrkjer kontrollreglane på fleire punkt. Det vert innført ein heimel for sporing av fangst, det vert innført heimel for registrering av mottakarar og reglane for å setje i verk tiltak mot UUU-aktivitetar og salslaga sine kontrollheimlar vert styrka. I tillegg vert reglane i fiskeforbodslova §§ 8 og 9 om tiltak mot UUU-aktivitetar flytta til havressurslova. Samla vil dette gje høve til betre kontroll med uttaket av ressursane og styrkje kampen mot ulovlege haustingsverksemder.

Dei styrka heimlane i havressurslova vil ikkje i seg sjølve ha administrative eller andre konsekvensar for forvaltninga. Kor store ressursar som skal brukast på ressurskontrollen er eit politisk spørsmål, og ikkje noko som vert styrt av reglane i havressurslova.

Formelt sett vert Fiskeridirektoratet og Kystvakta sitt kontrollansvar utvida, fordi havressurslova omfattar alle viltlevande marine ressursar. I praksis meiner departementet dette ikkje vil ha nokon særlege konsekvensar.

Lova gjev heimel til å påleggje næringsaktørane ulike former for kontrollplikter, og å påleggje dei korleis desse pliktene skal følgjast, til dømes gjennom elektronisk rapportering. Slike kontrollplikter vil innebere kostnader for næringsaktørane. Kva for kostnader det vert tale om må greiast ut i samband med forskrifter som innfører nye plikter. Dette er det såleis ikkje mogleg å seie noko meir konkret om her.

Styrking av salslaga sine kontrollheimlar kan styrkje ressurskontrollen samla sett, utan at det er nødvendig med auka offentlege løyvingar.

Administrative reaksjonar

Departementet gjer framlegg om at havressurslova skal ha heimlar til å påleggje tvangsmulkt og lovbrotsgebyr. Framlegga er omtala i kapittel 9.7.4 og 9.7.5. Desse lovheimlane gjer at fleire saker som i dag vert melde til politiet kan avgjerast av forvaltninga, og kan såleis innebere ei delvis avkriminalisering av fleire typar lovbrot. Konsekvensane av dette vil vere at fleire saker vert behandla av forvaltninga og færre av påtalemakta. Det er grunn til å tru at bruk av lovbrotsgebyr samla sett vil gje mindre kostnader ved handsaming av slike saker for det offentlege, men auka kostnader for fiskeristyresmaktene. Kor store kostnadene vil verte er avhengig av fleire tilhøve, mellom anna kor mange saker som vert avgjort med lovbrotsgebyr. Det er difor vanskeleg å seie noko om kostnadene for fiskeristyresmaktene no. Departementet legg til grunn at dette i alle fall i byrjinga kan handterast innanfor gjeldande budsjettrammer.

10.2 Distrikts- og regionalpolitiske konsekvensar

Havressurslova skal medverke til busetjing og sysselsetjing i kystsamfunna. I praktiseringa av lova skal det mellom anna takast omsyn til ei formålstenleg fordeling av ressursane som kan tryggje busetjing og sysselsetjing i kystsamfunna, jf. § 1 og § 7 andre ledd bokstav d.

Lova gjer det slik sett tydeleg at distrikts- og regionalpolitiske konsekvensar er lovlege omsyn forvaltninga kan leggje vekt på i praktiseringa av lova. Kva for vekt ein legg på desse omsyna, til dømes ved fordeling av nasjonal kvote på ulike grupper eller ved fordeling av distriktskvote, vil gje ulike distrikts- og regionalpolitiske konsekvensar. Dette må utgreiast i samband med dei ulike tiltaka eller reguleringane.

10.3 Miljøkonsekvensar

Produktive marine økosystem og eit reint hav er grunnleggjande føresetnader for marin verdiskaping i framtida. Eit rikt hav med økosystem som har ein stor og mangfaldig biologisk produksjon er avgjerande for at vi i framtida skal ha bestandar som kan haustast. Dei marine økosystema har også ein verdi utover å vere ei kjelde til næring for menneska.

Som nemnt ovanfor i kapittel 10.1 innfører havressurslova eit forvaltningsprinsipp i forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane. Formålet er å gjennomføre ei forsvarleg forvaltning av økosystema og bestandane gjennom å nytte ulike verkemiddel havressurslova gjev heimel til. Forvaltningsprinsippet vil medverke til at forvaltninga vert meir heilskapleg og økosystembasert.

10.4 Konsekvensar for det samiske folk og samisk kultur

I høve til det samiske folket er det reist spørsmål om Noregs folkerettslege plikter overfor urfolk og minoritetar pålegg staten å godkjenne samiske rettar til fiske i saltvatn. Regjeringa har oppnemnt eit utval som skal greie ut samar og andre sin rett til fiske i havet utanfor Finnmark.

Urfolksspørsmål er drøfta i kapittel 4.5, der konklusjonen er at vi ikkje no tek endeleg stilling til urfolksspørsmålet i havressurslova, men at dette spørsmålet vert behandla i oppfølgjinga av kystfiskeutvalet si utgreiing. Det inneber at urfolksspørsmålet vert drøfta fullt ut på bakgrunn av ei breiare utgreiing enn den havressurslovutvalet la fram. I mellomtida vert forslaget til fleirtalet i havressurslova lagt til grunn som ei mellombels løysing. Dette gjer det mellom anna mogleg å sjå i samanheng dei reguleringstiltaka som havressurslova gjev heimel til og reglane om løyve til å drive fiske som følgjer av deltakarlova, som ikkje har vore behandla no.

Sametinget si høyringsfråsegn og deira synspunkt er refererte i kapittel 4.5 og på andre punkt der Sametinget har kome med innspel.

Det er gjennomført konsultasjonar med Sametinget, to på administrativt nivå og ein på politisk nivå. Departementet har før konsultasjonane gjeve Sametinget utkast til proposisjonstekst og lovtekst om dei temaa det har vore konsultert om. Sametinget har ikkje slutta seg til departementet si løysing i høve til urfolksspørsmål generelt. Den løysinga departementet har valt – å behandle spørsmålet om urfolksrettar generelt etter framlegginga av utgreiinga frå kystfiskeutvalet for Finnmark – samsvarar med den løysinga som vart valt for St.meld. nr 21 (2006 – 2007) og som næringskomiteen slutta seg til i Innst. S. nr. 238 (2006 – 2007).

Når det gjeld innføringa av forvaltningsprinsippet og føresegna om at dei viltlevande marine ressursane er ein felles ressurs for fellesskapet i Noreg, er Sametinget i hovudsak samd i dei løysingane som er valde der.

Merknad frå Sametinget

Sametinget har gjennom sin høringsuttalelse og gjennom hele konsultasjonsprosessen gjort det klart at havressursloven må være innenfor udiskutable folkerettslige rammer. For at staten Norge ikke skal bryte sine folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk er det helt nødvendig at havressursloven anerkjenner og sikrer det samiske folks adgang til utnyttelsen av de fornybare marine ressurser, og at samene som urfolk gis adgang til deltagelse i forvaltningen av disse.

Sametinget gjorde det på et tidlig stadium i prosessen klart at statlige myndigheters forpliktelser overfor samene som urfolk er en sentral og viktig del av den helhet loven vil måtte utgjøre, noe som understøttes både av lovens virkeområde og av havressurslovutvalgets mandat. Sametinget har understreket at de samiske rettigheter til havressursene følger av grunnlov, av sedvane og av folkeretten og følgelig ikke kan marginaliseres. Sametinget har framhevet at de deler av havressurslovutvalgets mandat som ikke ble oppfylt hva gjelder samiske rettigheter til havressursene, måtte følges opp i departementets arbeid og konsultasjoner med Sametinget om lovforslaget. Sametinget har klart gitt uttrykk for at det ikke er tilstrekkelig at dette løses ved at man henviser til parallelle eller etterfølgende prosesser.

Sametinget er kritisk til at departementet likevel har valgt en behandlingsform der kun deler av loven skal fremmes, fordi det vil umuliggjøre en nødvendig helhetlig behandling. Sametinget understreker at en slik behandlingsform innebærer at departementet fremmer en proposisjon som er en videreføring av et forslag til en havressurslov som bygger på ufullstendige premisser og heller ikke er tilstrekkelig vurdert. Dette er et forhold som har gjort det svært vanskelig for partene å konsultere seg frem til enighet i denne saken.

Sametinget vil i tillegg understreke at når det gjelder Kystfiskeutvalgets utredning som departementet viser til og de forslag dette vil avstedkomme, ligger det her flere begrensninger i utvalgets mandat i forhold til det virkeområde en fremtidig havressurslov skal favne over. Det klareste eksempel på dette er de ulike geografiske virkeområder som ligger i forslaget til havressurslov og i Kystfiskeutvalgets mandat. Sametinget viser til at disse begrensingene var noe departementet selv insisterte på blant annet under henvisning til at det ville komme senere lovprosesser, som havressursloven. Departementets valgte behandlingsform av havressursloven vil dermed føre til at man likevel må gjøre oppfølgende lovarbeid både for de områder som omfattes og som ikke omfattes av Kystfiskeutvalgets mandat.

Sametinget har på denne bakgrunn vært helt tydelig på at når departementet likevel ønsker å avvente Kystfiskeutvalgets konklusjoner før disse grunnleggende forhold innarbeides i lovteksten vil det naturligste stadig være at man også avventer med å fremme proposisjonen som sådan, slik at urfolksrettighetene kan innarbeides slik statlige myndigheter er forpliktet til.

Sametingets subsidiære posisjon har innebåret at Sametinget ikke motsetter seg at loven fremmes nå, men at det i proposisjonen framkommer at og hvordan Regjeringen raskt forplikter seg til å følge opp urfolksdimensjonen.

Sametinget har funnet grunn til å presisere at en eventuell tilslutning til havressursloven som helhet bare kan gis når det foreligger et proposisjonsforslag på bakgrunn av Kystfiskeutvalgets utredning, og det nødvendige oppfølgende tilleggsarbeid utover Kystfiskeutvalgets nåværende mandat. Avgjørende for Sametingets endelige standpunkt vil her være hvorvidt lovens helhet da omsider vil være innefor udiskutable folkerettslige rammer. Sametinget legger til grunn at departementet i det oppfølgende arbeid snarest utarbeider et grunnlagsmateriale for reelle og substansielle konsultasjoner. Konkrete lovforslag må som et resultat av dette utarbeides og en snarlig og oppfølgende proposisjon må fremmes for Stortinget i inneværende stortingsperiode.