3 Verkeområdet for havressurslova

3.1 Det saklege verkeområdet

3.1.1 Innleiing

Det er eit viktig mål med å revidere fiskerilovgjevinga å utvide verkeområdet for lova til å omfatte alle viltlevande marine ressursar. I dag regulerer saltvassfiskelova fiske i sjøen med unntak av anadrome laksefisk. Med fisk forstår vi her også pigghudar og skal- og blautdyr (krepsdyr og skjel), jf. saltvassfiskelova § 2 første ledd. Artar som fell utanfor denne opprekninga og botnfaste artar og tilhøyrande genetiske ressursar er såleis ikkje regulerte i saltvassfiskelova.

Utnyttinga av viltlevande marine ressursar har for det meste hatt samanheng med kommersielle behov og kommersiell etterspørsel. Etter kvart som haustings-, gen- og prosesseringsteknologi opnar for det vil det venteleg verte etterspørsel etter fleire typar viltlevande marine organismar enn dei som i dag er kommersielt interessante, til dømes artar på lågare nivå i næringskjeda. Det kan vere artar som raudåte, krill, dyre- og planteplankton o.a. Slike artar kan innehalde kommersielt interessante eigenskapar som enzym, feittsyrer eller protein, som kan nyttast industrielt.

Dette er bakgrunnen for at utvalet fekk mandat til å utvide verkeområdet i den nye havressurslova til å omfatte utnytting av alle marine organismar og tilhøyrande genetisk materiale.

Forankring i folkeretten

Det er klar heimel i folkerettslege reglar for å utvide det saklege verkeområdet for lova til å omfatte alle viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale. Ei slik utviding vil også klargjere og harmonisere dei pliktene Noreg har teke på seg når det gjeld forvaltning og bevaring av marine ressursar som kan utnyttast kommersielt.

Havrettskonvensjonen art. 56 nr. 1 a) gjev kyststaten suverene rettar over alle levande og ikkje-levande naturførekomstar i vatnet over havbotnen, på havbotnen og i undergrunnen i den økonomiske sona. Det same gjeld for anna verksemd med sikte på økonomisk utnytting og utforsking av den økonomiske sona, slik som energiproduksjon frå vatn, straumar og vind. I art. 56 nr. 1 a) er uttrykket naturførekomstar «så vel levende som ikke-levende» brukt for å beskrive kyststatens suverene rettar. Dette står i kontrast til uttrykket «naturforekomster» som er brukt isolert i havrettskonvensjonen art. 77 om kontinentalsokkelen. Med bakgrunn i artiklane 68 og 77 nr. 4 vert «levende organismer tilhørende sedentære arter, dvs. organismer som på det stadium da de kan utnyttes, enten er ubevegelige på eller under havbunnen eller ute av stand til å bevege seg uten å være i konstant fysisk kontakt med havbunnen eller undergrunnen» omfatta av sokkeljurisdiksjonen etter havrettskonvensjonen del VI.

Uttrykket naturførekomstar må vi difor forståast slik at det omfattar einkvar ressurs som vil kunne verte utnytta. I denne forstand fell utrykket i stor grad saman med uttrykket «ressursar» slik det er brukt i biomangfaldkonvensjonen art. 3, som viser til dei alminnelege folkerettslege reglane om statars suverene rett til å utnytte sine eigne ressursar.

Uttrykket biologiske ressursar i biomangfaldkonvensjonens forstand vert definert i biomangfaldkonvensjonen art. 2 som «genressurser, organismer og deler av slike, bestander eller andre biotiske deler av økosystemer som er av faktisk eller potensiell nytte eller verdi for menneskeheten». Vidare vert «genressurser» definert som «genmateriale av faktisk eller potensiell verdi». Genmateriale er på si side «ethvert materiale fra planter, dyr, mikrober eller av annen opprinnelse som inneholder funksjonelle arveenheter.»

3.1.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

3.1.2.1 Utviding til å omfatte alle organismar som lever i dei frie vassmassane

Forslaget frå utvalet til ny havressurslov inneber at det saklege verkeområdet vert utvida slik at ein får ei felles forvaltning for alle viltlevande marine organismar. Utvalet har foreslått at lova skal gjelde «all utnyttelse av viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale».

Når det gjeld det nærare innhaldet i denne føresegna skriv utvalet følgjande:

Viltlevende marine ressurser omfatter i prinsippet all fisk og andre marine organismer, planter og dyr med helt eller delvis tilhold i sjø eller på havbunnen. Hvorvidt det dreier seg om en marin organisme, plante eller dyr må bestemmes på grunnlag av biologiske kriterier. Dyr, som har delvis tilhold i sjø, som sel, øresel og hvalross regnes som sjøpattedyr, og vil derfor omfattes av loven som marine dyr. Landdyr som isbjørn, som tilbringer en del tid i og nær sjøen, vil imidlertid etter biologiske kriterier falle utenfor lovens virkeområde.

Utvalget foreslår ingen grense nedad når det gjelder størrelsen på de marine organismer som bør falle inn under lovens virkeområde. Loven vil således kunne omfatte uttak av mikroorganismer som mikroalger, bakterier, sopp og parasitter. At det ikke foretas en definert avgrensning for marine arter og organismer innebærer at loven også vil omfatte høsting av ukjente arter, genressurser og levende organismer innenfor norsk jurisdiksjon på ethvert havdyp, samt på havbunnen og under denne.

Loven vil dermed i tillegg til sjøpattedyr, fisk, pigghuder og skall- og bløtdyr som i dag, kunne regulere utnyttelse av blant annet mikroorganismer, svamp, planteplankton, koraller og tang og tare.

Fiskerilovgjevinga, og særleg saltvassfiskelova, har tradisjonelt lagt hovudvekta på fiske og fangst og gjennomføringa av dette. Utvalet har i arbeidet med forslaget sitt hatt ei meir heilskapleg tilnærming. Utvalet skriv at:

Fokuset flyttes samtidig fra aktivitetene fiske og fangst til et fokus på generell forvaltning og utnyttelse av havets levende ressurser. Utnyttelse av viltlevende marine ressurser kan dermed hindres eller begrenses når den er til skade for hele eller deler av marine økosystemer. Bestemmelsene i saltvannsfiskeloven § 4 n) og o) om beskatning av flora og fauna som næringsgrunnlag for verneverdige arter eller ødelegger verneverdige arter, vil således etter utvalgets mening bli overflødige etter utvidelsen av virkeområdet.

Genetiske ressursar og bioprospektering vert omtala nærare i kapittel 5, og forslaget frå utvalet til regulering av genressursar vert omtala der.

Anadrome artar er eksplisitt unnatekne frå verkeområdet i dagens saltvassfiskelov. Utvalet har derimot ikkje foreslått å halde dei anadrome artane utanfor det saklege verkeområdet for havressurslova, og grunngjev dette slik:

Betegnelsen viltlevende marine ressurser må avgrenses mot vannlevende dyr (akvatiske) som helt eller delvis holder til i ferskvann. Selv om ferskvannslevende fisk også kan leve i brakkvannsområder, vil loven ikke gjelde for innlandsfisk. Lakse- og innlandsfiskloven gir forskrifter for ferskvannsfisk i brakkvannsområder i tilknytning til vassdragsutløp, som regel 100 meter ut i sjø. For anadrome og katadrome arter vil havressursloven i utgangspunktet ha felles biologisk virkeområde med lakse- og innlandsfiskloven, men stedlig begrenset til sjø. Saltvannsfiskeloven inneholder imidlertid et unntak i virkeområdet for anadrome laksefisk, som følge av fredningen av anadrome laksefisk i lakse- og innlandsfiskloven § 4. Fredningen gjelder innenfor norsk fiskerijurisdiksjon, jf. lakse- og innlandsfiskloven § 2. Det er således i kraft av lakse- og innlandsfiskloven som spesiallovgivning at det eventuelt må åpnes for høsting av anadrome laksefisk i sjø. Utvalget finner det derfor ikke hensiktsmessig å unnta anadrome laksefisk fra lovens virkeområde, da høsting eller regulering av bestander av anadrome laksefisk vil være utelukket som følge av fredningsprinsippet i lakse- og innlandsfiskloven § 4, med mindre det er åpnet for det i medhold av samme lovs § 33. Dersom det åpnes for høsting av anadrome laksefisk i sjø vil reguleringer etter lakse- og innlandsfiskloven gå foran som spesiallovgivning så langt de passer.

3.1.2.2 Utviding til å omfatte botnfaste artar og forholdet til kontinentalsokkellova

Utvalet foreslår at botnfaste artar etter havrettskonvensjonen art. 77 nr. 4 må omfattast av havressurslova. Botnfaste artar har hittil vore omfatta av lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnytting av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelova). I følgje utvalet er det ein konsekvens av å utvide verkeområdet for lova til å gjelde alle viltlevande marine ressursar, at også botnfaste artar (sedentære artar) må omfattast av lova. Med den teknologiske utviklinga og forsking på stadig større havdjup, er det sannsynleg at fleire botnfaste artar vil kunne vekkje kommersiell interesse. Det same gjeld andre artar og organismar på og under havbotnen, og genetisk materiale i dette området.

Utvalet skriv følgjande om kontinentalsokkellova og reguleringa av botnfaste artar:

Etter § 1 gjelder loven vitenskapelig utforskning av «havbunnen og grunnen under denne og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster». Kontinentalsokkelloven definerer ikke selv hva som faller inn under «naturforekomster» i norsk rett. I Ot.prp. nr. 46 (1993 – 94) (jf. Ot.prp.nr. 75 (1962 – 63)) som lå til grunn for den endring i loven som gjaldt tang og tare, fremgår det at det er definisjonen i Genève-konvensjonen om kontinentalsokkelen av 29. april 1958 som skal legges til grunn. Genève-konvensjonen art. 2 nr. 4 definerer uttrykket som «mineralske og andre uorganiske forekomster på havbunnen og i undergrunnen, samt levende organismer i den utstrekning de tilhører stasjonære arter, dvs. organismer på eller under havbunnen som i det stadium da de utnyttes enten ikke beveger seg, eller er ute av stand til å bevege seg annet enn i stadig fysisk kontakt med havbunnen eller undergrunnen». Denne definisjon er i stor grad og i sitt kjerneinnhold, videreført i art. 77 nr. 4 i Havrettskonvensjonen. Kontinentalsokkellovens ordlyd har således ikke vært til hinder for at den omfatter viltlevende marine ressurser som regnes som bunnfaste arter, og loven ble derfor brukt som hjemmelsgrunnlag sammen med saltvannsfiskeloven for forskrift om tang og tare etter lovendring, se Ot.prp. nr. 46 (1993 – 94).

Da kontinentalsokkelloven ble gitt ved Ot. prp. nr. 75 (1962 – 63) var den tiltenkt å regulere alle naturforekomster på kontinentalsokkelen, først og fremst med tanke på petroleumsvirksomhet (olje og gass). Da petroleumsvirksomhet ble regulert ved egen lov i 1985, ble kontinentalsokkelloven gjeldende for alle andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster ved kgl. res. 14 juni 1985 nr. 1154. Bunnfaste arter ble imidlertid ikke nevnt i forbindelse med utskillelse av petroleumsforekomster i egen lov. Kontinentalsokkelloven var ved lovendringen først og fremst tiltenkt å regulere skjellsandforekomster, mineralknoller eller andre forekomster av mineraler på norsk kontinentalsokkel. I forbindelse med endringen av kontinentalsokkelloven vedrørende tang og tare, jf. Ot.prp. nr. 46 (1993 – 94), var således mange av høringsinstansene av den oppfatning at forvaltningen av tang og tare burde hjemles i saltvannsfiskeloven fordi tang og tare inngår i det marine økosystem. Bunnfaste arter (sedentære arter) som korallrev og tareskog vil dessuten være viktig næringsgrunnlag for andre arter. Dette taler etter utvalgets mening for at alle de ressurser som er naturlige deler av det levende marine økosystem bør samles i en havressurslov, slik at kun døde organismer omfattes av henholdsvis kontinentalsokkel- eller petroleumsregimet.

…

En utvidelse av virkeområde til alle viltlevende marine ressurser vil medføre at sokkeljurisdiksjonen for viltlevende marine ressurser flyttes fra lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster til ny havressurslov. En utvidelse til enhver viltlevende marin ressurs vil ikke stride mot annen lovgivning. Utvalget antar på bakgrunn av forarbeidene og kontinentalsokkellovens historie at det vil være uproblematisk å legge forvaltningen av sedentære arter under forslag til ny havressurslov.

Utvalet peikar i denne samanhengen på at ei flytting av sokkeljurisdiksjonen for viltlevande marine ressursar vil innebere at forbodet mot utnytting i kontinentalsokkellova § 2 andre ledd ikkje utan vidare gjeld for utnytting av sedentære artar. I og med at fleirtalet i utvalet ikkje går inn for eit alminneleg bevaringsprinsipp, vil slike sedentære artar få eit svekka vern som følgje av at forvaltninga vert flytta frå kontinentalsokkellova til ny havressurslov. På denne bakgrunnen tilrår utvalet at «det ved lovens ikrafttredelse vurderes om det er behov for å fastsette et tilsvarende forbud, med dispensasjonsadgang for eksempelvis tang- og tarehøsting. Et slikt forbud kan gis som forskrift.» Utvalet foreslår at dei forbod som i dag gjeld vert vidareførte i forskrift og fremjar difor ikkje ein eigen lovregel om hausting av sedentære artar.

Spørsmålet om ein art skal reknast for å vere sedentær eller ikkje etter havretten, må i følgje utvalet avgjerast på grunnlag av ei tolkning av formuleringa «uten å være i konstant fysisk kontakt med havbunnen». Utvalet skriv vidare at det vil i utgangspunktet vere den einskilde kyststat sjølv som må vurdere dette, basert på internasjonal praksis og etablerte biologiske kriterium.

3.1.2.3 Nye aktivitetar som vert omfatta av havressurslova

Lova vil som nemnt regulere all uttnytting av viltlevande marine organismar. Med uttrykket «all utnyttelse» legg utvalet til grunn følgjande:

Når loven regulerer tilgang til og uttak av ressursene, vil det videre ligge innenfor virkeområdet å gi hjemler som kan sette vilkår for slik tilgang og utnyttelse. Utnyttelsesformål vil kunne være tradisjonelt biomasseuttak, men også bioprospektering og havforskning. Begrepet all utnyttelse omfatter utnyttelse av både hele eller deler av ressursen, eksempelvis biprodukter og marint genetisk materiale. Med tilgang må også forstås utnyttelse av viltlevende marine ressurser som foregår ute i det marine miljø, uten at det skjer uttak av ressurser eller genetisk materiale, slik at også mer avledet virksomhet slik som hvalsafari og annen havturisme kan omfattes. Slike virksomheter forutsetter tilgang til viltlevende marine ressurser og vil teoretisk kunne påvirke økosystemet gjennom vandringsmønstre.

Lovens virkeområde for reguleringer vil i tid virke mens tilgang er nødvendig, samt kontroll og håndhevelse av reglene i ettertid. Selv om det er forvaltning av ressursene som nå er hovedfokus, vil loven også av praktiske hensyn inneholde utøvelsesregler for høstingsvirksomheter. Samtidig gjelder virkeområdet av kontrollgrunner for omlast, oppbevaring og transport av viltlevende marine ressurser utenom selve høstings- og letevirksomheten. Etterfølgende utnyttelse av en marin ressurs omfattes ikke. Slik etterfølgende utnyttelse til konsum, forskning eller industri reguleres blant annet av råfiskloven, matloven, genteknologiloven, bioteknologiloven, patentloven og andre særlover. I forhold til etterfølgende utnyttelse er det i saltvannsfiskeloven § 4 k) gitt hjemmel til å forby bestemte anvendelser av fangsten. Slike forbud kan få betydning for senere ressursutnyttelse ved at fangst for eksempel påbys solgt til konsumformål og ikke til oppmaling. I forhold til havressurslovens virkeområde må slike forbud snarere sees som forhåndsbestemt allokering av ressursene til en bestemt anvendelse, enn en direkte regulering av den etterfølgende utnyttelse.

Sjølv om havressurslova vil omfatte nye aktivitetar som til dømes bioprospektering, understrekar utvalet at den mest tradisjonelle utnyttinga av viltlevande marine ressursar er biomasseuttak i form av fiske, fangst, sanking og plukking. Dette omfattar både hausting til ervervsformål (tradisjonelt yrkesfiske og fangstverksemd) og hausting utanfor erverv (sports- og rekreasjonsfiske). Biomasseuttak skjer med sikte på direkte konsum, vidareforedling, oppdrettsformål og til oppmaling eller prosessering til ikkje-konsum. Utvalet konstaterer såleis at også reglane i havressurslova først og fremst vil rette seg mot fangst, fiske og anna hausting, og at regulering og fordeling av biomasseuttak framleis vil «være det mest sentrale område for marin ressurslovgivning». Utvalet foreslår at lova i tillegg til sjølve haustinga også skal gjelde for «omlasting, levering, landing, mottak, transport, oppbevaring og omsetning for å kontrollere at høsting er i samsvar med bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven», jf. forslaget til § 1 – 2 andre ledd.

3.1.2.4 Regulering av støttetenester og mottak av fangst frå haustingsverksemder som undergrev forvaltningstiltak

Utvalet viser til at det ikkje berre er såkalla ulovleg, urapportert og uregulert haustingsverksemd (UUU-fiske) i internasjonalt farvatn som svekkjer effektiviteten til nasjonale og internasjonale forvaltningsvedtak. Det gjeld også aktivitet som direkte eller indirekte stør eller legg til rette for at slik hausting kan skje. Utvalet foreslår difor ein heimel til å hindre norske leveringar av støttetenester til utanlandsk haustingsverksemd som vert driven i strid med norske eller samarbeidande kyststatars ressursforvaltingsinteresser innanfor regionalt samarbeid.

3.1.2.5 Regulering av aktivitet som kan vere til hinder for utnyttinga av ressursane

Utvalet går inn for at lova også skal gjelde for «annen aktivitet» enn det som er nemnt ovanfor dersom slik aktivitet «har betydning for forvaltningen og utnyttelsen av viltlevende marine ressurser», jf. forslaget til § 1 – 2 tredje ledd.

Dette kan i følgje utvalet dreie seg om «aktivitet til støtte for utnyttelsen, men også aktivitet med sikte på å hindre eller begrense denne. I noen tilfeller vil det også kunne oppstå behov for å treffe tiltak mot aktivitet som direkte eller indirekte undergraver den ansvarlige ressursforvaltningen.»

Utvalet viser til at i følgje havrettskonvensjonen art. 56 har kyststaten også suverene rettar når det gjeld anna verksemd med sikte på økonomisk utnytting og utforsking av den økonomiske sona. Med dette følgjer ei plikt til å regulere verksemd som er knytt til den økonomiske utnyttinga av ressursane og som på ulike måtar verkar inn på den. Det omfattar ikkje berre kontroll og handheving, men også regulering av anna verksemd og aktivitet som påverkar høvet til fangst eller ressursgrunnlaget.

Utvalet skriv vidare:

Utvalget har vurdert å legge kompetansen for å regulere annen virksomhet til Kongen som etter saltvannsfiskeloven § 2 tredje ledd, men har kommet til at loven med fordel kan gjelde direkte for annen virksomhet i de tilfeller der denne har betydning for forvaltningen og utnyttelsen av ressursene. Selv om det i lovens virkeområde gis anledning til å regulere annen virksomhet enn høsting og annen utnyttelse, krever legalitetsprinsippet at den enkelte bestemmelses ordlyd dekker den aktivitet man ønsker å regulere, og har en rekkevidde som kan gi den ønskede norm.

De foreslåtte hjemler som kan få anvendelse, vil være saklig begrenset på en måte som ikke vil skape problemer i forhold til tilstøtende sektorlovgivning. For det første vil hjemler som kan få anvendelse i medhold av § 1 – 2 tredje ledd være bestemmelsene knyttet til aktsomhet på felt, erstatning og manøvrering av fartøy. Virkeområdet i § 1 – 2 tredje ledd vil dermed omfatte skipsfart som skjer i tilknytning til høstingsaktivitet og forårsaker skade eller unødige forstyrrelser overfor utøvelsen av høstingsvirksomhet på samme måte som i dag etter saltvannsfiskeloven, noe som ikke utgjør noen endring i dagens rettstilstand.

For det andre viderefører lovforslaget saltvannsfiskeloven § 27 om regulering av annen virksomhet enn fiske i lovutkastet § 2 – 11. Hjemmelen i § 2 – 11 til å regulere konkurrerende arealbruk innenfor bestemte områder vil imidlertid kreve beslutning av Kongen, slik at andre sektorers interesser blir grundig vurdert og utredet. Lovens øvrige bestemmelser får ikke anvendelse i samsvar med lovens virkeområde etter § 1 – 2 tredje ledd, og det må derfor være uproblematisk å foreslå et virkeområde for annen virksomhet som angitt i forslaget til § 1 – 2 tredje ledd.

3.1.3 Høyringsfråsegner

Av dei høyringsinstansane som har uttala seg har følgjande instansar støtta forslaget om å utvide det saklege verkeområdet slik utvalet foreslår: Fiskeridirektoratet, Havforskingsinstituttet, Norges Fiskarlag, Norges Naturvernforbund, Innovasjon Noreg, Miljøverndepartementet og Utanriksdepartementet.

Ingen instansar har gått mot forslaget, men Direktoratet for naturforvaltning(DN)etterlyser ei presisering av kva ordlyden omfattar. DN skriv i høyringssvaret: «Definisjonen av viltlevende marine ressurser mangler i loven» og »(d)e definisjoner som finnes i teksten og kommentarer er ikke utfyllende nok.» DN tek som utgangspunkt at «utvalget ikke har ment at loven skal overta forvaltningsansvaret for noe av det som i dag forvaltes gjennom viltloven og Svalbardloven og samtidig tilhører de marine økosystemene». Som eit døme på artar som vil vere omfatta av ordlyden utan at det er meininga, nemner DN havørn og sjøfugl.

Direktoratet for naturforvaltning, Norges Jeger- og Fiskerforbundog WWFforeslår at § 1 – 2 tredje ledd skal endrast til: «Loven gjelder også for annen aktivitet enn nevnt ovenfor, når slik aktivitet har betydning for forvaltningen og utnyttelsen av viltlevende marine ressurser og deres leveområder.» Grunngjevinga for forslaget er at dei meiner det er viktig å inkludere leveområda til artane «da påvirkning på leveområde kan ha stor betydning for forvaltning og utnyttelse av marine ressurser».

Olje- og energidepartementet framhevar at «passusen om at loven også vil gjelde annen aktivitet som har betydning for forvaltningen og utnyttelsen av viltlevende marine ressurser» er svært vid. Vidare skriv Olje- og energidepartementet at det ikkje går fram «klart at loven ikke vil kunne gripe inn i petroleumsvirksomhet, som reguleres av petroleumsloven». Olje- og energidepartementet ber difor om at det vert presisert i § 1 – 2 tredje ledd at uttrykket «annen aktivitet» ikkje kan omfatte petroleumsverksemd, og at ei slik presisering bør gjerast i sjølve lovteksten.

3.1.4 Vurderingane til departementet

Departementet sluttar seg til forslaget frå utvalet om å utvide det saklege verkeområdet for lova. Ved å følgje forslaget frå utvalet vil vi få ei framtidsretta og moderne lov. Lova vert eit godt verktøy for departementet i forvaltninga av alle viltlevande marine ressursar. Lovteksten er også forenkla og modernisert i høve til gjeldande rett. Føresegnene om det saklege verkeområdet er gjevne i § 3.

Å samle forvaltninga av alle viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale i ei lov harmonerer også med det overordna målet om ei berekraftig og økosystembasert forvaltning. Departementet foreslår difor at lova skal gjelde «all hausting og anna utnytting av viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale», jf. § 3 første ledd.

Departementet kan ikkje sjå at ei slik utviding rettsleg sett er noko problem då Noreg som kyststat, på kontinentalsokkelen og innanfor den økonomiske sona, har suverene rettar over naturressursane med omsyn til å undersøkje eller utnytte desse ressursane, jf. havrettskonvensjonen art. 56 og 77.

Når det gjeld genetisk materiale, vil departementet peike på at då havrettskonvensjonen vart til, vart ikkje utnytting av genetisk materiale i havet spesielt diskutert, og denne forma for utnytting er difor ikkje nemnt i traktaten. I art. 56 (1) (a) er det likevel snakk om «så vel levende som ikke-levende naturforekomster i vannmassene over havbunnen, på havbunnen og i undergrunnen». Reint språkleg kan vi forstå dette slik at genetisk materiale er omfatta. Utnytting av genetisk materiale er ein ny måte å nytte ressursane på, og det er vanskeleg å sjå grunnar til at ei slik utnytting skal falle utanfor kyststatens reguleringsrett. Noreg kan såleis regulere uttak av genetisk materiale på kontinentalsokkelen og i den økonomiske sona. Føresetnaden er at den reguleringa vi vedtek er i samsvar med dei materielle føresegnene i havrettskonvensjonen om utnytting av naturressursane i desse områda.

Departementet vil vise til at uttrykket viltlevande marine ressursar slik det er definert i § 3 første ledd vil omfatte alle viltlevande ressursar innanfor lova sitt geografiske verkeområde. Det gjeld likevel nokre unntak frå dette som følgjer av utvalet si utgreiing.

Utvidinga av det saklege verkeområdet inneber at nye aktivitetar som marin bioprospektering og utnytting av marine genressursar vert omfatta av verkeområdet for lova, i tillegg til aktivitetar som indirekte utnyttar ressursane, slik som kvalsafari. Dei materielle føresegnene i lova og dei andre fullmaktene vedkomande kvotar, kontroll og tekniske reguleringar kan nyttast på all aktivitet som krev tilgang til og/eller uttak av ein viltlevande marin ressurs så langt dei høver.

Departementet sluttar seg også til forslaget frå utvalet om å ikkje ha ei nedre grense for kva som er omfatta av verkeområdet for lova. Når det gjeld kva som er å rekne som ein botnfast art må dette, slik utvalet skriv, avgjerast av den einskilde kyststat basert på internasjonal praksis og etablerte biologiske kriterium.

Utvalet har både i utgreiinga og i lovforslaget langt på veg nytta uttrykka «hausting» og «haustingsverksemd» i staden for fiske, fangst og fiskeri, i og med at uttrykka fiske og fangst ikkje fullt ut dekkjer alle dei aktivitetane som det er aktuelt å regulere. Dette er nye omgrep innanfor den tradisjonelle fiskeriforvaltninga, men er etter departementet sitt syn gode og dekkjande omgrep for den utvidinga av verkeområdet som er foreslått for den nye lova.

Tradisjonelt fiske og tradisjonell fangst er like fullt dei aktivitetane som i næraste framtid står for det absolutt største uttaket av marine ressursar. Vidare foreslår departementet å ta inn omgrepet «anna utnytting» i verkeområdeføresegna for å presisere at lova ikkje berre gjeld for sjølve haustinga, men også for aktivitetar knytte til denne, både før og etter haustinga.

Kontroll med at hausting og anna utnytting er i samsvar med føresegner fastsette i eller i medhald av lova, er ein viktig del av moderne ressursforvaltning. For å oppnå ein tilstrekkeleg kontroll, er det nødvendig at lova omfattar også andre aktivitetar som er knytte til haustinga. Dette er slått fast i § 3 andre ledd. Opplistinga i andre ledd er ikkje meint å vere uttømmande.

Utvalet finn det ikkje tenleg å vidareføre saltvassfiskelova si avgrensing mot anadrome laksefisk. Utvalet legg til grunn at havressurslova i utgangspunktet vil ha samanfallande biologisk verkeområde med lakse- og innlandsfiskelova, men stadleg avgrensa til sjø, og det vil vere i kraft av lakse- og innlandsfiskelova som spesiallovgjeving at det kan opnast for hausting av anadrome artar. Departementet vurderer dette annleis enn utvalet, og meiner at det vil vere tenleg at avgrensinga mot anadrome artar går direkte fram av lova, jf. § 3 første ledd tredje punktum. Anadrome laksefiskar skal definerast på same måte som i lakse- og innlandsfisklova § 5 bokstav a.

Det kan oppstå grensedragingar mellom lov om akvakultur av 17. juni 2005 og havressurslova blant anna når det gjeld lagring av villfanga fisk og skaldyr, og det må då vurderast konkret om tilfellet fell inn under akvakulturlova eller havressurslova. Det må blant anna leggjast vekt på om den aktiviteten det gjeld i realiteten har karakter av å vere havbruk. Sentrale element er om tiltaka som vert retta mot organismane har produksjonsliknande trekk og om verksemda har preg av å vere meir eller mindre permanent. Korleis denne grensa skal trekkjast følgjer nærare av Ot.prp.nr. 61 (2004 – 2005) s. 38 – 39.

Ressursar i privat eige innanfor havbruk vert regulerte av akvakulturlova, og denne lova med tilhøyrande forskrifter regulerer også spørsmålet om når det ikkje lenger er rett eller plikt til gjenfangst av rømt fisk. Etter dette tidspunkt vil fisken vere omfatta av havressurslova sitt verkeområde.

Departementet sluttar seg elles til dei avgrensingar utvalet gjer.

Når det gjeld merknaden frå Olje- og energidepartementet, vil vi peike på at lova ikkje skal regulere petroleumsverksemd. Det er også viktig å peike på at sjølv om verkeområdet gjev høve til å regulere anna verksemd enn hausting og anna utnytting, krev legalitetsprinsippet at ordlyden i den enkelte føresegna dekkjer den aktiviteten vi ønskjer å regulere. Regulering av annan aktivitet gjeld berre føresegnene i kapittel 5, til dømes reglane i § 24 om at den som kjem til haustingsfelt skal gjere seg kjende med kvar reiskapane står og fare slik fram at reiskapane ikkje vert øydelagde eller utsette for fare, og reglane om erstatning i § 30 og forbodet mot etterlating av reiskapar, jf. § 3, tredje ledd. Dette er ikkje noko nytt. Det er ei vidareføring av gjeldande rett, og desse føresegnene gjeld for alle som ferdast på sjøen.

Etter at utvalet la fram innstillinga si er det saklege verkeområdet for saltvassfiskelova utvida som følgje av lovendring av 22. desember 2006, jf. Ot.prp. nr. 98 (2005 – 2006). Det vart etter desse endringane presisert at det saklege verkeområdet for lova også skal gjelde generelt for mottak og levering av forsynings- og støttetenester. Endringane vart gjort for å følgje opp tiltaka mot UUU-fartøy på havet. Desse endringane vert førte vidare i § 3 andre ledd.

Når det gjeld forholdet mellom havressurslova og den kommande naturmangfaldlova, vil den alminnelege forvaltninga av viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale verte gjort med heimel i havressurslova, slik det er bestemt mellom anna i forvaltningsprinsippet, jf. kap. 4.4. Formålet med lova og dei grunnleggjande omsyna som er oppstilte i § 7 vil utgjere rammene for forvaltninga. Føresegnene i naturmangfaldlova om formål og alminnelege prinsipp for berekraftig bruk vil supplere havressurslova i vurderingar og avgjerder styresmaktene gjer om hausting etter havressurslova. Reglar om sektorovergripande vern av artar og område vert berre heimla i naturmangfaldlova. Reglar om framande artar vil verte heimla i naturmangfaldlova og akvakulturlova. I tillegg vil føresegnene i naturmangfaldlova supplere føresegnene i havressurslova på enkelte andre område, mellom anna regulering av genetisk materiale.

3.2 Dei stadlege og personelle verkeområda

3.2.1 Det stadlege verkeområdet

3.2.1.1 Territorialfarvatnet

Det følgjer av havrettskonvensjonen at kyststaten har full suverenitet og jurisdiksjon i indre farvatn og i det tilgrensande sjøbeltet som vi kallar sjøterritoriet. I ressursforvaltninga kan Noreg difor fullt ut regulere og handheve utnyttinga av dei viltlevande marine ressursane i sjøterritoriet og indre farvatn, både overfor eigne og framade rettssubjekt.

Sjøterritoriet strekkjer seg ut til 12 nautiske mil frå grunnlinjene langs kysten, jf. lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone (territorialfarvatnslova) § 2, medan indre farvatn er områda innanfor grunnlinjene. Desse farvatna er det som er omfatta av samleomgrepet «territorialfarvatn» jf. territorialfarvatnslova § 1. Tilsvarande gjeld for Svalbard, Jan Mayen og Bouvetøya, jf. territorialfarvatnslova § 5.

Noregs sjøgrenser mot dei tilstøytande sjøterritoria til Russland og Sverige er regulerte gjennom felles avtalar frå 1957 og 1909.

Territorialfarvatnet fell inn under verkeområde for saltvassfiskelova etter saltvassfiskelova § 1 første ledd bokstav a, jf. § 1 fjerde ledd første punktum.

Svalbardlova har føresegner om fiske og fangst av saltvassfisk, krepsdyr og ikkje-stadeigne sjøpattedyr i Svalbards sjøterritorium og indre farvatn, og forskrifter som regulerer slikt fiske og slik fangst i dette området vert i dag i all hovudsak fastsette med heimel i svalbardlova og forskrifter fastsette i medhald av lova.

Svalbardmiljølova gjeld for all flora og fauna i territorialfarvatnet ved Svalbard med unntak av saltvassfisk, krepsdyr og ikkje-stadeigne sjøpattedyr, og med unntak av desse organismegruppene skal forvaltninga av flora og fauna i territorialfarvatnet ved Svalbard skje med heimel i svalbardmiljølova.

3.2.1.2 Den økonomiske sona, fiskevernsona ved Svalbard og fiskerisona ved Jan Mayen

Det følgjer av havrettskonvensjonen at Noregs rett til å gje og handheve lover som skal gjelde i Noregs økonomiske sone er avgrensa. Innanfor den økonomiske sona har ikkje kyststaten full suverenitet slik som i territorialfarvatnet, men kyststaten har suverene rettar til å undersøkje, utnytte, bevare og forvalte dei levande og ikkje-levande ressursane i og på havbotnen og i havområda over, jf. havrettskonvensjonen art. 56 nr. 1 a). Under dette er det innanfor kyststatens jurisdiksjon å fastsetje reglar for havforsking og vern og bevaring av det marine miljøet. Jurisdiksjonen etter havrettskonvensjonen er såleis avgrensa av formålet med den økonomiske sona. Dei relevante føresegnene i havrettskonvensjonen kap. V er gjennomførte i norsk rett i lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone (sonelova).

Den økonomiske sona strekkjer seg til 200 nautiske mil ut frå grunnlinjene langs kysten, jf. sonelova § 1 andre ledd, og området som vert omfatta av reglane for den økonomiske sona utgjer då maksimalt 188 nautiske mil utover sjøterritoriet.

Med heimel i sonelova er det oppretta soner ved forskrift 17. desember 1976 nr. 15 om iverksettelse av Norges økonomiske sone, forskrift 23. mai 1980 nr. 4 om opprettelse av fiskerisonen ved Jan Mayen og forskrift 3. juni 1977 om fiskevernsonen ved Svalbard.

Framande statar sine kvotar i Noregs økonomiske sone, fiskevernsona ved Svalbard og fiskerisona ved Jan Mayen vert fastsette med heimel i sonelova. Kvotane for norske fartøy i dei same områda vert fastsette med heimel i saltvassfiskelova. Til dømes vert kvotar for alt fiske etter torsk nord for 62°N for norske fartøy fastsette med heimel i saltvassfiskelova. Eit unntak frå denne regelen er reguleringa av fisket etter reker, der kvotar både for norske og utanlandske fartøy vert fastsette med heimel i sonelova. Dei to lovene har såleis delvis overlappande stadleg verkeområde. Tekniske reguleringar, rapporteringsreglar o.a. for utanlandske fartøy vert delvis gjevne med heimel i sonelova og delvis med heimel i saltvassfiskelova der dette fell direkte inn under verkeområdet for saltvassfiskelova eller det er uttrykkeleg fastsett, jf. saltvassfiskelova § 1 fjerde ledd.

Bilanda (Bouvetøya, Peter Is Øy og Dronning Maud Land) fell utanfor det stadlege verkeområdet for sonelova, og det kan såleis ikkje opprettast økonomiske soner i desse områda med heimel i sonelova.

Alle områda som er nemnde ovanfor fell inn under det stadlege verkeområdet for saltvassfiskelova etter saltvassfiskelova § 1 første ledd bokstav a jf. § 1 fjerde ledd første punktum.

3.2.1.3 Kontinentalsokkelen

Havrettskonvensjonen stadfester kyststaten sine eksklusive og suverene rettar over kontinentalsokkelen i art 77. Vidare gjev konvensjonen ein definisjon av kontinentalsokkelen som sikrar interessene til statar med breie soklar. Land med kontinentalsokkel ut over 200 nautiske mil, mellom dei Noreg, har også suverenitet over sokkelen utover 200 nautiske mil der dette er fastsett, jf. havrettskonvensjonen art. 76.

Den norske kontinentalsokkelen er i lov av 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkellova) § 1, definert som «havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder som strekker seg utover norsk sjøterritorium gjennom hele den naturlige forlengelse av landterritoriet til ytterkanten av kontinentalmarginen, men ikke kortere enn 200 nautiske mil fra grunnlinjene som sjøterritoriets bredde er målt fra, likevel ikke utover midtlinjen i forhold til annen stat».

Det er klart at norsk kontinentalsokkel i fleire område strekkjer seg utover 200 nautiske mil. Den ytre grensa for kontinentalsokkelen vil verte fastsett etter at kommisjonen for kontinentalsokkelens yttergrense i samsvar med havrettskonvensjonen art. 76 nr. 8. har gjeve si tilråding om kvar denne grensa bør gå.

Dei fysiske sokkelområda er i dag ikkje ein del av det stadlege verkeområde for saltvassfiskelova, fordi forvaltninga av desse ressursane vert utøvd med heimel i kontinentalsokkellova § 1. Bakgrunnen for at vi tek dette opp her er at havressurslovutvalet foreslår at også hausting av sedentære artar skal omfattast av det saklege verkeområde for havressurslova.

3.2.1.4 Farvatn utanfor norsk jurisdiksjon

Eit havområde er rekna som internasjonalt farvatn når området ikkje positivt fell inn under nokon stats nasjonale jurisdiksjon. I internasjonalt farvatn er det i utgangspunktet berre flaggstaten som kan utøve jurisdiksjon på eigne registrerte fartøy, jf. havrettskonvensjonen art. 92. Noreg har dermed i utgangspunktet ingen generell jurisdiksjon overfor eit utanlandsk fartøy som fiskar på det opne hav.

I internasjonalt farvatn gjeld såleis saltvassfiskelova for norske statsborgarar og personar busette i Noreg som fiskar med norsk fartøy, jf. saltvassfiskelova § 1 første ledd bokstav b. Likestilt med norske borgarar er aksjeselskap, allmennaksjeselskap og andre typar selskap med avgrensa ansvar som har hovudkontor og styresete i Noreg etter saltvassfiskelova § 1 andre ledd bokstav a. Tilsvarande gjeld etter saltvassfiskelova § 1 andre ledd bokstav b staten, innretning eller fond som staten styrer og norske kommunar.

I farvatn der andre kyststatar utøver jurisdiksjon kjem ikkje saltvassfiskelova til bruk overfor norske borgarar, bortsett frå kap. II, III, X og § 24. I slike område vil norske borgarar eller personar busette i Noreg som fiskar med norsk fartøy vere underlagde vedkomande kyststats reglar for gjennomføring av haustinga.

Verkeområdet for saltvassfiskelova omfattar utanlandske fartøy og utlendingar på det opne hav, når det gjeld kontroll, handheving og straff, jf. saltvassfiskelovas kap. IX, X og forskrifter fastsette etter kap II, dersom dette følgjer av avtale med frammand stat, jf. saltvassfiskelova § 1 fjerde ledd tredje punktum. Her er FN-avtalen om fiske på det opne hav av 1995 eit viktig instrument. Etter FN-avtalen kan partane etter art. 21 gjensidig inspisere fiskefartøya til kvarandre på det opne hav i område som er omfatta av regionale og subregionale forvaltningsorganisasjonar, slik som Den nordvestatlantiske fiskeriorganisasjonen (NAFO) og Den nordaustatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC). Det er ikkje krav om at flaggstaten deltek i forvaltningsorganisasjonen, dersom flaggstaten er part til FN-avtalen. Er det ikkje utarbeidd felles reglar etter art. 21, skal inspeksjonen gjennomførast etter reglane i art. 21 og 22, jf. St. prp. nr. 43 (1995 – 96) side 6.

Dersom Noreg har ein gjensidig avtale med flaggstaten kan eit fartøy stansast og kontrollerast dersom det fiskar ulovleg på det opne hav. Innanfor NAFO- og NEAFC- samarbeidet har fleire statar gjeve kvarandre slik gjensidig kontrollrett.

Endeleg gjeld lova også for fartøy som ikkje er underlagt nokon stats jurisdiksjon (statslaust fartøy) på det opne hav, jf. saltvassfiskelova § 1 fjerde ledd tredje punktum siste alternativ.

3.2.1.5 Det norske landterritorium

Verkeområdet for saltvassfiskelova er i utgangspunktet avgrensa til farvatn under ulik jurisdiksjon. Dette er også naturleg sidan det er tale om å regulere forvaltninga av fiske og fangst. Men lova gjeld også i samband med omlasting, landing, transport, oppbevaring og ved kontroll av omsetning av fisk. Dette er aktivitet som også skjer på land. Lova har såleis også verkeområde på norsk landterritorium, jf. saltvassfiskelova § 1 første ledd bokstav d.

3.2.2 Det personelle verkeområdet

3.2.2.1 Norske fartøy, statsborgarar og personar busette i Noreg

Saltvassfiskelova gjeld for norske statsborgarar og personar som er busette i Noreg og for norske fartøy, jf § 1.

Med norske statsborgarar meiner ein personar som tilfredsstiller dei krav som er stilte etter lov om norsk statsborgerskap (statsborgarlova) av 10. juni 2005 nr. 51. Likestilt med norsk statsborgar er aksjeselskap, allmennaksjeselskap og andre typar selskap med avgrensa ansvar som har hovudkontor og styresete i Noreg etter saltvassfiskelova § 1 andre ledd bokstav a. Tilsvarande gjeld etter saltvassfiskelova § 1 andre ledd bokstav b staten, innretning eller fond som staten styrer og norske kommunar.

For personar busette i Noreg utan statsborgarskap vil ein krevje fast tilhald i Noreg og ei heilskapleg vurdering av tilknytinga personen har til Noreg. Denne vurderinga har likevel avgrensa interesse fordi saltvassfiskelova etter § 1 andre ledd bokstav c får verknad for alle som driv fiske med norsk fartøy.

Med norsk fartøy meiner ein fartøy som oppfyller vilkåra i lov 24. juni 1994 om sjøfarten (sjølova) § 1 første, andre og fjerde ledd, jf. saltvassfiskelova § 1 tredje ledd.

3.2.2.2 Utlendingar og utanlandske føretak

Alle andre enn dei som er nemnde i førre kapittel er etter dette å sjå på som utlendingar og utanlandske føretak.

For utlendingar og utanlandske føretak i område under norsk fiskerijurisdiksjon gjeld kap. V, VI, VIII, IX og X i saltvassfiskelova. Forskrifter fastsette etter kap. II gjeld i desse farvatna for utlendingar og utanlandske føretak når det er uttrykkeleg bestemt, jf. saltvassfiskelova § 1 fjerde ledd første punktum.

For utanlandske rettssubjekt i internasjonalt farvatn, gjeld dessutan kap. IX, X og forskrifter fastsette etter kap. II i den utstrekning dette følgjer av avtale med framand stat, eller det vert drive fiske eller fangst med statslaust fartøy. I forskrift fastsett etter kapittel II kan det også avgjerast at § 11 skal få tilsvarande bruk, jf. saltvassfiskelova § 1 fjerde ledd andre punktum.

3.2.3 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet foreslår i hovudsak at føresegnene i saltvassfiskelova om stadleg og personelt verkeområde vert vidareførte, men utvalet foreslår ei monaleg forenkling i ordlyden og oppbygninga av føresegna. I tillegg foreslår utvalet å utvide det stadlege verkeområdet i og med at lova vil omfatte botnfaste artar på kontinentalsokkelen.

Utvalet foreslår ein del oppdateringar i anna regelverk som følgje av den nye havressurslova, mellom anna å «endre terminologien i soneloven til å omfatte alle viltlevende marine ressurser, slik Havrettskonvensjonen også forutsetter».

Vidare foreslår utvalet at «tilsvarende konsekvensendringer gjøres i forskriften om vernesonen rundt Svalbard og fiskerisonen rundt Jan Mayen».

Utvalet foreslår å vidareføre dagens ordning slik at:

utenlandske fartøys adgang til de særlige havsoner gis med hjemmel i soneloven og i forskrifter for vernesonen utenfor Svalbard. Reguleringer for andre staters høsting i den økonomiske sone, fiskerisonen og vernesonen fastsettes av den grunn i dag også med hjemmel i soneloven (…). Utvalget foreslår at denne ordningen videreføres slik at forskrifter etter havressursloven ikke får anvendelse på utenlandske rettssubjekter i Norges økonomiske sone, fiskerisonen utenfor Jan Mayen og fiskevernsonen utenfor Svalbard med mindre de uttrykkelig fastslår det.

Som gjennomgangen ovanfor viser går utvalet inn for at ein ved innføringa av ny havressurslov utvidar det saklege verkeområdet for lova. Som ein følgje av at sedentære artar no vert omfatta av lova foreslår utvalget at:

alle viltlevende marine ressurser heretter skal reguleres etter Havressursloven og begrensninger i utlendingers høsting på sokkelen vil derfor måtte fastsettes med hjemmel i denne.

Når det gjeld tilgang til og regulering av haustinga i territorialfarvatnet ved Svalbard inneber forslaget frå utvalet at:

forskrifter gitt etter havressursloven ikke får anvendelse for sjøterritoriet og de indre farvann ved Svalbard med mindre det uttrykkelig er bestemt. Det forutsettes således at adgang og regulering av høsting skjer med hjemmel i Svalbardloven § 4 og tilhørende forskrifter. På den måten unngår man at reguleringer i territorialfarvannene utenfor fastlandet og Jan Mayen kan kollidere med reguleringer for Svalbard, dersom forskriften ikke selv avgrenser det geografiske virkeområde.

Utvalet foreslår å utvide det geografiske verkeområdet for lova i sjøterritoriet ved Svalbard, fiskevernsona ved Svalbard og fiskerisona ved Jan Mayen. Denne utvidinga vil føre til at reguleringar kan fastsetjast med heimel i havressurslova når det dreiar seg om anna utnytting enn «fiske og jakt».

Utvalet går inn for eit system i sjøterritoriet utanfor Svalbard og indre farvatn, der reguleringar som omfattar «fiske og jakt» framleis kan fastsetjast med heimel i svalbardlova § 4, men når det dreiar seg om anna utnytting enn «fiske og jakt» kan reguleringar fastsetjast med heimel i havressurslova.

Særleg om statslause fartøy

I 2001 vart saltvassfiskelova endra til også å gjelde for statslause fartøy, jf. Ot.prp. nr. 92 (2000 – 2001), ved at føresegnene i saltvassfiskelova kapittel IX og X og forskrifter fastsette i medhald av kapittel II vart gjort gjeldande for statslause fartøy.

Utvalet foreslår å vidareføre heimelen til å handheve overfor statslause fartøy som haustar ulovleg. Utvalet uttalar vidare:

Når det gjelder utenlandsk fartøy som flaggstaten unnlater å utøve kontroll over, er spørsmålet om havressursloven også skal gi hjemmel til å foreta kontroll og oppbringelse av disse. Slik «bekvemmelighetsflagging» er et økende problem i internasjonale fiskerier og bekvemmelighetsflaggnasjonene har i de relevante internasjonale fora, FAO og IMO, i stor grad hittil lykkes i å blokkere internasjonal regulering som vil hindre adgangen til bekvemmelighetsflagging. Havrettskonvensjonen stiller krav om at forholdet mellom fartøy og flaggstat skal være reelt («genuine link»), men hvilke nærmere kriterier som ligger i dette har en ennå ikke kunnet oppnå internasjonal enighet om.

Etter Havrettskonvensjonen artikkel 116 b) skal fiske på det åpne hav skje under hensyntagen til «kyststatenes rettigheter og forpliktelser så vel som deres interesser». Dette er et ansvar som også påhviler flaggstatene og som er utdypet i FN-avtalen av 1995 om fiske på det åpne hav. I den grad ansvaret ikke oppfylles må det gis en adgang for kyststaten til innenfor folkerettens rammer å reagere mot fartøyer som undergraver regionale og subregionale forvaltningstiltak. Dette er også i samsvar med en rekke regionale og subregionale forvaltningsavtaler. En slik hjemmel bør derfor også inntas i den nye havressursloven. Utvalget vil likevel fremheve at forbud, kontroll og håndhevelse må vurderes konkret i forhold til hovedregelen om det åpne havs frihet (art. 87) og flaggstatens jurisdiksjon.

Etter FN-avtalen om fiske på det opne hav kan partar til avtalen etter art. 21 gjensidig inspisere fartøya til kvarandre på det opne hav i område som vert omfatta av regionale og subregionale forvaltningsorganisasjonar. Det er ikkje noko krav om at flaggstaten deltek i forvaltningsorganisasjonen så lenge flaggstaten er part til FN-avtalen og den som inspiserer er part i den regionale fiskeriforvaltningsorganisasjon som har forvaltningskompetanse i det området fisket foregår. Dette er teke inn i saltvassfiskelova § 1 fjerde ledd. Ordninga i FN-avtalen er berre bindande mellom partane til avtalen og utvalet ønskjer difor:

at adgangen til å foreta kontroll av utenlandske fartøy på det åpne hav gjelder i ethvert tilfelle der det foreligger internasjonal avtale som gjør handlingen lovlig etter folkeretten.

3.2.4 Høyringsfråsegner stadleg verkeområde

Av dei høyringsinstansane som uttalar seg i saka er det ingen som direkte går imot forslaget frå utvalet.

Utanriksdepartementeter samd i forslaget om å endre forskrift av 3. juni 1977 om fiskevernsona ved Svalbard og forskrift av 23. mai 1980 om fiskerisona ved Jan Mayen for å dekkje det utvida verkeområdet til havressurslova, som omfattar alle viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale.

Utanriksdepartementet ønskjer at forholdet mellom havressurslova, svalbardlova og sonelova med tilhøyrande forskrift om fiskevernsona vert gjort klarare. Det gjeld f.eks. spørsmålet om kva forskrifter som kan fastsetjast etter dei respektive lovene.

Justisdepartementet rår til at § 1 – 3 i lovutkastet om det stadlege verkeområdet vert endra frå «det norske fastlandet» til at lova gjeld på «norsk landterritorium», i tråd med vanleg formulering i lovgjevinga.

Miljøverndepartementetgjer merksam på at lov 15. juni 2001 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljølova) er «en sentral lov mht spørsmålet om jurisdiksjonskompetansen for havområder ved Svalbard. Det vil derfor være nødvendig at Fiskeri- og kystdepartementet i lovproposisjonen tar med en redegjørelse for grensedragningen mot svalbardmiljøloven, slik lovutvalget har redegjort for grensedragningene mellom den foreslåtte loven og svalbardloven.»

3.2.5 Høyringsfråsegner personelt verkeområde

Av dei høyringsinstansane som uttalar seg i saka støttar Fiskeridirektoratet forslaget frå utvalet medan Utanriksdepartementet går imot delar av forslaget.

Fiskeridirektoratet meiner at forslaget om å utvide det personelle verkeområdet til også å omfatte utanlandske fartøy i område utanfor nokon stats jurisdiksjon, når flaggstaten ikkje fører kontroll med fartøya, er ei viktig presisering. Føresegna gjev eit betre heimelsgrunnlag for kontroll med ulovleg eller uregulert fiske på det opne hav. Fiskeridirektoratet gjer framlegg om å endre ordlyden i lovforslaget slik at «rimelig grunn til å tro» også omfattar manglande flaggstatskontroll. Fiskeridirektoratet foreslår at dette vert presisert i lovteksten.

Utanriksdepartementet meiner at forslaget frå utvalet til føresegn om personelt verkeområde går lenger enn folkeretten tillet. Sjølv om lova skal gjelde med dei avgrensingar som følgjer av folkeretten, kan ikkje Utanriksdepartementet støtte forslaget frå utvalet til formulering av lovtekst. Utanriksdepartementet gjer difor framlegg om at § 1 – 4 får følgjande ordlyd: «Loven gjelder for utenlandske rettssubjekter i områder utenfor noen stats jurisdiksjon når dette følger av internasjonal avtale, og for fartøy som det er rimelig grunn til å tro er uten nasjonalitet.»

3.2.6 Vurderingane til departementet

Ei moderne havressurslovgjeving bør gjelde for alle havområde, personar og fartøy der Noreg etter folkeretten har suverene rettar til naturressursane og kan utøve jurisdiksjon knytt til bevaring, forvaltning og utnytting av desse ressursane. Dette inneber etter folkeretten både rett og plikt til å forvalte ressursane på ein berekraftig måte, samstundes som ein tek omsyn til andre legitime interesser.

Dette er langt på veg også ordninga etter gjeldande saltvassfiskelov, sjølv om lova var vedteken før FNs havrettskonvensjon tok til å gjelde for Noreg sin del i 1996.

3.2.6.1 Det stadlege verkeområdet

Departementet foreslår i hovudsak å vidareføre det stadlege verkeområdet i saltvassfiskelova. Det er gjort endringar i føresega med sikte på å gjere lovverket tydelegare og enklare. Føresegnene om det stadlege verkeområdet for lova er gjevne i § 4.

Lova gjeld etter § 4 første ledd såleis på norsk fartøy, på norsk landterritorium unnateke Jan Mayen og Svalbard, i norsk sjøterritorium og indre farvatn, på den norske kontinentalsokkelen og i område oppretta med heimel i sonelova §§ 1 og 5.

Utvalet foreslår som ein følgje av utvidinga av det saklege verkeområdet for lova at det geografiske verkeområdet for havressurslova også skal omfatte kontinentalsokkelen.

Reglane i havrettskonvensjonen om jurisdiksjon på kontinentalsokkelen inneheld ikkje same krav til å ta omsyn til andre statars rettar og plikter som i den økonomiske sona (jf. art. 55 nr. 2) og er heller ikkje sakleg avgrensa (jf. art. 55 nr. 1). Kyststaten har såleis suverene rettar til å utnytte naturførekomstane på kontinentalsokkelen, og ingen statar kan drive slik verksemd på kontinentalsokkelen utan uttrykkeleg samtykke frå kyststaten (art. 77 nr. 1 og 2). Departementet meiner difor det er uproblematisk at den nye havressurslova skal gjelde også på kontinentalsokkelen. I realiteten inneber det berre å flytte forvaltninga av sedentære artar frå kontinentalsokkellova til den nye havressurslova. Det betyr at havressurslova vil gjelde for sedentære artar utanfor Noregs økonomiske sone, der kontinentalsokkelen går lengre enn den økonomiske sona.

3.2.6.2 Særleg om territorialfarvatnet ved Svalbard, fiskevernsona ved Svalbard og fiskerisona ved Jan Mayen

Den spesielle rettslege situasjonen som gjeld for områda ved Svalbard gjer at reguleringa av fiske og fangst av saltvassfisk, krepsdyr og ikkje-stadeigne sjøpattedyr i dag vert fastsett etter to ulike lover. Forskrifter om slikt fiske i Svalbards sjøterritorium og indre farvatn vert fastsette etter svalbardlova, medan forskrifter om fiske i fiskevernsona utanfor Svalbard vert fastsette etter sonelova. I tillegg gjev saltvassfiskelova § 1 tredje ledd andre punktum heimel til å fastsetje reguleringar i desse områda etter kap. II når forskriftene uttrykkeleg fastslår det. Saltvassfiskelova har tradisjonelt ikkje vorte nytta til å fastsetje forskrifter for desse områda.

For anna flora og fauna enn saltvassfisk, krepsdyr og ikkje-stadeigne sjøpattedyr i territorialfarvatnet, gjeld lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljølova), som i § 25 fastset eit fredingsprinsipp. Forvaltning av organismar som vert omfatta av svalbardmiljølova skjer såleis med heimel i denne lova.

Departementet meiner at havressurslova på same måte som saltvassfiskelova bør gjelde for territorialfarvatnet ved Svalbard. Det finst interessante mikroorganismar og marine genressursar under verkeområdet til lova, som ikkje vert utnytta i dag, der utnyttinga neppe kan seiast å falle inn under omgrepa «fiske og jakt» etter svalbardtraktaten art. 2. Dagens heimel i lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard (svalbardlova) § 4 gjev heller ikkje heimel til å regulere anna enn fiske, fangst av ikkje-stadeigne sjøpattedyr og anna næringsdrift. Som nemnt ovanfor er likevel mellom anna botnfauna som skjel og blautdyr og mikroorganismar omfatta av fredingsprinsippet i svalbardmiljølova og prinsippet om avgrensa hausting.

Slik vil både havressurslova og svalbardmiljølova gje heimel for regulering av andre viltlevande marine ressursar og anna flora og fauna enn saltvassfisk, krepsdyr og ikkje-stadeigne sjøpattedyr. På same måte som for forholdet mellom saltvassfiskelova og svalbardlova, bør lovene gjelde side om side i territorialfarvatnet ved Svalbard. Det er då slik at lova med det strengaste reguleringsprinsippet vert lagt til grunn. Det inneber at for anna flora og fauna enn saltvassfisk, krepsdyr og ikkje-stadeigne sjøpattedyr i territorialfarvatnet ved Svalbard, vil det vere fredingsprinsippet og reguleringar fastsette med heimel i svalbardmiljølova som gjeld. Andre reglar som er fastsett i eller i medhald av havressurslova, til dømes om ressurskontroll, vil likevel gjelde også ved hausting av flora og fauna som måtte vere tillate i medhald av svalbardmiljølova. Slik vil havressurslova, svalbardmiljølova og svalbardlova gje gode og tilstrekkelege reglar for regulering og kontroll av aktivitetar i territorialfarvatnet ved Svalbard.

Havressurslova vil gjelde med dei avgrensingane som følgjer av folkeretten, jf. § 6. Regulering etter havressurslova inneber såleis at likebehandlingsprinsippet i forhold til «fiske og jakt» etter art. 2 i svalbardtraktaten må følgjast i territorialfarvatnet utanfor Svalbard.

Systemet etter havressurslova for sjøterritoriet og indre farvatn utanfor Svalbard, vert då slik at reguleringar som gjeld «saltvannsfiske og fangst av ikke stedegne sjøpattedyr» framleis kan fastsetjast med heimel i svalbardlova § 4, medan forvaltninga av andre organismar enn saltvassfisk, krepsdyr og ikkje-stadeigne sjøpattedyr skjer med heimel i svalbardmiljølova og havressurslova. Kompetanse til å fastsetje rapporteringsreglar for alle fartøy i sjøterritoriet ved Svalbard, som no er heimla i saltvassfiskelova, kan såleis vidareførast med heimel i havressurslova. Slike føresegner kan også fastsetjast med heimel i svalbardlova.

Lova vil vidare gjelde for soner oppretta i medhald av lov om Noregs økonomiske sone § 1 og § 5.

3.2.6.3 Det personelle verkeområdet

Departementet meiner at det personelle verkeområdet for havressurslova i hovudsak skal vidareføre gjeldande rett etter saltvassfiskelova. Det er gjort endringar i føresegna med sikte på å gjere lovverket tydelegare og enklare og føresegnene om personelt verkeområde er samla i § 5.

Departementet foreslår ei endring når det gjeld fartøy som kan sidestillast med statslause fartøy. Dette gjennomfører systemet i havrettskonvensjonen på fiskeriområdet der ansvarlege flaggstatar gjennom balansert utøving av rettar og plikter kan fiske på det opne hav, under ei generell plikt til å samarbeide om ansvarleg forvaltning av dei viltlevande marine ressursane. For dei statslause fartøya er det ingen ansvarleg flaggstat som gjennomfører effektiv jurisdiksjon over fartøyet på det opne hav. I desse tilfella sviktar føresetnaden om ei balansert utøving av rettar og plikter. Norsk lovgjeving kan gjerast gjeldande for fartøy på ope hav, sidan det ikkje er nokon ansvarleg flaggstat som fører kontroll med fartøyet.

Det skal gjerast ei nasjonalrettsleg vurdering av om fartøyet kan sidestillast med statslause fartøy. I vurderinga skal det leggjast vekt på dei reelle forholda i høve til fartøyet, flaggstaten og havrettskonvensjonen sitt system for balanserte rettar og plikter som er nemnde ovanfor. Havrettskonvensjonen artikkel 91 krev om at det skal vere eit reelt samband mellom flaggstaten og fartøyet. Det må vurderast i kvart enkelt tilfelle om fartøy kan sidestillast med statslause fartøy. I alle høve kan ikkje eit fartøy reknast som statslaust når folkeretten er til hinder for dette.

Internasjonalt er fokus no retta mot flaggstatar som ikkje har tilstrekkeleg kontroll med fisket til fartøy som er flagga i slike statar. Mellom anna vil det verte utarbeida kriterier i FAO for å evaluere prestasjonen til flaggstatane, inkludert moglege tiltak mot fartøy som ikkje møter slike internasjonale standardar for fiskeriaktivitet. Slike internasjonalt omforente kriterier kan også takast med i vurderinga av om eit fiskefartøy kan sidestillast med statslause fartøy.

Dersom det er rimeleg grunn til å tru at fartøyet manglar nasjonalitet, kan det vere grunnlag for inspeksjon av eit slikt fartøy på det opne hav. Fartøy som brukar to flagg om kvarandre, skal reknast som statslause. Ein inspeksjon basert på grunngjeven mistanke kan ut frå dokumentasjon hos fartøyet, avdekkje om det er noko reelt forhold til flaggstaten eller om fartøyet etter forholda er å rekne som statslaust.