4 Grunnleggjande prinsipp for forvaltning av viltlevande marine ressursar

4.1 Formålet med lova

4.1.1 Innleiing

Saltvassfiskelova har ikkje ei eiga formålsføresegn, men § 4 i lova har likevel tilvisingar til det rettslege grunnlaget for å gje reguleringsforskrifter. Departementet kan etter denne føresegna fastsetje reguleringar «for å forvalte de levende ressurser i havet på en hensiktsmessig måte, når internasjonale avtaler gjør det nødvendig eller en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst tilsier det», jf. § 4 første ledd.

Denne føresegna som set vilkåra for å fastsetje reguleringar, har også vore framheva som formålet med dei andre føresegnene i lova. I rettspraksis er dette lagt til grunn mellom anna i «fiskekvotedommen», Rt. 1992 side 1235 og «fabrikktråldommen», Rt. 1993 side 578. Vilkåra for å gje reguleringsforskrifter er nærare omtala i kapittel 6 om regulering av ressursuttaket.

Forholdet mellom omsynet til ei berekraftig hausting og næringsomsyn er også ein viktig del av formålet med saltvassfiskelova, sjølv om heller ikkje det går direkte fram av lovteksten. Avvegingane mellom desse omsyna er likevel drøfta i forarbeida og i Ot.prp. nr. 85 (1981 – 82) Lov om saltvannsfiske mv., kapittel VI er dette i merknadane til § 4 omtala på følgjande måte:

Det primære formål med reguleringene er å verne bestandene av fisk. … Tatt på ordet kan det forstås dit hen at fiske på en nedfisket bestand skal forbys inntil gytebestanden er kommet opp igjen på det nivå som vil gi et maksimalt utbytte. Erfaringene viser at det av hensyn til næringsutøverne ikke er mulig å gjennomføre en slik regulering. Bestanden må bygges gradvis opp igjen, samtidig som næringsutøverne får anledning til å fiske på bestanden. Dette medfører at det må brukes lengre tid på oppbygging av bestanden enn det som ut fra en ren biologisk vurdering ville vært ønskelig.

Formålet med saltvassfiskelova er såleis å leggje til rette for ei tenleg, berekraftig og rasjonell forvaltning, og lova og forarbeida peikar på kva omsyn ein kan ta i forvaltninga og kva som er verkemidla for å ta vare på desse formåla.

Saltvassfiskelova set såleis ei rettsleg ramme for forvaltninga av fiskeressursane og tilviser saman med mellom anna deltakarlova, kva for verkemiddel som kan nyttast i forvaltninga. Kva som er ei tenleg og rasjonell forvaltning og utnytting av ressursane og korleis nærings- og distriktsomsyn skal vektleggjast, kan variere ut frå politisk ståstad. Å stake ut den fiskeripolitiske kursen og å vekte ulike omsyn mot kvarandre, er ei politisk oppgåve. Ulike former for avvegingar vert gjort av regjering og storting med jamne mellomrom. Til dømes inneheld St. meld. nr. 51 (1997 – 98) kapittel 7.2.3 ei breiare vurdering av ulike næringsomsyn og kva som gjev ei best mogleg samfunnsøkonomisk lønsam utnytting av ressursane. Det er også ein sentral del av dei politiske vurderingane å avgjere fordelinga av kvotar mellom gruppene, noko som er kommentert mellom anna i Innst. S. nr. 271 (2002 – 2003).

I tråd med dette har ressursane som saltvassfiskelova omfattar vore forvalta av styresmaktene ved at reguleringar vert innførde når det er nødvendig av omsyn til bestandane, og kvotar har vorte fordelte mellom fartøygrupper. Forvaltninga har søkt å balansere omsynet til ei forsvarleg og berekraftig forvaltning med omsynet til framsyn og stabilitet for næringa som haustar av bestandane. Difor har ein prøvd å regulere ressursane på ein måte som gjev høgast mogleg langsiktig avkastning. Dette er også gjort nærare greie for i kapittel 4.4.

4.1.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet foreslår at havressurslova skal ha ei eiga formålsføresegn som er i tråd med det utvida formålet med lovgjevinga og Noregs folkerettslege plikter knytt til forvaltninga av dei levande marine ressursane.

Utvalet grunngjev forslaget til formålsføresegn slik:

Utvalget foreslår at lovens formål skal være «en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de viltlevende marine ressurser», som må forstås dit hen at loven skal legge til rette for en best mulig samfunns- og næringsutvikling langs kysten. Vurderingen vil variere ut fra hva forvaltningen vektlegger som verdifullt for samfunnet, og det som regnes som samfunnsøkonomisk lønnsomt vil i noen grad avhenge av politisk ståsted.

Formålet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet må videre gjelde innenfor rammene av en «bærekraftig utnyttelse og langsiktig bevaring». Med bærekraftig utnyttelse mener utvalget beskatning av viltlevende marine ressurser på en måte og med en hastighet som på sikt ikke fører til en svekkelse av ressursenes evne til reproduksjon. Selv om et tiltak kan oppfattes som samfunnsøkonomisk lønnsomt, kan ikke dette gå på bekostning av ressursenes bærekraft. Videre foreslår utvalget at lovens formål også skal sikre langsiktig bevaring av ressursene. Etter utvalgets mening ivaretas i utgangspunktet langsiktig bevaring gjennom en bærekraftig utnyttelse, men langsiktig bevaring kan også innebære særlige tiltak som ledd i den løpende ressursforvaltningen som eksempelvis etableringen av marine beskyttede områder.

Om berekraftig utvikling uttalar utvalet at:

Bærekraftighet og behovet for å sikre en bærekraftig utvikling i både nord og sør, har vært et gjennomgangstema på den internasjonale dagsorden siden Brundtlandkommisjonen (World Commission on Environment and Development) avga sin innstilling i 1987. Med bærekraftig utvikling forstår man en utvikling som møter dagens behov uten å redusere fremtidige generasjoners valgmuligheter for å få dekket sine behov.

I gjeldende saltvannsfiskelov knytter § 4 om reguleringsfullmakter utøvelsen av fullmaktene til behovet for å «verne eller for å utnytte de levende ressurser i havet på en hensiktsmessig måte, når internasjonale avtaler gjør det nødvendig eller en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst tilsier det». Det prinsipp som her kommer til uttrykk kan sies å være prinsippet om bærekraftig utvikling og bruk av de marine ressurser og på en måte som kan bidra til at de marine næringene de nærmeste tiår kan realisere en betydelig økt verdiskapning, som det heter i utvalgets mandat. Uttrykket «bærekraftig utvikling» finnes allerede i norsk lovgivning gjennom bestemmelser i blant annet lov 14. juni 1985 nr. 68 om fiskeoppdrett § 1, lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner § 1 og lov 2. april 1993 nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven) §§ 1 og 10. Det er også dette prinsipp som kommer til uttrykk i Grunnloven § 110b første ledd annet punktum, i bestemmelsen om at «Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten ».

…

Det er etter utvalgets mening helt nødvendig at en ny norsk havressurslov bidrar til å synliggjøre dette prinsippet i forvaltningen av et viktig ressursområde. Prinsippet er således nedfelt i lovutkastet § 1 – 1 (lovens formål).

4.1.3 Høyringsfråsegner

Alle høyringsinstansane som uttalar seg om spørsmålet, er positive til at lova skal ha ei formålsføresegn. Når det gjeld synet på innhaldet av føresegna er høyringsinstansane delte. Næringsorganisasjonane peikar på at omsynet til næringa må komme klart fram, medan miljøforvaltninga og miljøorganisasjonane legg større vekt på miljøomsyna.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening er nøgd med utvalet sitt forslag til formålsføresegn. Dei meiner føresegna legg klare føringar på forvaltningsprinsippa når det gjeld dei marine næringane i høve til ønska nasjonal distrikts- og sysselsetjingspolitikk, basert på sunn og godteken ressursforvaltning.

Norges Fiskarlag peikar på at drøftinga til utvalet ikkje i tilstrekkelig grad tek vare på krava frå næringa om stabilitet og føreseielege vilkår. Dei viser til at aktørane i næringa «investerer store beløp på virksomheten, og investeringenes forutsetninger kan ikke være overlatt til tilfeldige og skiftende politiske regimer og prioriteringer.» Norges Fiskarlag meiner formålsføresegna i saltvassfiskelova § 4 og deltakarlova § 1 er meir presis og foreslår at formålsføresegna i deltakarlova vert teken inn i havressurslova.

Fleire av høyringsinstansane har foreslått alternative formuleringar i formålsføresegna, for å gje ho ei noko anna vinkling. Til dømes uttalar Direktoratet for naturforvaltning (DN) at dei er nøgde med at «miljømessige rammebetingelser kan settes som nødvendige krav, betingelser og prinsipper i reguleringen av næringsvirksomheten, men foreslår at dette vinkles litt annerledes.» DN viser til formålsføresegna i lakse- og innlandsfiskelova, og foreslår følgjande formålsføresegn: «Lovens formål er å sikre bærekraftig utnyttelse og langsiktig bevaring av viltlevende marine ressurser. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for en samfunnsøkonomisk lønnsom utnyttelse av ressursene.»

WWF, Norges Jeger- og Fiskerforbund, SABIMA, Norges Miljøvernforbund og Norges Naturvernforbund oppfordrar alle departementet til å endre formålsføresegna, slik at ho tek opp i seg både omsynet til økologi og økonomi. Dei viser til utvalet si utgreiing kapittel 2.1 der det står at «(m)arine økosystemer må forvaltes slik at deres struktur, virkemåte og produktivitet opprettholdes og kan gi grunnlag for en utbytterik høsting.» Desse organisasjonane meiner dette må kome fram i formålsføresegna, fordi det vil reflektere betre omsyna i forslaget frå utvalet. Organisasjonane har utforma ulike forslag til formålsføresegner i tråd med dette.

4.1.4 Vurderingane til departementet

Departementet meiner at havressurslova bør ha ei eiga formålsføresegn. Utvalet har foreslått ei formålsføresegn som fortel at havressurslova både er ei næringslov og ei miljølov. Departementet er samd i at dette er vesentleg, og at det må kome fram. Departementet har likevel valt ei litt anna formulering enn utvalet.

Departementet foreslår at formålet med havressurslova skal vere å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna, jf. § 1.

Departementet meiner denne formålsføresegna sameinar og uttrykkjer best dei formåla havressurslova skal fremme.

Formålet med lova er for det første å sikre berekraftig forvaltning. Ved ei berekraftig forvaltning legg styresmaktene føre-var-prinsippet og ei økosystembasert tilnærming til grunn. Dette er gjort nærare greie for i kapittel 4.2 om økosystembasert forvaltning.

Ei berekraftig forvaltning skal sikte mot ei langsiktig utnytting og bevaring av ressursane som på beste måte legg til rette for høgast mogleg avkastning av ressursane. I tillegg er det ein viktig del av ei berekraftig hausting at kontrollen med uttaket av ressursane er god, slik at haustinga vert i samsvar med dei nivåa styresmaktene legg opp til.

I formuleringa berekraftig forvaltning ligg vidare at formålet med lova omfattar meir enn berre forvaltninga av sjølve haustingsverksemda. Formuleringa dekkjer omsynet til vern av andre delar av økosystemet enn dei som vert hausta, også utover det som følgjer av ei økosystembasert forvaltning. Det kan til dømes vere innskrenkingar i haustinga i sårbare område, som til dømes ved korallrev og djuphavsfjell.

Formålet med lova er også å sikre ei samfunnsøkonomisk lønsam hausting og utnytting av ressursane. At forvaltninga er samfunnsøkonomisk lønsam betyr at rammevilkåra legg til rette for verksemd som gjev eit overskot for samfunnet. At hausting og utnytting skal vere samfunnsøkonomisk lønsamt inneber at inntektene av verksemda overstig summen av kostnader som inkluderer bruk av ressursar som er prissette i marknadane og andre ressursar samfunnet verdset.

I forvaltninga av fiskeressursane vert det teke omsyn til andre faktorar enn kva som er samfunnsøkonomisk lønsamt. Det gjeld både ved fastsetjing av totalkvotar og ved fordeling av kvotene på ulike fartøygrupper. Fiskeressursane er eit viktig grunnlag for store delar av næringslivet i kystsamfunna. Det er naturleg at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna får verknad for forvaltninga av fiskeressursane. Difor er formålet med lova også å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna. Korleis det skal gjerast og kva for verkemiddel som skal nyttast, vil delvis vere avhengig av politiske omsyn.

Det er heilt klart at det med ei slik formålsføresegn kan takast fordelings- og distriktsomsyn i forvaltninga, og det kan takast vare på andre politiske mål enn samla lønsemd i næringa. Dette gjeld særleg når tilgangen til ressursane skal fordelast mellom ulike grupper og område. På den andre sida set målet om samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning grenser for kor langt rammevilkåra kan strekkjast i retning av å endre marknadsløysinga. Distriktspolitiske omsyn er mellom anna omtala i kapittel 6.2.3.3. Dette vil også inkludere tilhøvet til urfolksinteresser. Urfolksspørsmål er drøfta i kapittel 4.5

I konsultasjonsprosessen mellom Sametinget og departementet har Sametinget framheva at tolkinga av formålet med lova må supplerast av dei grunnleggjande omsyna som går fram av § 7, også medrekna føresegna i § 7 andre ledd bokstav g) om at det i forvaltninga skal leggjast vekt på at forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur. Sametinget ser dette forslaget som eit av dei grunnleggjande omsyna i lova, noko som medfører at alle føresegner i lova skal tolkast i lys av dette omsynet.

Prioriteringane og avvegingane mellom dei formåla lova skal fremme vil, innanfor dei rammene lova set, vere politiske avgjerder, jf. kapittel 4.1.1. Prioriteringane må skje innanfor ei berekraftig ramme, der hausting på lengre sikt ikkje må svekkje ressursane si evne til reproduksjon. Det er også viktig å peike på at lønsemda i haustinga av viltlevande marine ressursar er avhengig av eit varig og livskraftig haustingsgrunnlag. Dette er drøfta nærare i kapittel 4.4 om forvaltningsprinsippet.

Departementet meiner såleis at omsynet til både økonomi og økologi kjem fram i formålsføresegna på ein god måte, og at formålsføresegna tydeleg viser kva som er lovas formål. Til merknadane frå Norges Fiskarlag om at formålsføresegna ikkje tek vare på omsynet til stabilitet og føreseielege vilkår, vil departementet peike på at det vil vere avhengig av politiske avgjerder innanfor rammene av havressurslova, og ikkje er noko som kan eller bør regulerast direkte i formålet med lova.

I tillegg til formålsføresegna er det i § 7 i lova sett opp grunnleggjande omsyn som det skal leggjast vekt på i forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet. Formålsføresegna fastset dei overordna måla lova skal fremme, medan omsyna i § 7 utdjupar formålsføresegna på viktige område.

4.2 Økosystembasert forvaltning av viltlevande marine ressursar

4.2.1 Innleiing

Omgrepet økosystembasert forvaltning er stadig meir brukt for å beskrive eit av dei grunnleggjande omsyna forvaltninga vår byggjer på, der ein tek omsyn til økosystemet, ressursane, næringsutøvarane og samfunnet.

Marine økosystem er dynamiske, dei endrar seg både sesongvis og over tid. Dei vert påverka av ytre krefter som vind og straum og av menneskelege aktivitetar. Biologisk mangfald er ein føresetnad for produktive marine økosystem.

Med økosystembasert forvaltning meiner vi ei forvaltning av menneskeleg aktivitet som tek omsyn til alt som påverkar økosystema. I praksis betyr dette at vi må ha kunnskap om dei viktigaste faktorane i dei marine økosystema og korleis desse påverkar strukturen og produktiviteten til systema. Ei berekraftig hausting av dei levande marine ressursane vil med ei økosystembasert rådgjeving kunne skje i tråd med dei rammene økosystemet sjølv set.

Fiskerinæringa haustar av fornybare, men ikkje utømmelege ressursar. Det er difor viktig å utvikle forvaltningsstrategiar og ei forvaltning som tek omsyn til heile økosystemet, mellom anna korleis bestandane vert påverka av ulike miljøfaktorar, påverknad frå andre aktivitetar og hausting. Inntil for om lag 25 år sidan, vart forvaltninga i stor grad avgjort av sosioøkonomiske, politiske og kulturelle forhold. Utviklinga i fangstkapasitet og presset på fiskebestandane har ført til at havforskarane si rådgjeving knytt til biologiske tilhøve har vorte stadig viktigare når kvotar skal fastsetjast og for optimal langsiktig utnytting av bestandane. Dette har hatt mest å seie for dei kommersielt viktigaste bestandane. Men interessa og behovet for økosystembasert forvaltning og rådgjeving har auka med ny kunnskap og innsikt i økosystema og den verdien også dei såkalla ikkje-kommersielle bestandane har i økosystemet.

4.2.2 Ressursforvaltninga i dag

Vitskaplege råd basert på vurderinga av tilstanden til dei enkelte bestandane dannar eit viktig grunnlag for forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane. Berekningane som ligg til grunn for rådgjevinga i dag er i hovudsak gjort med modellar for den enkelte bestanden, der forskarane tek omsyn til dei viktigaste faktorane som påverkar økosystema. Fleirbestandsmodellar er tekne i bruk berre i nokre få tilfelle, men bruk av fleirbestandsmodellar er ikkje ein føresetnad for økosystembasert forvaltning.

FN-konferansen i Rio de Janeiro i 1992 slo fast at forvaltninga av økosystema på jorda skal vere økosystembasert. Dette har ført til ei forskyving av fokus frå enkeltbestandar og fysiske forhold som straum og temperatur, til å sjå på økologiske samanhengar. Det er likevel ikkje noko nytt at ein ser på økologiske samanhengar i havforskinga. Eit av dei sentrale formåla med etableringa av Det internasjonale råd for havforsking, ICES, i 1902, var å sameine internasjonal kompetanse innanfor havforskinga for betre å kunne forstå variasjonane i fiskebestandane gjennom ei heilskapleg tilnærming. Det har likevel vore lagt langt meir vekt på desse samanhengane i forsking og forvaltning dei seinare åra.

Bestandsovervaking og forsking

Havforskingsinstituttet driv ei omfattande overvaking av dei marine ressursane i havområda våre, og frå 2004 er verksemda ved instituttet styrt gjennom økosystembaserte forskings- og rådgjevingsprogram. Stadig fleire av tokta til instituttet er såkalla økosystemtokt. Sjølv om vurdering av enkeltbestandane framleis er ein viktig del av desse tokta, har økosystemtokta som mål å overvake alle komponentar i økosystemet. Det gjeld topp-predatorar som kval og sjøfugl, fiskebestandane i vassmassane, fisk og organismar på havbotnen, planteproduksjonen og dei fysiske og kjemiske miljøforholda som ligg til grunn for heile systemet. Miljøprøvetakingar vert no meir enn før samkøyrde med andre undersøkingar for å vurdere helsetilstanden til økosystemet. Slik informasjon vert stadig viktigare når forskarane skal gje kvoteråd og styresmaktene skal forvalte ressursar og miljø i havet.

Eit døme på økosystemtokt er dei årlege samarbeidstokta i Barentshavet der norske og russiske forskingsfartøy med forskarar frå Havforskingsinstituttet og det russiske havforskingsinstituttet PINRO i Murmansk, dekkjer heile havområdet med eit tett nett av observasjonspunkt. Denne verksemda er tufta på meir enn femti års formelt forskingssamarbeid mellom dei to institutta.

Kunnskapen frå denne overvakinga er nødvendig for å kunne gje gode råd om forvaltninga av ressursane. Det er nødvendig å vite mest mogleg om korleis dei ulike artane fordeler seg på bestandar, kvar bestandane vandrar og oppheld seg til ulike tider av året, korleis storleiken endrar seg over tid, korleis ulike bestandar påverkar kvarandre, korleis dei vert påverka av fiske og fangst og annan menneskeleg aktivitet. Overvakinga viser eit bilete av situasjonen i augneblinken, men gjev også grunnlag for prognosar på kort og lang sikt. Dette arbeidet dannar grunnlaget for å bruke havet på ein berekraftig og fornuftig måte.

Forvaltningsrådgjeving

Så langt fram vi kan sjå vil styresmaktene vere avhengige av konkrete råd om blant anna bestandsstorleik, bestandsutvikling og tilrådeleg hausting i forvaltninga av dei levande marine ressursane. Dette betyr at forvaltninga framleis treng detaljerte råd om dei enkelte bestandane.

I tillegg til vurderingar av tilstanden til bestanden, reproduksjon o.a., må råda for dei enkelte bestandane vere baserte på økologiske faktorar knytte til den bestanden ein gjev råd om. Det gjeld blant anna tilgangen til føde, predasjon og fysiske og kjemiske miljøvilkår. Slik økologisk kunnskap er dei siste 10 åra i aukande grad teken med i modellering og analysar som ligg til grunn for rådgjevinga. Det gjeld til dømes i forvaltinga av lodde i Barentshavet, der forskarane vurderer kor mykje lodde dei trur torsken vil ete, før dei bereknar kor mykje som eventuelt kan haustast av fiskarane. Eit anna eksempel er forvaltninga av torske- og hysebestanden, der dei tek omsyn til kor mykje småtorsk og småhyse som vert etne av større torsk. I tillegg tok ICES i 1998 i bruk nye referansepunkt i si rådgjeving for å leggje til rette for ei føre-var-tilnærming, jf. nedanfor om føre-var-tilnærming i forvaltninga.

ICES brukar fiskedød (F) og gytebestand (B) i si rådgjeving der F er uttrykk for graden av hausting. Det er ei berekraftig hausting når fiskedøden er berekna til å vere under føre-var-nivået (F_pa) (pa = precautionary approach = føre-var). (F_lim) er uttrykk for grenseverdien for når det er fare for at fiskedøden (fisket) kan føre til at gytebestanden kjem under føre-var-grensa (B_pa).

Det er naturen som set grenser for kor mykje som kan haustast av ein bestand. Innanfor denne avgrensinga er det likevel mange alternative måtar å utnytte ressursen på. Avhengig av kva mål som er sett kan det leggjast ulike forvaltningsreglar eller haustingsstrategiar. Dei to omgrepa har same innhald og vert ofte nytta om kvarandre. Dei kan vere tidsavgrensa eller permanente. Ein permanent strategi kan vere å hauste med ei gitt haustingsgrad, medan ein tidsavgrensa strategi kan ta sikte på å byggje opp att ein bestand til eit visst nivå.

Forvaltningsstrategiar

I tillegg til å bruke økologisk kunnskap direkte i forvaltninga av enkeltbestandar, tek styresmaktene stadig meir i bruk forvaltningsstrategiar i forvaltninga av bestandane. Forvaltningsstrategiar er også nytta i forvaltninga av bestandar vi deler med andre statar. Ein forvaltningsstrategi fastset kor mykje som kan haustast av ein bestand ut frå tilstanden til bestanden og under ulike forhold i økosystemet, og samtidig gje langsiktige og stabile rammer for haustinga, noko som er ein fordel både for næringa og forvaltninga. Slik vil berekraftig forvaltning, optimal ressursutnytting og stabilitet vere grunnleggjande prinsipp når forvaltningsstrategiar skal fastsetjast.

Eit eksempel på ein forvaltningsstrategi er den som Den blanda norsk-russiske fiskerikommisjonen har vedteke for forvaltninga av norsk arktisk torsk. Forvaltningsstrategien kan vi grovt forklare slik: Totalkvoten skal vere basert på gjennomsnittet av dei totalkvotar som eit gitt fiskedødstal dei neste tre åra vil gje. Påfølgjande år skal ein gjenta denne berekninga på grunnlag av oppdatert informasjon, men likevel slik at totalkvoten ikkje vert endra med meir enn 10 prosent samanlikna med kvoten året før. Ein kan fråvike denne regelen dersom gytebestanden er under det som vert fastsett som eit føre-var-nivå.

Slike forvaltningsstrategiar er no innførde i forvaltninga av nokre av dei største og kommersielt viktigaste bestandane. Fleire vil komme etter kvart. I dag tek forvaltningsstrategiane berre omsyn til utviklinga i den enkelte bestanden. Dei kan utvidast til også å ta omsyn til utviklinga i andre delar av økosystemet, men det krev i enkelte tilfelle stor forskingsinnsats.

4.2.3 Økosystembasert forvaltning

Det kan vere nyttig å skilje mellom økosystembasert forvaltning horisontalt, på tvers av sektorar, og vertikalt, innan ein sektor, som til dømes fiskerisektoren. Eit eksempel på økosystembasert forvaltning horisontalt på tvers av sektorar, er St.meld. nr. 8 (2005 – 2006) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten. Her vert forvaltningsplanar lanserte som det sentrale verktøyet for å samordne og koordinere ulike sektorar innanfor ei berekraftig ramme. Formålet med ei slik tilnærming til heilskapleg forvaltning er å sikre dei enkelte brukarane høve til å utnytte ressursane, både dei fornybare og dei ikkje-fornybare, samstundes som ein tek omsyn til annan bruk av havområda, til dømes for skipstrafikk.

Ei økosystembasert ressursforvaltning krev at ein tek omsyn til økosystemeffektar i forvaltninga av ein fiskebestand. Dette omfattar effektane av fisket på økosystemet og effekten av økosystemet på fisket.

I følgje biodiversitetskonvensjonen artikkel 2, vert eit økosystem definert som «(e)t dynamisk kompleks av planter, dyr og mikroorganismer som i samspill med deres ikke levende miljø utgjør en funksjonell enhet». Det har vore ei gradvis utvikling i å sjå den innverknaden menneskelege aktivitetar har på havmiljøet i ein større samanheng. Denne tilnærminga fekk internasjonal tilslutning ved Johannesburg-toppmøtet i 2002 (World Summit on Sustainable Development). Møtet sette som mål å innføre ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga av hava innan 2010.

Prinsippet om økosystembasert forvaltning kjem også fram i havrettskonvensjonen, der det til dømes i art. 61 heiter at når kyststatane fastset kvotar skal dei ta omsyn til relevante miljøfaktorar og at bestandane er gjensidig avhengige av kvarandre. Prinsippet har seinare vorte omtala i FN-avtalen om fiske på det opne hav.

Prinsipielt inneber økosystembasert forvaltning at vi skal ta omsyn til heile økosystemet under eitt for å sikre at alle delar av økosystemet vert forvalta på ein berekraftig måte. Dette inneber i praksis at vi prøver å utnytte naturressursane på ein måte som ikkje fører til tap av biologisk mangfald, unødig øydelegging av habitat eller i verste fall utrydding av habitat eller artar.

Formålet med økosystembasert ressursforvaltning er såleis ei berekraftig utnytting av dei einskilde delane av økosystemet som også er berekraftig for økosystemet som eit heile.

Søkjelyset har vore sett på økosystembaserte tilnærmingar i ei rekkje fora dei seinare åra. ICES har definert økosystembasert tilnærming som «en integrert forvaltning av menneskelige aktiviteter basert på kunnskap om økosystemenes dynamikk for å oppnå bærekraftig bruk av varer og tjenester fra økosystemene, og opprettholdelse av økosystemenes integritet». Ein tilsvarande definisjon er lagd til grunn i St.meld. nr.12 (2001 – 2002) Rent og rikt hav, kapittel 2.2.3.

Som nemnt har dei enkelte delane av økosystemet tradisjonelt vorte forvalta kvar for seg. Når ein skal gje råd om framtidig utvikling av bestanden og tilrådingar om fangst, har ein først og fremst teke omsyn til kor stor bestanden er, kor mykje som er fiska (lovleg og ulovleg) og kor stor årleg vekst ein kan vente i bestanden. Parallelt med forvaltninga av den enkelte bestanden, som til dømes norsk arktisk torsk, har ein overvaka havklimaet og overvaka og forvalta andre bestandar som lodde, sild, reker osb. Dette er delar av økosystemet som biologisk sett kan påverke torskebestanden gjennom vokster og diett. Ved ei økosystembasert forvaltning må også relevant kunnskap om resten av økosystemet trekkjast inn når torskebestanden skal forvaltast og det skal gjevast tilrådingar om fangst. Dette er ei utfordring fordi økosystema er dynamiske, dei forandrar seg over tid og gjennom året. I tillegg er dei komplekse, dei består av tusenvis av artar og miljøfaktorar som har varierande vekt for torskebestanden si utvikling. Denne kompleksiteten, kombinert med at vi manglar kunnskap om fleire viktige delar av økosystemet som vi ikkje utnyttar kommersielt, gjer økosystembasert forvaltning til ei utfordring. Det er i dag uråd å trekkje inn alle delane av økosystemet i forvaltinga av enkeltbestandar.

Ei økosystembasert tilnærming inneber å ha målsetjingar og å setje mål for forvaltninga av dei marine økosystema. Målsetjingane er overordna og til dels generelt definerte strategiske mål (miljøkvalitetsmål) medan forvaltningsmål er konkrete operative mål for bestandar, for definerte økosystem eller for ein definert aktivitet, som for eksempel revisjon av gjeldande forvaltningsreglar. Målsetjingar og forvaltningsmål kan variere frå økosystem til økosystem. I og med at dei ulike artane og bestandane er ledd i ei næringskjede, vil uttak av ein ressurs kunne få følgjer for andre artar.

Etter FAO sine retningslinjer for økosystembasert ressursforvaltning (FAO Technical guidelines for responsible Fisheries, No 4, Suppl 2) kan aktuelle forvaltningsmål vere å forbetre helsetilstanden i økosystemet, byggje opp att nedfiska bestandar, oppretthalde reproduksjonspotensialet til målartane, oppretthalde biologisk mangfald, verne viktige habitat, redusere uønskt bifangst, redusere spøkjelsesfiske og redusere uvisse og risiko. Det kan også vere å forbetre dei institusjonelle rammene, utbetre jurisdiksjonsgrunnlaget, forbetre rammene for avgjerder, forbetre statistikk og datainnsamling, ha overvaking og eigna indikatorar, forbetre forskingskapasiteten og utarbeide samla forvaltningsplanar for nærare definerte marine område. FAO sine retningslinjer for økosystembasert forvaltning byggjer på hovudlinjene i FN-avtalen om fiske på det opne hav.

4.2.4 Forslaget frå havressurslovutvalet

Fleirtalet i utvalet foreslår i lovutkastet at eit av dei grunnleggjande omsyna forvaltninga av viltlevande marine ressursar skal byggje på, skal vere ei økosystembasert tilnærming som tek vare på det biologiske mangfaldet og viktige område for livssyklusen til dei levande marine ressursane (utvalets forslag til § 1 – 6 bokstav b).

Utvalet understrekar at ei økosystembasert tilnærming inneber at vi meir enn før må sjå tidlegare skilde fag- og forvaltningsområde i samanheng. Regionalt samarbeid og koordinering mellom relevante organisasjonar og program, inkludert regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonar, er difor viktig. I tillegg er det viktig at forvaltninga er inkluderande og gjev rom for alle relevante interessentar.

Utvalet foreslår at det må verte mogleg for forvaltninga å setje forvaltningsmål for viltlevande marine ressursar. Utvalet skriv vidare at:

Slike mål vil måtte være førende for kvotefastsettelser og andre reguleringer om gjennomføringen av høstingen og vil bidra til å sette årlige reguleringsvedtak inn i mer langsiktige rammer.

Når det gjeld reguleringsfullmaktene i utkastet til havressurslov, viser utvalet til at lova innanfor den nye og utvida formålsramma vil gje forvaltninga ei rekkje reguleringsfullmakter som delvis går lengre enn det som følgjer av gjeldande saltvassfiskelov, og at ei heilskapleg tilnærming tilseier at utnyttinga av ressursane vert sett som integrerte delar av det marine økosystemet.

Om premissane for ei økosystembasert forvaltning uttalar utvalet:

En økosystembasert forvaltning av viltlevende marine ressurser vil etter utvalgets mening i stor grad kunne bygge på de forvaltningsredskaper en har i dag, samtidig som disse videreutvikles i årene som kommer etter hvert som ny kunnskap kommer til. Det vil videre være naturlig å bygge på den naturlige avgrensningen av norske havområder i store marine økosystemer og kystområder.

Dette innebærer også, slik utvalget ser det, at viktigheten av estimering av enkeltbestander neppe vil avta ved utviklingen av en økosystembasert forvaltning. Gode estimater av enkeltbestander er en forutsetning for å kunne vurdere relasjoner mellom bestander og deres miljø. Metoder og modeller må derfor forbedres hele tiden.

Etter utvalgets vurdering vil en operasjonalisering av økosystembasert tilnærming kreve at det fremover fokuseres på følgende områder:

• Utvikling i den vitenskapelige rådgivningen gjennom bedre beregningsmodeller, større kunnskap om interaksjoner og bedre undersøkelsesteknologi som er rettet mot en fremtidig helhetlig forvaltning av områdene.

• Videreutvikling av de tradisjonelle enkeltbestandsmodellene. I denne sammenheng vil det også være viktig å utarbeide beskatningsstrategier for de enkelte fiskebestandene som bidrar til å holde fiskebestandene på nivå der de gir god avkastning.

• Forvaltningsmyndighetene må i større grad sikre at det faktiske uttaket er i samsvar med det som er fastsatt. Dette tilsier et fortsatt sterkt fokus på utkast og uregistrert fangst.

• En bør i økende grad legge til grunn et flerbestandsperspektiv og kunnskapen om artsinteraksjoner må økes. Dette innebærer også å vurdere konsekvenser av klimaendringer, havstrømmer og temperatursvingninger og deres betydning for artsutbredelse i norske farvann og mattilfanget i næringskjeden, samt tilpasning av høstingsmønstre til bestandenes livssyklus og vandringer. I tillegg vil virkemidler som etablering av særlig beskyttede områder være aktuelt.

• Miljøeffekter av høstingsvirksomhet som utilsiktet bifangst og skader på bunnhabitater vil i stor grad være bestemt av hvilke redskaper som brukes. Slike påvirkninger kan reduseres ved redskapsreguleringer, redskapsmodifikasjoner, stengte områder og økt innsikt og oppmerksomhet blant fiskere. I forhold til bifangst kan mye gjøres ved å benytte mer selektive metoder og ved periodevis stengning av områder.

• Dialog med relevante interessenter for utvikling av målsetninger, samt for å identifisere, vurdere og akseptere kunnskapsgrunnlaget for forvaltningsbeslutningene, tilpasningsdyktighet i forvaltningen, slik at den er i stand til å ta hensyn til ny informasjon og andre tilbakemeldinger, og justere forvaltningsbeslutninger i forhold til dette.

Mindretalet i utvalet (eitt medlem) understrekar at det er eit overordna prinsipp at dei viltlevande marine ressursane vert forvalta på samane sine premissar og i tråd med nasjonale og internasjonale urfolksplikter. Forvaltninga av sjøallmenningen bør tilpassast nærleiks- og avhengigprinsippet og utførast gjennom lokale og regionale forvaltningsmodellar der Sametinget er med i forvaltninga. Dette gjeld særleg reguleringar i kyst- og fjordområde der det er samiske fiskeriinteresser og der fiske på enkelte eller alle bestandar kan verte sett av til tradisjonelt samisk fiske. Ein konsekvens av dette er at lokale bestandar o.a., vert identifiserte. Mindretalet viser også til at Sametinget går inn for at det vert oppretta fiskeripolitiske soner i sjøsamiske område, der dei historiske rettane til fiske vert førde tilbake til desse områda og forvalta saman av Sametinget og lokale og regionale styresmakter.

Føre-var-prinsippet

Føre-var-tilnærming (precautionary approach) i rådgjevingssamanheng er ikkje noko nytt, og har lenge vore diskutert som ein viktig premiss for den vitskaplege rådgjevinga. Dette har ikkje alltid vore direkte uttrykt, men i dei høve andre påverkingsfaktorar enn den reine bestandsvurderinga er lagde til grunn i den vitskaplege rådgjevinga, så ligg også føre-var-prinsippet til grunn. I Rio-erklæringa frå 1992 om biologisk mangfald har føre-var-prinsippet fått politisk forankring og dimensjon.

Utvalet omtalar føre-var-prinsippet som eit grunnleggjande miljørettsleg prinsipp. Prinsippet inneber i følgje utvalet at styresmaktene må sørgje for reglar som gjer det mogleg å hindre negative verknader på enkeltbestandar og på økosystema. Innhaldet i dette prinsippet er at der det ligg føre truslar om alvorleg eller uoppretteleg skade, kan ikkje mangel på vitskapleg bevis eller kunnskap vere tilstrekkeleg grunngjeving for å utsetje eller hindre tiltak som sikrar ei berekraftig utvikling.

Føre-var-prinsippet er seinare lagt til grunn i ei rekkje internasjonale avtalar og konvensjonar. FN-avtalen om fiske på det opne hav av 1995 artikkel 6 slår fast at føre-var-prinsippet skal brukast vidt for å beskytte dei levande ressursane og det marine miljøet, og at vitskapleg uvisse ikkje skal hindre at relevante tiltak vert sette i verk, jf. St. prp. nr 43 (1995 – 96).

ICES tok i 1998 i bruk nye referansepunkt for å gjere synleg bruken av ei føre-var-tilnærming i dei vitskaplege råda om kor mykje ein kan hauste av ein enkelt fiskebestand. Desse nye referansepunkta, som er omtala i kapittel 4.2.2, vert nytta for å fortelje om fiskebestandar er hausta berekraftig eller ikkje, og om dei har god eller svekka reproduksjonsevne. Det vert no arbeidd med å utvikle referansepunkt som skal hindre at bestandar kjem ned mot dei kritiske biologiske grensene og andre referansepunkt som kan gje sikrare optimal hausting.

Utvalet meiner at føre-var-prinsippet bør gjerast meir synleg, og foreslår at det er eit av dei grunnleggjande omsyna forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane skal byggje på, jf. forslaget til utvalet til § 1 – 6 bokstav a. Utvalet uttalar:

Loven (bør) synliggjøre føre-var prinsippet som et grunnleggende prinsipp for forvaltningen av de viltlevende marine ressurser. Anvendelsen av prinsippet bør være i samsvar med de gjeldende internasjonale retningslinjer og praksis på området.

4.2.5 Høyringsfråsegner

Dei høyringsinstansane som uttalar seg om økosystembasert forvaltning og føre-var-prinsippet, støttar utvalet i at lova må leggje til rette for ei heilskapleg og økosystembasert forvaltning av dei viltlevande marine ressursane, og at det er viktig at dette prinsippet går fram av lova.

Havforskingsinstituttet vurderer ei felles forvaltningslov for viltlevande marine ressursar som eit viktig og nødvendig grep for å støtte opp under ei heilskapleg forvaltning og ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga av marine ressursar.

Utanriksdepartementet meiner det er positivt at forslaget til ny havressurslov vil synleggjere Noregs folkerettslege plikter med omsyn til marin ressursforvaltning og at dei internasjonalt godkjende prinsippa og styringsverktøya som moderne havressursforvaltning byggjer på, no vert sette i system i ei nasjonal ramme. Dei peikar på at det er viktig for Noreg å ha eit nasjonalt lovverk som byggjer på prinsippet om ei berekraftig utnytting og langsiktig bevaring.

Miljøverndepartementetstøttar forslaget om at prinsippa om føre-var, berekraftig utvikling og økosystembasert forvaltning kjem inn i lova og viser til at dette er i tråd med grunnleggjande miljøprinsipp både nasjonalt og internasjonalt. Miljøverndepartementet understrekar at havressurslovutvalet sitt forslag til innarbeiding av desse prinsippa er godt i samsvar med biomangfaldlovutvalet sitt forslag om forholdet mellom ny naturmangfaldlov og sektorlovene. Miljøverndepartementet peikar vidare på at dei vurderingane ein skal gjere isolert knytt til føre-var-prinsippet i hovudsak vil vere like etter dei to lovforslaga. Miljøverndepartementet legg til grunn at dersom det er avvik i enkeltsaker, skal både formålet og føre-var-prinsippet i ny naturmangfaldlov inngå som omsyn ved utøvinga av skjønn etter ny havressurslov. Dei presiserer at det ikkje vil vere til hinder for at naturverdiar i ein del tilfelle må vike for dei samfunnsinteresser det konkrete tiltak etter havressurslova kan ta vare på.

WWF syner til at lovforslaget vil føre til eit auka behov for kartlegging og forskingsinnsats fordi vi i framtida kan vente auka uttak av bestandar der kunnskapsnivået i dag er minimalt, men «særlig fordi føre var prinsippet nå nedfelles i lovteksten og vil stille store krav til næringsutøvere og forvaltning om at høsting og annen aktivitet ikke vil føre til skade på marine arter eller deres leveområde.» WWF er nøgd med at det no vert opna for å fastsetje langsiktige forvaltningsmål. Dei peikar også på at det er avgjerande at lova pålegg forvaltninga å ta omsyn til det faglege grunnlaget ved forvaltninga, slik at bestandar og biologisk mangfald vert tekne vare på.

Sør-Norges Trålerlag og Norges Fiskarlag framhevar at vi i omgrepet berekraftig hausting først og fremst må sjå til at ressursane vert forvalta slik at dei kan haustast som ein fornybar ressurs, og at haustinga vert innretta slik at ein oppnår ein størst mogleg samfunnsøkonomisk effekt.

Justisdepartementet er positive til ei lovfesting av dei miljørettslege prinsippa og andre prinsipp i utvalet sitt forslag til § 1 – 6 som det skal leggjast vekt på ved forvaltninga av lova, men seier at føresegna er formulert på ein måte som gjer at det er uklart kva som ligg i ho. Dei peiker på at:

Uttrykket «forvaltes» kan gi inntrykk av en rettslig plikt til å fatte beslutninger i tråd med de nevnte prinsippene. … det fremstår derfor som uklart i hvilken grad bestemmelsen pålegger forvaltningen en rettslig plikt, eller om den bare oppstiller retningslinjer, slik merknadene ser ut til å forutsette. Som påpekt i merknadene er hensynene ikke uttømmende, og vil heller ikke alltid kunne forenes, noe som også tilsier at det dreier seg om retningslinjer.

4.2.6 Vurderingane til departementet

Formålet med havressurslova er mellom anna å sikre ei berekraftig forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet.

Som vist i kapittel 4.1 inneber ei berekraftig forvaltning mellom anna at styresmaktene og forskinga legg føre-var-prinsippet til grunn og har ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane.

I § 7 andre ledd i lova er det stilt opp nokre sentrale og grunnleggjande omsyn styresmaktene skal leggje vekt på i forvaltninga. Dei er ei utdjuping av formålet med lova, jf. kapittel 4.1.4. Ei føre-var tilnærming i tråd med internasjonale avtalar og retningslinjer og ei økosystembasert tilnærming som tek omsyn til leveområde og biologisk mangfald er såleis to av dei grunnleggjande omsyna lova skal byggje på, jf. § 7 andre ledd bokstav a og b.

Økosystembasert tilnærming til forvaltninga av ressursane representerer internasjonale plikter Noreg støttar og har forplikta seg til i høve til nasjonal forvaltning. Departementet meiner difor det er viktig at dette no kjem fram i havressurslova. Vidare signaliserer lovteksten at vi bør arbeide for å nå ei stadig meir heilskapleg og økosystembasert forvaltning, også fordi vi har eit ansvar for dette i høve til bestandar vi deler med andre kyststatar.

Departementet vil i den samanhengen peike på at norsk forsking og forvaltning dei seinare åra har utvikla seg i retning av ei stadig meir økosystembasert tilnærming til forvaltninga. Denne utviklinga skal vidareførast. Mellom anna har Havforskingsinstituttet organisert verksemda si gjennom økosystembaserte forskings- og rådgjevingsprogram i tråd med desse prinsippa.

Det er ein nødvendig konsekvens av ei økosystembasert tilnærming at vi må inkludere fleire parallelle mål for forvaltninga. Vi må forvalte og utvikle hovudmål og operasjonelle forvaltningsmål baserte på den best tilgjengelege informasjonen om dei viltlevande ressursane i augneblinken. Samtidig må vi også forvalte langsiktig og ta omsyn til økosystemet sin funksjon og evne til å absorbere påverknader over tid. Forvaltninga må også kunne handtere at informasjonen som er tilgjengeleg er usikker og samansett og gjerne har fleire og motstridande formål.

I økosystembasert forvaltning vil det vere rom for forvaltninga til å setje ulike mål for utnytting, så lenge det skjer innanfor berekraftige rammer. Økosystembasert forvaltning kan slik sett også innebere at det skal haustast meir av ein bestand enn det bestandssituasjonen isolert sett skulle tilseie, dersom bestanden kan vere til skade, eller dersom dette vil føre til større langsiktig totalt utbytte av dei samla marine ressursane. Dette kan for eksempel gjelde artar som har låg kommersiell verdi, men som «konkurrerer» med fiskarane om verdifulle bestandar. Slik hausting må likevel skje innanfor berekraftige rammer.

4.3 Spørsmålet om statleg eigedomsrett til viltlevande marine ressursar

4.3.1 Innleiing

I tradisjonell tingsrett har det vore lagt til grunn at ville dyr og vill fisk er å sjå som eigarlause. Dette har også vore lagt til grunn i inndragingsføresegnene i saltvassfiskelova, som er utforma med det for auge at ein fastset eigedomsretten til tidlegare eigarlause ting. På denne bakgrunn er fiske i sjøen gjerne karakterisert som ein allemannsrett.

Allemannsretten til å fiske i sjøen er likevel innskrenka gjennom reguleringar fastsette med heimel i ulike lover, der saltvassfiskelova og deltakarlova er dei viktigaste i denne samanhengen. Allemannsretten må utøvast innanfor ramma av dei reguleringar som til eikvar tid er gjevne i eller i medhald av lov.

Spørsmålet om eigedomsrett til naturressursar er løyst på ulike måtar i anna ressurslovgjeving, og det er også ulike ulovfesta reglar. For enkelte ressursar er det slik at eigedomsrett først vert etablert ved uttak av ressursen, slik som for fisk. Dette gjeld til dømes for vilt, der viltlova av 29. mai 1981 nr. 38 byggjer på at viltet i naturleg og fri tilstand ikkje står under nokon sitt rådvelde eller eige. Viltet er altså korkje staten eller grunneigar sin eigedom, men grunneigar har i dei fleste tilfelle fått eineretten til jakt, innanfor offentleg regulering fastsett i eller med heimel i lov.

For enkelte ressursar er det også ulike reglar avhengig av eigenskapar ved ressursen. Dette gjeld for mineralar i berggrunnen, der skiljet mellom mutbare og ikkje-mutbare mineral har lange tradisjonar i lovgjevinga. Dei mutbare minerala (som har eigenvekt på 5 eller høgare) tilhøyrer staten sjølv om grunnen tilhøyrer private. Grunneigar er derimot eigar av dei ikkje-mutbare minerala på og under sin eigedom.

Eigedomsretten til ressursar som kjem inn under kontinentalsokkellova av 21. juni 1963 nr 12 er regulert i § 2 første ledd i denne lova, der det heiter at »(r)etten til undersjøiske naturforekomster tilligger staten». Det tyder at mellom anna tang og tare, som tradisjonelt har vore hausta, tilhøyrer staten. Slike ressursar kan difor berre haustast i den grad staten har gjeve løyve til det, gjennom forskrifter eller særskilt løyve, med atterhald for det som følgjer av privat eigedomsrett for strandeigaren. Ved innføringa av ei eiga petroleumslov ved lov 29. november 1996, fekk denne ein paragraf som slår fast at staten har «eiendomsrett til undersjøiske petroleumsforekomster og eksklusiv rett til ressursforvaltning».

I mandatet til havressurslovutvalet vart utvalet, mellom anna på bakgrunn av at utvalet skulle vurdere om verkeområdet for lova skulle utvidast i høve til saltvassfiskelova, bedt om å «drøfte om havressursloven bør og kan inneholde en bestemmelse om statens eiendomsrett til de levende marine ressursene i havet. Bestemmelsen bør avklare i hvilken grad man kan utnytte levende marine ressurser på privat grunn, som ikke faller inn under reguleringen av havbeite og havbruk.»

4.3.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

Fleirtalet i utvalet går inn for at lova bør slå fast statens eigedomsrett til viltlevande marine ressursar i vill tilstand, avgrensa mot ressursar som veks på privat grunn, og likeeins statleg eigedomsrett til marint genetisk materiale. Utvalet uttaler at:

Utvalgets utgangspunkt er at det bør fastsettes statlig eiendomsrett til samtlige viltlevende marine ressurser om dette kan fremme lovens formål. Bunnfaste arter som i dag omfattes av kontinentalsokkelloven, og som nå foreslås overført til havressursloven, er allerede underlagt statlig eiendomsrett (jf. kontinentalsokkelloven § 2). Det fremstår som naturlig å opprettholde denne eiendomsrett, og samtidig utvide den statlige eiendomsrett til de øvrige levende ressurser i vill tilstand.

Statlig eiendomsrett må knyttes til statens forvalterrolle for ressursene, hvoretter ressursene allokeres videre av eier til de som står for verdiskapingen på samme måte som i dag. Det er staten som har ansvaret for at bestandene og det marine økosystem er i balanse og produserer et høstingsverdig overskudd. Videre er det staten som bestemmer hvem som skal få tilgang til ressursene. Statlig eiendomsrett i lov er ikke til hinder for at private gis permanent eller langvarig rett til en bestemt utnyttelse av statens eiendom. Ettersom det er staten som forvalter og er ansvarlig for de politiske prioriteringer, gir det en viktig symbolverdi å fastslå statlig eiendomsrett til både de fysiske ressursene og marint genetisk materiale.

Utvalgets forslag til statlig eiendomsrett vil kun gjelde de fysiske ressurser i «vill tilstand», noe som innebærer at eiendomsretten opphører når ressursen høstes (statlig deriliksjon). Det finner således ikke sted en eiendomsovergang fra staten til den som høster lovlig. I stedet opphører den statlige eiendomsrett til det høstede individ når ressursen ikke lenger befinner seg i vill tilstand. Når fangsten er høstet på lovlig måte, vil høster på denne måte bli eier av fangsten gjennom originært erverv. Eiendomsretten til arvestoffet i marint genetisk materiale vil imidlertid aldri opphøre fra statens side, ettersom genetisk materiale kun kan eies av stater. En slik konstruksjon medfører at ulovlig høsting innebærer en krenkelse av den statlige eiendomsrett med de strafferettslige konsekvenser en slik krenkelse kan medføre, under forutsetning av utvist skyld. Videre vil staten ha rett til erstatning for uhjemlet utnyttelse av eiergjenstanden ved et økonomisk tap. Lovforslaget inneholder her to mekanismer for å kreve erstatning for uhjemlet utnyttelse som har påført staten et tap; tilbakeføringsinstituttet hvor ulovlig fangst eller fangstens verdi blir Havressursfondets eiendom, samt hjemmel til å kreve avståelse av fordeler fra marin bioprospektering når norsk genetisk materiale er benyttet uten tillatelse.

Utvalget har vurdert alternative løsninger som å fastslå statens eksklusive rett til forvaltning av de viltlevende marine ressurser, erklære eiendomsrett til det norske folk (i stedet for staten), samt å utelate en statlig eiendomsrett helt. Utvalget har også vurdert å opprette en sjøallmenning. En allmenning er et område hvor brukerne tilstås bruksrettigheter og som eies av alle. Staten eller folket kan utenfor territorialfarvannet ikke eie eller ha eksklusiv rett til et havområde etter Havrettskonvensjonen, kun en suveren rett til å utnytte ressursene innenfor et område. Utvalget mener derfor jurisdiksjon må antas i forhold til ressursene innenfor norsk stedlig fiskerijurisdiksjon slik den bestemmes av Havrettskonvensjonen.

Utvalget avgrenser den statlige eiendomsrett mot viltlevende marine ressurser som vokser på privat grunn, avgrenset etter ressursenes tilknytning til grunnen. Denne betraktningen er likevel noe usikker, da teori og rettspraksis tar utgangspunkt i eiers beføyelser knyttet til bruk av eiendommen i sjø – ikke til ressursene som sådan. Den private eiendomsrett bør ut fra premisset om tilknytning til grunnen ikke omfatte viltlevende marine ressurser som midlertidig befinner seg på privat grunn; eksempelvis villfisk som befinner seg i vannsøylen eller krepsdyr som vandrer over privat grunn. Opphavet til ressursen kan i slike tilfeller ikke knyttes til grunnen, slik det kan med arter som vokser fast på grunnen. Ut fra disse betraktninger må det spørres i hvilken grad eiendomsretten skal omfatte ressurser som ligger mer eller mindre i ro på privat grunn uten å være fast tilknyttet grunnen, som skjell, østers osv. Disse kan være drevet inn på grunnen, men vil likevel kunne ha oppnådd varig tilknytning ved å ha vokst på grunnen over lengre tid. At ressursen vokser på privat grunn bør i den forstand ikke bare forstås som bunnfaste arter som vokser fra grunnen, men også ressurser som skjell, østers osv. som i stor grad ligger stille innenfor eiendommens grenser. Utvalgets forslag legger derfor opp til en utvidende fortolkning av uttrykket «vokser på privat grunn», for å hindre motstrid med privat eiendomsrett. Ut fra dette kan man tolke eiendomsretten dit hen at viltlevende ressurser som enten vokser i eller på annen måte er knyttet til privat grunn, eller som har opprinnelse fra land eller ferskvann, ikke omfattes av statens eiendomsrett. Med begrepet viltlevende avgrenses også mot levende marine ressurser i privat eie, se pkt. 5.2 og 5.3. En fisk eller hummer vil således være i privat eie innenfor en havbruks- eller havbeitelokalitet, inntil den forflytter seg fra lokaliteten og retten til gjenfangst er utløpt.

Utvalgets forslag til statlig eiendomsrett omfatter også det genetiske materiale (gener og molekylærforbindelser og den informasjon disse inneholder) som er adskilt fra den fysiske ressursen. Etter Biomangfoldkonvensjonen art. 15 er det statene som ressursen har tilknytning til, som innehar suveren rett til et bestemt genetisk materiale, og som kan bestemme hvem som skal få tilgang til å utnytte informasjonen. Privatpersoner kan således ikke skaffe seg en eksklusiv rett til det genetiske materiale eller iboende informasjon fra viltlevende ressurser. Lovforslaget fastslår således at eiendomsretten her ikke kan erverves (overføres til private), og eiendomsretten til det genetiske materiale opphører heller ikke etter høsting. Statlig eiendomsrett er dog ikke et nødvendig rettslig premiss for å stille vilkår ved systematisk leting i felten etter funksjonelle genressurser (bioprospektering), eller kreve en andel av det økonomiske utbyttet fra utnyttelsen av en norsk marin genressurs. Eksempelvis foreslår Biomangfoldlovutvalget i sitt forslag til naturmangfoldlov at «Genressurser er en felles ressurs».

Dagens lovtekniske løsning i saltvannsfiskeloven er at høsting er tillatt, med mindre adgangen til å høste ikke er begrenset eller forbudt ved forskrift. Utvalget har diskutert grundig om den statlige eiendomsrett bør få lovtekniske konsekvenser i form av at havressursloven positivt må åpne for all høstingsvirksomhet, dersom høstingen skal være lovlig. Dette lovtekniske utgangspunkt gjelder for utenlandske fartøy etter fiskeriforbudsloven og lov om Norges økonomiske sone, men ikke for norske fartøy etter saltvannsfiskeloven. Utvalget finner at statlig eiendomsrett i seg selv ikke må medføre noen speilvending av lovens rettslige utgangspunkt, selv om ressurslovgivning med etablert offentlig eierskap (kontinentalsokkelloven og petroleumsloven) har forbud mot utnyttelse som utgangspunkt. Dette følger av at en statlig eiendomsrett i seg selv ikke er tilstrekkelig for å forplikte borgerne, og at staten kan tillate andres bruk av eiergjenstanden i medhold av loven eller gjennom stilltiende samtykke. Utvalget mener at speilvending av den grunn må begrunnes ut fra hensynet til ressursene selv. Dette diskuteres under kap. 6.3.

Eitt medlem i utvalet var ueinig i fleirtalsforslaget, og har følgjande grunngjeving for sitt standpunkt:

Samene som urfolk har i dag rettigheter til fiskeriallmenningen. Overføring av eiendomsretten til staten er ikke vurdert i intern og folkerettslig sammenheng av utvalget, og dette kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk, slik at dette spørsmålet må utredes før rettighetene kan overføres. Etter urfolks tradisjonelle oppfatning er det videre unaturlig at staten eller private kan ha eiendomsrett til viltlevende ressurser, slik som de marine ressursene. Disse er gitt oss til felleseie som en del av vårt materielle kulturgrunnlag.

4.3.3 Høyringsfråsegner

Dei høyringsinstansane som uttalar seg om dette forslaget, er i større eller mindre grad negative til fleirtalsforslaget om å innføre statleg eigedomsrett til viltlevande marine ressursar.

Justisdepartementet legg til grunn at ein statleg eigedomsrett vert «av rent formell karakter, all den tid ingen besittelse er mulig eller ønskelig». Det vert stilt spørsmålsteikn ved om det ut frå prinsipielle synspunkt er ønskjeleg å slå fast statleg eigedomsrett «til levende dyr i vill tilstand».

Miljøverndepartementet har peikt på at dette vil vere eit nytt prinsipp når det gjeld ressursar som ikkje er fast knytte til havbotnen, og at forslaget reiser både praktiske og juridiske spørsmål, til dømes i høve til anadrome laksefisk. Det vert peikt på at forslaget «stemmer … dårlig overens med vilt- og fiskeforvaltningen på land og i ferskvann, der viltet og fisken anses som eierløst». Miljøverndepartementet peikar også på at forslaget om statleg eigedomsrett til genetisk materiale reiser mange avgrensingsspørsmål som kan vere praktisk og prinsipielt vanskelege.

Utanriksdepartementet kan ikkje sjå noko avgjerande rettsleg grunngjeving for forslaget om statleg eigedomsrett, og kan heller ikkje sjå at dette vil innebere «noen spesiell endring av dagens rettssituasjon hva gjelder statens forvaltningsmuligheter i forhold til viltlevende marine ressurser». Departementet syner til at havrettskonvensjonen heller ikkje tilstår kyststaten full suverenitet i den økonomiske sona, og stiller seg på denne bakgrunn negativ til forslaget frå utvalsfleirtalet.

Sametinget er også negativ til fleirtalsforslaget, og viser langt på veg til dei same argument som mindretalet i utvalet la til grunn. Sametinget meiner også at «det i samiske områder er en lokal sedvanerett til å høste av disse ressursene», noko som etter Sametingets oppfatning også er lagt til grunn av Høgsterett i den såkalla Kåfjorddommen (Rt. 1985 s. 247).

Landsdelsutvalget uttalar følgjande:

Lovforslaget vurderer ikke i tilstrekkelig grad konsekvenser av statlig eierskap. Både hensyn til urbefolkning, kystbefolkning og problematikk rundt EU må belyses nærmere. Saken må også utredes bedre i forhold til Finnmarksloven. Landsdelsutvalget vil derfor gå mot forslaget om statlig eierskap til viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale så lenge dette ikke er tilstrekkelig utredet.

Finnmark fylkeskommune og Troms fylkeskommune uttalar seg tilsvarande som Landsdelsutvalget.

Fiskeridirektoratet peikar på at avgrensinga mot ressursar som veks på privat eigedom, er uklar. Dette gjeld særleg ressursar som driv i vassmassane, før dei festar seg til grunnen eller vert avhengige av kontakt med grunnen for å røre seg. Direktoratet meiner at utvalet her går langt «i å innrømme grunneier eiendomsrett til marine ressurser som befinner seg på privat grunn», og at det av omsyn til «en fornuftig fremtidig utnyttelse av bl.a. skjell og strandsnegler i strandsonen ikke bør gis utvidet adgang til privat eiendomsrett til viltlevende marine ressurser».

Norges Fiskarlag er skeptisk til å erklære statleg eigedomsrett til alle viltlevande marine ressursar, og uttalar følgjande:

Norges Fiskarlag er i utgangspunktet av samme oppfatning som tidligere Storting har gitt uttrykk for, nemlig at fiskeressursene er fellesskapets eiendom, og skal forvaltes og utnyttes av fellesskapet til det beste for næringsutvikling og bosetting. Fiskarlaget vil imidlertid vise til de senere års utvikling mot en mer rettighetsbasert høsting av ressursene, hvor aktørene i større grad bl.a. har investert privat kapital for å oppnå høyere kvoteandeler på sine fiskefartøy. Dette betyr at mange av dem som i dag deltar i fiske dermed har investert meget store beløp for å kunne drive det fiske de utøver, og det er vanskelig å tenke seg at disse ikke skulle ha en rettsbeskyttet posisjon.

Forannevnte tilsier derfor en noe mer nyansert tilnærming til spørsmålet om retten til viltlevende marine ressurser, og derfor er organisasjonen av den oppfatning at det har oppstått privatrettslige rettigheter som en mulig innføring av statlig eiendomsrett til fiskeressursene vil kunne komme i strid med. Som det også fremgår i pkt. 6.1.1 i lovutredningen vil grunnlovens § 105 om full erstatning kunne komme inn dersom tidligere privat eiendomsrett skal undergis statlig eiendomsrett. I denne sammenheng bør det nevnes at det selvsagt er fullt mulig, og forhåpentligvis sannsynlig, at en eventuell statlig eiendomsrett til fiskeressursene ikke vil føre til faktiske endringer i fordelingen av fiskemuligheter mellom aktørene i næringen. Disse vil i så fall ikke bli påført noe tap som følge av en slik ordning. Økonomisk tap er en av grunnforutsetningene for krav på erstatning.

På grunnlag av foranstående merknader stiller Norges Fiskarlag spørsmål ved om det er nødvendig å lovfeste retten til viltlevende marine ressurser, slik det er gjort i § 1 – 5 i lovutkastet.

Norges Fiskarlag har ingen sterke meninger til spørsmålet om statlig eiendomsrett til genressurser og genetisk materiale, men ser at det kan finnes argumenter for å fastsette/fastslå at dette tilhører staten. Fiskarlaget mener i så fall at det ikke burde være noe i veien for å gi bestemmelser som er avgrenset til slike ressurser og slikt materiale.

Norges Kystfiskarlag er også skeptisk til forslaget, og seier mellom anna følgjande i si høyringsfråsegn:

Norges Kystfiskarlag sitt syn er at forslaget ikke innebærer en kodifisering av gjeldende rett, men en betydelig endring av rettstilstanden.

Faren med å etablere statlig eiendomsrett til fiskeressursene følger av eierbeføyelser som definert i høringen. Statlig eiendomsrett kan medføre at staten for eksempel kan danne aksjeselskap og selge aksjene. På denne måten kan det norske folk miste kontrollen på ressursene.

Norges Kystfiskarlag stiller seg derfor undrende til flertallets forslag. Norges Kystfiskarlag har vanskelig for å se meningen med å etablere statlig eiendomsrett til fiskeressursene all den tid det ikke er en forutsetning for å kunne ta vare på, og forvalte ressursene i henhold til dagens overordnede formål.

…

Norges Kystfiskarlag frykter at den foreslåtte rettsendringen, dersom den vedtas, vil svekke kystbefolkningens vern med hensyn til utnyttelse av fiskeressursene. Fiskeressursene er selve eksistensgrunnlaget for kystbefolkningen og vernet bør derfor styrkes, ikke svekkes slik det her legges opp til. Kystbefolkningens nærhet og avhengighet til fiskeressursene, var i sin tid også det sentrale argument fra Norges side i Fiskerigrensesaken i 1949 – 51. Dagens regulering av fiskeriene er også begrunnet ut fra nytte og avhengighetsbehov. Det er de som er mest aktiv og har størst behov som får adgang til å fiske.

Dette forhold gjør at det fremstår som betenkelig å innføre en statlig eiendomsrett til fiskeressursene. Dersom staten og kystbefolkningen har kryssende behov vil spørsmålet om statlig eiendomsrett komme på spissen.

Norges Kystfiskarlag vil også hevde at det strider mot den alminnelige rettsoppfatning at staten skal eie det som hittil har vært eierløst og tilgjengelig for alle. Det er en grunnholdning at folk som bor langs kysten har rett til å høste av ressursene. Noe annet vil trekke i disfavør av kystbefolkningen.

4.3.4 Vurderingane til departementet

Eigedomsrett kan tradisjonelt definerast som den rett som gjev eigaren av eit objekt alt det rådvelde over objektet som ikkje særskilt er unnateke i eller med heimel i lov eller som følgje av rettsgyldige handlingar. Dette rådveldet kan delast i ein juridisk del, til dømes retten til å selje objektet, og ein faktisk del, til dømes retten til å bruke objektet. I eigedomsretten ligg også som regel retten til å hindre at andre råder over eller utnyttar objektet.

Departementet legg til grunn at det ikkje er ein slik eigedomsrett fleirtalet i utvalet har meint å foreslå for viltlevande marine ressursar. Utvalet peikar på at forslaget er knytt til statens rolle som forvaltar, og statens ansvar for at bestandane og dei marine økosystema er i balanse og produserer eit haustingsverdig overskot. Forslaget gjeld i og for seg heller ikkje det enkelte individ, det enkelte eksemplar av eit fiskeslag, men ein «flytande masse» – dei ressursane som til ei kvar tid er å finne i område underlagt norsk fiskerijurisdiksjon. Ein statleg eigedomsrett til viltlevande marine ressursar ville her måtte skilje seg frå statleg eigedomsrett til andre typar naturressursar, jf. omtalen i innleiinga.

Difor er dette å sjå på som eit forslag om ein meir symbolsk eigedomsrett, som eit uttrykk for statens ansvar meir enn som eit uttrykk for eigedomsrett for staten i tradisjonell forstand, dersom vi her ser på staten som rettssubjekt.

Vidare legg departementet til grunn at utvalet har meint forslaget om statleg eigedomsrett som eit uttrykk for fellesskapet sin rett til ressursane i motsetning til ein privateigd ressurs, som til dømes dei ikkje-mutbare minerala i medhald av bergverkslova av 30. juni 1972 eller vassdrag som renn over privat grunn i medhald av vassdragslova av 24. november 2000.

På bakgrunn av høyringsfråsegnene må departementet konstatere at uttrykket «eigedomsrett» ikkje eignar seg for å få fram dette. Bruken av dette uttrykket har skapt heilt andre assosiasjonar. Departementet er difor samd med høyringsinstansane i at lova ikkje bør erklære statleg eigedomsrett slik fleirtalet i utvalet gjer framlegg om.

Rettsleg sett er det ikkje nødvendig med nokon særskilt paragraf i lova om statens forvaltaransvar for viltlevande marine ressursar. Ein del av statens utgifter til kontroll vert i dag dekt av næringa gjennom kontrollavgifta som vart innført frå og med 2005. Dersom det vert innført ytterlegare næringsfinansiering av forvaltningsoppgåvene, vil det på eit tidspunkt kunne oppstå ein diskusjon både om kven som skal styre prioriteringane og kven som skal utføre dei praktiske oppgåvene. Sjølv om synet på kva som er ei statleg oppgåve altså kan endre seg over tid, er det ingen tvil om at dette i dag ligg til staten, og at staten også i framtida i siste omgang vil måtte ha det grunnleggjande ansvaret for forvaltninga av dei marine økosystema. Dette gjeld uansett om lova erklærer statleg eigedomsrett eller ikkje.

Derimot ser departementet grunn til å vurdere nøyare om lova bør innehalde eit uttrykk for fellesskapet sin rett til ressursane, særleg på bakgrunn av høyringsfråsegna frå Norges Fiskarlag.

Fiskarlaget peikar på ei «utvikling mot en mer rettighetsbasert høsting av ressursene, hvor aktørene i større grad bl.a. har investert privat kapital for å oppnå høyere kvoteandeler på sine fiskefartøy. Dette betyr at mange av dem som i dag deltar i fiske dermed har investert meget store beløp for å kunne drive det fiske de utøver, og det er vanskelig å tenke seg at disse ikke skulle ha en rettsbeskyttet posisjon». Fiskarlaget meiner at det på denne bakgrunn «har oppstått privatrettslige rettigheter».

Som nemnt i innleiinga, har fiske i sjøen vore ein allemannsrett. Denne retten vert likevel driven innanfor dei rammene som følgjer av reglane i saltvassfiskelova og i deltakarlova. Tilgangen til å drive ervervsmessig fiske er fullt ut regulert gjennom reglane fastsette i og i medhald av deltakarlova, jf. deltakarlova § 4:

«Et fartøy kan ikke nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst uten at det er gitt ervervstillatelse av departementet».

For ei rekkje fiskeri gjeld det i tillegg eit krav om konsesjon, jf. deltakarlova kapittel III, eller det er fastsett årlege avgrensingar i tilgangen til å delta i enkelte fiskeri i medhald av deltakarlova § 21. Når tilgangen for ei fartøygruppe vert avgrensa på denne måten, får sjølve tilgangen ein økonomisk verdi som kan realiserast når eit fartøy vert selt for vidare drift i same fiskeri. Det er også sett i verk ulike strukturordningar som gjev høve til å kjøpe eit slikt fartøy med sikte på å samle fleire kvotar på eitt fartøy.

Dei økonomiske samanhengane som gjer seg gjeldande i slike tilfelle er omtalte ved ulike høve, til dømes i St. meld. nr. 20 (2002 – 2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten kapittel 10.3.6, nedst på side 71 og vidare på side 72. Moglege tiltak for å bøte på dei negative følgjene av ein slik konsesjonspris vart drøfta av eit offentleg utval allereie i NOU 1981:3 Konsesjonsordninger i fisket kapittel 4.3.

Dette er såleis ikkje nytt, sjølv om talet på transaksjonar der det vert betalt slikt vederlag mellom partane har auka det siste tiåret, på grunn av avgrensingar i tilgangen til stadig fleire fiskeri og på grunn av strukturordningane.

Her må vi likevel halde klart for oss at vederlag mellom private partar ikkje i seg sjølv gjev eit nytt innhald i løyvet til å drive fiske, slik fiskarlaget synest å meine. Dei løyva som vert gjevne av fiskeristyresmaktene i enkeltvedtak med heimel i deltakarlova eller i strukturordningane, har eit definert innhald som følgjer av heimelslovene, forskriftene og vilkåra i løyvet. Løyva gjev rett til å drive ei viss verksemd, men rammene for denne verksemda går ikkje ut over heimelsgrunnlaget. Rammene vil også kunne endrast, anten i samsvar med heimelslova som ho er i dag eller som følgje av lovendringar.

Dette følgjer nettopp av at verksemda er basert på, og avhengig av, offentlege løyve med utgangspunkt i at verksemda ikkje er tillaten utan slikt løyve.

Det at det mellom private partar vert sett ein pris på sjølve tilgangen til å delta i ei fartøygruppe der deltakinga er avgrensa gjennom ei konsesjonsordning eller ei årleg forskrift med heimel i deltakarlova § 21, og at verdien vert påverka av slike tiltak, vil vere eit omstende som det kan leggjast større eller mindre vekt på når styresmaktene vurderer ulike regulatoriske tiltak. Dette er likevel ikkje til hinder for endringar, anten det gjeld fordeling av kvotar mellom ulike grupper, tildeling av nye konsesjonar eller ei rad andre inngrep som lovgjevinga gjev heimel til. Dette er ikkje tvilsamt, og det har vore lagt til grunn i ulike meldingar med vidare, til dømes i St. meld. nr. 92 (1982 – 83) Retningslinjer for fiskeripolitikken kapittel 3.3, St. meld. nr. 59 (1992 – 93) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten kapittel 3.2.5 avsnittet Kvoteordningen, i St. meld. nr. 51 (1997 – 98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring kapittel 7.2.2 og 7.2.3 og i Ot. prp. nr. 67 (1997 – 98) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakarlova), til dømes på side 50 i merknaden til § 16 og side 51 i merknaden til § 19. Det er også lagt til grunn for drøftinga i St. meld. nr. 20 (2002 – 2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten kapittel 10.1.

I St. meld. nr. 51 (1997 – 98) kapittel 7.2.2 heiter det om dette:

Kvotereguleringer i medhold av saltvannsfiskeloven er en fordelingsordning for fangstmuligheter gjennom fangstkvoter. Fiskeressursene representerer en nasjonal formue, som staten skal forvalte ved årlige fordelinger ut fra overordnede mål. Den enkelte reder har således ikke en kvoterett selv om han har en konsesjon til å drive et bestemt fiske. Kvote tildeles normalt for ett år, men kan om nødvendig endres i løpet av året, f.eks. av ressurshensyn.

Næringskomiteen påpeikte tilsvarande i innstillinga om denne meldinga, Innst. S. nr. 93 (1998 – 99) kapittel 2.2, at »(f)isken er ein nasjonal fellesressurs som skal forvaltast og utnyttast til beste for samfunna langs kysten». I Innst. O. nr. 38 (1998 – 99) til deltakarlova vart dette utdjupa i kapittel 2.3, der det vert sagt følgjande:

Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket. Komiteen erkjenner samtidig behovet for å begrense ressursuttaket av hensyn til en langsiktig og bærekraftig utnytting av ressursene i havet. Komiteen mener derfor at deltakerloven er viktig i forhold til å regulere deltakelsen i fisket og derved den samlede kapasitet i fiskeflåten.

Det går her fram at lovgjevar ikkje har sett noko motsetjing mellom avgrensing i deltakinga i fisket, og det at ressursane er ein nasjonal fellesressurs. Det kan mellom anna difor ikkje hevdast at den økonomiske verdien som vert skapt gjennom slike avgrensingar i deltakinga, og det at denne verdien vert utløyst gjennom transaksjonar mellom private partar, har endra det rettslege innhaldet i dei løyva som er gjevne eller fiskebåteigarane sin rettslege status og situasjon. Høvet til å kalle tilbake konsesjonar eller gjere andre endringar i konsesjonsgruppene i medhald av deltakarlova, står til dømes ved lag.

Ei privatisering av ressursane, slik fiskarlaget synest å meine har skjedd på grunnlag av dei økonomiske transaksjonane mellom private partar, ville krevje eit lovvedtak. Argumentet om at transaksjonar mellom private partar skal danne grunnlag for ein juridisk posisjon som går ut over det som eksplisitt følgjer av regelverket, har ikkje rettsleg forankring. Dette gjeld sjølv om det er lovregulerte ordningar som har skapt den økonomiske verdien som dei næringsdrivande har betalt for. Som sagt er dette noko ein kan ta større eller mindre omsyn til ved politiske vegval, men det representerer ikkje ein rettsleg skranke for statens lovgjevings- og forvaltingsmynde.

For å klargjere situasjonen, meiner departementet det på denne bakgrunn er tenleg at den nye havressurslova slår fast at dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg. Det er difor teke inn ei føresegn i § 2 om dette.

Når det gjeld dei genetiske ressursane, vil eit overordna uttrykk for statens forhold til genetisk materiale verte lagt inn i den nye naturmangfaldlova. Statleg eigedomsrett er ikkje ein nødvendig føresetnad for dei forvaltningsordningane som det vert gjort framlegg om i lova her når det gjeld genetisk materiale frå viltlevande marine ressursar.

Forslaget vil innebere ei formell endring i høve til dei botnlevande organismane som har vore regulerte gjennom reglane i kontinentalsokkellova. Departementet kan likevel ikkje sjå at dette vil medføre praktiske endringar.

Merknad frå Sametinget

I konsultasjonsprosessen har Sametinget prinsipalt påpeikt at det trengst ei konkretisering i lovs form av samane sin rett til fiske slik det allereie følgjer av sedvane og folkeretten. Subsidiært, og som ei mogleg løysing det kan bli semje om, har Sametinget likevel opna for ein ordlyd som tek høgde for at staten Noreg er etablert på territoriet til to folk, samar og nordmenn. Dette medan ein ventar på oppfølgjinga av konklusjonane til kystfiskeutvalet, jf. kapittel 4.5.4 og 4.5.5.

4.4 Forvaltningsprinsippet i havressurslova

4.4.1 Innleiing – bakgrunn

Saltvassfiskelova byggjer på eit prinsipp om at hausting av viltlevande marine ressursar er tillate, så lenge det ikkje er sett avgrensingar ved forskrift med heimel i lova. I praktiseringa av lova ligg det likevel til grunn eit prinsipp om berekraftig forvaltning, jf. kapittel 4.1 om formålet med lova.

I dag vert det drive kommersiell hausting på ca. 90 bestandar, medan det er uttaksreguleringar i form av kvotar for langt færre bestandar. Dei kommersielt viktigaste bestandane, som torsk og hyse nord for 62°N, sei, makrell, norsk vårgytande sild og kolmule, vert regulerte med kvotar.

For dei kvoteregulerte bestandane vert det i årlege forskrifter med heimel i saltvassfiskelova fastsett eit forbod mot slikt fiske, og deretter i same forskrift opna for fiske innanfor tildelte kvotar. I somme høve er det også sett eit absolutt forbod mot fiske på grunn av at bestanden er for liten. Dette gjeld til dømes for lodde i Barentshavet, der det i dei fleste åra sidan tidleg på 1990-talet har vore eit slikt forbod.

I andre tilfelle vert uttaket regulert indirekte gjennom ulike former for innsatsavgrensing. Slik innsatsavgrensing kan innebere at berre eit avgrensa tal fartøy kan delta i dette fisket, men det er ikkje uttaksregulering i form av kvotar.

I atter andre tilfelle vert uttaket styrt meir indirekte gjennom reglar om maskevidde o.l., og gjennom reglar om stenging av område for kortare eller lengre tid, anten i tillegg til kvoteregulering og innsatsavgrensingar, eller som einaste forvaltningstiltak som er innretta mot å redusere fisket på ein bestand.

Arbeidet med naturmangfaldlova og havressurslova har reist spørsmål om kva for prinsipp som skal liggje til grunn for den marine ressursforvaltninga, mellom anna på bakgrunn av forslaget frå biomangfaldlovutvalet om å innføre eit bevaringsprinsipp i naturmangfaldlova etter mønster av viltforvaltninga på landjorda. Dersom dette prinsippet vert innført i havressurslova, vil det innebere ei spegelvending i høve til utgangspunktet i saltvassfiskelova. Fiske, fangst og andre former for hausting av viltlevande marine ressursar vil då vere forbode med mindre det er gjort eit vedtak i lova som opnar for hausting av ein ressurs.

For dei kvoteregulerte fiskebestandane ville dette i realiteten ikkje føre til praktiske endringar i høve til dagens situasjon. For desse vert det fastsett ei årleg forskrift med forbod mot å fiske dette fiskeslaget, samtidig som det i same forskrifta vert opna for fiske innanfor tildelte kvotar. Desse fiskebestandane er såleis forvalta i tråd med bevaringsprinsippet. Annleis er det for dei andre fiskeslaga og andre ressursar som er omfatta av saltvassfiskelova. For dei ville dette innebere ikkje berre ei prinsipiell rettsleg endring, men også ein betydeleg faktisk og praktisk skilnad. Hausting av desse ressursane ville vere forbode dersom bevaringsprinsippet vart innført, inntil det vart gjort eit vedtak som opna for hausting.

Dersom eit bevaringsprinsipp vert innført i marin ressursforvaltning, vil det innebere eit forbod mot kommersiell hausting, med mindre det vert opna for dette for kvar einskild art. For at dette kan gjerast vert det då eit krav om kunnskap om at bestanden produserer eit «høstingsverdig overskudd». Eit slikt overskot vil dreie seg om at uttaket ikkje er større enn at gytebestanden held seg over eit nivå som sikrar populasjonen sin relative stabilitet.

I mandatet til havressurslovutvalet heitte det at utvalet skulle «vurdere hensiktsmessige grensesnitt og koblinger mellom havressursloven og fremtidig lovgivning for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold». Utvalet behandla difor spørsmålet om å innføre bevaringsprinsippet i havressurslova med utgangspunkt i framlegget frå biomangfaldlovutvalet.

4.4.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

4.4.2.1 Innleiing

Utvalet er delt i spørsmålet om det bør innførast eit bevaringsprinsipp i den marine ressursforvaltninga. Eit fleirtal på seks medlemmer går mot dette, medan eit mindretal på fire medlemmer går inn for ei slik spegelvending i forhold til utgangspunktet i saltvassfiskelova.

4.4.2.2 Grunngjevinga til fleirtalet

Fleirtalet peikar innleiingsvis i si grunngjeving på at det kan argumenterast for at innføring av bevaringsprinsippet vil vere «et fremtidsrettet forvaltningssystem, hvor man under gitte forutsetninger … presumptivt kan oppnå en større kontroll over ressursuttaket». Fleirtalet seier at »(h)vis dette er riktig, vil det kunne sies å lette overgangen til en økosystembasert ressursforvaltning». Fleirtalet kjem likevel med følgjande grunngjeving for standpunkt sitt mot å innføre bevaringsprinsippet:

Flertallet er også oppmerksom på at Biomangfoldlovutvalget, jf. merknadene til § 16 i NOU 2004:28 side 587 og 588, har fremholdt at hva som utgjør «tilstrekkelig dokumentasjon» for at det foreligger et høstingsverdig overskudd for en art må avgjøres konkret og at relevante faktorer blant annet vil være «hvilket kunnskapsnivå som allerede foreligger, hvor lett det er å fremskaffe kunnskap og hvor stort antall individer det er aktuelt å høste». Av merknadene fremgår også at det «stilles ikke krav om at dokumentasjonen skal være av en bestemt karakter». Det fremholdes imidlertid at det «bør … kreves at dokumentasjonen er så vitenskaplig basert som mulig, iallfall for arter som er gjenstand for omfattende høsting». Biomangfoldlovutvalget oppsummerer selv dette med at »(d)okumentasjonen bør omfatte kunnskap både om bestandens størrelse og utvikling, og om høstingens faktiske omfang».

Dette kan forstås slik at Biomangfoldlovutvalget argumenterer for at kravene for å åpne for høsting kan reduseres i enkelte tilfeller, slik at høsting på arter hvor man forventer at høstingen blir begrenset, kan tillates uten at det først er lagt ned en omfattende forskningsinnsats for å dokumentere tilstanden for vedkommende art. Det må også forstås slik at fangsthistorien til vedkommende art er et relevant moment. «Høstingstradisjonen i vedkommende område» er for øvrig nevnt som et eget moment i utvalgets forslag til § 16 tredje ledd, men det fremgår av merknadene til dette leddet at «vektleggingen av høstingstradisjonen må skje innenfor hovedvilkårene i annet ledd». Dette vil således, i henhold til Biomangfoldlovutvalgets forslag, ikke være et selvstendig moment ved avgjørelsen av å åpne for høsting på en art.

Flertallet ser det slik at de næringsmessige konsekvensene av et slikt sett av kriterier for når det kan åpnes for høsting, vil være høyst uklare både på kort og lang sikt. I Havressurslovutvalgets mandat er det påpekt at en ny havressurslov vil være en viktig næringslov for fiskerinæringen, foruten å være en forvaltningslov. Det heter videre i mandatet at reglene derfor må innrettes mot en langsiktig optimal samfunnsøkonomisk og miljømessig forsvarlig utnyttelse av våre viltlevende marine ressurser. Utvalgets oppdrag er således blant annet å foreta en avveining og harmonisering av hensyn.

Flertallet vil presisere at hensynet til en bærekraftig utvikling på lang sikt må være overordnet de kortsiktige interessene, og at man derfor har forsøkt å vurdere hvilke reguleringsmessige fordeler man kan oppnå ved en speilvending.

I dag har vi fiskerier som er kvoteregulert, fiskerier som er kvoteregulert og adgangsbegrenset, fiskerier hvor det er iverksatt beskyttelsestiltak i form av områdestengninger, periodestengninger, minstemålsbestemmelser, bifangstregler og/eller redskapsreguleringer for å styre beskatningsmønsteret i en ønsket retning, og fiskerier som er forbudt på grunn av bestandssituasjonen.

Disse tiltakene er iverksatt på grunnlag av forskningsbasert kunnskap for å sikre en bærekraftig utvikling, og med det oppfylle våre bevarings- og forvaltningsforpliktelser. Innenfor rammen av dagens innretning av loven, vil man fortsatt regulere ved kvoter og adgangsbegrensninger de fiskeriene hvor de forskningsbaserte forvaltningsrådene fra norske og utenlandske havforskerne tilsier det. Man vil fortsatt kunne iverksette tekniske beskyttelsestiltak, og eventuelt utvide disse til nye arter, dersom utviklingen tilsier det, og dersom det viser seg nødvendig vil man kunne iverksette kvotereguleringer for fiskerier som i dag ikke er kvoteregulert.

Dette betinger imidlertid at forskningsinnsatsen styres ut fra en vurdering av hvor behovet for slik innsats er størst.

Biomangfoldlovutvalgets forslag til naturmangfoldlov vil, slik lovhierarkiet er tenkt, være en overordnet lov om beskyttelse av det biologiske mangfold. Det innebærer at kriteriene i denne loven for når det kan åpnes for høsting, vil være overordnet havressurslovens bestemmelser. En speilvending av havressursloven i forhold til dagens saltvannsfiskelov, vil derfor medføre en risiko for at både forskningsressurser og administrative ressurser vil måtte prioriteres i retning av fiskerier som man av næringshensyn ønsker å åpne, for eksempel fordi det pågår høsting av disse arter ved lovens ikrafttredelse.

Flertallet ser nødvendigheten av økt forskningsinnsats for å styrke den grunnleggende kunnskapen om våre marine økosystemer. Imidlertid er det flertallets vurdering at det ikke kan være riktig at begrensede ressurser skal styres bort fra de arter/bestander hvor behovet for forskningsbasert kunnskap er størst på grunn av artens/bestandens økonomiske betydning, på grunn av artens/bestandens rolle i et økosystem eller fra de arter/bestander hvor det reelt er grunn til å tro at utviklingen kan komme til å gå i gal retning. En speilvending vil på denne bakgrunn for eksempel kunne medføre at man må akseptere at fiske på enkelte arter/bestander blir forbudt på grunnlag av manglende administrativ kapasitet og forskningsbasert kunnskap om situasjonen.

Flertallet er oppmerksom på at dette i utgangspunktet ikke vil bli situasjonen for de største og på nasjonalt plan viktigste fiskeriene, som fisket etter norsk arktisk torsk, hyse, sei, makrell og norsk vårgytende sild, som allerede er underlagt kvotereguleringer på grunnlag av forskningsbaserte forvaltningsråd.

Derimot kan det fort bli en problemstilling at myndighetene ikke kan prioritere de undersøkelser som er nødvendige for å åpne for høsting av bestander som hittil ikke har vært kommersielt utnyttet. Man kan tenke seg særlig mekanismer for ulike former for prøvefiske, men gitt de kriterier som er foreslått fra Biomangfoldlovutvalget vil man uansett måtte foreta visse administrative eller forskningsmessige grep for å åpne for slik høsting. En speilvending vil dermed føre til at næringsaktører som er tilpasningsdyktige, innovative og som ser nye muligheter, blir hemmet i sine muligheter til å utvikle nye fiskerier. Speilvendingen innebærer at terskelen for å utvikle nye fiskerier kan bli høyere, og at man vil måtte bruke administrative og forskningsmessige ressurser før man vet om den aktuelle bestanden i det hele er kommersielt interessant.

Det bør også tas i betraktning at det vil foreligge betydelig usikkerhet om hvordan vage, lovfestede kriterier for når det kan åpnes for et fiskeri, vil bli brukt i en fremtidig debatt om hva som er en bærekraftig ressursforvaltning. Det kan pekes på erfaringer, for eksempel fra sjøpattedyrforvaltningen, hvor vitenskapelig baserte standpunkt viser seg å ha liten påvirknings- eller gjennomslagskraft. En speilvending legger til rette for ytterligere debatt i denne retningen, og kan dermed tenkes å kunne redusere gjennomslagskraften av vitenskaplig baserte standpunkt i ulike internasjonale sammenhenger. Det er verdt å minne om at det er svært få av våre fiskebestander som forvaltes av Norge alene.

Flertallet ser altså fare for en betydelig usikkerhet om hvordan slike kriterier vil bli forstått og praktisert i fremtiden. Dette gjelder i og for seg uavhengig av hvilke merknader man i dag måtte knytte til forståelsen av kriteriene, og medfører på sikt både en risiko for ubegrunnede begrensninger i det ressursgrunnlaget norske fiskere kan høste av og en uheldig vridning av forskningsinnsatsen i retning av forskning som utelukkende er nødvendig for å forsvare høstingen av bestander som det ut fra saklige vurderinger ikke er grunnlag for å stille spørsmålstegn ved.

Som det ble tatt utgangspunkt i innledningsvis, ser flertallet at det kan sies at en speilvending vil bidra til å legge til rette for en økosystembasert ressursforvaltning. Flertallet kan imidlertid ikke se at en speilvending gjennom innføring av bevaringsprinsippet, på noen måte er avgjørende for å kunne gjennomføre en slik forvaltning. En økosystembasert forvaltning er først og fremst avhengig av forbedret kunnskap om sammenhengen mellom ulike arter og bestander og deres miljø, samt rapportering av uttaket av fra de aktuelle bestandene.

Kontroll over totaluttaket – i betydningen kunnskap om hva som faktisk blir tatt ut fra et område – er først og fremst avhengig av hvilke rapporteringskrav som stilles i medhold av andre bestemmelser i loven og hvordan forvaltningen klarer å systematisere og behandle innhentede opplysninger. God statistikk over uttaket er uansett en forutsetning for å kunne forvalte ressursene på en god måte, og flertallet kan vanskelig se at statistikken blir bedre, bare ved at loven speilvendes.

Flertallet kan på denne bakgrunn ikke se hvilke reelle fordeler innføring av bevaringsprinsippet og speilvending av havressursloven skulle gi, som kan forsvare den usikkerhet næringen med dette både direkte og indirekte kan bli påført. Et endringsforslag som kan påføre næringen ulemper og som kan påvirke administrative og forskningsmessige prioriteringer i en uheldig retning, bør etter flertallets oppfatning medføre åpenbare positive konsekvenser som oppveier disse potensielle negative virkninger, dersom man skal gå inn for det.

Ett utvalgsmedlem, som inngikk i flertallet referert ovenfor, anførte følgende tilleggsargument:

(D)et … er et vesentlig moment at forvaltningen av fiskeressursene bør bygge på nærhets- og avhengighetsprinsippet, slik at de sikrer grunnlaget for bosetting i samiske kyst- og fjordområder. Nærhets- og avhengighetsprinsippet innebærer at alle som bor i et område og er avhengig av de lokale ressursene til opprettholdelse av kultur, næring og språk, skal ha førsterett til høsting av ressursene. Det samiske folk har etter dette medlems oppfatning ikke hatt innflytelse over forvaltningen av de marine artene, og det har vist seg at reguleringene ikke har tatt hensyn til det sjøsamiske fisket. Forvaltningen har heller ikke tatt hensyn til de rettighetene befolkningen har, både ut fra sedvane, alders tids bruk og internasjonale bestemmelser til vern om urfolk. En speilvending kan utvide statens skjønnsmessige handlingsrom, og tilsvarende redusere fiskernes rett til å drive høsting. Dette er for dette medlem et tungtveiende tilleggsargument for å gå mot speilvending av loven.

4.4.2.3 Grunngjevinga til mindretalet

Mindretalet meiner derimot at innføring av bevaringsprinsippet vil gje eit meir framtidsretta lovgrunnlag i samsvar med føre-var-prinsippet. Dei peikar på at grunngjevinga til fleirtalet for å gå mot ei harmonisering med biomangfaldlovutvalet sitt framlegg særleg er knytt til situasjonen for «kommersielle fiskerier». Mindretalet meiner at ein då ikkje tar «i betraktning at speilvending av loven vil forplikte myndighetene til å ta ansvar i forvaltningen av alle viltlevende marine ressurser». Mindretalet held fram med følgjande:

En helt sentral nyvinning ved denne revisjonen av saltvannsfiskeloven, er utvidelsen av virkeområdet til å omfatte alle viltlevende marine ressurser og dermed gi et meningsfylt lovgrunnlag for en helhetlig og økosystembasert tilnærming til den marine ressursforvaltningen. Ved en slik utvidelse vil det være avgjørende at man samtidig etablerer kontroll med all høsting av de ressurser som omfattes av loven. Bedre fangstteknologi, nye utnyttelsesmåter og økt press på allerede beskattede ressurser kan føre til at andre arter og bestander enn dem som høstes i dag blir aktuelle høstingsvirksomheter. En unnlatelse av å speilvende loven vil innebære en videreføring av nåværende system med ensidig fokus på bestander som er gjenstand for kommersiell interesse, uten plikt til å foreta en aktiv forutgående vurdering av alt uttak. Virkningen av denne betydelige lovrevisjonen vil dermed bli minimal.

Bunnfaste arter er i dag underlagt systemet med åpning av høsting i lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven). Et samlet utvalg har foreslått at forvaltningen av bunnfaste arter flyttes fra kontinentalsokkelloven til ny havressurslov for å sikre en helhetlig økosystembasert forvaltning av samtlige viltlevende marine ressurser. Flyttingen av forvaltningsansvaret vil imidlertid innebære at utnyttelsesforbudet i kontinentalsokkelloven § 2 ikke lenger gjelder bunnfaste arter, og utvalget har foreslått at kontinentalsokkelloven § 2 tredje ledd om tang og tare fjernes som følge. Dersom ikke lovrevisjonen skal medføre at korallrev, tang og tare m.m. får en svekket beskyttelse som følge av at loven ikke speilvendes, må konsekvensen av at forvaltningsansvaret flyttes, bli at det fastsettes et generelt utnyttelsesforbud for bunnfaste arter i medhold av ny havressurslov, som det deretter kan dispenseres fra. For bunnfaste arter vil en derfor fremdeles måtte ha særskilt tillatelse i forskrift for å kunne høste kommersielt av disse, mens kommersiell høsting av andre fiskearter vil være tillatt med mindre det uttrykkelig er forbudt. Det er uheldig at flertallet går inn for å etablere ulike forvaltningsregimer for høsting av bunnfaste arter og de øvrige viltlevende marine ressurser.

Mindretallet kan heller ikke slutte seg til at en harmonisering med Biomangfoldlovutvalgets forslag vil innføre vage eller uklare lovkriterier for forvaltningen. De kriterier det her er snakk om må i stor grad sies å være kjent og i samsvar med forpliktelser Norge allerede uttrykkelig har påtatt seg på ressursområdet – ikke minst når det gjelder gjennomføringen av føre-var prinsippet. Dette prinsippet – med klar adresse til regelgiverne – innebærer at lovgiver må sørge for et regelverk som gjør det mulig å forhindre negative miljøvirkninger. Muligheten til å opptre i samsvar med føre-var prinsippet begrenses betydelig dersom forvaltningen allerede i utgangspunktet kan fraskrive seg ansvar for å kontrollere deler av ressursuttaket.

Med speilvending vil bevisbyrden for å iverksette tiltak mot negative miljøvirkninger bli snudd, slik at det er forsvarligheten av høstingen som må dokumenteres – ikke om det foreslåtte forvaltningstiltaket er godt nok vitenskapelig dokumentert og begrunnet. I dag er det forvaltningen og forskerne som overfor næringen må dokumentere et gitt forvaltningsvedtak om å for eksempel fastsette en nullkvote, slik forslaget eksempelvis har vært for kysttorsk. I slike sammenhenger kan det stilles spørsmålstegn ved om den vitenskapelige kunnskapen er god nok for å iverksette tiltaket i foreslått utstrekning, med den følge at et anbefalt forvaltningstiltak ikke iverksettes fullt ut på grunn av manglende vitenskapelig sikkerhet.

Speilvending vil også kunne forhindre at relevante forvaltningsvedtak fastsettes for sent. Et eksempel på slik for sen fastsettelse er knyttet til høsting av haneskjell, hvor regulering og forbud kom på plass for sent til å forhindre miljøforringelse. Dersom man skal nærme seg en økosystembasert forvaltning, må forvaltningen sette mål i forkant og ikke først agere etter at fareindikatorer allerede er påvist. Dette blir ofte resultatet for de såkalte uregulerte bestander (bestander uten totalkvote) som ifølge flertallets beregninger allerede i dag omfatter om lag 30 bestander som det høstes på.

Mindretallet finner det ikke sannsynlig eller trolig at en speilvending vil svekke havressursloven som næringslov, da det er innsats og aktivitet som skal være avgjørende for kravene til dokumentasjon. Forvaltningen vil på samme måte som i dag tillate høstingsvirksomheter som er bærekraftige i samråd med næringen, i samsvar med lovens formål om at forvaltningen skal være samfunnsøkonomisk lønnsom. Det vil tilligge forvaltningens skjønn å vurdere kravene til dokumentasjon og den påfølgende beregningen av det høstingsverdige overskudd i samsvar med lovens formål.

For ressurser som antas å være i en tilfredsstillende tilstand, vil det kunne åpnes for høsting før virksomheter er igangsatt. Ved begrenset uttak vil kravet om tilstrekkelig dokumentasjon forstås med lempe, slik at forskning ikke er påkrevet for høstingsvirksomheter av mindre omfang. Uttak er uansett en viktig del av datainnsamlingen til forskning, og en ordning med prøvefiske vil således gi betydelig bedre forvaltningskontroll enn i dag, samtidig som lønnsomme virksomheter vil kunne få tilgang til nye ressurser uten noe betydelig forarbeide. På samme måte vil man kunne åpne generelt for høsting på bestander som det ikke er mulig å fastslå en totalkvote for, når man erfaringsmessig kan gå ut fra at bestanden tåler påregnelig innsats. Biomangfoldlovutvalget legger også til grunn at hvis det foreligger «informasjon om at en bestand beskattes i svært liten grad, vil man ofte ut fra alminnelig biologisk kunnskap kunne fastslå at beskatningen er bærekraftig» , jf. NOU 2004:28 s. 250.

Mindretallet kan derfor vanskelig se at det kan foreligge noen begrunnet usikkerhet ved lovanvendelsen rundt hva som er «tilstrekkelig dokumentasjon» slik flertallet viser til. Mindretallet legger til grunn at grunnlaget for å åpne for høsting alt i alt må bero på om forvaltningen kan si seg overbevist om at bestanden tåler forventet beskatning etter en helhetlig vurdering, der kravene om dokumentasjon må forstås med rimelighet i samsvar med lovens formål. Forvaltningen vil altså etter eget skjønn måtte ta selvstendig stilling til hvilke dokumentasjonskrav som er nødvendige for å sikre at bestanden holdes på et bærekraftig nivå. Begrepet «tilstrekkelig dokumentasjon» gir dermed etter mindretallets vurdering forvaltningen den nødvendige fleksibilitet til å videreføre et ansvarlig og næringsvennlig beskatningsmønster både på kort og lang sikt. Forskjellen fra dagens system vil være at loven uttrykkelig pålegger det offentlige å ta risiko og ansvar i forkant av høstingen gjennom en aktiv vurdering og beslutning for alle ressurser som høstes kommersielt. Dette anses å være i samsvar med lovens nye system. Mindretallet kan således ikke slutte seg til den vurdering at den mest effektive kontroll og gjennomføring av en helhetlig forvaltningspolitikk kan skje utelukkende ved etterfølgende kontroll og statistikkoppbygging.

Det er også et moment i mindretallets vurdering at en speilvending av saltvannsfiskelovens utgangspunkt ikke vil innebære noe nytt rent lovteknisk. Samme system benyttes i dag overfor utlendinger etter lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone og lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske mv. i Norges territorialfarvann, og som nevnt ovenfor i forhold til bunnfaste arter som tang og tare, samt korallrev mv.

Speilvending av loven vil føre til en noe større arbeidsbelastning for forvaltningen, ettersom uttak av uregulerte bestander til forskjell fra i dag også blir gjenstand for uttaksregulering – og det således ikke bare vil være et spørsmål om konsesjon for at høsting på uregulerte bestander skal være tillatt. Selv når det ikke kan fastsettes en totalkvote for bestanden, skal det etter et speilvendt system foretas en vurdering av innsats/uttak i forhold til bestandens antatte tåleevne. Den arbeidsmengde og innsats forvaltningen må legge i en slik vurdering, vil være avhengig av omfanget av høstingen.

Lovforslaget kan dermed også etter hvert medføre behov for økt forskningsinnsats på bestander hvor uttaket er av et visst omfang og kan forventes å øke. Videre legger mindretallet til grunn at forvaltningen vil måtte se på måter å inkorporere mer helhetlige data om økosystemers tilstand og prosesser i sine beregninger. Forvaltningsplaner og forvaltningsmål som vil kunne bygge på et bredere sett av indikatorer for økosystemers tilstand, vil også kunne veilede i en bestandsvurdering. Det er viktig at forvaltningen (både nasjonalt og internasjonalt) definerer forvaltningsmålsettinger og blir enige om fordeling av totalkvoten, også på mer langsiktig og helhetlig basis.

Det forutsettes imidlertid ikke i forslag til ny naturmangfoldlov at vitenskapelig dokumentasjon og rådgivning for sektorlovgivningen skal være fullt utbygd umiddelbart for høsting på alle bestander. Det legges tvert imot til grunn at den nødvendige forskningsinnsats og det nødvendige arbeid i forvaltningen for øvrig må kunne utvikles over tid. De økonomiske og administrative kostnadene vil dermed ikke umiddelbart bli større som følge av dette lovforslaget. Utgangspunktet for forvaltningen må likevel være at overvåkingen forbedres gradvis, og at en forsøker seg frem med overgangsordninger som gjør en endring mulig å praktisere. Mindretallets vurdering er at flere av disse utfordringene vil komme også uavhengig av en speilvending, etter hvert som nye høstingsvirksomheter igangsettes og press på uttak av flere ressurser økes. En speilvending av loven vil gi forvaltningen en mulighet til å ligge i forkant av utviklingen og legge grunnlaget for en mer bærekraftig ressursforvaltning.

Når det gjelder bestander Norge forvalter sammen med andre stater vil en ikke alltid kunne oppnå enighet om et uttaksnivå som etter norske beregninger anses som det mest forsvarlige. Påstander om norsk underutnyttelse vil kunne føre til krav om økt kvoteandel fra andre stater i senere forhandlinger (jf. FN-avtalen om fiske på det åpne hav art. 7 nr. 2) og eventuelt krav om adgang til å høste ikke-utnyttede ressurser (jf. Havrettskonvensjonen art. 62 nr. 2). Dette er likevel ikke forhold som tilsier at en ikke fra norsk side skal tilstrebe en mest mulig optimal, ansvarlig og bærekraftig forvaltning og derigjennom bidra til økt internasjonal oppslutning om prinsipper som de aller fleste av våre nabostater også har forpliktet seg til. Større ansvarlighet i regionale og globale fiskerier har vært en internasjonal målsetting i lang tid.

4.4.3 Høyringsfråsegner

Blant dei høyringsinstansane som uttalar seg om dette spørsmålet, støttar følgjande utvalsfleirtalet: Utanriksdepartementet, Sametinget, Landsdelsutvalget, Finnmark fylkeskommune, Møre og Romsdal fylke, Troms fylkeskommune, Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag og Sør-Norges Trålerlag, medan følgjande støttar utvalsmindretalet: Justisdepartementet, Miljøverndepartementet, Artsdatabanken, Fiskeridirektoratet, Havforskingsinstituttet, Oslo kommune, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Miljøvernforbund, Norges Naturvernforbund, SABIMA og WWF.

I dei høyringsfråsegnene som støttar fleirtalet sitt framlegg om ikkje å innføre bevaringsprinsippet, vil departementet mellom anna framheve at Sametinget meiner at ei spegelvending i høve til saltvassfiskelova «vil kunne bidra til en innskrenket adgang til deler av de naturressurser som utgjør det samiske materielle kulturgrunnlag». Sametinget understrekar at dei er «opptatt av at det biologiske mangfoldet i havet må opprettholdes gjennom reguleringer og forskrifter», og peikar på at det ikkje er «sjøsamenes eller kyst- og fjordbefolkningens fiske (som) fører til økologisk ubalanse i havet». Finnmark fylkeskommune er også einig i fleirtalsvurderinga, og peikar på følgjande:

En speilvending av loven som forbyr all fangst uten at det er uttrykkelig tillatt, kan virke næringshemmende og tungvindt. Dagens ordning virker tilfredsstillende og den fritar ikke staten for sitt ansvar for å overvåke ressursene og regulere uttaket ved behov. Ved en speilvending må det vises til at ressursen er høstbar før det kan åpnes for uttak. Med de begrensede ressurser som finnes til overvåking av ressursene, bør disse kanaliseres dit det er behov for overvåking og ikke til bestander man vurderer å starte uttak av.

Møre og Romsdal fylke grunngjev støtta til fleirtalet med følgjande:

Møre og Romsdal fylke ser det som grunnleggjande at lova sikrar at all hausting skjer på ein ressurs- og miljømessig forsvarleg måte på lang sikt. Samstundes er det og viktig at ny næringsutvikling ikkje vert unødig sett attende.

Møre og Romsdal fylke meiner det forvaltningsmønsteret som er nedfelt i den noverande saltvatnfiskelova gir eit tilfredsstillande grunnlag for å sikre begge måla. Ei speilvending vil lett kunne føre med seg uvisse med omsyn til kriteriar og grunnlag for at det skal kunne opnast for nye haustingsformer. Dette vil i monaleg grad kunne bli til hinder for tiltakslyst og nyskaping.

Norges Fiskarlag peikar også på at «de næringsmessige konsekvensene av en slik speilvending vil være høyst uklare både på kort og lang sikt», og seier seg einig med fleirtalet i utvalet i at det er «vanskelig å se hvilke fordeler en innføring av bevaringsprinsippet vil gi som kan forsvare den usikkerhet som dette vil påføre næringen både direkte og indirekte». Fiskarlaget viser også til problema knytt til bestandar som Noreg forvaltar saman med andre land.

Norges Kystfiskarlag seier at »(n)ærhet og avhengighetsprinsippet taler mot en speilvending av loven», og meiner at spegelvending ikkje er avgjerande for ei forsvarleg forvaltning og bevaring av ressursane. Prinsippet om bevaring av ressursane kan etter kystfiskarlaget sitt syn takast vare på «ved å føre kontroll og statistikk over ressursuttaket».

I høyringsfråsegnene som støttar framlegget til mindretalet om å innføre bevaringsprinsippet i den marine ressursforvaltninga, vil departementet blant anna framheve at Justisdepartementet uttalar at det er «viktig at man opererer med det samme prinsipielle utgangspunktet på alle områder, slik at man ikke stiller opp et generelt bevaringsprinsipp på land og i utgangspunktet fri allemannsrett til ressursutnyttelse i havet». Justisdepartementet peikar likevel på at »(i) praksis vil hovedregelen på mange områder være at ressursuttak er tillatt».

Artsdatabanken seier også at eit «generelt bevaringsprinsipp bygger på en klar føre var-holdning for å ivareta biologisk mangfold i fremtiden», medan Fiskeridirektoratet peikar på at «et slikt forvaltningssystem vil bedre legge til rette for utviklingen av økosystembasert ressursforvaltning». Direktoratet meiner at dette vil «fremstå som prinsipielt viktig i forhold til utvidelsen av lovens saklige virkeområde til å omfatte all utnyttelse av alle viltlevende marine ressurser». Samtidig uttalar Fiskeridirektoratet følgjande:

Saltvannfiskelovens formål er å styre en bærekraftig og rasjonell høsting av havets ressurser. Utviklingen her har de siste 20 åra gått i retning av å søke å optimalisere det langsiktige økonomiske utbyttet av våre økonomisk viktigste bestander. Dette innebærer at man i stor utstrekning har etablert høye, robuste bestandsnivå for disse bestandene. Ambisjonsnivået for forvaltningen av disse ressursene er således vesentlig høyere enn, og må ikke forveksles med, det som måtte følge av en målsetting om vern av biologisk mangfold alene. Blant annet er kravene til forskning, løpende overvåkning og vitenskaplig dokumentasjon omfattende og kostbare. Disse kostnadene rettferdiggjøres av fiskerienes samfunnsøkonomiske avkasting. I forbindelse med en eventuell speilvending er det derfor av avgjørende betydning at en har et faglig og budsjettmessig realistisk ambisjonsnivå med hensyn til hvilke dokumentasjonskrav en skal stille i forbindelse med åpning av fangst. Det kan for eksempel ikke være slik at mangel på omfattende dokumentasjon skal kunne brukes til å forhindre oppstart av høsting av hittil uutnyttede ressurser. En eventuell speilvending må således ikke bli et hinder for en rasjonell og bærekraftig utnytting av havets ressurser. I praksis vil det derfor i betydelig grad måtte tilligge fiskeriforvaltningens skjønn å vurdere høsting i forhold til vern av biologisk mangfold.

Havforskingsinstituttet seier at det «å legge et bevaringsprinsipp til grunn … vil gi et bedre rammeverk for en økosystembasert forvaltning som grunnlag for en bærekraftig utvikling av marine næringer og som grunnlag for bedre kontroll over ressursuttaket». Havforskingsinstituttet peikar på at dette vil gjelde også for artar som «primært ikke er kommersielt viktige, men som blir berørt av marin næringsvirksomhet. Slike arter kan ha en viktig rolle i økosystemet og bør i utgangspunktet ha en beskyttelse».

Norges Jeger- og Fiskerforbund meiner at »(e)t speilvendingsprinsipp vil klargjøre virkeområdet for loven i forhold til å ivareta miljøhensyn», medan Norges Naturvernforbundog WWF seier at innføring av bevaringsprinsippet vil «gi et lovforslag i samsvar med føre var-prinsippet». SABIMA meiner at bevaringsprinsippet er «den naturlige praktiske implementering» av føre var-prinsippet, men uttalar også at »(t)anken er ikke å skape stor byråkratisering eller hindre bærekraftig utnyttelse av naturressurser» og at «dokumentasjon kan utvikles over noe tid mens «prøvehøsting» … pågår».

4.4.4 Vurderingane til departementet

4.4.4.1 Innleiing

Eit viktig spørsmål er kva for prinsipp som skal leggjast til grunn ved forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane, og kva for løysingar som skal veljast i lova. Fleirtalet og mindretalet i havressurslovutvalet har gode og omfattande grunngjevingar for standpunkta sine. Saman med høyringsfråsegnene gjev det eit godt oversyn over dei relevante argumenta og dermed eit godt grunnlag for å ta stilling til saka.

Som gjennomgangen syner, gjev ikkje høyringsfråsegnene eintydig svar på kva løysing som bør veljast. Det er likevel ei rimeleg tolking av høyringsfråsegnene at dei som går mot innføring av eit bevaringsprinsipp i stor grad legg vekt på moglege praktiske konsekvensar for den tradisjonelle fiskerinæringa. Motsett legg dei som støttar innføring av eit bevaringsprinsipp særleg vekt på to tilhøve; for det første den prinsipielle sida av spørsmålet og for det andre omsynet til andre ressursar enn dei som i dag vert utnytta i tradisjonelt fiske. Slike andre ressursar er dels artar som i dag er omfatta av saltvassfiskelova, og dels artar som vil falle inn under den nye havressurslova som følgje av forslaget om å utvide lova sitt saklege verkeområde.

Drøftinga til havressurslovutvalet og biomangfaldlovutvalet har vore prega av kva for lovgjevingsmessig utgangspunkt som skal veljast i dei to lovene; om hausting skal vere forbode inntil styresmaktene har opna for dette, eller om hausting er tillate inntil det vert fastsett reguleringar eller forbod. Problemstillinga gjeld for lovverk både på Fiskeri- og kystdepartementet og Miljøverndepartementet sine ansvarsområde. Dette har difor vore sett i samanheng i arbeidet med havressurslova og naturmangfaldlova

Slik departementet ser dette, er det ikkje avgjerande kva for lovmessig utgangspunkt som vert lagt til grunn, men at lovgjevinga totalt sett gjev styresmaktene gode reiskapar for å forvalte ressursane for framtida og legg opp til gode avvegingar mellom ulike omsyn. Det er difor behov for å utvikle eit eige forvaltningsprinsipp for viltlevande ressursar i sjø og på land som viser formålet med og omsyna bak forvaltninga.

4.4.4.2 Om forvaltningsprinsippet for viltlevande marine ressursar

4.4.4.2.1 Generelt

Utgangspunktet for forvaltningsprinsippet er at dei viltlevande marine ressursane vert forvalta på ein ansvarleg og god måte. I ressursforvaltninga legg vi allereie vekt på eit breitt spekter av omsyn, jf. kapittel 4.1 om formålet med lova, kapittel 4.2 om økosystembasert forvaltning, kapittel 6 om regulering av ressursuttaket og kapittel 8.1 om ressurskontroll. Det vert gjort nettopp for å sikre ei ansvarleg og god ressursforvaltning.

Formålet med havressurslova er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og å medverke til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna. Formålet med lova er drøfta i kapittel 4.1 og viser fleire viktige prinsipp. Det første er at dei viltlevande marine ressursane skal haustast. Det inneber ei prinsipiell haldning om at menneska skal hauste av det overskotet ressursane gjev, slik menneska alltid har gjort. Havet er ei av dei viktigaste kjeldene våre til mat og matproduksjon.

For det andre ligg det i dette at vi skal hauste av det overskotet havet gjev på ein slik måte at dei komande generasjonar også kan hauste av overskotet frå havet. Ressursane må forvaltast med tanke framtida. I St.meld. nr. 43 (1998 – 99) Vern og bruk i kystsona er dette uttrykt slik:

Samanlikna med mange andre land, er Noreg rikt på naturressursar, noko som mellom anna har lagt grunnlag for velferdssamfunnet vårt. Det er derfor naudsynt med ei berekraftig forvaltning av naturgrunnlaget slik at naturressursane kan førast vidare til seinare generasjonar.

For det tredje skal forvaltninga av ressursane gje grunnlag for utvikling av næringsverksemd, velferd og busetjing i kystsamfunna våre. I St.meld. nr. 43 (1998 – 99) er dette skildra slik:

Havet har til alle tider vore av stor verdi for dei menneska som har levd langs kysten. Dei rike marine naturressursane har stor økonomisk verdi, og har skapt grunnlag for busetjing og sysselsetjing gjennom generasjonar.

I forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane vert det såleis lagt vekt på ei rekkje omsyn. Med dette som utgangspunkt, må styresmaktene innanfor ei berekraftig ramme søkje å forvalte ressursane i tråd med føre-var-prinsippet, der ein også legg vekt på ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga som tek vare på det biologiske mangfaldet. Mellom anna skal kyststatane «under hensyntagen til de best tilgjengelige vitenskapelige data gjennom passende bevarings- og forvaltningstiltak sikre at opprettholdelsen av de levende ressurser i den eksklusive økonomiske sone ikke settes i fare av overbeskatning», jf. havrettskonvensjonen art. 61 nr. 2.

Slike vurderingar legg til rette for ei høgast mogleg langsiktig avkasting av ressursane, slik at dei kjem både vår og komande generasjonar til nytte.

Likevel må vi i forvaltninga vege omsynet til bestandane og nærings- og distriktsomsyn mot kvarandre, slik at vi ikkje alltid kan velje dei løysingane som på kort sikt er dei biologisk mest tenlege. På lengre sikt må likevel ressursane forvaltast berekraftig. Desse avvegingane ligg til dømes til grunn når vi av nærings- og distriktsomsyn vel å bruke lengre tid på å byggje opp ein bestand enn det forskarane tilrår. Det kan gjerast ved å innføre tiltak som reduserer fisket på ein bestand i staden for å forby fisket. På lengre sikt er målet det same; å sikre levedyktige bestandar som over tid gjev eit høgast mogleg samla overskot.

Konvensjonen om biologisk mangfald godkjenner at det er ei særleg tilknyting mellom urfolk og lokalsamfunn med omsyn til kultur og natur. Urfolk er ofte nært knytte til naturen, og er avhengige av naturressursane for å vidareføre kultur og tradisjonar. I Noreg har samane gjennom mange århundre utvikla metodar, haustingstradisjonar og kunnskapar som har gjort det mogleg å utnytte ressursane på ein berekraftig måte. Det er viktig at samiske haustingstradisjonar, som byggjer på sedvanleg ressursbruk i samsvar med kulturell praksis, kan vidareførast.

Tradisjonell kunnskap kan definerast som erfaringsbasert kunnskap som knyter seg både til ulike bruksmåtar og til forvaltninga av naturressursane. Kunnskapen har ein praktisk karakter, og vert nytta på ulike område som fiske, reindrift, jordbruk, utmarksbruk og næringsutøving. Dei tradisjonelle kunnskapane omfattar blant anna kunnskap om artane, åtferda deira, avl, fangst- og dyrkingsmetodar. Denne kunnskapen er overlevert frå ein generasjon til den neste gjennom munnlege forklaringar og praktisk øving. Naturen er grunnlaget for næringsverksemd, ramma for livsområde, oppleving av fortida, kunnskapar og levemåte. Tradisjonsbasert kultur, som den samiske, er difor avhengig av naturen, landskapet og naturressursane. Det betyr at tradisjonell samisk ressursutnytting er sårbar for endringar i miljøet, anten endringane kjem av naturlege variasjonar eller menneskeleg aktivitet. Miljøtruslar kan vere i form av for høge uttak av artar, forureining og inngrep av ulike slag.

Saltvassfiskelova byggjer på eit system der hausting av ressursar som fell inn under lova er tillate med mindre styresmaktene har innført reguleringar. Sjølv om det ikkje kjem direkte til uttrykk i saltvassfiskelova, er det ved forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane eit mål å oppnå ei høgast mogleg langsiktig avkastning av ressursane. Dette skal skje gjennom å regulere haustinga av bestandane slik at bestandane over tid produserer eit haustingsverdig overskot. Desse omsyna er nærare skildra i kapittel 4.1, om formålet med lova og kapittel 6 om regulering av ressursuttaket.

Det ligg ei omfattande forvaltningsrådgjeving til grunn for den norske forvaltninga av fiskebestandane, jf. kapittel 4.2 om økosystembasert tilnærming til forvaltninga. Vidare er fiskarane pålagde omfattande rapporteringsplikter for å sikre ein best mogleg kunnskap om dei ulike haustingsverksemdene. All fangst som vert landa i Noreg, vert registrert på landings- og sluttsetlar. Alle fartøy over ein viss storleik må føre fangstdagbok der fangstane vert registrerte. Det inneber at uttaket av dei ulike bestandane og kvar uttaket skjer, systematisk vert registrert og ligg til grunn for rådgjeving og forvaltning.

Kunnskapsoppbygging, kartlegging og overvaking av havmiljøet i vid forstand ligg såleis til grunn for ressursforvaltninga i dag. Mellom anna gjer Havforskingsinstituttet greie for dette i den årlege publikasjonen «Havets ressurser og miljø». Her vurderer instituttet dei store økosystema. Fiske, fangst og anna hausting vert i dag langt på veg sette i samanheng med og vurderte i høve til heile økosystemet og annan påverknad av dette, jf. kapittel 4.2 om økosystembasert forvaltning. I framtida vil dette verte endå tydelegare.

Dei vurderingane styresmaktene gjer og dei avgjerdene styresmaktene tek skal byggje på ei heilskapleg tilnærming og vere baserte på grundig fagleg kunnskap. Avgjerdene skal vege ei rekkje ulike interesser mot kvarandre, og ta omsyn til både ei langsiktig forvaltning av ressursane og ulike nærings- og distriktsomsyn. Desse vurderingane må gjerast med jamne mellomrom. Det er dette som ligg i forvaltningsprinsippet.

Departementet meiner difor det ikkje er avgjerande for ei ansvarleg, langsiktig og økosystembasert forvaltning at hausting er forbode inntil styresmaktene har bestemt å opne for hausting.

Ei berekraftig og økosystembasert forvaltning er først og fremst avhengig av kunnskap om samanhengen mellom ulike artar og bestandar og miljøet deira, og kunnskap om kva faktorar som påverkar miljøet utanfrå. Fiske, fangst og anna hausting representerer slike faktorar, fordi dei inneber uttak frå bestandar og påverker det fysiske miljøet og andre levande organismar enn dei som er målartane for verksemda. Som fleirtalet i utvalet peikar på er kontroll over uttaket – i tydinga kunnskap om kva som faktisk vert teke ut frå eit område – først og fremst avhengig av kva rapporteringskrav ein stiller, og korleis forvaltninga greier å systematisere og behandle innhenta opplysningar, slik det er gjennomgått ovanfor.

I tråd med dette vurderer styresmaktene og forskarane med jamne mellomrom, ut frå best tilgjengeleg dokumentasjon, om det er behov for å innføre reguleringar av ulike bestandar. Ein «held auge med» bestandane, men sjølvsagt i ulik grad. Slike vurderingar skal også gjerast i framtida, og liggje til grunn for forvaltninga av ressursane.

Ut frå desse vurderingane kan det verte nødvendig å innføre kvotereguleringar, andre reguleringar, innsatsavgrensingar, eller utvida rapporteringsplikter. Ved utvikling av nye haustingsverksemder, kan ein til dømes vurdere registrerings- og rapporteringsordningar for å skaffe seg meir kunnskap om arten. På grunnlag av innsamla data, kan fiskeristyresmaktene innføre ytterlegare reguleringstiltak om det trengst.

Det ligg ein føresetnad i forvaltningsprinsippet om at ressursane skal forvaltast gjennom vurderingar av haustingsmønster og nivåa på haustinga for dei ulike ressursane. Målet med forvaltninga er då at ein i bruken av dei marine økosystema veg hausting av overskot og vern mot kvarandre, for å sikre levedyktige bestandar og gjennom det ei høgast mogleg langsiktig avkastning av ressursane. Forvaltningsprinsippet inneber at ein skal gjere dei vurderingar og innføre dei reguleringar som er nødvendige for ei ansvarleg forvaltning av dei ulike ressursane. Det kan vere kvotereguleringar, tekniske reguleringar eller andre former for reguleringar. I andre tilfelle kan det vere tilstrekkeleg at det vert innført auka rapporteringskrav for dei som haustar av bestanden.

Departementet meiner altså at det ikkje må innførast ein regel om at all hausting av levande marine ressursar er forbode før styresmaktene har opna for hausting. Det avgjerande må vere å finne løysingar som gjer at bestandane over tid produserer eit haustingsverdig overskot, samstundes som omsynet til kystsamfunna og næringa vert tekne vare på. Forvaltningsprinsippet er nedfelt i § 7 første ledd.

4.4.4.2.2 Forvaltningsprinsippet for artar som vert hausta i tradisjonelt fiske og tradisjonell fangst

Dei fiskeslaga som er kvoteregulerte på årsbasis og kongekrabbe, kval og sel (inkludert kystsel), vert allereie kvoteregulerte gjennom forskrifter fastsette med heimel i saltvassfiskelova. Desse drøftar vi difor ikkje nærare her.

Spørsmålet er korleis forvaltningsprinsippet skal utformast for dei artane som vert hausta i tradisjonelt fiske og tradisjonell fangst og som det i dag ikkje er fastsett kvote for eller der fangst ikkje er forbode. Det dreiar seg både om artar eller bestandar som det i dag vert hausta av, og artar eller bestandar som det potensielt kan utviklast hausting av, i stor eller liten skala.

For desse artane inneber forvaltningsprinsippet at fiskeriforvaltninga ut frå omsynet til ei berekraftig forvaltning, heile tida vurderer om det er behov for å innføre ulike forvaltningstiltak som rapporteringsreglar, krav til reiskapar, minstemål, kven som kan hauste, kvotar for hausting o.a. I denne vurderinga vil forvaltninga blant anna nytte kunnskapen dei har om dei ulike haustingsverksemdene og utvikling i fangstratane o.a.

Innhaldet i forvaltningsprinsippet, slik det er beskrive i kapittel 4.4.4.2.1, skal for dei såkalla uregulerte artane sikre at det vert gjort vurderingar av haustinga og om ho er berekraftig. Departementet meiner desse vurderingane kan gjerast utan å innføre krav om at styresmaktene skal vedta å opne for hausting. Dette er på mange måtar ei vidareføring av den måten forvaltninga handterer desse ressursane på i dag, men det vil vere tenleg at det no vert klart uttrykt i lova at departementet og fiskeriforvaltninga har ei plikt til å vurdere kva forvaltningstiltak som er nødvendig for å sikre ei berekraftig forvaltning av dei ulike bestandane. Kva for reguleringar som er nødvendige, vert avgjort ut frå ei heilskapleg tilnærming basert på grundig fagleg og best tilgjengeleg kunnskap. Eit langsiktig perspektiv og føre-varprinsippet skal liggje til grunn for å sikre eit balansert resultat mellom ulike interesser og verdiar.

4.4.4.2.3 Artar som i dag fell inn under kontinentalsokkellova

Det er i dag ikkje lov å utnytte sedentære artar som fell inn under kontinentalsokkellova dersom det ikkje er gjeve løyve til det.

Tang og tare er den ressursen av denne typen som vert hausta i noko omfang, og her er det allereie eit forvaltningsregime med løyve til hausting og eit system med klarering og opning av felt for tråling. Departementet meiner forvaltningsprinsippet tilseier at det er nødvendig å vidareføre eit slikt system for forvaltninga av sedentære artar.

Artar som i dag ligg under verkeområdet til kontinentalsokkellova, men som ikkje vert planmessig hausta, står i same stilling som «andre ressursar» omtala nedanfor. Vi viser difor til drøftinga der.

4.4.4.2.4 Andre ressursar

Mellom dei to føregåande gruppene – artar som er utnytta i tradisjonelt fiske og fangst og artar som i dag fell inn under kontinentalsokkellova – finst det ei gruppe av ulike artar som det er meir eller mindre sannsynleg vil kunne utnyttast kommersielt. Dette dreiar seg til dømes om raudåte, krill og andre plankton, og organismar av same storleik, men med eigen symjeevne (mikronekton), altså artar lågare nede i næringskjeda.

Kunnskapen er framleis mangelfull om grunnleggjande spørsmål som bestandsstorleik, produksjon og kva økologiske konsekvensar uttak vil få for artar høgre oppe i næringskjeda, og dermed kva konsekvensar slike uttak får for anna kommersiell verksemd.

Etter forvaltningsprinsippet bør difor ikkje kommersiell hausting av slike ressursar setjast i verk utan særskild oppfølging. På denne bakgrunn har departementet allereie fastsett ei forskrift som forbyr norske fartøy å fiske raudåte, krill og dyreplankton, samtidig som vi legg til rette for forsøksløyve til slikt fiske på detaljerte vilkår. Det gjeld blant anna rapportering og samarbeid med Havforskingsinstituttet. Etter forvaltningsprinsippet er det nødvendig å innføre reguleringar for å forvalte desse ressursane på ein berekraftig måte.

4.5 Særleg om urfolksspørsmål

4.5.1 Innleiing

Folkeretten har reglar både om urfolk og om minoritetar, og samane kan gjere gjeldande begge regelsetta. Det samiske folket sin status som urfolk og etnisk, kulturell og språkleg minoritet er bakgrunnen for at Grunnlova § 110a vart vedteken i 1988, og det kjem også til uttrykk i lovgjevinga elles.

Det er godteke at art. 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettar i høve til samar som urfolk omfattar dei materielle føresetnadane for den totale kulturutøvinga deira, medrekna levevegar som er nær knytt til territoriet og bruk av naturressursane der. Ein slik rett kan inkludere tradisjonelle aktivitetar som fiske, reindrift og jakt.

Fiskerilovgjevinga har i dag ingen formuleringar som peikar spesielt på samiske interesser, sjølv om saltvassfiskelova har ei generell formulering i § 4 om departementet sine reguleringsfullmakter som blant anna trer i kraft «når internasjonale avtaler gjør det nødvendig». Elles gjeld lova med dei «begrensninger som følger av folkeretten», jf. § 3. Dei internasjonale avtalane og pliktene ein siktar mot med desse formuleringane, synest først og fremst å vere det som er direkte fiskerirelatert. Både gjennom folkeretten og nasjonal rett er norske styresmakter likevel forplikta til å leggje tilhøva til rette for at den samiske folkegruppa skal kunne sikre og utvikle språket, kulturen og samfunnslivet sitt.

I St.meld. nr. 58 (1991 – 92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten er det referert til ei utgreiing som dåverande professor Carsten Smith ved Universitetet i Oslo utarbeidde for Fiskeridepartementet om desse spørsmåla. Han konkluderer blant anna med at staten har «en rettsplikt til å gi den samiske befolkning muligheter til å sikre og utvikle sin kultur, herunder det materielle kulturgrunnlag, som f.eks. fiske. Dersom dette nødvendiggjør særtiltak, har samene krav på det» (sitert frå meldinga). Regjeringa konkluderte i meldinga med følgjande:

De retningslinjer som utredningen gir med hensyn til den samiske befolkningens rettsstilling i forbindelse med fiskerireguleringer, må tas hensyn til ved framtidige reguleringer som vil berøre denne folkegruppens næringsgrunnlag.

Dette har vore teke vare på gjennom ulike særtiltak for ulike geografiske område i dei årlege reguleringane. Til dømes i form av meir liberale reglar for å verte registrert i fiskarmanntalet for personar som er busette i kommunar innanfor verkeområdet for Samisk Utviklingsfond. Sametinget har også vore representert i reguleringsrådet og i ei lang rekkje arbeidsgrupper og utval.

Det har likevel jamt vore ein diskusjon om det nærare innhaldet i staten sine plikter, og om oppfyllinga av dei. Det låg difor i mandatet til havressurslovutvalet å vurdere dei folkerettslege pliktene Noreg har overfor det samiske folket.

4.5.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet er delt i tilrådingane om urfolksspørsmålet.

Fleirtalet uttalar blant anna følgjande:

Utvalgets flertall er enig i at økonomisk aktivitet kan falle inn under art. 27 i FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, såfremt aktiviteten utgjør et essensielt og vesentlig element i urfolkenes kultur. Tiltak som har en begrenset innvirkning på personene som tilhører minoritetsgruppen vil imidlertid ikke nødvendigvis innebære en krenkelse av rettighetene etter art. 27. På denne bakgrunn finner utvalgets flertall at det heller ikke i den nye havressurslov er grunnlag for å innføre en regel om anerkjennelse av særlige historiske rettigheter til fiske for samene eller at loven etablerer særskilte vilkår for slike rettigheter.

Fleirtalet gjer framlegg om at lova skal ha ei føresegn som seier at det å «bidra til å sikre det materielle grunnlag for samisk kultur» skal vere eitt av fleire spesielt nemnde omsyn ein skal ta vare på i forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane, jf. lovutvalet sitt lovutkast § 1 – 6 bokstav k, i tillegg til ei alminneleg føresegn om at lova gjeld «med de begrensninger som følger av internasjonal avtale og folkeretten for øvrig», jf. lovutvalet sitt lovutkast § 1 – 7.

Eitt medlem av utvalet var usamd i fleirtalet si forståing av staten sine internrettslege og folkerettslege plikter overfor urfolk i den marine ressursforvaltninga. Dette medlemet har ei omfattade grunngjeving for standpunktet sitt i NOU 2005:10 kapittel 3.3. Her heiter det blant anna:

Lovbestemmelsene bør etter dette medlems mening ikke utformes for å oppfylle minimumskravene som følger av konvensjonene, men for å sikre overlevelsen til samiske lokalsamfunn som er avhengig av fiske i sjøen.

Dette må skje i form av konkrete tiltak som regulerer adgang til ressursene i områder de tradisjonelt har utnyttet og til deltakelse i forvaltningen av ressursene. Det er avgjørende for å sikre deres utnyttelse at det også treffes positive tiltak. En slik løsning er også i samsvar med plikten etter blant annet SP artikkel 2 nr. 2 til å vedta nasjonal lovgivning som er nødvendig for å sikre rettighetene etter konvensjonen.

På bakgrunn av dette vil (dette medlem) foreslå at et av de sentrale hensynene ved forvaltning av viltlevende marine ressurser og genetisk materiale skal være å sikre opprettholdelse og utvikling av tradisjonell samisk utnyttelse av marine levende ressurser. Det vil innebære at fiskerimyndighetene har en særskilt plikt til å ta hensyn til og vektlegge samiske interesser ved fastsettelse av fiskerireguleringene for kyst- og fjordområder. En slik bestemmelse vil legge føringer på skjønnsutøvelsen til myndighetene i forhold til tiltak som kan svekke samisk fiske.

I tillegg mener (dette medlem) at fiskerimyndighetene må gis et pålegg i loven til, i samråd med Sametinget, å fastsette særskilte reguleringer i kyst- og fjordområder hvor det foregår tradisjonelt samisk fiske. Å involvere Sametinget i denne prosessen vil være et virkemiddel for å oppfylle de internasjonale forpliktelsene til å sikre urfolk deltakelse i fiskeriforvaltningen.

4.5.3 Høyringsfråsegner

Utanriksdepartementet støttar fleirtalet i utvalet, og meiner at «samenes rett til å sikre og utvikle sin kultur og levemåte er tilstrekkelig ivaretatt gjennom Norges eksisterende internasjonale forpliktelser og nasjonalt regelverk». Det er difor ikkje «grunnlag for å innføre en regel om anerkjennelse av særlige historiske rettigheter til fiske for samene eller at loven etablerer særskilte vilkår for slike rettigheter».

Sametinget støttar mindretalet i utvalet og meiner blant anna følgjande:

Sametinget understreker at samiske rettigheter til de marine ressurser må identifiseres og anerkjennes. For å få en helhetlig havressurslov som er innenfor udiskutable folkerettslige rammer er det helt nødvendig at det gis bestemmelser om samiske rettigheter til de fornybare marine ressurser.

…

Det samiske folk har til nå ikke hatt innflytelser over forvaltningen av de marine ressursene og det har vist seg at reguleringene heller ikke har tatt hensyn til det sjøsamiske fisket. Forvaltningen har heller ikke tatt hensyn til de rettighetene befolkningen har, både ut fra sedvane, alders tids bruk og internasjonale bestemmelser til vern om urfolk.

Sametinget viser til at en annen mangel ved lovutkastet er at det ikke finnes regler som sikrer samisk rett til medbestemmelse i forvaltningen av ressursene.

Sametinget viser til at ILO-konvensjonen omfatter samenes adgang til fiskeriene og gir også en rett til å delta i forvaltningen av disse jf. artiklene 15 jf. 13 og vil i denne forbindelse understreke at ILOs ekspertkomite har kommet med en vurdering av finnmarksloven, som konkluderer med at Regjeringens lovforslag ikke oppfyller kravene i ILO 169 artikkel 14, men at det med enkelte justeringer kan sies å oppfylle artikkel 15.

Justisdepartementet peikar på at vurderinga til fleirtalet er «noe unyansert». Finnmark fylkeskommune og Landsdelsutvalget meiner at »(u)rfolksrettigheter er for dårlig belyst i utredningen», medan Troms fylkeskommune uttalar at den »(b)etydningen lovforslaget har for urbefolkningens rettigheter for å utøve tradisjonell næringsvirksomhet må utredes nærmere før loven vedtas».

Universitetet i Oslo, Norsk Senter for menneskerettar «etterlyser en grundig redegjørelse for det rettslige grunnlaget for flertallets drøftelse og konklusjon», og uttalar at drøftinga til mindretalet «nok … (er) mer holdbar sett fra et menneskerettslig perspektiv». Høyringsfråsegna konkluderer med følgjande:

Flertallets vurdering identifiserer etter SMRs mening ikke samisk kultur og dens historie, eller virkningene av lovforslaget for denne i tilstrekkelig grad. Det berører heller ikke de viktigste internasjonale forpliktelser Norge har overfor samene som urfolk utover en kort vurdering av SPR artikkel 27. Dersom departementet ønsker å følge flertallets forståelse av Norges folkerettslige forpliktelser i den marine ressursforvaltning for urfolk, er det slik SMR ser det grunn til å tro at lovforslaget vil kunne være i strid med de konvensjoner staten er bundet av.

4.5.4 Stortingsvedtaket i samband med handsaminga av finnmarkslova

I samband med handsaminga av lov av 17. juni 2005 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarkslova) gjorde Stortinget den 6. juni 2005 følgjande vedtak:

Stortinget ber Regjeringen snarest mulig foreta en utredning av samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark, herunder minimumskvote for båter under 10 meter, og fremme en oppfølgende sak om dette for Stortinget.

Etter konsultasjonar med Sametinget, der også Finnmark fylkeskommune har delteke, er det ved kongeleg resolusjon 30. juni 2006 oppnemnt eit eige utval som har fått i oppdrag å utgreie samar og andre sin rett til fiske i havet utanfor Finnmark på prinsipielt grunnlag. Utvalet skal blant anna:

• foreta og presentere en historisk gjennomgang og kartlegging av samers og andres utøvelse av fiske i Finnmark, og likeledes om fiskerinæringens (inkl. relatert landbasert virksomhet) økonomiske og kulturelle betydning for befolkningen i Finnmark,

• utarbeide en oversikt over relevante folkerettslige kilder og norsk rett, over tidligere utredninger, offentlige dokumenter, rettspraksis og lignende som har behandlet spørsmålet, samt over reguleringstiltak og andre tiltak som har vært brukt for å ivareta relevante regionalpolitiske målsettinger.

• gi en fremstilling av aktuelle spørsmål i overensstemmelse med ILO-konvensjon 169 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (særlig artikkel 27), samt av de forpliktelser som norsk rett, inklusive sedvanerettsdannelsen, måtte pålegge staten, og fremme forslag til eventuelle lovendringer og andre tiltak utvalget mener er nødvendig eller hensiktsmessig, og herunder drøfte konsekvenser og presedens av aktuelle foreslåtte tiltak, herunder en vurdering av forholdet til etablert forvaltning sett i forhold til nasjonale fiskeripolitiske strategier,

• innhente opplysninger fra andre land om forhold som er relevante for de spørsmål som skal vurderes,

• i sitt vedtak har Stortinget eksplisitt bedt om en utredning og en vurdering av minimumskvote for båter under ti meter. I tillegg bes utvalget vurdere eventuelle andre aktuelle tiltak, og

• utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes, både for offentlig og privat sektor.

4.5.5 Vurderingane til departementet

På bakgrunn av vedtaket i Stortinget om ei særskild utgreiing og det utgreiingsarbeidet som er sett i gang på grunnlag av dette, meiner departementet det ikkje er rett å drøfte urfolksspørsmålet vidare i denne proposisjonen. Når utgreiinga frå det oppnemnde utvalet er klar, vert ho handsama vidare og det vert deretter lagt fram ei sak for Stortinget i samsvar med vedtaket frå 6. juni 2005. Det inneber at urfolksspørsmålet vert drøfta fullt ut på bakgrunn av ei breiare utgreiing enn den havressurslovutvalet la fram.

Departementet tek difor ikkje endeleg stilling til urfolksspørsmålet no og presenterer difor her eit lovframlegg som i hovudtrekk inneheld dei føresegner fleirtalet i havressurslovutvalet gjorde framlegg om. Det inneber ei vidareføring av gjeldande rett, men også ei styrking av samiske interesser, jf. nedanfor.

Departementet vil streke under at framlegget er ei mellombels løysing. Departementet vil vurdere tilrådingane frå kystfiskeutvalet, og vurdere eventuelle endringar i lovverket i oppfølginga av arbeidet til utvalet. Departementet tek difor sikte på å følgje opp utgreiinga frå kystfiskeutvalet, mellom anna med konsultasjonar med Sametinget, og fremje ei sak om dette for Stortinget.

Departementet legg vekt på at lovframlegget styrkjer samiske interesser i høve til gjeldande saltvassfiskelov. At «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur» vert uttrykkeleg framheva som eitt av dei grunnleggjande omsyna som det skal leggjast vekt på i forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane, jf. § 7 andre ledd bokstav g og merknadane til denne.

Vidare vil departementet understreke at det, mellom anna etter høyringsfråsegna til Sametinget, ikkje vert innført ein statleg eigedomsrett til dei viltlevande marine ressursane slik havressurslovutvalet foreslo, jf. kapittel 4.2. Departementet legg tvert imot i lova vekt på at desse ressursane ligg til fellesskapet i Noreg. Fellesskapet er samansett av det samiske folket, det norske folket og alle andre innbyggjarar i Noreg. Det er eit uttrykk for at ressursane tilhøyrer fellesskapet og skal forvaltast til beste for fellesskapet, jf. § 2.

I tillegg legg havressurslova eit sektormonistisk prinsipp til grunn i høve til folkeretten, og det er såleis slått fast at lova gjeld med dei avgrensingar som følgjer av internasjonal avtale og folkeretten elles, jf. § 6 og merknadane til denne.

4.6 Avgifter

4.6.1 Innleiing

I saltvassfiskelova er det i dag heimel til å krevje inn ei kontrollavgift som skal dekkje dei utgiftene forvaltninga har med å kontrollere fiskeflåten. Denne heimelen kom inn i § 46 ved lov 17. desember 2004, og avgifta vert kravd inn i samsvar med reglane i forskrift av 20. desember 2004 om kontrollavgift i fiskeflåten.

Avgiftssatsen er på 0,2 % av brutto fangstverdi ved førstehandsomsetning, etter frådrag for lagsavgifta til salslaget. Kontrollavgifta varierer med førstehandsverdien, og ligg no i overkant av 20 millionar kroner i året.

Det vart opprinneleg foreslått heimel til ei meir omfattande forvaltningsavgift, jf. Ot.prp. nr. 3 (2004 – 2005). Argumentasjonen var at sidan fiskerinæringa får gratis tilgjenge til å drive næringsverksemd med utgangspunkt i ein fellesressurs, er det ikkje urimeleg at næringa sjølv dekkjer ein del av utgiftene med arbeidet for å sikre at fiskeressursane vert hausta på ein berekraftig måte. Det endelege lovvedtaket vart likevel avgrensa til ei kontrollavgift for å finansiere delar av utgiftene til å føre «kontroll med ressursuttak», jf. Innst. O. nr. 32 (2004 – 2005).

Saltvassfiskelova gjev vidare heimel til å krevje inn ei avgift av fangstverdien til eit strukturfond for kapasitetstilpassing av fiskeflåten. Denne heimelen kom inn i § 9b ved lov 28. mars 2003, og vert kravd inn i samsvar med reglane i forskrift av 30. juni 2003 om strukturavgift og strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten.

Strukturfondet vert finansiert dels ved statleg tilskot og dels ved denne avgifta, og vert nytta til kondemneringstilskot til den minste kystfiskeflåten. Dette er altså eit strukturtiltak. Avgiftssatsen vert fastsett i statsbudsjettet, og er i 2007 på 0,05 % av førstehandsverdien, etter frådrag for lagsavgifta til salslaget. Heimelen til denne avgifta er tidsavgrensa til fem år frå ordninga vart sett i verk 1. juli 2003. Vurderinga var at det kanskje ikkje var trong for dette strukturtiltaket i ein lengre periode.

Det finst ei rekkje andre avgifter og gebyr i fiskerinæringa, og dei vert administrert både av fiskeriforvaltninga og av andre. Dei fell utanfor framstillinga her, fordi heimelen og formålet for avgiftene ligg utanfor saltvassfiskelova og forslaget til ny havressurslov.

Avgiftsspørsmål var ikkje uttrykkeleg nemnt i mandatet for havressurslovutvalet, men utvalet fann det likevel naturleg å ta opp spørsmålet om avgiftsheimlar i den nye lova, som ein del av gjennomgangen av gjeldande lov.

4.6.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet foreslår at lova bør innehalde heimel til tre ulike avgifter; forvaltningsavgift, ressursrenteavgift og strukturavgift. Utvalet foreslår at heimlane vert tekne inn i eit eige kapittel i lova om avgifter, jf. utvalgets lovutkast kapittel 10.

Når det gjeld forvaltningsavgifta, er forslaget ei utviding i høve til gjeldande kontrollavgift. Utvalet skriv følgjande:

For at en skal ha nødvendig kunnskap om de ulike høstingsvirksomheters innvirkning på bestander og økosystem, og for å kunne sette kvoter som gir en bærekraftig utvikling av virksomhetene, er en betydelig forskningsinnsats nødvendig. Da denne forskningen er nødvendig primært fordi det gjøres kommersiell høsting av havets ressurser, benevnes den som forvaltningsforskning og skilles fra vanlig akademisk forskning.

Ut fra en rimelighetsbetrakting mener mange at spesielle tjenester myndighetene i et land yter en næring må betales av næringen selv. I økende grad betraktes også denne type tjenester som subsidier til en næring (Milasso, Matteo (1998) Subsidies in World Fisheries: A Reexamination, World Bank Technical Paper No. 406). Dette gjør også næringer som mottar denne type støtte utsatt for antidumpinglager.

Denne type tjenester kan betales både ved direkte avgifter og mer generelle avgifter. Hva som er mest hensiktsmessig er avhengig av typen tjeneste. Fra og med 2005 gir saltvannsfiskeloven hjemmel til å kreve inn en særskilt kontrollavgift.

Utvalgets mening er at departementet må ha en generell adgang til å innkreve en forvaltningsavgift, og departementet må kunne fastsette en slik avgift slik det finnes mest hensiktsmessig. Avgiften må kunne utformes både som en generell avgift relatert til kvoter, verdi eller kvantum av fangst og mer spesifikt ovenfor den som benytter en tjeneste. En slik avgift vil ha samme type effekt som en generell ressursavgift, men er forskjellig ved at anvendelsen av avgiften er begrenset til forvaltningsformål i høstingen av marine ressurser. Hvorvidt en slik avgift faktisk skal innkreves, blir et politisk spørsmål hvor man blant annet kan ta hensyn til det totale avgiftstrykket på næringen.

Når det gjeld ressursrenteavgift, er dette ein ny heimel i høve til saltvassfiskelova. Utvalet er delt i synet på om havressurslova bør ha heimel for ei slik avgift, men fleirtalet har følgjande grunngjeving for forslaget:

Utvalget finner det nødvendig at et moderne lovverk inneholder hjemmel til å hente ut ressursrente, når tilgangen til viltlevende marine ressurser er begrenset gjennom konsesjons-, adgangs- og kvoteordninger. Utvalget tar ikke stilling til om, hvor eller hvordan en eventuell ressursrente bør realiseres. Gjennomføring vil kreve særskilte utredninger av administrative og økonomiske konsekvenser.

For å sikre at utnyttelsen av ressursene er fornuftig og for å unngå uønsket overkapasitet, bør kvotesystemet sikre at en betydelig del av ressursrenten realiseres. Dette kan skje både ved bruk av fartøykvoter og gjennom en ressursavgift. Av fordelingspolitiske årsaker bør en ressursavgift også kunne benyttes som virkemiddel for å kreve inn ressursrente i marin høsting hvor denne realiseres i et fartøykvotesystem.

Utvalget mener likevel at det i en del eksisterende høstingsvirksomheter er klare samfunnsmessige hensyn som tilsier at en bør tillate et kvotesystem hvor ressursrenten i mindre grad realiseres. I hovedsak vil dette være tilfelle for de minste fartøyene hvor blant annet rekruttering til næringen er et argument for et mer åpent fiske. Aktivitet langs kystene er også et argument som kan brukes for å tillate at ressursrenten realiseres som overkapasitet. For noen aktiviteter, og spesielt ved utnyttelse av nye ressurser kan forvaltningskostnader også være et argument for at ressursrenten ikke skal realiseres, og sågar at det ikke settes en kvote i fiskeriet, da begrensninger på fangstinnsats kan være mer hensiktsmessige virkemidler.

Eitt medlem i utvalet går mot forslaget, med følgjande grunngjeving:

… mener at ressursrenten ikke bør realiseres for den mindre flåten i sjøsamiske områder. Dette både av hensyn til rekruttering til fiskeryrket og fordi fiske er en del av det materielle grunnlag for samisk kultur, næring, språk og identitet. De små og mellomstore båtene er også selve bærekjelken i opprettholdelse av bosettingen i samiske kyst- og fjordområder.

… vil videre ta avstand fra at overkapasitet i den mindre flåtegruppen fører til høyere bosetting og et større serviceapparat langs kysten i negativ samfunnsøkonomisk sammenheng. For kyst- og fjordbefolkningen er fiske hovednæringen og den norske stat har en forpliktelse både ovenfor den sjøsamiske befolkning og andre som bebor kyst- og fjordområdene til å opprettholde deres muligheter og rettigheter til de marine levende ressurser. Det er etter dette medlems mening heller ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt å redusere den mindre flåtegruppen, slik at fjordene og kystområdene avfolkes.

Forslaget om heimel til ei strukturavgift fører berre vidare gjeldande regel i saltvassfiskelova § 9b, med same tidsavgrensing som før. Utvalet grunngjev difor ikkje dette særskilt.

4.6.3 Høyringsfråsegner

Fiskeridirektoratet, Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Sør-Norges Trålerlag, Norsk Sjømannsforbund, FHL industri og eksport, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen, Landsdelsutvalget, Finnmark fylkeskommune og Troms fylkeskommune uttalar seg om framlegga frå havressurslovutvalet om lovheimlar for forvaltningsavgift og ressursrenteavgift. Næringsorganisasjonane går i det alt vesentlege mot forslaga frå utvalet.

Fiskeridirektoratet støttar forslaget om heimel for forvaltningsavgift og ressursrenteavgift.

Direktoratet peikar likevel på at ei «forvaltningsavgift vil i prinsippet kunne fungere på samme måte som en innkreving av ressursrente eller deler av denne», og at det ved «en eventuell innkreving … bør … foretas en vurdering av det totale avgiftstrykket på næringen». Direktoratet peikar og på at om «hele eller deler av ressursrenten skal trekkes inn eller skal nyttes til å opprettholde en større fiskeflåte enn strengt tatt nødvendig vil være en politisk avveining».

Norges Fiskarlag går mot forslaget om heimel for forvaltningsavgift og ressursrenteavgift.

Når det gjeld forslaget om forvaltningsavgift, syner fiskarlaget til at forslaget i Ot.prp. nr. 3 (2004 – 2005) om ei slik avgift ikkje fekk støtte i Stortinget. Laget tek opp att det som vart sagt i samband med handsaminga av forslaget den gongen, mellom anna følgjande:

Norges Fiskarlag viser til at den samlede avgiftsbelastningen for fiskeflåten har økt betydelig de siste årene. Nye avgifter er innført, spesielt knyttet til finansieringen av ulike offentlige oppgaver eller tjenester. Områder for økt avgiftsbelastning de siste årene er bl.a. gebyr til merkeregisteret, avgifter til finansiering av Mattilsynet, og kystgebyr knyttet til navigasjonsinstallasjoner. I tillegg kommer gebyr på tjenester knyttet til bl.a. skipskontrollen og sikkerhetsopplæring.

Når det gjeld ressursrenteavgift, peikar fiskarlaget mellom anna på følgjande:

Norges Fiskarlag er av den oppfatning at det enda vil ta lang tid før grunnlaget for innføring av en ressursavgift vil være til stede i fiskeflåten. Fiskarlaget kan i den forbindelse heller ikke unnlate å påpeke at fiskeflåten de siste årene er pålagt avgifter og kvotetrekk som i sin form har mye til felles med en ressursavgift. Norges Fiskarlag frykter samtidig at etablering av en hjemmel for innkreving av ressursavgift vil kunne føre til at en slik avgift kan bli innført før forutsetningene er til stede, og mener derfor at denne bestemmelsen foreløpig må tas ut av loven.

Norges Kystfiskarlag går mot forslaget om heimel for forvaltningsavgift. På same måten som fiskarlaget, peikar kystfiskarlaget på «det høye avgiftsnivået i næringen … og ser ikke nødvendigheten av at det skal innføres en hjemmel slik at nye avgifter skal kunne pålegges næringen.»

Når det gjeld ressursrenteavgift, uttalar kystfiskarlaget følgjande:

Så lenge fisket drives i en åpen allmenning, med stor grad av likhet mellom gruppene, så vil verdiskapingen i stor grad komme kystsamfunnene til gode. Det vil da være overflødig med grunnrentebeskatning for å fremme samfunnsmessige mål.

I den senere tid har imidlertid ressursene i større grad blitt samlet på få hender som igjen gir enkelte muligheter til enorm fortjeneste. I disse tilfeller vil grunnrentebeskatning være på sin plass. Vår prinsipielle holdning er at den beste anvendelsen av grunnrenta er at den brukes til å holde et høyt aktivitetsnivå på kysten. Dersom grunnrenteskatt etableres må denne brukes til å bygge infrastruktur på kysten. Slik vil vi få en økonomisk bærekraftig fiskerinæring.

Ut over dette slutter vi oss til utvalgets vurdering.

Sør-Norges Trålerlag går mot forslaga om lovheimlar for forvaltningsavgift og ressursrenteavgift. Når det gjeld forvaltningsavgift, syner trålarlaget til handsaminga av det tidlegare forslaget om å innføre ei slik avgift. Når det gjeld ressursrenteavgift, syner laget til at «det eventuelt (vil) ta lang tid før grunnlaget for innføring av en ressursrente er til stede i fiskeflåten», og meiner at forslaget difor bør gå ut.

Norsk Sjømannsforbund går også mot forslaga. Når det gjeld forvaltningsavgift, syner forbundet til at »(d)e marine ressurser er en nasjonal ressurs og må forvaltes av nasjonale myndigheter. Kostnadene med forvaltning må følgelig være et nasjonalt ansvar som ikke pålegges næringa.» Når det gjeld ressursrenteavgift, går forbundet mot framlegget utan nærare grunngjeving, men legg til at «(d)ersom denne likevel blir innført må det samlede avgiftstrykket i flåten ikke økes».

FHL industri og eksport har «forståelse for at det i havressursloven tas inn en hjemmel som kan gi departementet anledning til å lage en forskrift om innkreving av ressursrente». Foreininga peikar likevel på at ressursrenta kan «realiseres på flere måter», også ved å «sikre fiskeindustrien hardt tiltrengt råstoff til noe under globale markedspriser». FHL industri og eksport konkluderer med følgjande:

… FHL er opptatt av at norske myndigheter nøye vurderer hvilken form for ressursrente man ønsker å påføre fiskeri- og havbruksnæringen, og at man er klar over de distriktspolitiske konsekvensene ved de ulike alternativene. FHL mener at en monetær realisering av ressursrenten ikke er den optimale vei dersom man er opptatt av å opprettholde de distriktspolitiske målsetninger og ambisjoner.

Prinsipielt kan det kanskje synes å være fornuftige argumenter for å innføre grunnrente i fiskeriene (som i realiteten i dag tilfaller private rettighetshavere på sjøsida). Drøfting rundt det å pålegge rettighetsinnehavere en samfunnskontrakt, eventuelt ressursrente, kan etter vår oppfatning likevel bare være relevant i den grad rettighetsinnehaveren gis en mulighet til å realisere ressursrente. Dette avhenger av de føringer som legges på rettigheten, for eksempel distriktspolitiske.

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen skriv i ei felles høyringsfråsegn følgjande:

Fra banknæringens side mener vi det må være en grunnleggende forutsetning for innkreving av slik ressursrente at dette henger sammen med optimal utnyttelse av ressursene og at det foreligger avkastning utover normalavkastning. Det må her hensyntas at det er tale om en syklisk næring der resultatene kan svinge kraftig fra år til år. Dagens forvaltning av viktige fiskebestander i Norge gjør at det ikke foreligger avkastning utover normalavkastning fordi det opprettholdes en viss overkapasitet av distriktsmessige hensyn. Det bør etter vår oppfatning klargjøres gjennom forarbeidene at det ikke vil være aktuelt å innkreve ressursrente så lenge dette er situasjonen.

Landsdelsutvalget seier dette om ressursrenteavgift:

Ressursrente pålagt kystflåten er ikke formålstjenlig så lenge strukturen i gruppen er slik den er i dag. Om det skulle skje store strukturelle endringer i flåtegruppen, hvor mye av de marine ressursene tilfaller et fåtall redere med avkastning ut over det normale som resultat, vil likevel Landsdelsutvalget gå inn for innføring av ressursrente. Landsdelsutvalget mener at en eventuell ressursrente skal tilfalle det regionale nivå som skal forvalte denne til samfunnets beste.

Finnmark fylkeskommune har uttalt seg på same måten, med unntak av spørsmålet om ei eventuell ressursrenteavgift skal tilfalle eit regionalt organ. Fylkeskommunen «har samme oppfatning om forvaltningsavgift».

Troms fylkeskommune har og same oppfatning som Landsdelsutvalget og Finnmark fylkeskommune, og seier følgjande i høyringsfråsegna om dette:

I dag betaler næringen en form for ressursrente i form av at den pålegges regionale bindinger (som) legger føringer på aktørenes tilpasning slik at ressursrenten tilfaller regionene. Samtidig er næringen allerede pålagt betydelige avgifter. I en situasjon med friere tilpasning innen næringen og færre regionale bindinger, vil de positive regionale effektene av fiskerinæringen minskes, samtidig som en større del av ressursrenten vil tilfalle fartøyeierne. En slik situasjon taler for innføring av ressursrente/forvaltningsavgift.

4.6.4 Vurderingane til departementet

4.6.4.1 Forvaltningsavgift/kontrollavgift

Havressurslovutvalet foreslår at den nye lova bør ha heimel for innkrevjing av forvaltningsavgifter, men utvalet tek ikkje stilling til om slike avgifter utan vidare skal krevjast inn i større grad enn i dag. Føresetnaden for forslaget var at dette burde utgreiast nærare først.

Næringsorganisasjonane går i det vesentlege mot ei slik avgift, og syner særleg til at den samla avgiftsbelastinga alt er stor. Landsdelsutvalget, Finnmark fylkeskommune og Troms fylkeskommune har eit noko meir nyansert syn på saka og ser dette mellom anna i høve til strukturen i næringa.

Departementet meiner at det er både rett og ikkje rett å sjå ein slik samanheng mellom bruk av forvaltningsavgifter og strukturen i næringa, eller ei ressursrenteavgift.

Det er bygd eit omfattande apparat for fiskeriforvaltning, fiskeriforsking og fiskerikontroll. Målet med dette er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av naturressursane. Dette tek ikkje berre vare på ei overordna samfunnsinteresse, men også i aller høgaste grad lønsemda til fiskebåtreiarane. Dersom det berre er eit avgrensa tal aktørar som nyt godt av både ressursen og forvaltninga, kan det vere rimeleg at dei same aktørane betalar større delar av utgiftene. Det vil altså vere tale om brukarbetaling for tenester som ikkje ville vorte utførde i eit slikt omfang og med ei slik innretting som i dag, dersom det ikkje var noka kommersiell fiskerinæring. Dette gjeld kanskje særleg forvaltningsforskinga.

Ei forvaltningsavgift som er innretta mot å dekkje ein del av desse utgiftene, tek vare på eit anna omsyn enn ei ressursrenteavgift. Ei ressursrenteavgift vil i større grad vere innretta mot å skattleggje ein superprofitt skapt av ressursrenta og den måten ressursane vert forvalta på. Ei ressursrenteavgift vert ein kompensasjon til samfunnet for at nokre aktørar på sett og vis har ein eksklusiv rett til å fiske, ein rett som er skapt av dei offentlege reguleringane.

Vi må difor finne grunngjevinga for ei forvaltningsavgift i andre omsyn enn strukturelle endringar i næringa.

Innkrevjing av gebyr og avgift for offentlege tenester og kontrollordningar er i dag gjennomførd på ulike område. Slike ordningar byggjer normalt på det generelle prinsippet at brukarane av offentlege tenester/ytingar også skal betale for dei kostnadane dei påfører samfunnet. Dette prinsippet set grenser for kor stort gebyret eller avgifta kan vere. Dei samla inntektene skal ikkje overstige kostnadane ved det arbeidet forvaltinga gjer.

Som det vart peikt på i Ot.prp. nr. 3 (2004 – 2005) er fiskeressursane ein fellesressurs, som skal kome alle til gode. Dette er også lagt til grunn i havressurslova, jf. særleg kapittel 4.3 og § 2. Men ressursane er avgrensa, og dei skal forvaltast med sikte på å sikre størst mogleg utbytte innanfor dei fastsette måla for fiskeripolitikken.

Det er i lys av dette vi må sjå det omfattande arbeidet fiskeriforvaltninga legg ned knytt til reguleringa av fisket. Reguleringane handlar om kvotefastsetjing, reglar om bifangst o.l., som skal avgrense det kvantumet ein haustar. Dei handlar også om tekniske reguleringar for korleis fisket skal gjennomførast, så som krav til utforming av fiskereiskapar, reglar om stenging av havområde for å verne ungfisk, krav til rapportering av aktivitet eller fangst osv.

All erfaring viser at det trengst kontroll med at slike reglar vert respekterte. Styresmaktene har ansvar for å forvalte ressursane på vegne av fellesskapet, og må gjennomføre kontroll for å sjå til at ingen tek seg til rette når dei haustar av fellesressursen.

Fiskeriforvaltninga legg alt i alt ned eit omfattande og kostnadskrevjande arbeid for å sikre at haustinga av fiskeressursane skjer på ein berekraftig måte. Målet med dette arbeidet er å sikre eit best mogleg langtidsutbytte frå fiskerinæringa, til beste for den einskilde næringsutøvar, den samla næringa og samfunnet som heilskap.

Fiskeristyresmaktene krev i dag gebyr for å handsame ein del typar søknader som gjeld fiskefartøy og eit årleg gebyr for å ha eit fartøy registrert i registeret over fiskefartøy. Desse gebyra er knytte til konkrete arbeidsoppgåver som fiskeriforvaltninga tek seg av – handsaming av søknader, føring og vedlikehald av registeret og bruk av registeret til statistikk og samordningsføremål – med heimel i deltakarlova § 25. Med heimel i saltvassfiskelova § 46 vert det kravd inn ei kontrollavgift.

Det kan argumenterast for at det er rimeleg at næringa dekkjer også andre delar av samfunnet sine utgifter med å forvalte ressursane. Desse utgiftene går med til arbeid som er heilt nødvendig for å kunne gjennomføre eit forsvarleg og berekraftig fiske, og det kjem heile næringa til gode.

Departementet kan difor ikkje vere samd i at det skulle vere prinsipielt feil at næringa sjølv, gjennom avgifter, dekkjer ein del av dei utgiftene samfunnet har til å forvalte dei levande marine ressursane. Til dømes er det omfattande arbeidet som ligg til grunn for den årlege fastsetjinga og tildelinga av kvotar, direkte avgjerande for kvar enkelt si næringsverksemd og økonomiske gevinst både på kort og lang sikt. Eit anna døme er når nye ressursar skal utnyttast. Då trengst det ofte kostnadskrevjande tilretteleggjing frå styresmaktene si side.

På bakgrunn av at forslaget om heimel til ei generell forvaltningsavgift vart fremma i Ot.prp. nr 3 (2004 – 2005), men vart endra i Stortinget, vil departementet likevel ikkje gjere framlegg om at havressurslova skal innehalde ein slik heimel. Lovframlegget her er avgrensa til ein heimel til å vidareføre den allereie innførte kontrollavgifta. Ei eventuell seinare utviding av denne heimelen vil ein difor måtte kome attende til, dersom det seinare skulle vere aktuelt.

Heimel til kontrollavgift er teken inn i § 55.

4.6.4.2 Ressursrenteavgift

Havressurslovutvalet gjorde framlegg om at den nye lova bør gje heimel til innkrevjing av ei ressursrenteavgift, men i og for seg ikkje at ei slik avgift skulle innførast no. Føresetnaden for forslaget var at dette burde utgreiast nærare først. Av dei høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om å gje heimel no for ein gong å innføre ei ressursrenteavgift, er det likevel eit klart fleirtal som går mot forslaget.

Spørsmålet om å innføre ei eller annan form for skattleggjing av ressursrenta har vore drøfta også av det utvalet som gjekk gjennom strukturverkemidla i fiskeflåten, jf. NOU 2006:16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten. Forslaga frå dette utvalet har vore på ei eiga høyring, og regjeringa har lagt fram sitt syn på kva for strukturtiltak fiskeflåten skal ha tilbod om i St.meld. nr. 21 (2006 – 2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten. Når det gjeld ressursrentespørsmålet, konkluderte regjeringa i kapittel 7.7.2 i denne meldinga med følgjande:

Etter en helhetsvurdering har Regjeringen kommet til det standpunkt at hensynet til kystsamfunnene tilsier at verdiskapingen i størst mulig grad bør forbli i næringen og i kystsamfunnene, som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene og næringslivet langs kysten. Regjeringen vil derfor ikke innføre en ressursavgift i fiskeriene.

Stortinget slutta seg til dette, jf. Innst. S. nr. 238 (2006 – 2007).

Som nemnt var ikkje forslaget frå havressurslovutvalet å innføre ei ressursrenteavgift no, men at lova bør gje heimel til ei slik avgift. Dersom ei slik avgift skulle innførast, ville det vere eit spørsmål for seg korleis ho skulle innrettast og kvar ho skulle vore heimla. På bakgrunn av konklusjonen frå handsaminga av St. meld. nr. 21 (2006 – 2007), ser departementet likevel ingen grunn til å gå vidare med dette spørsmålet.

4.6.4.3 Strukturavgift

Strukturavgifta skal delfinansiere Strukturfondet, som vert forvalta av Innovasjon Noreg og vert nytta til å gje kondemneringstilskot til fartøyeigarar i kystflåten. Dette er altså eit av strukturtiltaka i fiskeflåten.

På same måten som ressursrentespørsmålet, har Strukturfondet og vore vurdert av strukturutvalet, jf. NOU 2006:16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten. Etter høyring av denne utgreiinga gjorde regjeringa framlegg om at Strukturfondet skal førast vidare for den opphavlege tidsperioden, fram til 1. juli 2008, jf. St. meld. nr. 21 (2006 – 2007). Om det trengst ei slik kondemneringsordning etter 1. juli 2008, må regjeringa kome attende til Stortinget med eit nytt forslag om dette etter ei evaluering av heile den perioden Strukturfondet har verka. Stortinget slutta seg til dette, jf. Innst. S. nr. 238 (2006 – 2007).

På bakgrunn av denne handsaminga, og fordi havressurslova ikkje vil tre i kraft før 1. juli 2008, er det ikkje gjort framlegg om vidareføring av heimelen til strukturavgift.