2 Bakgrunn for lovarbeidet
2.1 Havressurslovutvalet – oppnemning og mandat
Ved kongeleg resolusjon vart det 14. mars 2003 oppnemnt eit utval for å gå gjennom gjeldande reglar om norsk regulering av fiske og fangst. Mandatet for utvalet sitt arbeid vart også fastsett i den kongelege resolusjonen.
Havressurslovutvalet var ved slutten av arbeidet samansett slik:
Førstestatsadvokat Harald L. Grønlien, Stavanger (leiar)
Professor Frank Asche, Stavanger
Spesialrådgjevar Vidar Landmark, Bærum
Ministerråd Lene N. Lind, Oslo
Direktør Christen A. Mordal, Lørenskog
Avdelingsdirektør Lindis Nerbø, Oslo
Leiar i Norges Fiskarlag Reidar Nilsen, Hasvik
Sametingsrepresentant Berit Ranveig Nilssen, Nesseby
Professor Kurt Tande, Tromsø
Seniorrådgjevar Arne Wåge, Nesodden
Sekretariatet for utvalet vart lagt til Fiskeri- og kystdepartementet. Prosjektleiar var Anders Flatabø. I tillegg var spesialrådgjevar Vidar Landmark tilsett i sekretariatet i perioden 1. juni 2004 – 1. november 2004.
I funksjonstida til utvalet er seniorrådgjevar Heidi M. Johansen og rådgjevar Silje Wangen Myklebust løyste frå verva sine.
Det vart oppretta ei referansegruppe av partar som saka vedkjem – departement og etatar, universitets- og forskingsmiljø, miljøorganisasjonar, regionale organisasjonar og representantar frå næringa. Referansegruppa har kome med innspel til utvalet undervegs.
I den kongelege resolusjonen stod følgjande om bakgrunnen og omsyn som havressurslovutvalet skulle leggje vekt på i arbeidet:
Innledning
Regulering av norsk og utenlandsk fiske og fangst i norske fiskerijurisdiksjonsområder, og for norske fartøy også utenfor disse, skjer i dag med hjemmel i flere lover. Av disse er spesielt lov av 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v. (saltvannsfiskeloven) sentral.
Annen lovgivning på området er bl.a. lov av 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone (soneloven), lov av 17. juni 1966 om Norges fiskerigrense og om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen (fiskerigrenseloven), samt lov av 17. juli 1925 om Svalbard (svalbardloven).
Formålet med ny lov er å vurdere: 1. utvidelse av lovens virkeområde, 2. revisjon og forenkling av eksisterende bestemmelser og 3. innføring av nye bestemmelser som harmoniserer med ny lovgivning og folkerettslige forpliktelser.
Da det vurderes å utvide lovens virkeområde, vil revisjonen av saltvannsfiskeloven utformes som ny lov med arbeidstittelen «havressursloven».
Behovet for å revidere fiskerilovgivningen er nevnt i bl.a. St.prp. nr. 1 (2000–2001) for budsjetterminen 2001 – Fiskeridepartementet, St.meld. nr. 42 (2000–01) om Biologisk mangfold – Sektoransvar og samordning, St. meld. nr. 51 (1997 – 98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring, Ot.prp. nr. 38 (2000–2001) Om lov om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven), St. meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav, samt i Fiskeridepartementets miljøhandlingsplan 2000–2004.
Stortinget har stilt seg positive til arbeidet.
Formålet med lovutredningen
Overordnet mål
Det er et overordnet mål med forvaltningen av levende marine ressurser å legge til rette for en samfunnsøkonomisk lønnsom og bærekraftig utnyttelse, slik at de marine næringene de nærmeste tiår kan realisere en betydelig økt verdiskapning.
Dette hovedmålet skal legges til grunn for utvalgets arbeid.
Utvidelse av lovens virkeområde
Fiskeriforvaltningen må sikre en langsiktig avkastning fra fiskebestandene gjennom ansvarlig ressursforvaltning, rasjonelle beskatningsstrategier og ansvar for det biologiske mangfold. Kommersielt viktige organismer er en del av dette mangfoldet på linje med for tiden ikke-kommersielle organismer som plankton, bunnlevende organismer m.v. Det er viktig at de marine økosystemene forvaltes slik at deres struktur, virkemåte og produktivitet opprettholdes og kan gi grunnlag for blant annet et optimalt utbytte.
Et viktig formål med å revidere fiskerilovgivningen blir dermed å utvide fokus fra utøvelsen av spesielt fiske slik som i dag, til også å omfatte forvaltningen av havets øvrige levende ressurser. Et viktig formål med utredningen er også å foreslå endringer i saltvannsfiskeloven for å klargjøre virkeområdet i forhold til å ivareta miljøhensyn.
Man tar derfor sikte på å utvide lovens virkeområde til å forvalte enhver levende ressurs i havet. Loven avgrenses naturlig mot forvaltning av ikke-levende ressurser i havet.
Utvidelsen av lovens virkeområde må ses i sammenheng med Biomangfoldlovutvalgets pågående arbeid. Biomangfoldlovutvalget skal utrede et nytt lovgrunnlag for samordnet forvaltning av biologisk mangfold. Lovgrunnlaget vil her måtte harmoniseres opp mot den fremtidige biomangfoldloven, samt forurensningsloven og naturvernloven.
Når det gjelder tilgang til genressurser og vilkår for slik tilgang, ligger det i Biomangfoldlovutvalgets mandat å utarbeide regler som dekker hovedprinsippene for gjennomføring av de forpliktelsene som følger av FN-konvensjonen om biologisk mangfold art. 15, også sett i sammenheng med art. 8 j. Det forutsettes i mandatet at iverksettelsen av disse hovedprinsippene skjer gjennom sektorlovgivning der dette er aktuelt. I denne sammenheng vil havressursloven være av stor betydning.
Lovteknisk forenkling og klargjøring
Det er videre nødvendig med en generell oppdatering av fiskeriregelverket i tråd med utviklingen i fiskerinæringen og samfunnet for øvrig. Både næringen spesielt og samfunnet generelt har utviklet seg siden saltvannsfiskeloven ble vedtatt i 1983. Fiskeridepartementet har derfor sett at det er behov for å oppdatere regelverket for utøvelsen og reguleringen av fiskeriene for å tilpasse reglene til denne utviklingen.
Dette skal i hovedsak forsøkes oppnådd gjennom lovteknisk opprydning og forenkling, som kan tenkes å innebære: tilrettelegging for forenkling i forskriftsreguleringen, omfordeling av regler mellom lov og forskrift, omfordeling av eksisterende bestemmelser mellom saltvannsfiskeloven og tilstøtende lovgivning, harmonisering med tilgrensende lover og omstrukturering internt i ny lov.
Fiskerilovgivningen er av stor nasjonal viktighet med direkte konsekvenser for aktørene innen fiskerinæringen. Loven vil treffe en bred kontaktflate, hvor effektiv forvaltning vil være avhengig av klare og oversiktlige regler. Et enkelt språk med klare definisjoner bør derfor tilstrebes utfra rettspedagogiske hensyn.
En forenkling må avveies mot kontrollhensyn, da enklere regler ikke kan gå på bekostning av et presist og materielt dekkende regelverk. Disse hensynene må ivaretas på en adekvat måte, men det kan være behov for å vurdere om enklere utøvelsesregler likevel kan tilpasses dette. Dette gjelder særlig i lys av de erfaringer man nå gjør seg etter endringene i saltvannsfiskeloven og råfiskloven, jf. Ot.prp. nr. 92 (2000–2001) om lov om endringer i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v. og lov 14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk (kontrolltiltak).
Folkerettslige forpliktelser
Det er i dag et behov for å tydeliggjøre Norges folkerettslige forpliktelser for havets levende ressurser etter FNs Havrettskonvensjon av 1982 og konvensjonens tillegg av 1995 – Fiske på det åpne hav.
Utvalget bør også se hen til Norges internasjonale forpliktelser i henhold til FN-konvensjonen om biologisk mangfold av 5. juni 1992, og konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav som setter rammene for arbeidet. Dessuten bør utvalget vurdere forholdet til de politiske forpliktelser som er trukket opp i FAOs atferdskodeks for ansvarlig fiskeri. Utvalget bør videre ta hensyn til Agenda 21 og Johannesburg-erklæringen av september 2002.
Det er ut fra dette ønskelig at utvalget i samråd med Biomangfoldlovutvalget tilstreber en internrettslig klarering av de forpliktelser Norge har påtatt seg for å bevare et felles levende og rikt biologisk mangfold.
I tillegg bør utvalget i sitt arbeid med en moderne «havressurslov» vurdere Norges folkerettslige forpliktelser overfor den samiske urbefolkningen.
Kvotesystemet
Kvotesystemet er avhengig av å være fleksibelt i forhold til den gjeldende ressurssituasjon og flåtestruktur.
Utvalget bør se på utredning av det nødvendige hjemmelsgrunnlag for å sikre mulige fremtidige behov ved videreføring av kvotesystemet i en ny «havressurslov».
Marine ressurser og hensynet til folkehelsen
Et spørsmål er om en «havressurslov» også bør ivareta hensynet til den offentlige helse. I forhold til ny matlov og EU-bestemmelser om kvalitetskrav til fiskeprodukter innenfor EØS, kan det være behov for å regulere slik at kvaliteten sikres allerede ved fangst.
Utvalget bør i denne forbindelse se om det er behov for slike reguleringer, og i denne forbindelse vurdere krav til opplysing om hvor fangsten er tatt. Videre kan det ved forurenset fisk være aktuelt å se på behovet for fangstforbud i forhold til omsetningsforbud. Utvalget bør også vurdere undersøkelsesplikt av fangsten, samt varslingsplikt ved forurensning eller synbar forringet kvalitet, lik systemet i fiskesykdomsloven.
Næringshensyn
Det er viktig å påpeke at en «havressurslov» vil være en viktig næringslov for fiskerinæringen, foruten å også være en forvaltningslov. Reglene må derfor innrettes mot en langsiktig optimal samfunnsøkonomisk og miljømessig forsvarlig utnyttelse av våre levende marine ressurser.
Utvalget bør derfor vektlegge verdikjedetenkning ved utformingen av reglene, spesielt med tanke på harmonisering med tilstøtende fiskerilovgivning.
Havressurslovutvalet fekk på bakgrunn av ovannemnde ramme omfattande utgreiingsoppgåver. Desse blei beskrive slik i mandatet:
Utvalget bes kartlegge folkerettslige og politiske forpliktelser Norge har påtatt seg i egenskap av å være kyststat og forvalter av de levende marine ressurser, og vurdere om disse forpliktelsene eventuelt bør tydeliggjøres i «havressursloven». Utvalget skal særskilt vurdere innføring av nye bestemmelser i forhold til:
Havrettskonvensjonen av 1982 og konvensjonens tillegg av 1995.
FN-konvensjonen om biologisk mangfold av 1992.
FAOs atferdskodeks for ansvarlig fiskeri av 1995.
Folkerettslige og politiske forpliktelser Norge har påtatt seg i forhold til urbefolknings- og lokale rettigheter.
Implementering av føre var -prinsippet, slik det er nedfelt i Rio-erklæringen art. 15.
Utvalget skal vurdere hvordan virkeområdet i saltvannsfiskeloven kan utvides fra å gjelde fisk, hval, sel, pigghuder, skall- og bløtdyr til å omfatte forvaltning av marine organismer generelt – herunder sjøpattedyr (mer generelt enn i dag), tang og tare, koraller, samt hittil uutnyttede organismer på lavere nivå i næringskjeden mv. I tillegg bes utvalget også se på regulering av annen næringsmessig bruk av havets produksjon av havets levende ressurser.
Utvalget bes drøfte om «havressursloven» bør og kan inneholde en bestemmelse om statens eiendomsrett til de levende marine ressursene i havet. Bestemmelsen bør avklare i hvilken grad man kan utnytte levende marine ressurser på privat grunn, som ikke faller inn under reguleringen av havbeite og havbruk.
Utvalget bes vurdere forholdet til soneloven, fiskerigrenseloven, havbeiteloven, råfiskloven, deltakerloven, svalbardmiljøloven, kontinentalsokkelloven, forurensningsloven, naturvernloven, havne- og farvannsloven, kystvaktloven, plan- og bygningsloven mv. med tanke på en materiell grenseoppdraging og harmonisering opp mot disse og andre lover på området. I tillegg skal utvalget se på samspillet med handelsreglene.
Utvalget skal vurdere hensiktsmessige grensesnitt og koblinger mellom «havressursloven» og fremtidig lovgivning for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold. I forbindelse med utredningen av punktene 1 – 5 bør Havressurslovutvalget ha nær kontakt med Biomangfoldlovutvalget for å sikre en hensiktsmessig avgrensning av lovgrunnlaget og organisering av arbeidet. Utvalget bes se på om hensynet til den offentlige helse bør trekkes inn i «havressursloven» for å utfylle og oppnå en harmonisering med den nye matloven og forordninger om fiskekvalitet og helse fra EØS-retten. Med bakgrunn i behovet for etterviselighet og ren sjømat, kan det tenkes innført opplysningsplikt om fangstens opphavssted.
Utvalget bes vurdere salgslagenes rolle på ressurskontrollområdet, herunder om hjemmelen for salgslagene til å drive slik kontroll bør finnes i «havressursloven».
Utvalget bes vurdere nye virkemidler ved videre utvikling av kvotesystemet for å oppnå best mulig ressursutnyttelse. Utvalgets oppgave vil her være å sikre hjemmelsgrunnlaget for en fremtidsrettet og fleksibel kvotepolitikk.
Utvalget bes vurdere saltvannsfiskelovens eksisterende bestemmelser på et lovteknisk grunnlag og komme med konkrete forslag til endringer basert på utvalgets drøftelser av punktene ovenfor. I tillegg skal utvalget foreta en generell gjennomgang av saltvannsfiskeloven og fremme de forslag til endringer som utvalget anser nødvendig. Utvalget bes i den forbindelse spesielt om å vurdere:
formuleringen av en formålsbestemmelse i tråd med lovgivningens utvidede formål og Norges folkerettslige forpliktelser knyttet til forvaltningen av de levende marine ressurser, jf. i dag innledningen til saltvannsfiskelovens § 4
måter å forenkle de tekniske reguleringsfullmaktene i saltvannsfiskelovens § 4 bokstav a til og med t
utformingen av og innholdet i saltvannsfiskelovens regler om kontroll og håndheving
saltvannsfiskelovens § 2 fjerde ledd, herunder om man skal kunne gi dispensasjon fra lovens bestemmelser i forbindelse med vitenskapelige undersøkelser og praktiske fiskeforsøk i regi av privat virksomhet. Utvalget bes også vurdere ordningen med såkalte «skolekvoter», og komme med forslag til hvordan denne ordningen eventuelt bør reguleres i fremtiden
forenkling og sammenslåing av forskriftsverket
Utvalget skal ha nær kontakt med referansegruppen for å sikre en bredest mulig dekning for utvalgets vurderinger og beslutninger. Videre bes utvalget selv ta kontakt med ulike interesser innen forvaltning, næring og fagmiljø for å sikre en grundig utredning etter hvert som det blir nødvendig. Utvalget bes komme med et konkret forslag til en ny «havressurslov».
Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes i samsvar med Utredningsinstruksen av 18. februar 2000 kapittel 2, og i dialog med gruppen for konsekvensutredninger i Nærings- og handelsdepartementet. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk, jf. instruksen § 3.1.
Lovforslaget skal bygge på anbefalingene i Justisdepartementets hefte «Lovteknikk og lovforberedelse», Oslo 2000.
Utvalget bes komme med sin innstilling innen 15. mars 2005.
2.2 NOU 2005: 10 Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser. Høyringa
Havressurslovutvalet leverte utgreiinga si 9. juni 2005. Utreiinga er trykt som NOU 2005: 10. Det viktigaste i forslaget frå utvalet er utviding av lova sitt verkeområde frå tradisjonelt fiske og tradisjonell fangst til å omfatte all utnytting av alle viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale.
Den 24. juni 2005 sende Fiskeri- og kystdepartementet NOU 2005:10 Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser på høyring til følgjande institusjonar og organisasjonar:
Departementa
Sametinget
Direktoratet for naturforvaltning
Fiskeridirektoratet
Sjef Kystvakta
Riksrevisjonen
Fiskeriforsking
Havforskingsinstituttet
Noregs Fiskerihøgskule
Norsk Polarinstitutt
Innovasjon Noreg
Eksportutvalet for fisk
Universitetet i Bergen
Universitetet i Tromsø
Akershus fylkeskommune
Aust-Agder fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Finnmark fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Møre og Romsdal fylke
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Oslo kommune
Rogaland fylkeskommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Vest-Agder fylkeskommune
Vestfold fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag
Samarbeidsrådet for Vest- og Sørlandet (Vestlandsrådet)
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd
Norges Fiskarlag
Norges Fiskarkvinnelag
Norges Kystfiskarlag
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
Norsk Sjømannsforbund
Sør-Norges Trålerlag
Attac Norge
Den Norske Advokatforening
Dyrebeskyttelsen i Norge
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Greenpeace
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Natur og Ungdom
Norges Fritids- og småfiskerforbund
Norges Ingeniørorganisasjon
Miljøstiftelsen Bellona
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Kyst- og fjordfiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Rederiforeningen for kystringnotfartøy
Samarbeidsrådet for biologisk mangfold
Sparebankforeningen
Taretrålfiskernes foreining
WWF
Høyringsfristen var 1. november 2005. Følgjande 36 høyringsinstansar har gjeve høyringsfråsegn:
Arbeids- og sosialdepartementet
Finansdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Moderniseringsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Utdannings- og forskingsdepartementet
Utanriksdepartementet
Sametinget
Direktoratet for naturforvaltning
Fiskeridirektoratet
Havforskingsinstituttet
Innovasjon Noreg
Universitetet i Oslo
Finnmark fylkeskommune
Møre og Romsdal fylke
Oslo kommune
Troms fylkeskommune
Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Norsk Sjømannsforbund
Sør-Norges Trålerlag
Artsdatabanken
Bivdi
Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Samarbeidsrådet for biologisk mangfold
WWF
2.3 Høyringsnotat om kontrollansvaret til salslaga og inndraging overfor landanlegg
Departementet fann under arbeidet med ny havressurslov at det var nokre spørsmål som havressurslovutvalet ikkje hadde drøfta og som departementet ønskte å sende på høyring med sikte på regulering i havressurslova.
I høyringsnotat av 7. juli 2006 gjorde difor departementet framlegg om føresegner i havressurslova om salslaga sitt ansvar for ressurskontroll og heimel for inndraging overfor landanlegg. Det sistnemnde var eit forslag utarbeidd av Troms og Finnmark Statsadvokatembete. Sjå nærare om forslaga i kapittel 8.1.9 og kapittel 9.6. Notatet vart sendt på høyring til følgjande institusjonar og organisasjonar:
Departementa
Sametinget
Fiskeridirektoratet
Konkurransetilsynet
Sjef Kystvakta
Kystvaktskvadron Nord
Kystvaktskvadron Sør
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Norges Råfisklag
Norges Sildesalgslag
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
Norsk Sjømannsforbund
Norske Sjømatbedrifters Landsforening
Rederiforeningen for kystringnotfartøy
Rogaland Fiskesalgslag
Skagerakfisk
Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag
Sør-Norges Trålerlag
Vest-Norges Fiskesalslag
WWF
Høyringsfristen var 1. september 2006. Følgjande instansar hadde realitetsmerknader til høyringsnotatet:
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Miljøverndepartementet
Fiskeridirektoratet
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Norsk Sjømannsforbund
Norges Fiskarlag
Norges Råfisklag
Rogaland Fiskesalgslag
Skagerakfisk
Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag
Vest-Norges Fiskesalslag
2.4 Høyringsnotat om heimlar for sporing av fangst og registrering av førstehandsmottakarar
Fiskeridirektoratet foreslo i høyringsfråsegna si til NOU 2005: 10 at havressurslova skal ha reglar om sporing av fangst og registrering av førstehandsmottakarar, begge på grunn av omsynet til ressurskontroll og ulovleg, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske). Felles for forslaga er at utvikling av slike reglar vil gjere styresmaktene i stand til å føre ein betre og meir effektiv ressurskontroll, og at forslaga dekkjer behov som allereie har oppstått.
Departementet ønskte å følgje opp desse forslaga, og sende dei på høyring 31. oktober 2006. I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om heimlar i havressurslova til forskriftsføresegner om sporing av fangst og registrering av førstehandsmottakarar. Sjå nærare om forslaga i kapittel 8.1.7. Notatet vart sendt på høyring til følgjande institusjonar og organisasjonar:
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Fiskeridirektoratet
Sametinget
Sjef Kystvakta
Eksportutvalet for fisk
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd
Logistikk- og transportindustriens Landsforening
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Norges Råfisklag
Norges Sildesalgslag
Norske Sjømatbedrifters Landsforening
Norsk Nærings og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Rogaland Fiskesalgslag
Skagerakfisk
Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag
Sør-Norges Trålerlag
Vest-Norges Fiskesalslag
Greenpeace
WWF
Høyringsfristen var 22. desember 2006. Følgjande instansar hadde realitetsmerknader til høyringsnotatet:
Miljøverndepartementet
Finansdepartementet
Fiskeridirektoratet
Norges Fiskarlag
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Norges Råfisklag
Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag
Skagerakfisk
Eksportutvalet for fisk