7 Ilandføringsplikt, bifangst, administrativ inndraging av fangst

7.1 Ilandførings- og utkastreglar

7.1.1 Gjeldande rett

Saltvassfiskelova § 11 første ledd slår fast at levedyktig fisk som er fanga i strid med føresegner i eller gjevne i medhald av lova, straks skal sleppast på sjøen. Føresegna gjeld generelt for ulovleg fangst av dei artane som er omfatta av saltvassfiskelova, jf. § 2 første ledd. Likeins gjeld føresegna for alle tilfelle av fangst i strid med lova. Eksempel på slik ulovleg fangst er fangst utover kvote, fangst teken i fredingsperiodar eller i område som er stengde for fangst av vedkommande art, fangstar med for stort innslag av bifangst eller fangst av fisk under minstemål o.a.

Saltvassfiskelova § 11 andre ledd gjev departementet heimel til å påby ilandføring av død eller døyande fisk. Vidare gjev føresegna heimel til å forby utkast av fangst og fiskeavfall. Utgangspunktet i saltvassfiskelova er såleis at det er tillate å kaste ut fisk sjølv om han er død eller døyande, men at departementet kan forby utkast av fisk og påby ilandføring av fisk som er død eller døyande.

Reglar om maskevidde, sorteringsrist, stenging av område o.a. skal medverke til at fiskarane ikkje får uønskt fangst. Det vil likevel vere slik at fiskarane av ulike årsaker kan ønskje å kaste ut fisk. Grunngjevinga for å fastsetje reglar om utkastforbod, er at fisken i svært mange tilfelle i praksis kan komme til å døy når han vert kasta på sjøen frå fartøy. Av omsyn til miljøet og ressursane er det viktig at fisk ikkje vert kasta ut men førd til land. Eit utkastforbod er også viktig for å medverke til å redusere problemet med «high grading» (at ein berre tek vare på den mest verdfulle fisken og spyler resten på havet), andre former for skjult ressursuttak og for å medverke til at alt uttak av ressursane vert registrert. Ulovleg fangst som er levedyktig, vil det likevel som hovudregel vere rett å sleppe på sjøen.

Med heimel i saltvassfiskelova § 11 andre ledd er det i utøvingsforskrifta § 48 fastsett forbod mot utkast av følgjande artar når dei er døde eller døyande: torsk, hyse, sei, uer, makrell, norsk vårgytande sild, trondheimsfjordsild, nordsjøsild, vassild, lodde, blåkveite, kviting, kolmule, breiflabb, reke og snøkrabbe. I tillegg er det fastsett utkastforbod for kongekrabbe vest for 26°Ø. I praksis kan vi difor seie at det er innført eit utkastforbod for dei kommersielt viktigaste artane.

Fangst som er teken i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova, og som er levedyktig, skal sleppast på sjøen, sjølv om det er forbod mot utkast av død eller døyande fisk. I vurderinga av når fisken skal reknast som død eller døyande kan det oppstå vanskelege bevisspørsmål, jf. nedanfor.

For fritidsfiske til eige konsum er det i utøvingsforskrifta gjort unntak frå plikta til å sleppe fisk under minstemål på sjøen. Dette unntaket gjeld ikkje for hummar. Difor må alle sleppe hummar på sjøen når han under minstemål og levedyktig. Det same gjeld når han er teken i strid med andre føresegner.

I omtalen av desse reglane vert omgrepa utkastforbod og ilandføringsplikt ofte nytta om kvarandre. Med ilandføringsplikt meiner vi at fisken må førast i land når han er død eller døyande. Med utkastforbod meiner vi at det er forbode å hive fangsten ut etter at han er fanga. I dei fleste tilfella er dette to sider av same sak, men det har tidlegare vore skilt mellom desse omgrepa.

Når det gjeld forbod mot utkast og plikt til ilandføring er det eit viktig tolkingsspørsmål når fisken skal reknast for å vere fanga. Når fangsten er komen om bord i fartøyet, er han alltid fanga. Spørsmålet er om det er tilstrekkeleg at han er skilt ut frå resten av bestanden ved hjelp av fangstreiskap. I samband med innføringa av heimel for ilandføringsplikt for lovleg fanga fisk i saltvassfiskelova § 11 i 1988, vart det i Ot.prp. nr. 77 (1987 – 88) slått fast at det må vere utkast når fisken er teken opp av sjøen, men før han er komen om bord i fartøyet. I forarbeida vart det peika på at det vanskeleg kunne reknast som utkast å sleppe fisk som stod i lås. Ilandføringsplikta kan ta til å gjelde på eit tidlegare tidspunkt enn utkastforbodet. I Ot.prp. nr. 77 (1987 – 88) er det sagt at det ikkje er nødvendig å krevje at fisken skal vere teken om bord for å verte omfatta av ilandføringsplikta. Det naturlege var å setje skiljet på det tidspunkt når fisken er utskilt frå resten av bestanden. Når fisken er skilt frå resten av bestanden, varierer med kva for reiskap som vert nytta.

I utøvingsforskrifta § 48 er det innført ilandføringsplikt fastsett gjennom eit forbod mot å sleppe fisk som er død eller døyande, samstundes som det er utkastforbod for dei same artane. Forbodet mot å sleppe fangst er det same som ei ilandføringsplikt og fortel at plikta til ilandføring startar når fangsten er skilt frå resten av bestanden, dersom fangsten på det tidspunkt er død eller døyande.

I vurderinga av når fiskaren har plikt til å sleppe fangsten på sjøen, er det avgjerande korleis vi tolkar omgrepet «levedyktig fisk». Omgrepet opnar for ei vurdering frå fiskaren si side, og krev at han er svært aktsam i denne vurderinga. Dersom han finn at fangsten er levedyktig, skal fangsten sleppast, men kan fisken ikkje overleve skal han takast til land. Ofte kan det vere vanskeleg å vurdere om fisken er levedyktig før han er teken om bord i fartøyet. Det har difor vore interessant å vurdere om det kunne fastsetjast meir objektive vilkår for når fangsten ikkje skal sleppast. I notfisket etter makrell var det i fleire år i dei årlege reguleringsforskriftene fastsett at det var forbode å sleppe fangsten etter at pumping hadde starta. Dette forbodet vart i september 2004 erstatta av retningslinjer frå Fiskeridirektoratet. Retningslinjene vart fastsette etter råd frå Havforskingsinstituttet og i samråd med fiskarane.

7.1.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet meiner det er eit viktig prinsipp at så mange daude ressursar som mogleg vert førde i land slik at dei kan bli utnytta og registrerte. Utvalet foreslår difor ei ilandføringsplikt for fisk som ikkje er levedyktig. Utvalet uttalar vidare:

Det vil likevel klart være urimelig kostnads- eller innsatskrevende for både næring og forvaltning å håndtere ilandføring av ressurser som ikke kan nyttiggjøres kommersielt. Utvalget ønsker derfor også å foreslå hjemmel til å unnta i forskrift de ressurser som ikke bør kreves ilandført. Unntakene vil generelt sett kunne omfatte fangst som ikke er omfattet av salgslagenes omsetningsrett i medhold av råfiskloven, da det i slike tilfeller ikke vil være et mottaks- eller omsetningsapparat som kan utnytte ressursen. Det vil eksempelvis etter utvalgets mening være lite hensiktsmessig å kreve døde eller døende ressurser som sjøpattedyr, sjøplanter, alger, raudåte og krill ilandført. Det samme gjelder ressurser utenfor lovens saklige virkeområde som sjøfugl. Eksempelvis kan det også bli byrdefullt å føre i land større fisk som hai, samt at det vil være lite hensiktsmessig å kreve ilandføring av arter som er uspiselige og i liten grad kan nyttiggjøres som maneter eller giftige arter. Primært vil fisk, skall- og krepsdyr kunne nyttiggjøres og dermed være hensiktsmessig å bringe i land. Unntakene vil kunne justeres dersom fangst kan nyttiggjøres på ny måte. Forslaget innebærer således ikke store økonomiske og administrative konsekvenser for fisker eller forvaltning, såfremt det fastsettes unntak i forskrift som samsvarer med dagens system.

For fangst som det ikkje er tillate å hauste, meiner utvalet det må vere eit mål at alle slike ressursar straks skal sleppast på sjøen dersom dei er levedyktige. Utvalet uttalar at:

Det bør være et grunnleggende prinsipp at økosystemet og enkeltbestander ikke belastes mer enn nødvendig. For alle praktiske formål vil fangsten bestå av fisk, skall- og krepsdyr, men fangst av sjøpattedyr og andre ressurser forekommer også. Utvalget foreslår derfor at plikten til å kaste ut levedyktige ressurser ikke er saklig begrenset til fisk, men omfatter hele lovens virkeområde. For enkelte av de mindre ressursene vil det være vanskelig å fastslå om individene er levedyktige eller ikke. I praksis vil dette likevel ikke være noe problem, da utvalgets forslag til utkastforbud og ilandføringsplikt kun vil gjelde for fisk, skall- og krepsdyr. Dette innebærer at døde eller døende ressurser som ikke omfattes av utkastforbudet eller ilandføringsplikten kan slippes i sjøen.

7.1.3 Høyringsfråsegner

Miljøverndepartementet, Fiskeridirektoratet, Norges Fiskarlag og SABIMA har gjeve høyringsfråsegn om forslaga til ilandføringsplikt og utkastreglar.

Miljøverndepartementet peikar i si høyringsfråsegn på «at ilandføring av sjøfugl i noen tilfeller kan være viktig av hensyn til bestandsovervåking og -beregning.» Dei peikar på at dette kan vere avgrensa til å gjelde enkelte artar, visse område eller visse tider av året, og meiner bifangstføresegna bør gje heimel for å påleggje ilandføring av sjøfugl.

Fiskeridirektoratet legg til grunn at forslaget om innføring av ei ilandføringsplikt ikkje er meint å utvide ilandføringsplikta slik ho er fastsett i utøvingsforskrifta i dag. Norges Fiskarlag er redd for at innføring av ei ilandføringsplikt vil føre til at det kan oppstå situasjonar på havet «der det vil være naturlig å kaste ut igjen den aktuelle fisken, men der det ikke er gitt anledning til dette gjennom et eksplisitt unntak.» Norges Fiskarlag legg til grunn at ei spegelvending av føresegna i seg sjølv ikkje er meint å utvide ilandføringsplikta.

Fiskeridirektoratet er samd med utvalet i at det skal vere eit mål at alle ressursar som det ikkje er tillate å hauste, straks skal sleppast på sjøen dersom dei er levedyktige. Direktoratet peikar på at forslaget til lovtekst bør justerast slik at utkastforbodet ikkje omfattar levedyktig fisk som er teken i strid med føresegner i eller i medhald av lova. Fiskeridirektoratet kan ikkje sjå at det er behov for ei lovendring som inneber at ein går bort frå gjeldande ordning der all levedyktig fangst som er teken i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova straks skal sleppast på sjøen.

Fiskeridirektoratet peikar vidare på at det kan vere vanskeleg å slå fast når fangsten er levedyktig eller ikkje, og viser til at det difor har vore fastsett reglar for når ein ikkje lengre lovleg kan sleppe ein fangst. Fiskeridirektoratet meiner det framleis må vere heimel til å fastsetje slike reglar.

SABIMA peikar på at utkastforbod er eit verkemiddel for å hindre uønska spreiing av artar.

7.1.4 Vurderingane til departementet

Departementet meiner forslaget frå utvalet om å innføre ei ilandføringsplikt for fangst av fisk som ikkje er levedyktig er viktig ut frå miljø- og ressursomsyn, og forslaget er eit steg i rett retning samanlikna med gjeldande rett.

Departementet meiner at det er grunn til å gå endå lenger enn utvalet gjer, og foreslår å innføre ei generell ilandføringsplikt for all fisk, medrekna skaldyr. All fangst av fisk skal førast i land dersom det ikkje er gjort unntak frå forbodet. I tillegg til reglar om ilandføringsplikt, er det viktig å ha reglar om tillatne reiskapar, maskevidde, sorteringsinnretningar og stenging av område, for å medverke til at fiskarane får minst mogleg uønskt fisk i fangstane sine. Ilandføringsplikta går fram av § 15.

Departementet har vurdert om det skal innførast ei ilandføringsplikt for alle viltlevande marine ressursar, men har kome til at det ikkje er tenleg. Ei plikt til å føre i land andre ressursar enn fisk, som til dømes tang og tare, maneter, korallar, sjøstjerner og liknande, og organismar på lågare nivå i næringskjeda, vil påføre fiskarane unødvendig store ulemper. Det vil også verte dyrt for fiskarane å føre dette i land og å kvitte seg med det når dei landar fangsten. Som oftast vil ikkje desse ressursane kunne seljast, og fiskarane vil måtte betale for å verte kvitt dei.

Departementet meiner på same måte at det ikkje bør innførast ei ilandføringsplikt for sjøpattedyr eller sjøfugl, men at lova bør gje heimel for å påleggje ilandføringsplikt for desse. Det kan som Miljøverndepartementet peikar på vere viktig av omsyn til bestandsberekning og bestandsovervaking, særleg gjeld det for sjøfugl. Dersom ein kan få til dette med rapporteringsreglar i staden for ilandføringsplikt, meiner departementet lova må gje heimel for det, som eit alternativ til å påleggje ilandføringsplikt.

Som hovudregel skal såleis all fangst av fisk førast i land, uavhengig av om fisken er levedyktig eller ikkje og uavhengig av om fangsten er ulovleg eller ikkje. Dette er i tråd med formålet med lova om ei berekraftig forvaltning og dei grunnleggjande omsyna som forvaltninga skal byggje på, som føre-var-prinsippet og ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga. Ein slik regel vil medverke til at ein større del av fangstane vert registrerte og førde inn i kvoterekneskapen. Det vil også vere med å redusere faren for at det reelle uttaket av fisk er høgre enn det som vert ført i land og registrert.

Vi kan også sjå forslaget som ein konsekvens av framlegget om å innføre ei føresegn i § 16 første ledd som krev at all hausting skal skje så skånsamt som mogleg. Vidare er det grunn til å peike på at FN-avtalen om fiske på det opne hav art. 5 og FAOs åtferdskodeks for ansvarleg fiske (Code of Conduct for Responsible Fisheries) oppmodar statane til å innrette forvaltninga slik at ein minimerer utkast av fisk gjennom reglar om utkast, utforming av reiskapar, områdestengingar o.a.

Ei generell ilandføringsplikt for all fisk vil medverke til ei meir miljøvennleg og optimal utnytting av ressursane ved at dei vert tekne vare på. I tillegg er det i tradisjonelt fiske eit overordna prinsipp at alt uttak av døde individ vert ført i land, utnytta og registrert. Ei ilandføringsplikt vil saman med andre tekniske reglar medverke til at vi får eit meir korrekt bilete av ressursuttaket enn når det er påbode eller mogleg å kaste ut fangst. Det registrerte uttaket vil då langt på veg vere det same som det faktiske. Reglane vert enklare å praktisere fordi det einaste skjønstemaet i praktiseringa normalt vil vere om fisken skal reknast som fanga eller ikkje.

Ei ilandføringsplikt kan av ulike årsaker ikkje vere absolutt, og vi treng difor ein heimel til å fastsetje unntak frå hovudregelen.

Med heimel i saltvassfiskelova har vi i dag i utøvingsforskrifta som nemnt ein regel om ilandføringsplikt for dei kommersielt viktigaste fiskeslaga. Departementet meiner at ei generell ilandføringsplikt som hovudregel i havressurslova vil gjere denne praksisen og Noreg si haldning til denne saka endå tydelegare.

Tidlegare har både utkastforbod og ilandføringsplikt vore nytta om våre reglar om plikt til ilandføring og forbod mot slepping. I havressurslova vert berre uttrykket ilandføringsplikt nytta.

Med ei generell ilandføringsplikt vil både næringsutøvarane, forvaltning og rettsapparatet unngå vanskelege skjønsmessige vurderingar knytt til om fisken var levedyktig.

Tidlegare har forvaltninga og domstolane kome opp i vanskelege skjønnsmessige vurderingar knytt til om fisken var levedyktig på det tidspunktet han vart slept eller kasta ut. Det er difor viktig å gjere dette enklare ved innføring av ei generell ilandføringsplikt.

Når det er fastsett ilandføringsplikt for all fangst, vert vurderinga av kva som er fangst avgjerande for når plikta trer i kraft. Når fisken er teken om bord, er det alltid fangst. Etter saltvassfiskelova kunne fisken reknast som levedyktig, og såleis ikkje vere omfatta av utkastforbodet sjølv om han var komen om bord.

Når fisken er teken ut av sjøen men ikkje om bord i fartøyet vert han også rekna som fangst. I alle desse tilfella pliktar fiskaren å føre fangsten i land etter § 15, uavhengig av om fisken er levedyktig eller ikkje. Dette er ei klar forenkling i høve til reglane i saltvassfiskelova.

Når fisken er skilt frå resten av bestanden i sjøen og døyande vert det rekna som fangst. Det vil typisk vere når nota er snurpa saman like før pumpinga startar. Når fisken er skilt frå bestanden med fangstreiskapen, men framleis er i sjøen, oppstår det vanskelege grensedragningar om når plikta til å føre fangsten i land startar. Det kan ikkje vere slik at fangst aldri kan sleppast når han er skilt frå resten av bestanden. Det avgjerande i vurderinga må vere om fisken er klart levedyktig eller ei. I desse tilfella kan ein altså ikkje unngå å vurdere om fisken var levedyktig eller ikkje. Er fisken skilt frå resten av bestanden men framleis i sjøen og klart levedyktig, er det ikkje plikt til å føre fisken i land. I denne vurderinga må fiskaren vere svært aktsam og leggje inn ein god sikringsmargin for å vere trygg på at fisken er levedyktig ved slepping.

Unntak frå ilandføringsplikta for fisk

Ei ilandføringsplikt for fisk kan ikkje vere absolutt, og det er fleire grunnar til det. Både av omsyn til ei forsvarleg forvaltning og av omsyn til at fiskarane skal kunne drive praktisk fiske utan å bryte føresegner fastsette i eller i medhald av lova, må det gjerast unntak frå ilandføringsplikta.

For det første er det gode grunnar til i mange høve å sleppe på sjøen fangst som er teken i strid med føresegner i eller i medhald av lova, i dei høve der fangsten klart er levedyktig. Dette kan innebere at fisk under minstemål, artar det ikkje er lov å hauste, o.a. skal sleppast på sjøen dersom fisken er levedyktig. Det kan vere viktig for å sikre at forvaltningstiltak som minstemål og forbod mot å fiske, vert effektive. For fisk som er under minstemål og klart levedyktig, er det den beste forvaltninga å sleppe fisken på sjøen.

Departementet har vurdert om ei ilandføringsplikt skal kombinerast med eit påbod om å sleppe ulovleg fangst på sjøen når han er levedyktig. Ei slik løysing kan ha mykje for seg, men kan innebere vanskelege grensedragningar for fiskarane, forvaltninga og Kystvakta når dei skal avgjere om fisken er levedyktig eller ikkje. Vidare kan det føre til situasjonar der fiskarane tek sjansen på å kaste ut fangst, sjølv om han ikkje er levedyktig. Slike situasjonar er ikkje heldige og det er difor viktig at regelverket om ilandføringsplikt og unntaka frå denne, er så klare som mogleg. Difor er det ei plikt til å føre i land alt som reknast som fangst, jf. ovanfor.

Av omsyn til å etablere klare reglar, meiner departementet det beste vil vere å innføre ein heimel for å dispensere frå ei ilandføringsplikt. Det betyr at departementet i forskrift må fastsetje i kva høve det skal vere tillate å kaste ut fisk. Vi kan dele dette inn i tre typar tilfelle der det kan vere aktuelt å dispensere frå ilandføringsplikta; ulovleg fangst som klart er levedyktig, død fisk o.a. som ikkje er omsetteleg og død fisk som er skada eller øydelagt.

For det første bør det som ovanfor nemnt kunne dispenserast frå ilandføringsplikta for å sleppe ut levedyktig fisk som er fanga i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova, som småfisk som er teken i ruser og liknande, nise eller brugde som står levande i garn eller not, o.a. Desse unntaka vil kunne differensierast slik at dei berre gjeld for ulovleg fangst teken med enkelte typar reiskap. For det andre bør det vurderast om og i kva høve det skal vere tillate å kaste ut fisk utan nokon kommersiell verdi, som sjøpølse, ufisk, ulike typar bifangst i rekefisket med vidare. Det vil i mange høve vere naturleg å gjere unntak frå utkastforbodet for slike ressursar. Departementet meiner dette er noko som forvaltninga må vurdere nærare i samband med fastsetjing av forskrift om unntak frå ilandføringsplikta. For det tredje vil fiskarane i ei rekkje tilfelle få opp fisk som er øydelagd, delvis oppeten av krabbe eller andre predatorar, eller øydelagd i fangstprosessen. I desse tilfella er det ikkje naturleg for fiskarane å føre denne fangsten i land. Korleis avgrensinga skal utformast, må det takast nærare stilling til i utforming av unntaksreglane.

Med innføring av ei generell ilandføringsplikt for fisk og ein heimel til å gjere unntak frå denne i forskrift, må fiskeristyresmaktene samtidig med at lova trer i kraft fastsetje ei forskrift om unntak frå ilandføringsplikta og ta ein gjennomgang av kva for ressursar dette skal gjelde for. Departementet meiner dette vil vere nyttig og skape klarare reglar og betre samarbeid og forståing mellom fiskarane og styresmaktene knytt til dette spørsmålet.

7.2 Bifangstreglar

7.2.1 Gjeldande rett

7.2.1.1 Innleiing

I nokre fiskeri er det som regel ein art som er målart, som til dømes i fisket etter sild, medan det i andre fiskeri er fleire artar som er målartar samstundes. Medan nokre fiskeri kan drivast relativt reint, vil det i andre fiskeri vere større eller mindre innslag av andre artar enn målartane i fangsten. Innslag av andre artar enn målartar vert noko unøyaktig kalla bifangst. I mange tilfelle er det nødvendig for å kunne utnytte ein kvote eller eit løyve til fiske, å ha høve til å kunne ta bifangst saman med fangsten av målarten.

Styresmaktene prøver gjennom påbod om mellom anna selektive reiskapar, sorteringsrister og opning og stenging av haustingsfelt, å redusere fangst av andre artar enn målarten innanfor dei einskilde fiskeria. Trass dette er det ikkje til å unngå at haustings- og fiskereiskapar tek opp andre artar saman med målarten. Stundom vert difor omgrepet uunngåeleg bifangst brukt for å karakterisere bifangst som er ein naturleg del av haustingsverksemda.

Kor stor presisjon ein kan sikre fangst av ein bestemt art med, er avhengig av fleire faktorar som for eksempel åtferda til målarten, døgnvariasjon, årstidsvariasjon, feltvariasjon og kunnskapen til fiskaren. Utskiljing av målart før fangst er kanskje lettast ved hausting av sild, makrell og lodde. Ved hausting av botnfiskartar er det ofte vanskeleg å skilje mellom artane før fangst, då dei ofte er på same felt samtidig.

Etter saltvassfiskelova er fangst av fisk tillate med mindre det gjennom forskrift er fastsett forbod mot fiske og så i same forskrift opna for fiske innanfor bestemte rammer. Dersom det ikkje i reguleringsforskrifter eller teknisk regelverk er fastsett forbod mot fiske av ein bestemt art, anten generelt, eller innanfor bestemte område, til bestemte tider eller med bestemt reiskap, kan denne arten lovleg haustast.

Når det er fastsett føresegner som avgrensar haustinga av ein bestand, vil det ofte også vere behov for å regulere kor mykje av slik fisk det skal vere lov å ta som bifangst. På denne bakgrunn har styresmaktene gjeve reglar for å regulere kva type og kor mykje bifangst av ulike artar fiskarane kan ha i fangstane sine, jf. saltvassfiskelova § 4 første ledd bokstav e. Slike føresegner vert omtala som løyve til å ha bifangst, men er i realiteten ei avgrensing i kor mykje bifangst fartøya lovleg kan ha.

For mange fiskeslag er det fastsett reglar om minste tillatne storleik på fisk som kan haustast, såkalla minstemål. For å unngå fangst under minstemål, er det viktig å utvikle fangstreiskapar som sorterer ut den minste fisken. Eit anna viktig verkemiddel er å stenge område der det er stor risiko for å få mykje fisk under minstemål. Likevel er det ikkje til å unngå at ein får noko fangst under minstemål, og det er difor gjeve føresegner som seier kor mykje fangst under minstemål ein kan ha. Dette vert kalla reglar om innblanding, og er ikkje det same som bifangst.

7.2.1.2 Nærare om regulering av bifangst

I fiskerilovgjevinga har det tradisjonelt vore skilt mellom to typar bifangstføresegner; dei som gjeld kvotar og dei som gjeld reiskapar.

I reguleringsforskriftene er det ofte føresegner om maksimal tillaten innblanding av andre artar, som til dømes reglar om innblanding av makrell i fisket etter sild, medan det i det tekniske regelverket er reglar om innblanding av visse fiskeslag knytt til fiske med ein bestemt reiskap, som til dømes småmaska trål. Saltvassfiskelova § 4 bokstav e gjev heimel til å gje føresegner om bifangst både i reguleringsforskrifter og i teknisk regelverk.

Når det er fastsett kvotereguleringar, vil desse uttømande regulere høvet til bifangst, jf. Rt. 1995 side 1044, slik at det ikkje er mogleg å drive eit direkte fiske av ein art i skjul av at dette er bifangst. Det er og slik at det i fleire høve ikkje er tillate å ha bifangst av eit fiskeslag etter at kvoten er fiska opp.

I samband med dei tekniske reglane, vert bifangst oftast brukt om fiskeslag det ikkje er lov å fiske med den reiskapen som vert nytta. Eit døme er reglane om bifangst av kvotebelagde fiskeslag i fisket med småmaska trål. I samband med kvotereglane er det bifangstreglar for fisk som ofte vert fiska av same type fartøy og med same eller liknande reiskapar. Slike bifangstreglar vert nytta til å avgrense uttaket av ein art og hindre eit skjult fiske av arten.

Ofte har forvaltninga fastsett ein høgaste tillaten bifangstprosent i føresegner om bifangst. Kor mykje bifangst ein kan ha er då ikkje problematisk. Dersom det er forbod mot fiske av ein art, og det samtidig er fastsett ein regel om at bifangst er tillate utan at det er sett noka øvre grense, må det tolkast slik at det er tillate å ha inntil 50 % bifangst. Dette gjeld likevel ikkje dersom det er fastsett at berre uunngåeleg bifangst er tillate. Då har haustaren ei plikt til å halde bifangsten på eit så lågt nivå som mogleg.

Dersom det ikkje er fastsett føresegner om bifangst må fiskerilovgjevinga forståast slik at det då ikkje er tillate å ha bifangst av ein art når direktefiske etter arten er forbode.

Dersom ein art overstig 50 % av fangsten i det enkelte hal, vert dette ikkje rekna som bifangst. Fisket etter arten må då reknast som direkte fiske, jf. Hålogaland lagmannsretts dom i sak LH-2006 – 137055.

Ei slik avgrensing av bifangst vert fastsett på ulike måtar i ulike haustingsverksemder. Dersom anna ikkje er bestemt, gjeld føresegner om bifangst i det enkelte hal. Bifangst kan også avgrensast og reknast som ein prosentdel av den totale fangsten anten i kvart hal, om bord til ei kvar tid, ved avslutning av fiske eller ved landing. Bifangsten kan reknast i individ eller i vekt. Dersom ikkje anna er sagt, skal bifangst reknast i vekt. I nokre spesielle tilfelle er det også fastsett bifangstavgrensing som tonn på årsbasis eller som ein prosentdel av fartøykvotar.

Dersom eit fartøy har meir bifangst enn det som er tillate, anten i reguleringsføresegner eller i teknisk regelverk, vert verdien av fangsten som er over det tillatne inndregen etter saltvassfiskelova § 11 tredje ledd. Dette gjeld sjølv om det ikkje var mogleg å unngå bifangsten. Reglane er reint objektive og krev ikkje noka vurdering av om det var mogleg å unngå bifangsten eller om fiskaren har vore aktsam. Dersom bifangstreglar er brotne med vilje eller ved aktløyse, kan saka også meldast til politiet.

7.2.1.3 Avsetjing av kvantum til dekking av bifangst

Bifangst er eit uttak som går inn i den totale rekneskapen over uttaket av fiskeressursane. For å drive ei ansvarleg forvaltning, må styresmaktene sikre at uttaket av dei ulike bestandane ligg innanfor dei totalkvotane som er fastsette, jf. kapittel 6 om regulering av ressursuttaket. For å medverke til dette vert det difor sett av kvantum til bifangst ved fordelinga av totalkvoten mellom dei ulike fartøygruppene. Til dømes vil industritrålarane ofte få bifangst av nordsjøsild. Difor vert det i dei årlege reguleringane sett av eit kvantum nordsjøsild for å dekkje slik bifangst.

I tillegg har styresmaktene ved fastsetjing av dei årlege reguleringsforskriftene gjeve føresegner om at fartøy ikkje har lov å ta bifangst av ein art dei har kvote på dersom dei ikkje har gjenståande kvantum på kvoten for å dekkje bifangst. Verdien av bifangsten vert då inndregen, jf. saltvassfiskelova § 11 tredje ledd. Dersom fisket etter arten er stoppa fordi gruppe- eller totalkvoten er teken, er det heller ikkje lov å ta vedkommande art som bifangst dersom dette ikkje er særleg fastsett.

7.2.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet legg vekt på at bifangstreglane er viktige reglar av omsyn til miljøet og miljønegative effektar, og uttalar:

Uønsket bifangst er et sentralt tema i arbeidet med å redusere miljønegative effekter av kommersiell høstingsvirksomhet, og det er et bærende hensyn i den nye havressursloven å sikre høstingsmetoder som tar behørig hensyn til behovet for å redusere til et minimum negative virkninger på viltlevende marine ressurser og sikre at høstingsmetoder og redskapsbruk bidrar til å unngå skadelige virkninger på andre arter enn målarter. Det er i denne sammenheng også nødvendig etter utvalgets oppfatning å fortsette arbeidet med å utvikle så selektiv redskapsbruk som mulig ved siden av en aktiv bruk av tids- og områdelukningsstrategier, spesielle insentivprogrammer for fartøyene, bruk av ny teknologi, rasjonalisering av forvaltningsregimer og full kontroll med uttakene.

I samband med utvidinga av verkeområdet i ny havressurslov peikar utvalet på at ein i reguleringa av hausting av nye artar, må vurdere handteringa av bifangst av dei kommersielle artane.

7.2.3 Høyringsfråsegner

Fiskeridirektoratet, Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund og SABIMA har gjeve høyringsfråsegner om bifangst.

Høyringsfråsegnene gjeld ikkje eigentleg bifangst, men omsynet til sjøfugl o.a. ved utforming av reiskapar. Høyringsfråsegnene vert difor ikkje refererte her, men drøfta i samband med føresegner om utforming av reiskapar og forbod mot hausting i visse område, jf. § 18.

7.2.4 Vurderingane til departementet

Omsynet til ei miljøforsvarleg forvaltning gjer det nødvendig å ha føresegner som regulerer og avgrensar uttaket av andre artar enn dei som er målartar. Dei viktigaste reglane for å hindre dette, er tekniske reguleringar.

I dei tekniske reguleringane er det gjeve reglar om utforming av reiskapar, som til dømes maskevidde og sorteringsrist. Desse reglane skal medverke til at ein i fiske med dei ulike reiskapstypane får minst mogleg av andre artar enn dei som er målart(ane), og minst mogleg innblanding av fangst under dei tillatne minstemåla. Dette vert vanlegvis ikkje omtala som bifangstreglar, men er etter departementet si meining dei viktigaste reglane for å sikre ei miljøforsvarleg forvaltning. Dei sørgjer for at haustinga skjer på ein slik måte at det ikkje har negative effektar for reproduksjonen i bestandane. Vi må også sjå dette i samanheng med stenging av område der faren for innblanding av for mykje fisk under minstemål er stor. Slik sett er heimelen til å gje reglar om utforming av reiskapar i § 16 andre ledd bokstav d og heimelen i § 16 andre ledd bokstav c til stenging av område langt viktigare enn bifangstreglane. Departementet er samd med utvalet i at det er viktig å redusere negative verknader av haustingsverksemda, mellom anna gjennom å sørgje for at haustinga vert så målretta som mogleg.

Det er likevel ikkje til å unngå at fiskarane får bifangst, og det er difor av omsyn til ei forsvarleg forvaltning viktig å fastsetje regulering av tillaten bifangst. Bifangstreglane må utformast slik at fiskarane kan drive fisket lovleg, og ikkje setje fiskarane i ein tvangssituasjon der delar av fangsten vert kasta ut fordi reguleringa av bifangst var for streng. På den andre sida må bifangstreglane heller ikkje vere for romslege, slik at ein legg til rette for eit tilnærma direkte fiske.

Det er såleis viktig å fastsetje reglar som gjer at bifangst vert registrert og ikkje utgjer eit skjult fiske. I tillegg er innføring av ilandføringsplikt viktig.

Havressurslovutvalet foreslår at heimelen til å gje reglar om bifangst vert ført vidare i havressurslova. Departementet er samd i dette, og har foreslått ein slik heimel i § 16 andre ledd bokstav f.

Når det gjeld dei regulerte artane meiner departementet det er viktig å føre vidare praksisen med at det ved fordeling av nasjonal kvote skal setjast av kvantum til å dekkje bifangst. Dette vil vere i tråd med prinsippet som er nedfelt i § 11 første ledd om at det ikkje kan tildelast kvotar i medhald av lova som til saman utgjer meir enn totalkvoten.

Både utvalet og høyringssvara legg vekt på bifangst av sjøfugl og sjøpattedyr o.a. Departementet meiner det er viktig å gje reglar for å regulere negative miljøeffektar av haustingsverksemda, og den beste måten er å stille krav til utforming av reiskapar kombinert med tiltak som stenging av område og liknande for å hindre uttak av eller skade på, slike artar. Spørsmålet om plikt til ilandføring av sjøfugl, er omtala i kapittel 7.1.4.

7.3 Sports- og rekreasjonsfiske (fritidsfiske)

7.3.1 Gjeldande rett

Saltvassfiskelova gjeld for alt fiske i sjøen. Lova skil ikkje mellom hausting som skjer som næringsverksemd og såkalla fritidsfiske, og lova skil heller ikkje mellom fisk som vert omsett og fisk som vert nytta til eige konsum. For fangst av fisk til eige konsum, er det i utøvingsforskrifta gjort eit unntak frå minstemålsreglane, jf. utøvingsforskrifta § 45 første ledd.

Etter saltvassfiskelova er all hausting av fisk tillate med mindre det er forbode i eller i forskrift fastsett i medhald av lova. For å drive næringsfiske gjeld i tillegg reglane i deltakarlova. For fritidsfiske er det i saltvassfiskelova § 4a fastsett særlege reiskapsavgrensingar for fiskarar som ikkje er førde i fiskarmanntalet.

Fritidsfiske er kategorisert på følgjande måte i Ot.prp. nr. 69 (1995 – 96):

Gruppe 1: De som driver fiske i fritiden med hovedvekt på adspredelse eller sport. Dette gjelder folk som bor langs kysten, og det gjelder turister fra inn og utland.

Gruppe 2: De som driver fiske med hovedvekt på matauk. Dette gjelder et stort antall mennesker som bor langs kysten.

Gruppe 3: De som driver fiske med vekt på den tilleggsinntekt fiske kan gi. Dette er folk som driver fiske i fritiden for salg av hele eller deler av fangsten. De som driver dette fisket, har virksomhet/inntekt av annet enn fiske av et slikt omfang at de ikke har rett til å stå i fiskermanntallet (jf § 4 i forskrift av 26. september 1983 om føring av manntall for fiskere, fangstmenn mv.). Det er gjerne også folk som har mye sammenhengende fritid.

Etter saltvassfiskelova § 4a er det fastsett forbod mot fiske med visse typar reiskapar for fiskarar som ikkje er manntalsførde. Dei har ikkje lov å fiske med trål, snurrevad og not, jf. § 4a andre ledd. Departementet kan gje dispensasjon for fiske med landnot. Vidare er det avgrensingar i mengda andre reiskapar det kan fiskast med. Fiskarar som ikkje er manntalsførde kan etter § 4a første ledd berre drive fiske med:

• handsnøre, fiskestang og ei maskindriven jukse eller dorg

• garn med samla lengd på inntil 210 meter

• liner med 300 anglar

• inntil 20 teiner eller ruser

Avgrensinga gjeld for dei enkelte fartøy, slik at det ikkje kan fiskast med større mengd reiskapar frå eit fartøy.

For den som ikkje er norsk statsborgar eller likestilt med norsk statsborgar er det berre tillate å drive sportsfiske med handreiskapar i norsk territorialfarvatn, jf. lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann (fiskeforbodslova) § 3 tredje ledd. Det er forbode for dei som fell inn under forbodet i § 3 tredje ledd å omsette slik fangst, jf. § 3 tredje ledd andre punktum.

Avgrensinga av typar og mengd fiskereiskapar for ikkje-manntalsførde fiskarar kom inn i lova ved ei lovendring i 1997. Bakgrunnen er nærare gjort greie for i Ot.prp. nr. 69 (1995 – 96), Innst.O. nr. 55 (1996 – 97) og Innst.O. nr. 76 (1996 – 97).

Bakgrunnen for reiskapsavgrensingane var eit ønskje om å balansere den allmenne retten til å hauste av ressursane i havet, særleg med tanke på matauk og trivsel, opp mot omsynet til å verne yrkesutøvarane sitt grunnlag for å drive yrket. Då lovforslaget vart behandla, vart det understreka at allmenta sin tilgang til å utnytte fiskeressursane er ein grunnleggjande og viktig del av kystkulturen og busetjinga langs kysten. Tradisjonen langs kysten med kombinasjon av fiske og anna arbeid eller næringsverksemd, spesielt landbruk, vart også trekt fram. Det vart likevel konkludert med at det var behov for konkrete reiskapsavgrensingar for fritidsfiskarar.

I dei regulerte fiskeria, kan departementet som ein del av reguleringa av fiskebestandane, i forskrift setje tak på kor mykje fisk fritidsfiskarar kan fange. Heimelen er kvoteføresegnene i saltvassfiskelova § 4. Slike avgrensingar har vore sette for nokre få bestandar. Det har i praksis vore gjort slik at det er fastsett eit tak på kor mykje ikkje-manntalsførde fiskarar kan fiske for omsetning, medan det ikkje er sett tak på kor myke den einskilde kan fiske totalt sett. Vidare er det også sett forbod mot at ikkje-manntalsførde fiskarar kan fiske for omsetning når det er fastsett stopp i ervervsmessig fiske med tilsvarande reiskap.

Reguleringa av fritidsfiske gjennom reiskapsavgrensingar har vist seg å reise ei rekkje spørsmål knytt til kven som skal reknast som fritidsfiskar og korleis reguleringa av fritidsfiske skal tolkast.

7.3.2 Omfanget av fritidsfiske

Det finst ikkje sikre tal for kor mykje fisk som vert teken av fritidsfiskarar totalt. Det er i dag ikkje mogleg å talfeste rekreasjonsfisket til matauk og turistfisket fordi lite av denne fisken vert omsett. Ikkje-manntalsførde fiskarar som vil omsette heile eller delar av fangsten, må etter råfisklova gjere det gjennom salslaga og fangsten må registrerast på landings- og sluttsetlar. Denne delen av fritidsfiske finst det såleis statistikk på.

I pelagisk sektor er omsetninga av fisk frå fritidsfiskarar relativt avgrensa. Til dømes vart det i perioden 1997 til og med 2003 årleg omsett mellom 300 kilo og 13 tonn makrell frå fritidsfiskarar og den mest aktive fiskaren omsette totalt for ca. 25.000 kroner i perioden.

Når det gjeld botnfisk er omsetninga frå fritidsfiskarar langt større. Tal frå Fiskeridirektoratet viser at det i perioden 2003 – 2006 var mellom 3000 og 3300 fritidsfiskarar som omsette fangst. Hovudtyngda av desse, i underkant av 2000, finn vi i Norges Råfisklag sitt distrikt. Dei langt fleste fritidsfiskarane omset fangst for mindre enn 30.000 kroner årleg, og det er berre eit fåtal som omset for meir enn 50.000 kroner årleg. I 2005 var det om lag 50 ikkje-manntalsførde fiskarar som omsette for meir enn 50.000; og i 2006 var talet om lag 70.

7.3.3 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet meiner det ikkje er grunn til å gjere endringar i reiskapsavgrensingane for fritidsfiskarar. Dei framhevar at mengda reiskapar som er tillatne etter gjeldande rett, er resultat av ein prosess der relevante omsyn har vore vurderte og der resultatet utgjer ein rimelig balanse mellom dei ulike omsyna i saka.

Utvalet foreslår likevel endringar i kven reiskapsavgrensingane skal gjelde for. Om dette skriv utvalet:

Derimot vil utvalget foreslå at redskapsbegrensningen heretter skal gjelde når det foregår «høsting med fartøy som ikke er registrert som høstingsfartøy», i stedet for å rette seg mot personer som ikke er ført i fiskermanntallet. Det er fartøyet som bør være av interesse, og ikke om vedkommende person er manntallsført eller ikke. Det er for eksempel ikke krav om at eieren av et trålfartøy skal være manntallsført for at trålfartøyet skal kunne drive fiske. Derimot må fartøyet være registrert for at det skal kunne drives ervervsmessig fiske. Det er således skillet mellom registrert eller ikke-registrert fartøy, som er det reelle skillet mellom ervervsmessig eller ikke-ervervsmessig fiske i deltakerlovens system. Dette bør derfor også være utgangspunktet for havressurslovens regler om redskapsbegrensning i fritidsfiske.

Dette innebærer også at en yrkesfisker, som for eksempel arbeider som mannskap om bord på et havfiskefartøy, vil være underlagt redskapsbegrensningene når man driver fiske fra et fritidsfartøy. Det samme gjelder en fiskefartøyeier.

Utvalget anser at denne endringen vil skape klarere linjer for hva som gjelder for de ulike personkretsene, i de ulike situasjonene. Alt fiske som foregår fra et registrert fiskefartøy vil etter dette falle utenfor redskapsbegrensningen, mens alt fiske som foregår fra et ikke-registrert fartøy faller innenfor.

Saltvannsfiskeloven § 4a annet ledd inneholder i dag et uttrykkelig forbud for ikke-manntallsførte fiskere mot å fiske med trål, snurrevad og not. Utvalget anser at det ikke er behov for dette, idet det samme følger av opplistingen av tillatte redskaper i første ledd, både i dagens bestemmelse og i utvalgets forslag.

På bakgrunn av at utvalget foreslår at begrensningen skal rette seg mot høsting med fartøy som ikke er registrert, er det heller ikke behov for å videreføre saltvannsfiskeloven § 4a tredje ledd om at det ikke kan fiskes med større antall redskap enn nevnt i første ledd fra ett enkelt fartøy.

Utvalet foreslår vidare at lova bør gje heimel for å avgrense eller forby omsetning av fangst frå fritidsfiske, eller fastsetje kvantumsavgrensingar for slik hausting. Når det gjeld heimelen til å gje føresegner om utforming av reiskapar og kva som er å rekne som reiskap, meiner utvalet det ikkje er behov for å vidareføre denne. Dei peikar på at lovforslaget uansett gjev heimel for å fastsetje nærare føresegner om utforming og klassifisering av reiskapar.

Når det gjeld heimelen i § 4a fjerde ledd til å gje forskrifter om «gjennomføring av fritidsfiske etter denne paragraf», uttalar utvalet at føresegna i praksis har bydd på ein del tolkingstvil om kva som eigentleg ligg i føresegna. Utvalet held fram:

Forskrifter til gjennomføring» anses normalt å være forskrifter om praktiske forhold knyttet til iverksettelse eller gjennomføring av de aktuelle materielle bestemmelser, og dermed ikke forskrifter som selv gir materielle regler i tillegg til det som fremgår av hjemmelsloven. Slike forskrifter om hvordan høstingen skal utføres, i hvilke områder og til hvilke tider, regler om maskevidde osv, kan imidlertid fastsettes med hjemmel i lovforslagets øvrige bestemmelser med virkning både for fritids- og yrkesfisket.

Derimot kan det være behov for å fastsette regler om ytterligere begrensninger i fritidsfisket, for eksempel når yrkesfisket er strengt regulert eller for den saks skyld forbudt. En slik situasjon har for eksempel oppstått ved reguleringstiltakene til vern om kysttorsken, hvor yrkesfiske er underlagt en rekke begrensninger og hvor det oppstod spørsmål om hvordan man samtidig kunne innføre særlige begrensninger på fritidsfisket for å ivareta det samme formålet om å begrense fiskepresset på kysttorsken. Utvalget vil derfor foreslå en uttrykkelig hjemmel for å fastsette særlige begrensninger i fritidsfisket. Slike begrensninger bør hjemles her, for å gi et signal til gruppen om at begrensninger kan innføres og for å være lett tilgjengelig for den som ønsker å sette seg inn i hvilke særlige begrensninger som gjelder for fritidsfiske.

Forskriftshjemmelen bør for det første omfatte begrensninger i eller forbud mot omsetning av fangst. Det er ikke urimelig at myndighetene har hjemmel for å fastsette begrensninger i omsetningsretten, for eksempel i tilfeller hvor yrkesfisket etter samme fiskeslag er stanset.

Det bør dernest kunne fastsettes kvantumsbegrensninger i fritidsfiske, hvis det anses nødvendig. Utvalget ser at slike bestemmelser vil være vanskelig å kontrollere, men dette bør ikke være til hinder for at det for eksempel blir fastsatt bestemmelser om at man bare kan fiske til eget konsum eller inntil et visst kvantum for omsetning.

Endelig bør det også kunne fastsettes særlige områdebegrensninger for fritidsfiske, for eksempel som et ledd i en total tiltakspakke i situasjoner som krever at det innføres begrensninger på alle som beskatter en bestand og hvor det er nødvendig å fordele byrdene og de mulighetene som faktisk skal være tilgjengelig, mellom ulike grupper.

7.3.4 Høyringsfråsegner

Fiskeridirektoratet, Norges Fiskarlag, Norges Naturvernforbund, SABIMA og WWF har kome med høyringsfråsegn om fritidsfiskereglane.

Fiskeridirektoratet og Norges Fiskarlag støttar forslaget frå utvalet medan miljøorganisasjonane spør om det er behov for endå strengare reglar om fritidsfiske.

I spørsmålet om kven som skal omfattast av reiskapsavgrensingane, viser Fiskeridirektoratet til at forslaget frå utvalet inneber at manntalsførde fiskarar som fiskar frå ikkje-merkeregistrerte fartøy, vert omfatta av reiskapsavgrensinga. Fiskeridirektoratet uttalar vidare:

Etter Fiskeridirektoratets vurdering kan en redskapsbegrensning for fritidsfiske både kunne knyttes opp til personer som ikke er oppført i fiskermanntallet slik gjeldende ordning er etter saltvannsfiskeloven § 4a eller knyttes opp til fartøy som ikke er registrert i merkeregisteret slik utvalget foreslår. Fiskeridirektoratet velger imidlertid å støtte utvalgets forslag om at det ikke lengre skal være tillatt å drive fiske med ikke-merkeregistrerte fartøy utover den redskapsbegrensning som gjelder for fritidsfiskere. Fiskeridirektoratet mener at en slik ordning passer best med deltakerloven § 4 hvoretter et fartøy ikke kan nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst uten at det er gitt ervervstillatelse.

Fiskeridirektoratet foreslår at føresegna presiserer at personar som driv hausting med fleire fartøy og personar som både driv hausting frå land og fartøy, ikkje kan hauste med større tal reiskapar enn dei som er opplista i føresegna. Fiskeridirektoratet peikar på at det i reguleringa av mange fiskeslag i dei kvoteregulerte fiskeria er innført krav om at fartøy som skal delta må vere registrerte i merkeregisteret og at eigar eller høvedsmann må stå i fiskarmanntalet. Når det gjeld spørsmålet om fiskarar som har fått tildelt kvote, også kan fiske for omsetning etter saltvassfiskelova § 4a, uttalar Fiskeridirektoratet:

Fiskeridirektoratet legger til grunn at en slik adgang ikke er forenlig med hensynene bak kvotereguleringene og fremgår dessuten direkte av saltvannsfiskeloven § 4a som etter sin ordlyd bare gjelder for ikke-manntallsførte fiskere. Fiskeridirektoratet forutsetter at utvalgets forslag til lovendring i § 6 – 1 ikke medfører noen realitetsendring på dette området. … Fiskeridirektoratet antar at eventuelle behov for en nærmere grenseoppgang av dette spørsmålet vil kunne klargjøres gjennom de enkelte reguleringsforskriftene eller gjennom egen forskrift fastsatt med hjemmel i § 6 – 1 tredje ledd som gir departementet hjemmel til å fastsette begrensinger i og forbud mot omsetning av fangst.

WWFpeikar på at reiskapsavgrensingane for fritidsfiskarar er svært liberale og saknar ei drøfting av dette frå utvalet.

Norges Naturvernforbund meiner at gjeldande reglar for fritidsfiske gjev høve til eit stort uttak, og skriv at det er behov for å revurdere reglane for fiske utanfor erverv. Norges Naturvernforbund uttalar vidare:

I noen regioner av Norge vil det være større behov for å redusere redskapsmengden i forhold til i andre områder. Det er store forskjeller på ressurssituasjonen og befolkningstettheten (med tilhørende tetthet av fritidsfiskere) i Nord-Norge i forhold til for eksempel Skagerrakkysten. Det er derfor uhelding at regler for redskap utenfor erverv blir generalisert i lovteksten.

Norges Naturvernforbund foreslår difor at lova legg til rette for at Fiskeridirektorat kan regulere reiskapsmengda lokalt. SABIMA og WWF fremmar liknande forslag.

7.3.5 Vurderingane til departementet

7.3.5.1 Innleiing

Departementet meiner det er behov for å ha reglar som regulerer fritidsfiske, mellom anna i form av avgrensingar i typar og mengd reiskapar som kan nyttast til fritidsfiske. Det berande prinsippet for reguleringa av fritidsfisket bør vere å oppretthalde allemannsretten til å drive fritidsfiske – til matauk, rekreasjon og til sport. Det reiser spørsmålet om kvar grensa skal gå mellom det som kan kallast fritidsfiske og det som må reknast som næringsverksemd.

Det er eit spørsmål kven reglane om fritidsfiske skal omfatte. Saltvassfiskelova § 4a har ikkje vore tilstrekkeleg klar for å regulere fritidsfiske, og det har oppstått fleire spørsmål knytt til kven som er omfatta av føresegna.

Utvalet foreslår at reglane om fritidsfiske skal gjelde for hausting frå land eller frå fartøy som ikkje er merkeregistrerte. Departementet er samd med utvalet i at dette er eit betre og meir dekkande vilkår enn reguleringa etter saltvassfiskelova § 4a, der reglane gjeld for dei som ikkje står i fiskarmanntalet. Departementet foreslår difor at reglane om fritidsfiske skal rette seg mot hausting frå fartøy som ikkje er merkeregistrerte og hausting frå land. I dette kapittelet vert fritidsfiske nytta som nemning på dei som vert omfatta av desse reglane.

7.3.5.2 Reiskapsavgrensingane

Det kan stillast spørsmål ved om reiskapsavgrensingane som vart innførde i 1997 er for liberale. Sjølv med strengare reiskapsavgrensingar er det fullt mogleg å fiske til matauk eller til sports- og rekreasjonsformål, utan å verte hindra av reiskapsavgrensingane. Fleirtalet i næringskomiteen uttala i Innst.O. nr. 76 (1996 – 97): «Flertallet mener den foreslåtte begrensning i redskapsmengden gir stor romslighet for fiskeriaktivitet for de som ønsker å utnytte våre kystfarvann i sports- fritids- eller rekreasjonssammenheng.»

Reiskapsreglane i saltvassfiskelova er meint å ha innverknad og vere ei reell avgrensing av verksemda til ikkje-manntalsførde fiskarar. Reiskapsavgrensingane skal gjere det vanskelegare for fritidsfiskarar å drive eit skjult næringsfiske i konkurranse med yrkesfiskarar. Fritidsfiskarar skal ha lov til å selje fangstane sine. Men når dei omset for større summar, meiner departementet det er grunn til å spørje om dei driv fritidsaktivitet eller om dette er næringsverksemd. Mellom anna er ei omsetning på meir enn 50.000 kroner i året momspliktig etter meirverdiavgiftslova § 28 første ledd første punktum.

Strengare reiskapsavgrensingar kan redusere mengda fisk som fritidsfiskarar kan omsetje. Departementet har vurdert om det bør innførast strengare reiskapsavgrensingar for fritidsfiskarar i havressurslova, men har kome til at det ikkje er tenleg no. Departementet foreslår difor å vidareføre dei gjeldande reiskapsavgrensingane, men meiner det bør innførast andre typar avgrensingar for fritidsfiskarar for å sikre at fritidsfisket ikkje vert eit skjult næringsfiske. Reiskapsavgrensingane er tekne inn i § 22 første ledd

I enkelte høve er det av omsyn til forvaltninga av dei ulike bestandane behov for strengare reiskapsavgrensingar, og departementet foreslår difor i § 22 tredje ledd ein heimel til å fastsetje kvantumsavgrensingar, strengare reiskapsavgrensingar eller forbod mot hausting i nærare bestemte område.

7.3.5.3 Avgrensing mot næringsfiske

I deltakarlova er det slått fast at ein må ha ervervsløyve for å nytte eit fartøy til ervervsmessig fiske og fangst, jf. deltakarlova § 4. Når det er gjeve ervervsløyve for eit fartøy skal det førast inn i merkeregisteret, jf. deltakarlova § 22. Fiske og fangst vert rekna som ervervsmessig når yrkesutøvaren har fiske eller fangst som leveveg åleine eller saman med anna næring, jf. deltakarlova § 3. Fiske med fartøy som ikkje er merkeregistrert, kan såleis ikkje vere næringsfiske. Kva som vert rekna som næringsfiske, gjev forarbeida til deltakarlova nærare tilvising på. I Ot.prp. nr. 69 (1995 – 96) er det uttalt at:

Vilkårene for når fiske- eller fangstvirksomhet skal anses som ervervsmessig, bør i utgangspunktet være sammenfallende med vilkårene for å bli ført på blad A i fiskermanntallet. Vilkårene for å bli ført på blad A vil derfor være styrende for den nærmere utforming av forskrifter i medhold av annet ledd, og manntallsbestemmelsens innhold vil senere kunne være et moment ved tolkningen av hvorvidt det foreligger et ervervsmessig fiske i deltakerlovens forstand.

For å verte oppførd på fiskarmanntalet blad A er det eit vilkår at vedkomande får ei skattbar inntekt frå fiske og fangst på halve folketrygda sitt grunnbeløp (G) og ikkje har full sysselsetting i anna verksemd, jf. forskrift om føring av manntal for fiskarar, fangstmenn o.a. § 4. Departementet arbeider med eit forslag om å endre vilkåret for å verte førd opp på fiskarmanntalet blad A slik at dette fell saman med plikta til å vere registrert som meirverdiavgiftspliktig etter lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 28 første ledd første punktum. Slik registrering skal skje når den næringsdrivande samla har ei omsetning og avgiftspliktige uttak av varer og tenester på meir enn 50.000 kroner i ein periode på 12 månader.

Legg vi dette til grunn betyr det at fiskeriaktivitet med årleg omsetning under 50.000 kroner, i høve til fiskarmanntalet vert rekna som fritidsfiske. Departementet meiner det bør vere dei same vilkåra for grensa mellom fritidsfiske og næringsfiske og grensa for når eit fartøy skal stå i merkeregisteret. Då får vi ein god samanheng mellom reglane om fritidsfiske i havressurslova og grensa for når noko vert rekna som næringsverksemd i deltakarlova. Det inneber at ei årleg omsetning på under 50.000 kroner i høve til havressurslova og deltakarlova ikkje kan reknast som næringsverksemd, men må sjåast på som fritidsaktivitet.

Det reiser eit spørsmål knytt til personar som ikkje kan førast i fiskarmanntalet på blad A fordi dei har fullt arbeid i anna verksemd. Personar som jobbar i skift- eller turnusprega yrke, eller dei som driv fiske i kombinasjon med landbruk, kan ha tid til å drive eit betydeleg fiske og omsette for meir enn 50.000 kroner, men dei kan ikkje førast opp i fiskarmanntalet blad A. Dei kvalifiserer heller ikkje for å delta i open gruppe i dei regulerte fiskeria, der vilkåret er at dei har eit merkeregistret fartøy og står i fiskarmanntalet på blad A.

7.3.5.4 Spørsmålet om ei omsetningsgrense for fritidsfiskarar

Utvalet har foreslått at departementet i forskrift skal kunne setje avgrensingar i og forbod mot omsetning av fangst for fritidsfiskarar. I fiske etter torsk nord for 62°N er det i dag ei grense på 2000 kilo som ikkje-manntalsførde fiskarar kan omsetje i 2007. Likeins er det sett forbod eller ytterlegare reiskapsavgrensingar for makrell, rognkjeks og kongekrabbe.

Departementet har vurdert om det bør innførast eit forbod mot omsetning av fangst frå ikkje-merkeregistrerte fartøy, men har av fleire grunnar kome til at det ikkje er tenleg. Også fritidsfiskarar bør ha lov til å omsette fangst etter havressurslova. Departementet meiner derimot at det bør innførast ei grense for kor mykje fangst fritidsfiskarar kan omsette, for å avgrense dette mot næringsfiske. Det berande prinsippet bak reglane om fritidsfiske er allemannsretten til å drive fritidsfiske som sport, rekreasjon og matauk. Det skal vidareførast og vi kan ikkje sjå at ei omsetningsgrense vil bryte med dette.

Departementet meiner det er rimeleg at fritidsfiskarar skal ha høve til å omsette fangst fordi slik omsetning også tradisjonelt har vore sett på som ein del av fritidsfisket. Departementet meiner omsetningsgrensa bør falle saman med plikta til å vere registrert som meirverdiavgiftspliktig, med andre ord, grensa for kva som vert rekna som næringsverksemd i meirverdiavgiftslova. Dette vil også falle saman med kva som vert rekna som næringsverksemd etter deltakarlova og reglane om fiskarmanntalet, jf. ovanfor i kap. 7.3.5.3.

Departementet meiner at ei omsetningsgrense knytt opp mot meirverdiavgiftslova § 28 første ledd første punktum for fritidsfiskarar er ei god løysing som vil gje samanheng mellom det som vert rekna som fritidsfiske og næringsverksemd i havressurslova, deltakarlova og meirverdiavgiftslova.

Ei slik løysing har ein fleksibilitet som gjer at fritidsfiskarar kan selje den delen av fangsten dei ikkje brukar til eige konsum, samstundes som reglane ikkje inviterer til eit skjult næringsfiske. Tal frå Fiskeridirektoratet syner at dei langt fleste fritidsfiskarane omset fangst for under 30.000 kroner, og at det i 2005 og 2006 var mellom 50 og 70 fritidsfiskarar, av totalt om lag 3.000 fritidsfiskarar, som omsette fangst for meir enn 50.000 kroner. Det er såleis berre eit fåtal av fritidsfiskarane som vert ramma av ein slik regel. Personar som omset fangst for meir enn 50.000 kroner i året, vert då rekna for å drive næringsfiske. Dersom dei ønskjer å halde fram med dette, må dei delta i næringsfiske på vanleg måte ved å registrere fartøyet i merkeregisteret, registrere seg i fiskarmanntalet og delta i open gruppe i dei regulerte fiskeria.

Departementet meiner såleis at det er ei god løysing med ei omsetningsgrense for sal av fangst frå ikkje-merkeregistrerte fartøy. Ei slik føresegn er teken inn i § 23. Dersom fritidsfiskarar omset fisk for meir enn den summen som er tillate etter § 23, vil fangstverdien verte inndregen etter reglane i § 54, jf. kapittel 7.4.

Departementet ser at det kan oppstå problem med omsyn til ei grense for omsetning for dei som driv fiske med landnot. Departementet meiner det er tenleg om desse kan få dispensasjon frå omsetningsgrensa.

7.4 Administrativ inndraging av fangst

7.4.1 Gjeldande rett

7.4.1.1 Innleiing

Med heimel i saltvassfiskelova § 11 første og andre ledd er det i forskrift fastsett reglar om at haustaren har plikt til å føre fangsten i land. Slike reglar er fastsette for dei kommersielt viktigaste fiskeslaga. Desse reglane er omtala i kapittel 7.1.

Sjølv om fangsten skal førast i land, er det likevel eit grunnleggjande prinsipp at den som haustar av dei levande marine ressursane ikkje skal få behalde fangsten dersom han ikkje har løyve til å fiske, eller fangsten er ulovleg etter kvotereglar eller andre reglar. Fiskarane skal ikkje oppnå nokon fordel ved den ulovlege haustinga. Derfor gjev saltvassfiskelova reglar om inndraging av fangst teken i strid med føresegnene i eller i medhald av lova i §§ 7 og 11 tredje ledd. Slik inndraging skjer på objektivt grunnlag.

Det er viktig at reglane om inndraging av ulovleg fangst korkje oppfordrar til ulovleg utkast eller gjev fiskarane insentiv til å fiske ulovleg. Det er difor fastsett reglar om at fiskaren kan få dekka kostnadane ved å føre fangsten i land når det er openbert at fangsten ikkje var tilsikta. Samla gjev dette eit balansert regelverk.

Behovet for reglar om inndraging av fangst oppstod på midten av 1970-talet, då kvoteregulering ved å fastsetje kvote for kvart fartøy vart sett i verk. Ved fastsetjing av kvote for kvart fartøy viste det seg å vere eit sterkt behov for ei effektiv handheving av kvoteføresegnene. Det vart difor fremma forslag som tok sikte på å innføre ei ny ordning med administrativ inndraging av fangstar som oversteig fastsette kvotar. Føresegna vart utforma slik at meirfangsten eller verdien av han gjekk til den salsorganisasjon som hadde rett til førstehandsomsetninga av fangsten. Ordninga skulle gjennomførast utan omsyn til eventuelt straffansvar. I Ot.prp. nr. 39 (1975 – 76) vart ordninga grunngjeven slik:

Det har vist seg å være stort behov for regler om ulovlige fangster – av såvel preventive som praktiske grunner. Bestemmelsen i § 10 b er søkt utformet slik at behandlingen av fangstene skal kunne skje etter objektive kriterier og på enklest mulig måte. En har forutsatt at en bestemmelse av denne type ikke er grunnlovsstridig, da det for så vidt ikke er tale om straffelignende inndragning, men en regulering av eiendomsretten til tidligere eierløse ting. Noe skyldspørsmål skal således ikke vurderes. … Oppgaven å beregne hvilke fangster eller deler av fangster som er fanget i strid med fastsatte kvoter er av praktiske grunner lagt direkte til salgsorganisasjonene. Som regel vil dette være en enkel regneoperasjon. Avgjørelsen vil være et enkeltvedtak som kan påklages.

Seinare er det i forarbeid peika på at fiskaren etter denne ordninga vil få ein indirekte fordel av ilandføringa ved at salslaget brukar salssummen til fordel for alle som leverer fisk, jf. Ot.prp. nr. 85 (1981 – 82) side 23.

7.4.1.2 Heimlane for administrativ inndraging

I saltvassfiskelova er det to heimlar for administrativ inndraging av fangst, medan deltakarlova har ein heimel for slik inndraging.

Saltvassfiskelova § 11 tredje ledd gjev Fiskeridirektoratet heimel til å inndra verdien av fangst hausta, ført i land eller levert i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av saltvassfiskelova. Dette kan vere ulovleg bifangst, brot på landingsreglar osb. Fangsten eller verdien av han går til det salslaget førstehandomsetninga av fangsten er lagt til med heimel i råfisklova § 2. Vedtak om inndraging etter § 11 tredje ledd vert gjort av Fiskeridirektoratets regionkontor med Fiskeridirektoratet som klageinstans.

Saltvassfiskelova § 7 gjev heimel for inndraging av meirfangsten eller verdien av han ved overskriding av eit fartøys fastsette kvote etter §§ 5, 5a og 6, og meirfangsten eller verdien av han går til det salslaget førstehandsomsetninga av fangsten er lagt til. Vedtak om inndraging etter § 7 vert gjort av nemnde salslag, som også skal berekne meirfangsten og verdien av han. Fiskeridirektoratet er klageinstans for salslaga sine vedtak. Saltvassfiskelova § 7 er såleis ein særregel i høve til inndraging av fangst ut over kvote ettersom fangst som vert inndregen etter § 7, også kunne vore inndregen med heimel i § 11 tredje ledd.

Saltvassfiskelova §§ 7 og 11 tredje ledd vert praktisert slik at inndraging skjer etter § 7 når det ikkje er noko å leggje fiskaren til last for at han får meir enn kvoten sin på den siste turen i året. Men dersom det til dømes vert nytta for mykje reiskapar eller kasta på for store stimar i høve til attståande kvote, vert inndraginga gjort med heimel i § 11 tredje ledd.

I dei pelagiske fiskeria er det ein viktig samanheng mellom systemet med administrativ inndraging av fangst ut over kvote og innrettinga av sjølve reguleringssystemet. Dette er nærare omtala nedanfor i kapittel 7.4.1.4 om bruken av inndregne midlar.

I deltakarlova § 27 er det heimel for Fiskeridirektoratet til å inndra verdien av fangst som overstig den fangstmengde per tur som er fastsett i den enkelte konsesjon. Fangsten eller verdien av han går til det salslaget som har førstehandsomsetninga av fangsten.

Det kan ved inndraging både etter § 7 og § 11 tredje ledd gjevast vederlag for ilandføring av ulovleg fangst, når det var openbert at fangsten ikkje var tilsikta. Forskrifta om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar fastset at vederlaget for å føre fangsten i land kan setjast til «20 % av merfangstens eller den ulovlige fangstens verdi», dersom det ikkje er sett ein annan sats pr vekt- eller volumeining i vedkomande fiskeri, jf. forskrifta § 3 første og andre ledd. For pelagiske fiskeslag kan det ikkje gjevast vederlag for å føre fangsten i land ved fangst ut over kvote.

Det er i saltvassfiskelova §§ 7 og 11 og deltakarlova § 27 fastsett at departementet kan gje forskrift om korleis salslaga kan disponere dei inndregne midlane. Slike føresegner er gjevne i forskrift om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar. Bruken av inndregne midlar er nærare omtala nedanfor.

Som vist ovanfor er det ulike instansar som gjer vedtak om inndraging etter dei ulike heimlane. Salslaga gjer vedtak om inndraging av fangst ut over kvote, medan Fiskeridirektoratet gjer vedtak om inndraging av ulovleg fangst etter saltvassfiskelova § 11 tredje ledd. Fiskeridirektoratet gjer også vedtak om inndraging etter deltakarlova § 27. I alle høve går dei inndregne midlane til salslaga og det er også salslaga som i praksis effektuerer inndraging etter vedtak på alle desse grunnlaga.

7.4.1.3 Nærare om beviskravet

Inndraging av fangst etter saltvassfiskelova §§ 7 og 11 og deltakarlova § 27 skal skje på reint objektivt grunnlag og utan omsyn til om det er noko å leggje fiskaren til last eller om tilhøvet medfører straffansvar.

Ved vedtak om administrativ inndraging er det likevel noko strengare krav til bevisbør enn etter sivilprosessuelle bevisbørereglar, jf. Rt. 1999 side 14. Fleirtalet i Høgsterett tek i denne dommen utgangspunkt i sivilprosessuelle reglar om bevis og konstaterer at inndraging skjer utan at det vert konstatert skuld. Dei framhevar likevel at inndraging etter saltvassfiskelova § 11 har «store likhetspunkter med det straffeprosessuelle inndragingsinstituttet». Fleirtalet i Høgsterett kom difor til at det måtte vere «klar sannsynlighetsovervekt» for det aktuelle faktum for at vilkåra for administrativ inndraging er oppfylte.

I samband med innføring av lovheimel for lovbrotsgebyr i deltakarlova, vart beviskravet for å gje slikt gebyr vurdert. Beviskravet vart då sett i samanheng med beviskravet for administrativ inndraging etter saltvassfiskelova. Departementet meinte det var naturleg at kravet til at faktum skal vere klart meir sannsynleg, vart lagt til grunn ved alle liknande former for vedtak. I Ot.prp. nr. 70 (2003 – 2004) er det såleis uttala:

Når det gjelder beviskravet, er utgangspunktet i sivile saker et krav om sannsynlighetsovervekt. Det innebærer at man skal legge det mest sannsynlige faktum til grunn. I straffesaker er den klare hovedregel derimot at enhver rimelig og fornuftig tvil skal lede til frifinnelse.

Høyesterett har i Rt. 1999 side 14 drøftet hvilket beviskrav som gjelder ved administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd. Flertallet fremhever at inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 har «store likhetspunkter med det straffeprosessuelle inndragningsinstituttet». I saken kom flertallet således til at det måtte være «klar sannsynlighetsovervekt» for det aktuelle faktum, for at vilkårene for administrativ inndragning kunne anses å foreligge.

Departementet er enig i det resultatet som Høyesterett her har kommet til. Administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 er ikke å betrakte som en sanksjon, idet dette dreier seg om inndragning av verdien av fangst som av en eller annen grunn er ulovlig. Inndragningen har således ikke pønalt formål. Det vil likevel ofte bli oppfattet slik av den som inndragningen retter seg mot. Departementet ser det i forlengelsen av denne dommen som naturlig at det samme beviskravet bør gjelde også for ileggelse av overtredelsesgebyr, idet dette forutsetter forhold som er klanderverdige hos parten, og overtredelsesgebyr har likhetstrekk med bot, som behandles i straffeprosessens former.

Det innebærer at man får samsvarende beviskrav ved administrativ inndragning og ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Det vil da være naturlig at man for fremtiden legger det samme beviskravet til grunn også ved anvendelsen av deltakerloven § 11, jf. § 18, om inndragning av tillatelser, slik at man får samsvarende beviskrav ved alle disse formene for vedtak.

7.4.1.4 Nærare om bruken av inndregne midlar

Salslaga er samvirkeføretak der fiskarar anten direkte eller indirekte kan verte medlemer, jf. lov 14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk (råfisklova) § 3 første ledd. Medlemskap er frivillig, men etter råfisklova og råfiskforskrifta er det etablert omsetningsmonopol der all fisk som skal omsettast, tilverkast eller utførast i første hand, må omsettast gjennom eller med godkjenning av eit salslag.

Sidan inndregen fangst eller verdien av han går til salslaga, er det rett å seie at fiskarane, om enn svært indirekte, får ein fordel ved at ulovleg fisk vert ført i land, gjennom at salslaget brukar desse midlane til fordel for alle som leverer fisk, jf. også Ot.prp. nr. 85 (1991 – 92). Det kan likevel ikkje seiast at denne fordelen er særleg stor for den enkelte fiskar, fordi det i forskrift er gjeve reglar om kva formål inndregne midlar kan nyttast til.

I Ot.prp. nr. 39 (1975 – 76) er det generelle føringar for kva salslaga kan bruke dei inndregne midlane til. Midlane må brukast innanfor salslagas generelle formål. Hovudoppgåva til salgslaga er å organisere omsetninga av dei fiskeslag dei har ansvar for innanfor sitt geografiske område, for å sikre fiskarane best mogleg avsetning og pris på fangstane. Salslaga har også store kontrolloppgåver, jf. kapittel 8.1.9. I tillegg bør det i vurderinga av kva midlane kan nyttast til, leggjast vekt på formålet med saltvassfiskelova, som mellom anna er å sikre ei rasjonell og tenleg utnytting av ressursane i havet.

Departementet har fastsett reglar for bruken av inndregne midlar i forskrift om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar. Forskrifta skil mellom midlar inndregne etter saltvassfiskelova § 7 og saltvassfiskelova § 11 tredje ledd.

Midlar som er inndregne etter § 11 tredje ledd, kan salslaga berre nytte til å dekkje utgifter ved kontroll av om reglane i saltvassfiskelova og deltakarlova er følgde, jf. forskrifta § 6 andre ledd. Departementet meiner det er ei god disponering av midlar inndregne etter ulovlege tilhøve, at dei vert nytta til ressurskontroll.

Midlar som er inndregne etter § 7, det vil seie som følgje av at fartøy har fiska over kvotane sine, kan salslaga bruke til ressurskontroll, prisutjamning, pristilskot eller frakttilskot, jf. forskrifta § 6 første ledd. Her står såleis salslaga noko friare til å disponere inndregne midlar.

Grunngjevinga for å tillate at midlar som er inndregne etter § 7 kan tilbakeførast til fiskarane, er samanhengen mellom inndragingsinstituttet og reguleringane i pelagiske fiskeri. Mesteparten av dei midlane som vert inndregne på grunnlag av fangst over kvote, vert inndregne i pelagisk sektor. Dette heng først og fremst saman med at dei i dei pelagiske fiskeria på siste tur ikkje alltid klarer å ta akkurat dei kvanta som står igjen av fartøykvoten. Årsaka er at det ofte er vanskeleg å berekne kor myke fangst eit kast vil gje. Fartøya overfiskar difor ofte kvoten og det vert landa større kvanta enn det dei einskilde fartya har att på kvoten sin. Dette er ikkje noko som vert gjort med vilje.

Basert på dette har forvaltninga i utgangspunktet underregulert pelagiske fiskeri som sild og makrell, slik at ein kan unngå overfiske. Det kvantum som salslaget har inndrege verdien av, er såleis verdien av ein kvote som skulle vore fordelt på flåtegruppa. Det er difor ikkje unaturleg at desse midlane vert tilbakeførde til flåten gjennom prisutjamning eller pristilskot og frakttilskot i ettertid. Denne ordninga er vald fordi ho hjelper til å redusere dumping av fangst over kvote på siste tur, og det er eit av mange tiltak for å motverke utkast eller slepping av fangst som er død eller døyande.

Det er likevel viktig å peike på at salslaga også nyttar delar av midlane som er inndregne etter saltvassfiskelova § 7 til ressurskontroll og andre allmennyttige formål. Såleis vert ikkje alle desse midlane tilbakeførde til fiskarane gjennom ulike former for tilskot. Tilskota vil også i mange høve fremje allmennyttige formål, som til dømes frakttilskot.

I forskrifta om inndregne midlar § 6 første og andre ledd, står det at salslaga kan nytte inndregne midlar til dei ulike formåla som er opplista der. Departementet har tolka dette som at salslaga skal nytte inndregne midlar til desse formåla.

Dersom salslaga ønskjer å bruke inndregne midlar til andre formål enn dei som er sette opp i forskrifta § 6 første og andre ledd, er det opna for dette i forskrifta § 6 tredje ledd. Departementet må godkjenne slike disposisjonar på førehand.

7.4.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet har levert ei omfattande vurdering av administrativ inndraging av fangst, der dei foreslår at prinsippet om at ulovleg fangst ikkje skal tilfalle haustaren, vert ført vidare. Om prinsippa bak administrativ inndraging uttalar utvalet:

Begrunnelsen for administrativ inndragning er å sørge for at den enkelte høster ikke får en uberettiget berikelse på bekostning av andre som høster i tråd med regelverket og konsesjoner. En berikelse som følge av ulovlig høsting er etter dagens system ment å tilfalle alle som høster av ressursen gjennom salgsorganisasjonen, hvor de inndratte verdier kan komme hele yrkesgruppen til gode ved å gå til kontrollarbeid eller prisutjevning. Det er dermed ikke preventive hensyn som begrunner systemet med administrativ inndragning, selv om anvendelse nok har preventiv virkning. Utvalget vil således fremheve at administrativ inndragning ikke har vært et administrativt reaksjonssystem, men et fordelingssystem for ulovlig fangst. Systemet må ses isolert fra administrative sanksjoner, hvor formålet er å reagere på en overtredelse. Formålet med ordningen er således en rettferdig fordeling av ressurser som høster ikke har krav på å beholde etter lov eller konsesjon.

Om forholdet mellom ulovleg fangst og straffbare handlingar og omgrepet administrativ inndraging skriv utvalet:

Selv om fangsten objektivt er tatt i strid med regelverket, tar man ved et vedtak om administrativ inndragning aldri stilling til skyld i forhold til om en straffebestemmelse er overtrådt eller ikke. Om en straffbar handling også er begått i tilknytning til fangsten, vil i denne relasjon alltid være irrelevant for vedtaket. Utvalget finner det dermed avgjørende å skille mellom ulovlig fangst og en straffbar handling.

Utvalgets forslag vil uavhengig av spørsmålet om eiendomsrett til ressursene fremmes som en ren fordelingsbestemmelse, og utvalget ønsker derfor å gå bort fra begrepet administrativ inndragning, da begrepet lett kan forveksles med annen administrativ inndragning av konsesjon, driftsmidler mv., der formålet nettopp er å reagere på en overtredelse gjennom en sanksjon. Utvalget vil i stedet foreslå en bestemmelse om administrativ tilbakeføring av ulovlig fangst.

Konsekvensen av et vedtak om tilbakeføring av ulovlig fangst vil ikke være mer alvorlig enn at høster blir fratatt en berikelse han etter loven ikke har krav på. Et slikt system er ikke urimelig når høster aldri har oppnådd eiendomsrett til ulovlig fangst og derved heller ikke til fangstens verdi, ettersom originært erverv i utgangspunktet forutsetter lovlig adgang til ressursene.

Utvalet foreslår å lovfeste eit krav til at faktum skal vere klart meir sannsynleg ved vurdering av faktum i slike saker og uttalar:

Etter utvalgets mening bør det i lys av ovenstående vurderinger av bestemmelsens formål, karakter og benevnelse også være ubetenkelig å lovfeste at beviskravet skal være klar sannsynlighetsovervekt i samsvar med flertallet i Rt. 1999 s. 14. Klar sannsynlighetsovervekt innebærer en kvalifisert grad av sannsynlighet, og går dermed noe lenger enn vanlig sannsynlighetsovervekt (krav om at et faktum er kvalifisert mer sannsynlig enn et annet).

Utvalet foreslår at kompetansen til å gjere vedtak formelt vert gjeve departementet, som deretter kan delegere kompetansen til Fiskeridirektoratet og salslaga slik dei finn formålsteneleg. Utvalet uttalar vidare om forslag til føresegn om inndraging og om bruken av midlane:

Utvalget ønsker å fremme en felles bestemmelse for all tilbakeføring av fangst eller fangstens verdi, når denne er høstet i strid med enhver regulering etter havressursloven. Kompetansen vil ikke være begrenset av skillet mellom merfangst over kvote (saltvannsfiskeloven § 7) og ulovlig fangst (saltvannsfiskeloven § 11), slik den er i dag. Dersom departementet ønsker å skille mellom bruken av midlene utfra om de tilbakeførte midler stammer fra merfangst over kvote eller ulovlig fangst, kan dette angis i forskriftene. Kompetansen kan dermed fordeles slik det finnes hensiktsmessig. Utvalget ser ingen grunn til å fremme to lovhjemler med samme rettsvirkning.

Forutsatt at midlene blir brukt til formål til gagn for samfunnet som ressurskontroll eller nødvendige pris- og frakttilskudd, bør salgslagene etter utvalgets mening kunne tilbakeføre enhver fangst eller tilhørende verdi som er fanget i strid med regelverket eller konsesjon.

…

Det forekommer videre tilfeller der enkeltfartøyers fangst ikke oppfyller bestemmelser gitt i eller i medhold av deltagerloven. Inndragningshjemmelen i deltakerloven § 27 hjemler kun inndragning av fangst som overskrider begrensninger i tillatt fangst pr. tur. Etter utvalgets mening kan det tenkes høsting i strid med fartøyets konsesjon utover turbegrensninger, uten at høstingen er i strid med reguleringer etter havressursloven. Utvalget mener således at tilbakeføringshjemmelen i forslag til ny havressurslov også bør omfatte fangst tatt i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av deltagerloven.

Når det gjeld inndraging og fordeling av verdien av fangst som ikkje er omfatta av salslaga sin omsetningsrett, foreslår utvalet:

Dersom fangsten ikke omfattes av salgslagenes omsetningsrett, må det antas at kompetansen til å fatte vedtak om tilbakeføring vil delegeres til Fiskeridirektoratet. Verdien tilfaller Havressursfondet, og verdien av den ulovlige fangst må således innebetales direkte til fondet, dersom transaksjonen ikke går gjennom en salgsorganisasjon. Det må her forutsettes at fangsten har en potensiell verdi ved at det finnes kjøpere, som er interessert i å kjøpe tilbakeført fangst som ikke omfattes av salgslagenes omsetningsrett. Verdien av slik fangst bør utelukkende gå til kontrollformål, og ikke til berikelse av organisasjonens medlemmer.

Dersom det ikke er mulig å omsette fangsten, kan høster få beholde fangsten dersom ressurshensyn ikke taler for det motsatte. … Departementet bør av kontrollhensyn ha hjemmel utenfor råfiskloven til å pålegge en ressurs omsatt gjennom en salgsorganisasjon eller annen kontrollerende institusjon, se nærmere kap. 11.6. Dersom salgsorganisasjonene har fått i oppdrag å kontrollere fangst som ikke er omfattet av deres omsetningsrett mot inndekning av kontrollutgifter, vil fangsten kunne tilbakeføres på vanlig måte gjennom salgslagenes system. Systemet vil forutsette at fangsten omsettes gjennom salgslagene, men uten at ressursen underlegges salgslagenes beføyelser i medhold av omsetningsretten som minstepris, dirigering av fangst, lagsavgift osv. En slik kompensasjon for å foreta kvoteavregning og fangstkontroll kan helt eller delvis finansieres av de samme midler som tilbakeføres.

Utvalet foreslår at inndregne midlar ikkje skal gå til salslaga, men til havressursfondet. Utvalet skriv:

Dagens system fastslår at ulovlig fangst og merfangst over kvote skal tilfalle vedkommende salgsorganisasjon. Vedkommende salgsorganisasjon er etter loven det salgslag som har omsetningsrett for fangsten med hjemmel i råfiskloven (iht. råfiskforskriften).

Utvalget er av den oppfatning at det mest ryddige i forhold til salgslagenes dobbeltrolle som offentlig myndighet og interesseorganisasjon, er et system der tilbakeførte midler blir innbetalt til et sentralt fond – Havressursfondet, i stedet for å disponeres skjønnsmessig av vedkommende salgslag innenfor retningslinjer gitt av departementet, slik det gjøres i dag. Utvalget foreslår at berikelser fra ulovlig fangst tilfaller alle som høster av ressursen ved å være Havressursfondets eiendom, hvor verdiene skal komme yrkesgruppen til gode ved å gå til kontrollarbeid, frakttilskudd eller prisutjevning. Departementet vil da kunne fordele midlene mest mulig hensiktsmessig til formål som kontroll og sikring av ilandføring av fangst.

…

I dag tilfaller fangst eller fangstens verdi vedkommende salgslag direkte. Opprettelsen av Havressursfondet som eier av verdiene vil således innskrenke salgslagenes skjønnsmessige kompetanse i forhold til bruken av midler, som de selv sørger for å innkreve. Et havressursfond vil måtte administreres sentralt av departementet eller annen myndighet gjennom delegasjon. Et sentralt fond sørger for at tilbakeførte midler kan anvendes fritt til kontroll og tilskudd på tvers av salgslag og geografiske områder. Det enkelte salgslag beholder dermed ikke selv midlene. Kontrollarbeidet kan dermed intensiveres i enkelte områder på bekostning av andre, og intensiveres i perioder på enkelte mottak. Det kan reises spørsmål om en slik ordning vil få ressursmessig betydning ved at det blir mindre økonomisk attraktivt for salgslagene å tilbakeføre midler. Utvalget vil her understreke at salgsorganisasjonene i relasjon til kontroll og tilbakeføring av ulovlig fangst opptrer som forvaltningsorgan og ikke som privat interesseorganisasjon.

Dersom dagens modell for inndraging av fangst vert ført vidare peikar utvalet på at:

(D)et [vil]i alle tilfeller måtte kreves at departementet fastsetter forskrifter som klart definerer salgslagenes oppgaver i forhold til administrativ tilbakeføring og anvendelsen av midlene, samt at kontroll med innkreving og rapportering følges bedre opp enn i dag. For utvalget har det vært problematisk at bruken av midlene i liten grad har vært tilfredsstillende kontrollert og rapportert med dagens ordning. Det vises her til Riksrevisjonens rapport (Dokument nr. 3:14 fra 2004).

7.4.3 Høyringsfråsegner

Fiskeridirektoratet, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd, Norges Fiskarlag, Finnmark fylkeskommune, Troms fylkeskommune og Landsdelsutvalget har gjeve høyringsfråsegn om havressursfondet, inndraging av fangst og bruken av inndregne midlar.

7.4.3.1 Havressursfondet

Fiskeridirektoratet støttar utvalet si grunngjeving om at det er mest ryddig sett i høve til salslaga sine roller som offentleg styresmakt og interesseorganisasjon at ein har eit sentralt havressursfond, der midlane vert disponerte etter retningslinjer gjeven av departementet. Om organiseringa av fondet skriv Fiskeridirektoratet:

Fiskeridirektoratet ser det slik at Havresursfondet i tillegg til å ha et organ som vedtar retningslinjer av mer prinsipiell karakter, vil måtte etablere funksjoner som ivaretar den daglige drift av fondet. For inndratte midler har en etter gjeldende rett rutiner som det bør kunne bygges videre på. Pengestrømmen ved omsetning mv. av råfisk i første hånd går gjennom salgsorganisasjonene. Ett utgangspunkt kan derfor være å videreføre den innfordring som skjer i dag, og øremerket slik at Havressursfondet på en sikker måte kan håndheve sitt eierskap over de midler som salgsorganisasjonene tilbakefører.

Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd er ikkje samd i at inndregne midlar skal gå til eit havressursfond og ber om at dagens regime for inndregne midlar vert ført vidare. Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd peikar på at:

Innenfor fiskeriforvaltningen har man allerede etablert ordninger gjennom salgslagene som ivaretar de oppgaver havressursfondet er tiltenkt. Dette i motsetning til i viltforvaltningen. … I for eksempel not og trålfiske etter pelagisk fisk vil det være praktisk talt umulig å få akkurat tilmålt kvote på siste tur. For at ikke total- og/eller gruppekvote skal bli overfisket tar Fiskeridirektøren hensyn til et visst overfiske på fartøynivå når reguleringene fastsettes. Ett ferskt eksempel er høstens trålfiske etter makrell. Ved å dele ut gruppekvoten flatt på antall deltakende fartøy ville en fått en kvotefaktor på 0,33. Ut fra tidligere erfaring med overfiske, blir faktoren satt til 0,27. Dette medfører at trålgruppen har fått avsatt ca 20 % av sin kvote til å dekke overfiske. Verdien av denne fisken vil bli tildelt aktuelt salgslag, etter at kontrollutgifter er dekket, betale ut som pristilskudd på lovlig fanget kvantum i trålgruppen. Det vil være helt urimelig og kunne føre til uønskede tilpasninger dersom ikke den gruppe hvor kvoten er tatt fra skulle bli tilgodesett med disse midlene.

Norges Fiskarlag går i mot å opprette eit eige havressursfond og sluttar seg til merknadane frå Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd. Dei peikar på at:

(O)pprettelse av et havressursfond vil kreve ressurser til administrasjon og at man i dag gjennom de etablerte ordningene gjennom salgslagene kan ivareta havressursfondets tiltenkte oppgaver.

FHL meiner gjeldande ordning, der salslaga opptrer både som offentleg styresmakt og interesseorganisasjon for fiskarane, er prinsipielt uryddig, sjølv om ein stor del av dei inndregne midlane vert nytta til ressurskontroll. FHL er positiv til etableringa av eit havressursfond og er samd i at departementet kan gje føresegner om organiseringa av fondet og korleis midlane skal brukast. FHL uttalar vidare at:

Dersom dagens modell uten et havressursfond videreføres, mener FHL at det i alle tilfeller vil måtte kreves at departementet fastsetter forskrifter som klart definerer salgslagenes oppgaver og plikter i forhold til administrativ tilbakeføring og anvendelse av midlene.

Troms fylkeskommune og Landsdelsutvalget meiner behovet for å etablere eit havressursfond bør vurderast nærare, då salslaga kanskje kan ta seg av desse oppgåvene som i dag. Finnmark fylkeskommune støttar oppretting av fondet, men presiserer at salslaga må få dekt sine utgifter til kontroll, og at dei midlane som ikkje vert disponerte, vert øyremerka til rekrutteringsformål.

7.4.3.2 Inndraging av fangst eller fangstverdi

Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd peikar på at det er uheldig at utvalet sitt forslag til føresegn ikkje skil mellom kven som skal gjere vedtak etter ulike former for ulovleg fiske, slik saltvassfiskelova gjer. Dei syner til at «det er usikkert både hvorvidt salgslagene får delegert vedtaksmyndighet, og eventuelt i hvilke typer saker.» Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd framhevar at:

Ut fra det faktum at dagens løsning er effektiv, bidrar til mindre byråkrati og at det er etablert gode systemer på området i salgslagene, ønsker salgslagene å opprettholde en lovhjemlet myndighet til å foreta inndragningsvedtak.

Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd meiner likevel at salslaga berre bør ha kompetanse til å gjere vedtak i saker som naturleg følgjer av salslagas verkssemd og som ikkje gjev rom for skjøn, og at dagens ordning der salslaga gjer vedtak ved fiske over kvote oppfyller desse krava.

Norges Fiskarlag meiner det ikkje er behov for å endre gjeldande ordning med omsyn til forvaltninga av inndregne midlar, fordi ordninga fungerer tilfredsstillande, og at det heller ikkje er ønskjeleg å slå saman kompetansen til å gjere vedtak etter saltvassfiskelova §§ 7 og 11.

Norges Fiskarlag foreslår at det vert innført eit krav til subjektiv skuld når det vert inndrege ulovleg fangst, jf. saltvassfiskelova § 11. Om dette uttalar dei:

Inndragning av fangsverdien hvor en ikke overfisker sin tilmålte kvote, oppleves utvilsomt for de berørte som straff. Dersom inndragning i slike tilfeller automatisk finner sted uten engang å vurdere om fisker kunne bebreides for det ulovlige fisket, fremstår utvilsomt som svært urimelig og i noen tilfelle direkte støtende mot folks alminnelige rettsfølelse. Når fiskerimyndighetene i dag avdekker ulovlig fiske, står de i dag fritt til å velge hvorvidt saken skal behandles administrativt (uten krav til subjektiv skyld) eller om saken isteden skal overlates til politiet ved anmeldelse for straffeprosessuell forfølgning. Ved å velge det sistnevnte er det en forutsetning for inndragning at skipperen var å bebreide. Også dette begrunner at det etter § 11 tilfellene innføres et lovbestemt krav til subjektiv skyld før inndragning kan finne sted.

Norges Fiskarlag viser vidare til at saltvassfiskelova § 11 er ei kan-føresegn, og ber forvaltninga merke seg dette når det er skjedd brot på perifere føresegner, særleg når fiskar ikkje har skuld i brotet.

Når det gjeld krava til bevis ønskjer Norges Fiskarlag at det vert stilt same beviskrav ved administrativ inndraging som ved straffeprosessuell behandling.

Fiskeridirektoratet peikar på at forslaget til inndragingsføresegn berre rettar seg mot fangst hausta i strid med føresegnene i havressurslova, og viser til at saltvassfiskelova § 11 vart endra i 2001 til også å omfatte fisk som er levert i strid med lova. Fiskeridirektoratet uttalar at:

De etterfølgende handlingene som kan gi opphav til at fisker sitter igjen med en fangst han ikke skal ha krav på å beholde, er altså i denne sammenheng knyttet til at han ikke oppfyller sine plikter til å gi korrekte oppgaver om fangsten til riktig tid. Reglene må utformes med dette som utgangspunkt, det vil si at virkeområdet må utvides fra bare «høstet i strid med» til å omfatte de tilfellene der oppgavepliktene ikke oppfylles korrekt.

Fiskeridirektoratet peikar på at krav om inndraging etter havressurslova må kunne rettast mot den som har ulovleg fangst eller verdien av han, slik at inndraging også må kunne rettast mot kjøparar.

Når det gjeld heimelen for å gje vederlag for ilandføring av ulovleg fangst, meiner Fiskeridirektoratet at kravet om at fangsten openbert ikkje skal vere tilsikta, er for strengt. Kravet har vore praktisert slik at vederlag har vore gjeve når det er sannsynleg at fangsten ikkje var tilsikta og foreslår at føresegna vert endra i tråd med dette.

Fiskeridirektoratet ber om at inndragingsvedtak i første instans er grunnlag for tvangsinndriving og renteberekning.

7.4.4 Vurderingane til departementet

7.4.4.1 Om havressursfondet

Høyringsinstansane er delte i spørsmålet om opprettinga av eit havressursfond.

Departementet er ikkje samd med utvalet i at det er behov for å opprette eit havressursfond som skal administrere mellom anna midlar inndregne i medhald av lova. Utvalet peikar i utgreiinga på at det er prinsipielt uheldig at inndregne midlar vert disponerte etter skjøn av dei ulike salslaga, og at midlane ved å gå til eit havressursfond kan nyttast meir tenleg og fritt til kontroll- og tilskotsordningar på tvers av salslag og geografiske område. Utvalet meiner at eit havressursfond må administrerast sentralt av departementet eller anna styresmakt gjennom delegasjon.

Departementet er samd med utvalet i at gjeldande ordning for forvaltning av inndregne midlar ikkje er god nok, og departementet sende difor 11. august 2005 på høyring eit forslag til endring av reglane om inndregne midlar, der reglane for forvaltninga av inndregne midlar vart styrkte. Alle høyringsinstansane slutta seg til forslaget. Av ulike årsaker vart det bestemt å vente med å vedta forskriftendringane, til dette spørsmålet var handsama i samband med ny havressurslov. Høyringsnotatet vert nærare kommentert nedanfor.

Departementet meiner det ikkje er nødvendig å opprette eit havressursfond for å bøte på dei manglane gjeldande ordning har. Departementet meiner vi bør sjå på kva for ei løysing som vil gje den rimelegaste og minst byråkratiske forvaltninga av desse midlane. Sidan utvalet går inn for at dei inndregne midlane i hovudtrekk kan fordelast mellom salslaga og brukast som i dag, kan ikkje departementet sjå at opprettinga av eit havressursfond vil gje fordelar som vi ikkje kan få til med å forbetre den gjeldande ordninga. Uavhengig av om det er eit fond eller salslaga som forvaltar dei inndregne midlane, har departementet heimel til å gje klare retningslinjer for korleis midlane kan nyttast. Departementet vil såleis ikkje foreslå at det vert oppretta eit havressursfond. Departementet foreslår difor at forvaltninga av inndregne midlar i hovudsak vert ført vidare som i dag.

7.4.4.2 Grunngjevinga for systemet med administrativ inndraging av fangst

Utvalet foreslår ei ordning med administrativ tilbakeføring av fangst som skal erstatte administrativ inndraging. Dette er mellom anna knytt til forslaget om å erklære statleg eigedomsrett til dei viltlevande marine ressursane. Departementet har valt ei anna løysing på spørsmålet om statleg eigedomsrett enn det utvalet foreslo, jf. kapittel 4.3. Difor vert det også lite tenleg å bruke uttrykket administrativ tilbakeføring av fangst. Departementet har valt å framleis nytte omgrepet «administrativ inndraging» i omtalen av dette systemet, sjølv om omgrepet ikkje er nytta i lovteksten.

Departementet meiner det er viktig å vidareføre systemet med administrativ inndraging av fangst i havressurslova. Det er gjort framlegg om ei slik føresegn i § 54. Den nærare reguleringa av kven som skal gjere vedtak og korleis midlane skal nyttast, må skje i forskrift.

Departementet meiner det systemet som er etablert i dag, der salslaga gjer vedtak ved inndraging av fangst over kvote, er fornuftig fordi dette har nær samanheng med verksemda deira. Salslaga er også dei som kan gjere desse vedtaka raskast og mest kostnadseffektivt. På same måte vert ordninga der Fiskeridirektoratet gjer vedtak om inndraging av ulovleg fangst, ført vidare.

Vedtak om inndraging av fangst ut over kvote gjev ikkje rom for skjøn, og slik fangst skal inndragast dersom krava til bevis er oppfylde. Det same gjeld også for fangst hausta i strid med andre føresegner enn kvoteføresegnene.

Systemet med administrativ inndraging må som nemnt sjåast i samanheng med at død eller døyande fisk skal førast i land. Ilandføringsplikta, som vert styrkt i havressurslova, er eit av dei viktigaste prinsippa i fiskeriforvaltninga. Det byggjer på den haldninga at alt uttak av fiskeressursar som er død eller døyande – av omsyn til ressursforvaltning og miljø – skal førast i land, registrerast og avreknast på kvotar.

Men sjølv om haustarane skal føre fangsten i land, skal dei ikkje få nokon fordel av det ulovlege fisket. Administrativ inndraging av fangst hausta i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova er såleis ikkje å sjå på som ein sanksjon, fordi dette gjeld inndraging av fangst som av ein eller annan grunn er ulovleg, og som det såleis ikkje var lov å hauste. Brot på desse reglane gjer at fartøya ikkje har krav på å behalde fangsten eller verdien av han. Inndraginga har såleis ikkje som formål å påføre eit vonde ved straff. Administrativ inndraging skjer difor utan omsyn til subjektiv skuld, det må berre påvisast at fangsten objektivt sett er hausta i strid med lova.

Noko anna er at enkelte fangstar som vert inndregne administrativt er hausta med vilje i strid med regelverket. Det kan vere grunnlag for straff i tillegg til administrativ inndraging, men då vil ein ved utmålinga av den straffeprosessuelle inndraginga ta omsyn til den administrative inndraginga.

Ulovleg fangst er i dei aller fleste tilfelle eit resultat av utilsikta innblanding av yngel eller andre artar i fangsten eller ufrivilleg overskriding av fartøyet sin kvote. Etter forslaget om ei generell ilandføringsplikt for fisk, har haustar heller ikkje lov til å kaste ut ulovleg fangst når det ikkje er gjort unntak frå ilandføringsplikta. Departementet kan difor vanskeleg sjå at det kan oppfattast som svært belastande for haustar å få konstatert gjennom eit vedtak at fangsten er hausta i strid med regelverket.

Høgsterett behandla i Rt. 2007 side 1217 spørsmålet om eit vedtak om å inndra fangstverdi i medhald av saltvassfiskelova § 11 tredje ledd er straff etter EMK artikkel 6. Høgsterett kom samrøystes til at så ikkje var tilfelle. I dommen heiter det:

Da inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd ikke har noe pønalt formål, men bare har som formål å sikre at den som har fanget eller ervervet fisk ulovlig, må gi frå seg fisken, vil verken en separat eller samlet vurdering av Engel-kriteriene kunne føre til at inndragningen blir klassifisert som straff.

Det er såleis ikkje aktuelt å innføre eit krav til subjektiv skuld ved vedtak om inndraging av ulovleg fangst, slik Norges Fiskarlag har gjort framlegg om.

7.4.4.3 Rekkevidda av føresegna

Saltvassfiskelova § 11 tredje ledd gjev heimel til å inndra fangst fanga eller levert i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova. Utvalet foreslo at havressurslova skulle gje heimel til inndraging av fangst hausta i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova.

Fram til 2001 gav saltvassfiskelova § 11 tredje ledd heimel til administrativ inndraging av fangst hausta i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova. I 2001 vart § 11 tredje ledd endra, jf. Ot.prp. nr. 92 (2000 – 2001), for å gje heimel til administrativ inndraging av fangst også ved levering i strid med lova, med andre ord i tilfelle der det var brot på plikter som kan skjule ulovleg hausting. Det gjekk fram av forarbeida at ein i første rekkje sikta mot dei tilfella der fangst på landings- og sluttsetlar vart registrert på eit anna fartøy enn det som hadde teke fangsten. Slik heimelen vart utforma femner han vidare og gjev heimel til inndraging om landingssetel ikkje er ført, eller om det er ført feil opplysningar på landingssetelen. Dersom ein fiskar ved landing ikkje fører all fangsten på setel, kan verdien av den fangsten som ikkje er ført på landingssetelen verte dregen inn, sjølv om fartøyet ikkje har fiska heile kvoten sin.

Fiskeridirektoratet foreslår i si høyringsfråsegn at inndragingsføresegna i havressurslova også skal gje heimel til å inndra fangst der det ligg føre brot på opplysningsplikter som kjem etter haustinga, som reglar om føring av landings- og sluttsetel og sporing av fangst. Fiskeridirektoratet foreslår at slik inndraging bør gjelde både fiskar og mottakar av fangsten.

Sjølv om haustingsoperasjonen ikkje nødvendigvis er i strid med føresegner i eller i medhald av lova, vil brot på etterfølgjande plikter som korrekt føring av fangsdagbok og korrekt føring av landings- og sluttsetlar, kunne leggje til rette for å skjule ulovleg hausting. Til dømes uttalar Høgsterett i ei orskurd i 2002 (Rt. 2002 side 1063) at «unnlatt føring av fangstdagbok er i seg selv et alvorlig forhold, i betraktning av den sentrale rollen dette regelverket spiller i ressurskontrollen.»

Når vi vurderer kva for regelbrot som skal kunne leie til administrativ inndraging av fangstverdi, må vi ta utgangspunkt i omsyna bak eit slikt system, slik Høgsterett gjorde i dommen frå 2007 det er vist til ovanfor. I den saka hadde fiskeristyresmaktene gjort vedtak om inndraging av fangst som var meldt inn til Norges Sildesalgslag som fiska av eit anna fartøy enn det som faktisk hadde fiska fangsten. Som nemnt ovanfor er grunngjevinga for administrativ inndraging at fiskarane ved hausting kan få fangst som er i strid med lova, utan at det ligg noko medvete bak dette. Den ulovlege fangsten må dei likevel føre i land då det som hovudregel ikkje er lov å kaste ut fangsten. Sjølv om fiskaren må føre fangsten i land, er det likevel eit berande prinsipp at han ikkje skal tene på hausting i strid med lova eller føresegner fastsette i medhald av lova. Difor vert fangsten inndregen på objektivt grunnlag, uavhengig av om haustinga skjedde med vilje. Som ovanfor nemnt er ikkje administrativ inndraging av fangst ein sanksjon. Inndraging vert gjort på objektivt grunnlag når det er klart meir sannsynleg at haustinga er gjort i strid med reglar i eller i medhald av lova.

Fangst hausta og levert i strid med føresegner fastsette i eller i medhald av lova fell klart innanfor dei tilfella der det skal kunne gjerast administrativ inndraging av fangst. Det inkluderer tilfelle der fangsten er registrert på feil fartøy på landings- og sluttsetlar. Det inneber at gjeldande rettstilstand med omsyn til administrativ inndraging etter saltvassfiskelova § 11 tredje ledd, vert ført vidare. Når fangst som er levert i strid med føresegnene i eller i medhald av havressurslova kan verte inndregen, betyr det at brot på ulike registreringsplikter ved levering gjev grunnlag for administrativ inndraging. Det gjeld til dømes når det er skrive feil fiskeslag, produkttilstand eller kvantum. Departementet er samd med Fiskeridirektoratet i at fiskar eller mottakar av fangst ikkje skal ha rett til å behalde fangstverdien i dei tilfella der fangsten ikkje har vorte levert eller registrert i tråd med gjeldande reglar. Ein kan og tenkje seg andre former for feilopplysningar på landings- og sluttsetel som gjev grunnlag for inndraging.

Departementet meiner det er naturleg at vedtak om inndraging av fangst levert i strid med føresegner i eller i medhald av lova, i nokre tilfelle kan rettast mot mottakar av fangsten. Eit døme på det er når ein mottakar av fisk har større kvantum fisk enn det han kan dokumentere å ha motteke gjennom opplysningar på landings- og sluttsetlar.

Når det gjeld brot på andre opplysningsplikter, som til dømes brot på reglar om sporing fastsette i eller i medhald av lova, vert spørsmålet kva for omsyn som ligg til grunn for inndraging av fangst i desse tilfella.

Departementet ser at gode grunnar talar for at det er mogleg å inndra fangstverdi ved brot på etterfølgjande opplysningsplikter, ut frå ei vurdering av at fiskaren heller ikkje skal ha rett til å behalde fangst i dei tilfella der han ikkje har oppfylt opplysningspliktene sine. Dette vil likevel vere noko anna enn at fangsten er levert i strid med føresegnene i eller i medhald av lova, fordi dei grunnleggjande pliktene ved levering, korrekt utfylling av landings- og sluttsetel, kan vere oppfylte.

Departementet meiner difor at inndraging i slike tilfelle må gjerast som ein sanksjon, då inndraginga her både har eit klart pønalt formål og vil verte oppfatta som ein pønal reaksjon, i motsetning til inndraging av fangst som er hausta eller levert i strid med føresegner i eller i medhald av lova.

Konklusjonen vert at heimelen til å vedta administrativ inndraging av fangst skal omfatte fangst som er hausta eller levert i strid med føresegner i eller i medhald av lova, jf. lovutkastet § 54.

7.4.4.4 Om beviskravet

Departementet meiner på grunnlag av gjennomgangen ovanfor at det er tenleg å føre vidare i havressurslova kravet til «klar sannsynlighetsovervekt» ved administrativ inndraging som Høgsterett la til grunn i Rt. 1999 side 14 og i Rt. 2007 side 1217.

Dette beviskravet ligg også til grunn for reglane om lovbrotsgebyr i deltakarlova, jf. Ot.prp. nr. 70 (2003 – 2004), der det er ei omfattande utgreiing om beviskravet, jf. kapittel 9.7.

7.4.4.5 Nærare om bruken av inndregne midlar

Som nemnt ovanfor, er utvalet sitt forslag om oppretting av eit havressursfond mellom anna grunngjeve med at gjeldande forvaltning av midlande ikkje er så god som ho bør vere.

Forskrifta om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar vert tolka slik at midlar inndregne etter saltvassfiskelova § 11, skal brukast til kontrollformål, medan midlar inndregne etter saltvassfiskelova § 7, det vil seie fangst ut over kvote, også kan nyttast til andre nærare opprekna formål.

Departementet meiner det er grunn til å halde på dette skiljet. Det vart grunngjeve slik i høyringsnotatet om endring av forskrifta om inndregne midlar:

Departementet har vurdert om salgslagene skal pålegges å bruke inndratte midler utelukkende til å styrke ressurskontrollen, jf Fiskeriministerens redegjørelse til Stortinget i mai 2001. Departementet har kommet til at dette ikke er riktig, jf også omtale av dette i vedlegg 3 til St.prp. nr. 1 (2003 – 2004) særlig side 171 og 174.

Begrunnelsen for dette er at mesteparten av de midlene som inndras på grunnlag av fangst utover kvote, først og fremst har sammenheng med at notfartøy på siste tur ikke alltid klarer å ta akkurat det gjenstående kvantum av fartøykvoten og det vil derfor gjerne bli landet større kvanta enn det de enkelte fartøy har gjenstående på sin kvote. Basert på dette har forvaltningen i utgangspunktet ikke fordelt hele gruppekvoten, slik at overfiske unngås. Det kvantum som salgslaget har inndratt verdien av, er således en kvote som skulle vært fordelt på flåtegruppen. Det er derfor ikke unaturlig at disse midlene blir tilbakeført til flåten gjennom prisutjevning eller pristilskudd og frakttilskudd i ettertid. Denne reguleringsordningen er valgt fordi den bidrar til å redusere incentivet til dumping av fangst over kvote på siste tur og er et av mange tiltak for å motvirke utkast.

Gjeldande forskrift om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar pålegg salslaga å nytte midlane innan tre år, utan å gje føresegner om kva som skjer dersom salslaga ikkje nyttar midlane til desse formåla innan fristen. Dette har gjort at salslaga ved nokre høve har inntektsført slike midlar. Det er i strid med intensjonane bak at desse midlane skal tilfalle salslaga, og departementet fekk kritikk av Riksrevisjonen for dette forholdet i Riksrevisjonen si undersøking av forvaltninga av fiskeressursane (Riksrevisjonen Dokument nr. 3:13 (2003 – 2004)). Departementet fremma difor følgjande forslag i ovannemnde høyringsnotat:

Departementet foreslår en presisering av hva midler inndratt etter de forskjellige hjemmelsgrunnlagene kan og skal brukes til. Samtidig foreslås det at midler som ikke anvendes innen tre år etter at de ble inndratt, skal overføres til Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd. Midlene skal der utgjøre en pott der salgslagene kan søke om midler til forskjellige kontrollformål. Den endelige avgjørelsen av slike søknader skal tas av departementet. … Forslaget innebærer videre at samarbeidsrådet skal administrere en ordning der salgslagene kan søke om tilskudd til spesifiserte kontrolltiltak fra disse overførte midlene. Departementet skal etter tilråding fra samarbeidsrådet godkjenne bruken av midler. Forutsetningen er at midlene som overføres til fondet kun kan anvendes til kontrollformål. Midlene kan disponeres til fordel for de forskjellige salgslagene, uavhengig av hvem midlene ble overført fra i første omgang. Det avgjørende er at det er penger til rådighet og at det kommer søknader som omhandler kontrolltiltak. Ved å innta en slik bestemmelse i forskriften, sikrer man at inndratte midler som ikke blir anvendt innen en gitt frist, ikke inntektsføres hos salgslagene.

Denne løysinga slutta høyringsinstansane seg til, og departementet meiner dette også oppfyller nokre av utvalet sine intensjonar med å foreslå oppretting av eit havressursfond. Departementet vil endre forskrifta om inndregne midlar i tråd med forslaget i høyringsnotatet.

Når det gjeld bruken av midlar til ressurskontroll vil departementet gjennom forskrift føre vidare pålegget om at salslaga skal nytte midlar etter inndraging av ulovleg fangst til ulike ressurskontrolloppgåver. Det vert i all hovudsak gjort også i dag, og departementet vil understreke at midlar inndregne på grunn av fangst ut over kvote også til ei viss grad vert nytta til ressurskontrolloppgåver, sjølv om salslaga ikkje er pliktige til dette. Når salslaga utfører ressurskontroll innanfor dei ressurskontrolloppgåvene salslaga er pålagde, har departementet instruksjonsrett. Dette inneber likevel ikkje at departementet kan instruere salslaga om kva for midlar dei skal nytte for å utføre desse oppgåvene, utover at alle administrativ inndregne midlar, med unntak av midlar inndregne etter fangst over kvote, skal nyttast til ressurskontroll.

7.5 Helgedagsfreding

7.5.1 Gjeldande rett

Departementet kan etter saltvassfiskelova § 13 gje forskrifter om fiske og fangst på eller knytt til søndagar og helgedagar. Slike forskrifter kan gjevast for bestemte område, for bestemte fartøygrupper eller for bestemte haustingsverksemder.

Tidlegare inneheldt saltvassfiskelova § 13 eit forbod mot å drive fiske og fangst frå midnatt til midnatt på helgedagar. Dette forbodet var kombinert med kompliserte unntaksreglar både i lova og i forskriftene, og det var også fullmakt til å fastsetje strengare forbod. I 2000 vart denne regelen spegelvendt frå eit lovfesta forbod til ein heimel til å fastsetje forbod i forskrift.

Departementet kan difor no regulere fiske og fangst på eller knytt til søn- og helgedagar når det er nødvendig av omsyn til ei rasjonell eller tenleg utøving eller gjennomføring av fiske og fangst, den allmenne helgedagsfreden eller når det ligg føre andre særlege omstende, jf. saltvassfiskelova § 13 første ledd.

Ved spegelvendinga av saltvassfiskelova § 13, vart det i Ot.prp. nr. 66 (1999 – 2000) peika på at det prinsipielle utgangspunktet er «at det også i fiskeriene bør være tilstrekkelig å legge til grunn den alminnelige lovgivningen om helligdagsfred, og at særregler ikke bør strekkes lenger enn det begrunnelsen for særregelen tilsier». Departementet kom likevel til at lova framleis burde gje heimel for å fastsetje forbod mot fiske på eller knytt til søndagar og helgedagar i enkelte tilfelle.

Det er i dag ikkje fastsett nokon generelle reglar om helgedagsfred. I utøvingsforskrifta § 35 er det fastsett helgedagsfred for fiske etter makrell, sild og brisling med not i Skagerrak og i trålfisket etter reker sør for 62° N. Det er fastsett slike reglar for fiske med teiner om hausten på kyststrekninga frå svenskegrensa til og med Vest-Agder. Det er også fastsett slike reglar i nokre lokale reguleringsforskrifter. I fisket etter torsk nord for 62° N er det med jamne mellomrom diskusjonar i samband med fastsetjinga av dei årlege reguleringane, om det skal vere påskestopp eller ikkje. Det var ikkje påskestopp i 2007.

7.5.2 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet har vurdert føresegnene om helgedagsfred men «ser ikke behovet for å endre dagens rettstilstand som er praktisk, fleksibel og innarbeidet i næringen.»

7.5.3 Høyringsfråsegner

Det er berre Fiskeridirektoratet som har uttalt seg om denne føresegna. Fiskeridirektoratet peikar på at forskriftene om helgedagsfred «med bakgrunn i en rent juridisk vurdering også kunne vært fastsatt med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4.» Fiskeridirektoratet uttalar likevel:

Det kan imidlertid ikke helt utlukkes at «hensynet til den alminnelige helligdagsfred» som nå er foreslått videreført av utvalget i § 7 – 2 kan ha en selvstendig betydning for opprettholdelse av disse forskriftene og i vurderingen ved eventuelt innføring av nye forskrifter. I tillegg bør det ikke utelukkes at det å oppheve bestemmelsen fra enkelte kan oppfattes som en reell svekkelse av muligheten til å regulere fisket på helligdager utover den rent juridiske betydning.

7.5.4 Vurderingane til departementet

Departementet meiner det no er grunn til å vurdere om heimelen til å fastsetje forbod mot fiske og fangst på og knytt til søndagar og helgedagar bør opphevast.

I arbeidet med ny havressurslov har både utvalet og departementet søkt å forenkle lova og fjerne føresegner som ikkje har noka sjølvstendig meining eller er dekte av andre føresegner. Ein bør såleis prøve å unngå fleire paragrafar som regulerer same forhold.

Departementet kan med heimel i § 16 fastsetje forbod mot og avgrensingar i haustingsverksemder av omsyn til ei rasjonell og tenleg utøving eller gjennomføring av haustinga. Slike avgrensingar kan fastsetjast av biologiske omsyn, av omsyn til rasjonell utøving av haustinga og av omsyn til industrien og marknaden, jf. § 7 andre ledd. Denne type forbod eller avgrensingar kan fastsetjast for ulike flåtegrupper, ulike fiskeri og ulike område, jf. § 67. Slik sett har styresmaktene vide fullmakter til å regulere utøvinga av fisket i dei generelle reguleringsfullmaktene i lova. Dei eksisterande forboda og avgrensingane kan førast vidare med heimel i hovudreglane i lova.

Det avgjerande spørsmålet vert då om det er behov for ein heimel til å fastsetje forbod mot eller avgrense hausting ut over dette – nemleg av omsyn til den allmenne helgedagsfreden. Det vil i så fall vere grunngjevinga for å oppretthalde ei eiga føresegn om helgedagsfred.

Departementet uttalte i samband med endringa av reglane om helgedagsfred i 2000 følgjande om intensive sesongfiskeri:

I slike fiskerier kan også hensynet til den alminnelige helligdagsfred tilsi at fisket på søn- og helligdager blir regulert. Dette bør gjøres dersom belastningen, både på fiskerne selv og på det omkringliggende samfunn, blir så vidt store som følge av intensiteten i fisket at den sosiale og religiøse begrunnelsen bak den alminnelige helligdagslovgivningen ikke kan anses tilfredsstillende ivaretatt uten at fiskerivirksomheten blir begrenset i hvert fall på søn- og helligdager.

Departementet meiner utviklinga i perioden etter at lova vart endra i 2000 har vist at det ikkje i særleg grad er behov for å oppretthalde ei eiga føresegn om regulering av haustinga av omsyn til den allmenne helgedagsfreden. Som ovanfor nemnt vil dei langt fleste forboda mot hausting i korte periodar, både helgestopp og påskestopp, eigentleg vere grunna i biologiske omsyn eller i omsynet til ei rasjonell gjennomføring av haustinga. I tillegg er det i dei fleste fiskeri innført fartøykvotar, slik at fiskarane ikkje risikerer at fisket vert stoppa før dei har teke kvoten sin, og fiskarane kan meir enn før planleggje når dei vil fiske. Vidare er det innført helgedagsfred i svært få fiskeri etter at regelen om helgedagsfred vart spegelvend i 2000.

Havressurslova gjeld hausting og utnytting av viltlevande marine ressursar og gjev høve til å ta mange ulike omsyn ved reguleringa av haustinga og anna verksemd lova kan regulere. Omsynet til den allmenne helgedagsfreden bør, så langt vi kan unngå det, ikkje vere eit omsyn vi skal leggje vekt på ved regulering av hausting etter havressurslova. Ein særregel om helgedagsfred i havressurslova bør difor berre vidareførast dersom den allmenne lovgjevinga om helgedagsfred ikkje er tilstrekkeleg for å ta vare på helgedagsfreden også i fiskeria.

Departementet kan ikkje sjå at det er behov for ein heimel for å forby eller avgrense hausting på søndagar eller helgedagar av omsyn til den allmenne helgefreden og det vert difor ikkje gjort framlegg om å føre heimelen for helgedagsfreding vidare. Høvet til å regulere fisket på og knytt til helgedagar av omsyn til landindustrien og marknaden, finst i havressurslova § 16 andre ledd.